論我國授權(quán)立法的監(jiān)督

論我國授權(quán)立法的監(jiān)督

摘要：授權(quán)立法制度作為現(xiàn)代立法制度的重要組成部分，在當(dāng)今世界各國普遍存在。本文首先在分析授權(quán)立法利弊的基礎(chǔ)上論述了對(duì)授權(quán)立法監(jiān)督的必要性，隨后作者介紹了我國對(duì)授權(quán)立法監(jiān)督的現(xiàn)狀并從監(jiān)督主體、形式和范圍三個(gè)方面深入剖析了我國對(duì)授權(quán)立法監(jiān)督中存在的缺陷，最后針對(duì)這種情況作者從加強(qiáng)事前監(jiān)督和事后監(jiān)督兩個(gè)方面對(duì)完善我國對(duì)授權(quán)立法的監(jiān)督提出了具有可操作性的具體意見。

關(guān)鍵詞：授權(quán)立法；必要性；事前監(jiān)督；事后監(jiān)督

一、授權(quán)立法監(jiān)督的必要性

授權(quán)立法制度作為立法制度的重要組成部分之一，其產(chǎn)生具有客觀必然性。對(duì)于授權(quán)立法產(chǎn)生的必然性，中外學(xué)者都有過精辟的論述。英國行政法學(xué)家Garner認(rèn)為授權(quán)立法的產(chǎn)生其必然性在于：（1）現(xiàn)代國家的立法任務(wù)繁重以致立法機(jī)關(guān)沒有時(shí)間、能力或不想就細(xì)節(jié)事項(xiàng)做出規(guī)定；（2）有時(shí)制定的法律事項(xiàng)具有技術(shù)性，立法機(jī)關(guān)不宜對(duì)這種過于技術(shù)化的事項(xiàng)制定法律；（3）有時(shí)需要在不可預(yù)見的情況下立法；（4）部長(zhǎng)具有的制定授權(quán)立法的權(quán)利，使他能夠允許行政機(jī)構(gòu)或其他獨(dú)立機(jī)構(gòu)就有關(guān)的事項(xiàng)進(jìn)行實(shí)驗(yàn)；（5）在戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)或國家處于緊急狀態(tài)時(shí)，需要給予行政機(jī)關(guān)特別的權(quán)利［１］。與Garner的觀點(diǎn)基本一致，印度行政法學(xué)家CK.Thanker和我國著名外國行政法專家王名揚(yáng)將授權(quán)立法產(chǎn)生的原因歸結(jié)于以下幾個(gè)方面：（1）立法機(jī)關(guān)在時(shí)間上的壓力；（2）立法事項(xiàng)的技術(shù)性；（3）試驗(yàn)；（4）緊急情況；（5）現(xiàn)行行政管理的復(fù)雜性和法律缺乏靈活性［２］。從以上中外學(xué)者對(duì)授權(quán)立法產(chǎn)生必然性的論述，我們可以看出，立法機(jī)關(guān)的立法具有明顯的局限性，其局限性突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）立法機(jī)關(guān)工作時(shí)間有限、工作程序繁瑣；（2）立法機(jī)關(guān)本身的能力有限；（3）立法機(jī)關(guān)的立法缺乏靈活性。正是由于立法機(jī)關(guān)立法的局限性和社會(huì)生活的復(fù)雜性、多變性才從根本上導(dǎo)致了授權(quán)立法的應(yīng)運(yùn)而生。授權(quán)立法和立法機(jī)關(guān)的立法相比具有迅速、靈活、專業(yè)性技術(shù)性強(qiáng)的優(yōu)點(diǎn)。正是憑借這種優(yōu)勢(shì)授權(quán)立法自產(chǎn)生以來就獲得了迅猛發(fā)展并對(duì)人類社會(huì)的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了積極的推動(dòng)作用。但是我們?cè)诳吹绞跈?quán)立法的優(yōu)點(diǎn)的同時(shí)也必須清醒的看到授權(quán)立法具有內(nèi)在的危險(xiǎn)性。它不僅對(duì)傳統(tǒng)的政治體制和憲政理論提出了嚴(yán)重挑戰(zhàn)，而且也對(duì)廣大人民的基本權(quán)利也構(gòu)成了很大威脅。但是，授權(quán)立法作為人類社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，其產(chǎn)生發(fā)展具有一定的客觀必然性，我們決不能因其危險(xiǎn)性而否認(rèn)其客觀必然性并將其取消。正是從這個(gè)意義上行政法學(xué)家C.K.Thakker認(rèn)為“現(xiàn)在的問題不是需要授權(quán)立法與否，而是采取何種控制和保障手段，以使所授之權(quán)不被濫用?！币虼耍绻粋€(gè)國家要想避免授權(quán)立法的內(nèi)在危險(xiǎn)，發(fā)揮它在國家管理中的作用就必須對(duì)授權(quán)立法加強(qiáng)監(jiān)督以防止它走向異化。

