淺論兩岸四地區(qū)際刑事司法協(xié)助機制比較研究

淺論兩岸四地區(qū)際刑事司法協(xié)助機制比較研究

摘要:大陸與港澳的區(qū)際刑事司法協(xié)助雖然沒有形成位階較高的正式制度,但以個案協(xié)助為主要特點的刑事司法協(xié)助體現(xiàn)了雙方的高度信任。而海峽兩岸的刑事司法協(xié)助雖然在官方認(rèn)可的民間組織的努力下,制定了正式的制度,但信任程度較低將會影響雙方的合作。從警務(wù)合作的角度來講,建立協(xié)調(diào)溝通機制和情報信息中心對于《海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協(xié)議》的有效運行具有極為重要的現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞:兩岸四地;刑事司法協(xié)助;信任

我國的區(qū)際司法協(xié)助最初是為了解決“一國兩制”背景下,大陸與港澳的司法沖突而產(chǎn)生的,并且從司法合作逐漸走向司法協(xié)助。從香港、澳門回歸至今,三地的法律機構(gòu)和專家學(xué)者就沒有停止過有關(guān)三地如何進(jìn)行司法協(xié)助的探討,在民事方面也取得了一定的成就。區(qū)際刑事司法協(xié)助在沒有成形法律文件指導(dǎo)的情況下,在實踐中已經(jīng)取得了很好的成績。論文聯(lián)盟

2009年4月26日,大陸與臺灣方面簽訂了《海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協(xié)議》(以下簡稱《協(xié)議》),構(gòu)建了當(dāng)前兩岸刑事司法合作的基本框架。由于刑事司法協(xié)助中的刑事事務(wù)往往帶有較強的公權(quán)力色彩,且關(guān)涉公民權(quán)利保障問題,在海峽兩岸的現(xiàn)實狀態(tài)下,會有更多的不確定因素;加之《協(xié)議》僅是一個框架性協(xié)議,規(guī)定相對粗疏,原則性強而操作性弱,需要雙方根據(jù)實踐需要進(jìn)一步協(xié)商,解決具體操作性問題。因此,借鑒大陸與香港、澳門刑事司法協(xié)助的經(jīng)驗來展望海峽兩岸的刑事司法協(xié)助就具有極為重要的現(xiàn)實意義。

一、大陸與港澳區(qū)際刑事司法協(xié)助機制的建立與運行

如前所述,大陸與港澳地區(qū)目前還沒有建立起制度化的刑事司法協(xié)助機制。但民商事的司法協(xié)助已經(jīng)為其提供了寶貴的經(jīng)驗。

1.個案協(xié)助模式的建立與運行

從廣義上講,雖然已經(jīng)回歸十余年,大陸與港澳的刑事司法協(xié)助目前仍主要局限于個案協(xié)助模式。這一模式主要是通過廣東省與港澳的刑事司法實踐而產(chǎn)生的,并經(jīng)大陸方面一定形式的組織和制度化。改革開放以后,一些經(jīng)濟犯罪分子逃往港澳,廣東檢察機關(guān)在查處貪污賄賂案件方面面臨著如何在港澳地區(qū)調(diào)查取證的問題。早期的合作,往往通過民間渠道甚至是秘密取證,極不規(guī)范。1986年,粵港兩地反貪機關(guān)開始積極接觸,以尋求在雙方之間建立一種對個案進(jìn)行協(xié)查的調(diào)查機制,開展有關(guān)共同打擊職務(wù)犯罪的司法合作。1990年,廣東省檢察院和香港廉政公署的代表在珠海市舉行會晤,對雙方開展個案協(xié)查實踐的情況進(jìn)行小結(jié),并在香港共同簽署了《會晤紀(jì)要》,確定了開展個案協(xié)查的范圍、協(xié)查的方式、聯(lián)絡(luò)的渠道。并于同年11月20日經(jīng)外交部、國務(wù)院港澳辦同意,最高人民檢察院決定在廣東省人民檢察院內(nèi)設(shè)立“個案協(xié)查辦公室”,對外稱“廣東省人民檢察院個案協(xié)查辦公室”,規(guī)定今后凡是國內(nèi)各級檢察機關(guān)同香港廉政公署、澳門反貪公署相互協(xié)助調(diào)查職務(wù)案件,都要通過廣東省人民檢察院個案協(xié)查辦公室進(jìn)行聯(lián)系。