二、我國對(duì)授權(quán)立法的監(jiān)督及其存在的問題

一個(gè)較為完善的授權(quán)立法的監(jiān)督制度應(yīng)當(dāng)包括三個(gè)方面的內(nèi)容，即授權(quán)立法監(jiān)督的主體、形式和范圍［３］。從目前我國對(duì)授權(quán)立法的監(jiān)督來看無論是在授權(quán)立法的監(jiān)督主體、監(jiān)督形式，還是監(jiān)督范圍方面都存在重大缺陷。其具體表現(xiàn)如下：

1.授權(quán)立法的監(jiān)督主體對(duì)授權(quán)立法的監(jiān)督流于形式。在西方國家，對(duì)授權(quán)立法進(jìn)行監(jiān)督的主體主要有立法機(jī)關(guān)和法院及專門機(jī)構(gòu)，有的國家的行政機(jī)關(guān)也可以對(duì)授權(quán)立法進(jìn)行監(jiān)督。而在我國，根據(jù)有關(guān)法律的規(guī)定對(duì)授權(quán)立法進(jìn)行監(jiān)督的主體主要是授權(quán)機(jī)關(guān)和被授權(quán)機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)。與西方國家相比，我國對(duì)授權(quán)立法的監(jiān)督不僅缺乏有效的司法監(jiān)督，更重要的是有限的監(jiān)督主體由于缺乏具體的程序保障和嚴(yán)格的監(jiān)督責(zé)任制度，加之授權(quán)機(jī)關(guān)的立法任務(wù)繁重而時(shí)間有限及被授權(quán)機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)出于部門利益的考慮，從而使得我國對(duì)授權(quán)立法的監(jiān)督形同虛設(shè)。

2．對(duì)授權(quán)立法的監(jiān)督形式的規(guī)定缺乏明確的可操作性。在西方國家對(duì)授權(quán)立法的監(jiān)督主要有五種：備案、批準(zhǔn)、審議、訴訟和立法權(quán)的保留。而目前我國對(duì)授權(quán)立法的監(jiān)督僅有備案、批準(zhǔn)和立法權(quán)的保留三種形式。即便這有限的監(jiān)督形式也存在著不同程度的瑕疵。這主要表現(xiàn)在：

(1)我國立法法第89條雖然明確規(guī)定了授權(quán)立法的備案制度和備案時(shí)間及備案機(jī)關(guān)，但是由于缺少備案的具體程序和不備案的法律后果的規(guī)定，從而導(dǎo)致了備案工作缺乏應(yīng)有的嚴(yán)肅性，使得我國規(guī)范性文件的備案率較低。加之我國現(xiàn)在實(shí)行的是生效后備案制度，因此通過備案的形式對(duì)我國的授權(quán)立法進(jìn)行監(jiān)督就顯得十分的蒼白無力。

(2)批準(zhǔn)制度是對(duì)授權(quán)立法進(jìn)行監(jiān)督的有力措施。雖然我國法律中也有有關(guān)批準(zhǔn)的制度，但是，這種批準(zhǔn)制度與多數(shù)西方國家的批準(zhǔn)制度有重大的區(qū)別。在西方國家中，大多數(shù)國家的法律都規(guī)定由授權(quán)機(jī)關(guān)本身對(duì)被授權(quán)機(jī)關(guān)制定的法律文件行使批準(zhǔn)權(quán)。而在我國，在全國人大及其常委會(huì)向國務(wù)院各部委的授權(quán)之中規(guī)定由國務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)行的極為普遍。雖然也曾出現(xiàn)經(jīng)國務(wù)院發(fā)布實(shí)行全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)這種立法程序而制定的行政法規(guī)，但其數(shù)量極其有限。更為嚴(yán)重的是全國人大向國務(wù)院的授權(quán)中，還沒有運(yùn)用批準(zhǔn)制度來監(jiān)督行政法規(guī)的制度。在我國這種普遍存在的批準(zhǔn)制度中，全國人大及其常委會(huì)將這一監(jiān)督權(quán)授予了國務(wù)院，而其本身不對(duì)各部委行使監(jiān)督權(quán)，這種批準(zhǔn)權(quán)的旁落加之部門利益的影響，使得我國通過這種批準(zhǔn)制度對(duì)授權(quán)立法進(jìn)行監(jiān)督控制的效果可想而知。