1993年2月6日,最高人民檢察院下發(fā)《關(guān)于同港澳地區(qū)司法機關(guān)進(jìn)行案件協(xié)助調(diào)查取證工作程序的規(guī)定》(以下簡稱《個案協(xié)查工作程序規(guī)定》)將個案協(xié)查工作納入法制化的軌道。1995年,最高人民檢察院批準(zhǔn)在珠海市檢察院和深圳市檢察院分別設(shè)立廣東省檢察院個案協(xié)查辦公室珠海辦事處和深圳辦事處,主要承擔(dān)本地涉港澳個案協(xié)查取證業(yè)務(wù)和協(xié)同出境調(diào)查任務(wù)。1999年4月12日,最高人民檢察院對1993年的《個案協(xié)查工作程序規(guī)定》作了修改和補充。最高人民檢察院下發(fā)了《最高人民檢察院關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范涉港澳個案協(xié)查工作的通知》,規(guī)定地方各級人民檢察機關(guān)辦理的案件需要請香港、澳門特別行政區(qū)有關(guān)部門協(xié)助的,須逐級報最高人民檢察院“個案協(xié)查辦公室”審批,香港特別行政區(qū)廉政公署、澳門特別行政區(qū)反貪公署辦理的案件需請內(nèi)地有關(guān)檢察機關(guān)協(xié)助的,直接與最高人民檢察院個案協(xié)查辦公室聯(lián)系安排。2000年最高檢察院外事局葉鋒與香港廉政公署副專員郭文偉在深圳會晤,對內(nèi)地與香港地區(qū)區(qū)際司法協(xié)助問題進(jìn)行了有益的探討并形成了《備忘錄》。2002年廣東省人民檢察院在總結(jié)多年個案協(xié)查實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,為進(jìn)一步規(guī)范個案協(xié)查的程序,下發(fā)《關(guān)于職務(wù)犯罪涉港澳個案協(xié)查工作程序的規(guī)定》,對于廣東省各級檢察院向香港、澳門特別行政區(qū)有關(guān)部門提出個案協(xié)查的請求及為香港、澳門特別行政區(qū)有關(guān)部門進(jìn)行個案協(xié)查規(guī)定了具體程序。

2.個案協(xié)助模式的特點

顯然,個案協(xié)助模式是建立在雙方高度信任基礎(chǔ)之上的一種臨時性活動。經(jīng)過多年的實踐,內(nèi)地與港澳檢察廉政機關(guān)就如何協(xié)助調(diào)查取證、追逃、追贓、證人出庭、預(yù)防犯罪以及司法協(xié)助本身的有關(guān)原則、主體、范圍、方式、聯(lián)絡(luò)途徑等方面進(jìn)行了有益的探索,其機制日趨完善,協(xié)查的內(nèi)容也從單一的調(diào)查取證發(fā)展到查詢銀行資料、追繳贓款贓物、情報交換、聯(lián)合行動等更多方面,合作層面有了較大的提升,為我國不同法域間的司法協(xié)助創(chuàng)設(shè)了一種行之有效的運作方式,具有較大的靈活性。實踐已經(jīng)證明,這是一種行之有效的區(qū)際刑事司法協(xié)助的實踐和創(chuàng)舉。

但需要指出的是,雖然在港澳已經(jīng)回歸祖國和簽訂《關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》的背景之下,兩岸三地在彼此信任上幾乎不存在任何問題,但畢竟合作沒有上升為位階較高的制度層面,許多深層次問題的適用不可避免地面臨一些困難和問題。例如,有學(xué)者認(rèn)為個案協(xié)助活動屬于三地之間的官方活動,因而帶有明顯的政治敏感性;三地依不同法系的法律制度進(jìn)行個案協(xié)查說明法律性突出;同時也表現(xiàn)出時間性緊迫和取證難度大的特點。