(3)運(yùn)用法律保留權(quán)來控制授權(quán)立法是各國的慣例。我國立法法第8條規(guī)定了十項(xiàng)立法權(quán)保留事項(xiàng)，但是我國立法法第9條規(guī)定：“本法第8條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)做出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外?！边@一規(guī)定的言外之意，就是說如果全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)尚未對(duì)國家主權(quán)、各級(jí)人民代表大會(huì)、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)等事項(xiàng)做出法律規(guī)定，他就可以授權(quán)國務(wù)院根據(jù)實(shí)際需要對(duì)其中的部分事項(xiàng)制定行政法規(guī)。而根據(jù)國際慣例世界上沒有任何一個(gè)國家授權(quán)國家最高行政機(jī)關(guān)可以對(duì)有關(guān)國家主權(quán)及法院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)制定行政法規(guī)。正是由于授權(quán)立法的范圍過寬加之“根據(jù)實(shí)際需要”等關(guān)鍵詞語的模糊不清，使得我國授權(quán)立法的隨意性較大。這種隨意性使得我國通過法律保留來監(jiān)督授權(quán)立法變的十分困難。

三、對(duì)完善我國授權(quán)立法監(jiān)督的建議

為了保障授權(quán)立法的質(zhì)量，充分發(fā)揮授權(quán)立法的積極作用，防止授權(quán)立法走向異化，解決我國授權(quán)立法監(jiān)督中存在的問題，我們應(yīng)完善我國的授權(quán)立法監(jiān)督制度，對(duì)授權(quán)立法既實(shí)行事前監(jiān)督又實(shí)行事后監(jiān)督。

(一)事前監(jiān)督

筆者認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)對(duì)授權(quán)立法的有效的事前監(jiān)督最根本的在于規(guī)范授權(quán)立法的制作。目前，由于我國對(duì)授權(quán)立法的制作缺少明確而具體的規(guī)范，從而導(dǎo)致我國的授權(quán)立法制作無論在內(nèi)容還是在形式上均存在重大瑕疵。這種授權(quán)立法制作的不規(guī)范導(dǎo)致我國授權(quán)立法的嚴(yán)重混亂，這種混亂又反過來加大了我國對(duì)授權(quán)立法的監(jiān)督的難度。因此，筆者認(rèn)為，要想規(guī)范授權(quán)立法的制作必須從以下三個(gè)方面著手：

1.確立授權(quán)立法的制定原則。筆者認(rèn)為授權(quán)立法的制作除應(yīng)遵循確保需要原則、限制原則、嚴(yán)格監(jiān)督原則外還必須遵循以下幾大原則：(1)及時(shí)性原則。由于授權(quán)立法具有時(shí)間性的特點(diǎn)，因此被授權(quán)機(jī)關(guān)必須在授權(quán)機(jī)關(guān)規(guī)定的時(shí)間內(nèi)及時(shí)行使。(2)責(zé)任原則。立法責(zé)任和立法監(jiān)督責(zé)任，是中國立法監(jiān)督制度的一大缺陷。為了使授權(quán)機(jī)關(guān)和被授權(quán)機(jī)關(guān)合理的行使其權(quán)利，必須對(duì)起行為施以嚴(yán)格責(zé)任限制。2.規(guī)范授權(quán)立法的制作格式和語言。筆者認(rèn)為，全國人大常委會(huì)可以根據(jù)不同的授權(quán)立法制定不同的授權(quán)立法的格式和語言，以供其他授權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施授權(quán)是參照使用。

3.規(guī)范授權(quán)立法的制作內(nèi)容。筆者認(rèn)為一個(gè)完整的授權(quán)立法應(yīng)包括的內(nèi)容以下幾個(gè)方面：