二、海峽兩岸的刑事司法協(xié)助機制

到目前為止,海峽兩岸刑事司法協(xié)助方面的實踐還處于零星、分散的狀態(tài),其內(nèi)容主要表現(xiàn)在協(xié)助緝捕與遣返案犯方面。協(xié)助途徑主要包括通過第三方進(jìn)行合作、國際刑警組織和民間組織三個途徑。

1.海峽兩岸刑事司法協(xié)助機制的建立

隨著海峽兩岸關(guān)系的積極變化,被官方認(rèn)可的民間組織之間達(dá)成的刑事司法協(xié)助協(xié)議在兩岸的刑事司法協(xié)助中起著越來越重要的作用。例如,海峽兩岸的紅十字會組織于1990年9月12日在金門簽署的《海峽兩岸紅十字會組織有關(guān)海上遣返協(xié)議》(以下簡稱《金門協(xié)議》),本著“人道精神與安全便利”原則,確定了以民間組織為中介機構(gòu)負(fù)責(zé)遣返偷渡者、刑事嫌疑犯或刑事犯的間接合作方式,并且規(guī)定了遣返交接地點和程序?！督痖T協(xié)議》開兩岸直接進(jìn)行刑事司法協(xié)助之先河,并開展了卓有成效的實踐。大陸的“海協(xié)會”與臺灣的“海基會”成立后,兩岸紅十字會終止了其主持的兩岸刑事司法協(xié)助的任務(wù),將移送遣返業(yè)務(wù)交給兩岸中介團體“海協(xié)會”與“?；鶗??！昂f(xié)會”與“海基會”在平等的基礎(chǔ)上,于1995年達(dá)成《兩岸劫機犯等遣返事宜》和《違反有關(guān)規(guī)定進(jìn)入對方地區(qū)人員遣返及相關(guān)問題》的合作備忘錄。通過這種方式,兩岸相互遣返一些犯罪分子和居留人員。2009年4月26日“海協(xié)會”和“海基會”簽訂的《協(xié)議》雖然只有24條,卻構(gòu)建了當(dāng)前兩岸刑事司法合作的基本框架。但需要注意的是,《協(xié)議》的簽署并不意味著《金門協(xié)議》已經(jīng)無效。由于《金門協(xié)議》并不是純粹的兩岸“司法合作”協(xié)議,還包括對非法進(jìn)入對方區(qū)域的“私渡人員”的遣返。而事實上,從近20年的遣返實踐上看,被遣返人員主要還是這部分人員,刑事犯或刑事嫌疑犯只占少數(shù),不足10%。

2.海峽兩岸刑事司法協(xié)助的特點

與港澳不同,由于特殊的政治原因,海峽兩岸的刑事司法協(xié)助在制度化方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)走在港澳的前面,但并不能因此說海峽兩岸的刑事司法協(xié)助走在前面。在信任程度較低及其他相關(guān)背景的制約下,海峽兩岸刑事司法協(xié)助的最大特點是以官方認(rèn)可的民間組織參與為主,相關(guān)制度的原則性強。

在官方認(rèn)可的民間組織參與方面,無論是紅十字會還是“海協(xié)會”和“?；鶗?它們經(jīng)過特別授權(quán)進(jìn)行實質(zhì)性商談時,具有一定的權(quán)威性,達(dá)成的協(xié)議對雙方司法體制的運作具有相當(dāng)?shù)募s束力。同時,在目前雙方司法機關(guān)還未正式接觸的情況下,民間組織的參與是最好的途徑,可以避開較為敏感的政治問題,為刑事司法協(xié)助關(guān)系的建立消除一些障礙。中國論文聯(lián)盟