(1)明確授權(quán)事項(xiàng)。授權(quán)不明確是造成授權(quán)混亂的重要原因，在授權(quán)立法的制作中必須明確授權(quán)事項(xiàng)，禁止空白授權(quán)。

(2)明確被授權(quán)機(jī)關(guān)。如果授權(quán)不明確，授權(quán)機(jī)關(guān)的授權(quán)就會(huì)成為一紙空文或者產(chǎn)生授權(quán)立法權(quán)限的沖突，從而導(dǎo)致無承擔(dān)責(zé)任的主體或者出現(xiàn)適用困難。

(3)明確規(guī)定授權(quán)的形式。如果授權(quán)立法的形式不明確，就會(huì)出現(xiàn)多種授權(quán)立法的形式，這就會(huì)違反立法技術(shù)上的一個(gè)授權(quán)立法只能制定一種形式的授權(quán)立法的原則。

(4)明確規(guī)定授權(quán)立法的效力等級(jí)。在授權(quán)立法的制作過程中應(yīng)明確規(guī)定授權(quán)立法的效力等級(jí)，以避免根據(jù)授權(quán)而制定的法文件在適用中出現(xiàn)混亂。

(5)明確規(guī)定授權(quán)立法的程序和行使期限。

(6)明確授權(quán)立法的監(jiān)督機(jī)關(guān)、監(jiān)督方式和相應(yīng)的監(jiān)督程序及監(jiān)督機(jī)關(guān)的責(zé)任。

(二)事后監(jiān)督

筆者認(rèn)為，對(duì)授權(quán)立法的事后監(jiān)督可以通過以下途經(jīng)來實(shí)現(xiàn)：

1．建立專門監(jiān)督委員會(huì)

為了從根本上解決我國授權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)授權(quán)立法的監(jiān)督控制流于形式，我們有必要建立一個(gè)專門的監(jiān)督委員會(huì)，對(duì)被授權(quán)機(jī)關(guān)制定的法定文件進(jìn)行有效監(jiān)督。被授權(quán)機(jī)關(guān)制定的所有的需要備案批準(zhǔn)的法定文件必須報(bào)請(qǐng)?jiān)摫O(jiān)督委員會(huì)審查，審查后將其審查意見報(bào)授權(quán)機(jī)關(guān)，由其最后做出是否予以備案、批準(zhǔn)的決定。

2．充分發(fā)揮法院的司法能動(dòng)性

在西方，大多數(shù)國家都建立了司法審查制度對(duì)授權(quán)立法進(jìn)行監(jiān)督控制。與其它事后監(jiān)督措施相比，司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督具有超脫性的特點(diǎn)，使得司法對(duì)被授權(quán)機(jī)關(guān)制定的法律文件的監(jiān)督控制更有效。為了充分發(fā)揮法院對(duì)授權(quán)立法監(jiān)督的司法能動(dòng)性，我們有必要將抽象行政行為列入行政訴訟的范圍。但是必須注意以下幾個(gè)方面：(1)必須明確規(guī)定只有高級(jí)法院或最高人民法院才能對(duì)抽象行政行為進(jìn)行審查;(2)對(duì)抽象行政行為進(jìn)行必須有高級(jí)法院或最高人民法院的審判委員會(huì)進(jìn)行。（3）明確限定可以對(duì)抽象行政行為提起訴訟的主體。

3．完善授權(quán)立法的備案制度

針對(duì)我國現(xiàn)存?zhèn)浒钢贫却嬖诘娜毕?，筆者認(rèn)為應(yīng)采取以下幾個(gè)方面的措施對(duì)其加以完善：

(1)實(shí)行備案無異議制度以取代先行的生效后備案制度。備案無異議制度有利于發(fā)揮備案審查監(jiān)督的作用，從而避免備案流于形式。

(2)明確不備案的法律后果。為了提高被授權(quán)機(jī)關(guān)的備案積極性，必須明確規(guī)定不備案的法律后果，使其為其不合法行為付出代價(jià)。

(3)實(shí)現(xiàn)備案制度與改變、撤消制度有機(jī)結(jié)合。只有這樣才能避免我國的備案機(jī)關(guān)對(duì)被授權(quán)機(jī)關(guān)制定的法文件只