在相關(guān)制度的內(nèi)容方面,由于多種原因的影響,相關(guān)制度的原則性非常強。例如,《金門協(xié)議》所涉及的范圍僅限于遣返與緝捕犯罪嫌疑人的個案協(xié)商,并沒有形成制度化的協(xié)助途徑。由于其條款過于原則,導(dǎo)致實務(wù)中對協(xié)議某些具體內(nèi)容的理解產(chǎn)生歧異,如對劫機犯是否屬于該協(xié)議規(guī)定的遣返范圍,大陸與臺灣則各持己見。同樣,“海協(xié)會”與“海基會”簽訂的《協(xié)議》也僅僅是一個框架性協(xié)議,其規(guī)定相對粗疏,原則性強而操作性弱,需要雙方根據(jù)實踐需要進(jìn)一步協(xié)商,解決具體操作性問題。

海峽兩岸刑事司法協(xié)助之所以具有上述特點,其中一個重要原因是雙方缺乏足夠的信任,再加上相關(guān)政治因素,增加了刑事司法協(xié)助的難度。因此,如何在現(xiàn)在框架和制度的基礎(chǔ)上,通過刑事司法協(xié)助提高雙方的信任程度,是一個非常值得重視的問題。

三、《協(xié)議》的性質(zhì)與內(nèi)容

與《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》第95條和《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法》第93條以根本大法的形式規(guī)定了大陸與港澳的司法協(xié)助并且具有高度的信任與合作不同,海峽兩岸的刑事司法協(xié)助還處于信任程度較低和相關(guān)制度過于原則的狀況。因此,《協(xié)議》未來的運行必須在雙方對打擊犯罪等基本問題取得共識的基礎(chǔ)之上,根據(jù)相關(guān)規(guī)定,按照人道和互惠的原則,卓有成效地開展刑事司法協(xié)助。

1.刑事司法協(xié)助的內(nèi)容

《協(xié)議》第2章以具體條文規(guī)定了共同打擊犯罪事項,其具體內(nèi)容可以歸納為三個方面:(1)在共同打擊犯罪范圍方面,以“雙重犯罪”為原則,以“非雙重犯罪”為例外。協(xié)議第4條第1款規(guī)定:“雙方同意采取措施共同打擊雙方均認(rèn)為涉嫌犯罪的行為”,并于第2款規(guī)定了可進(jìn)行合作打擊的具體犯罪種類。從這兩款規(guī)定看,在共同打擊犯罪的范圍上,協(xié)議采取的基本立場是“雙重犯罪”原則。不過,作為例外,協(xié)議第4條第3款規(guī)定:“一方認(rèn)為涉嫌犯罪,另一方認(rèn)為未涉嫌犯罪但有重大社會危害,得經(jīng)雙方同意個案協(xié)助。”(2)協(xié)助偵查事項原則而廣泛。協(xié)議第5條規(guī)定:“雙方同意交換涉及犯罪有關(guān)情資,協(xié)助緝捕、遣返刑事犯與刑事嫌疑犯,并于必要時合作協(xié)查、偵辦?！?3)遣返方式更為多樣,遣返限制較為嚴(yán)格。協(xié)議第6條在《金門協(xié)議》基礎(chǔ)上,根據(jù)形勢需要做了更為妥當(dāng)?shù)囊?guī)定。第6條第1款首先強調(diào)了遣返的基本原則,即人道、安全、迅速、便利原則。第6條第2、3、4款還規(guī)定了遣返的限制條件,其中第2、3款規(guī)定事項可能成為拒絕遣返的理由。這三項限制條件包括:(1)遣返程序后置于受請求方已經(jīng)開始的司法程序。(2)存在與受請求方重大關(guān)切利益等特殊情形時,受請求方根據(jù)情形決定是否遣返。(3)請求方原則上只能就遣返請求中的行為對遣返對象進(jìn)行追訴。

2.《協(xié)議》的性質(zhì)

如上所述,《協(xié)議》是在保留了《金門協(xié)議》遣返刑事犯和刑事嫌疑犯的主要內(nèi)容的基礎(chǔ)上形成的兩岸區(qū)際司法協(xié)助協(xié)議,該協(xié)議第6條除繼續(xù)保留《金門協(xié)議》有送遣返作業(yè)原則、遣返對象、遣返地點、遣返交接程序等方面的規(guī)定外,增加了“人員遣返”的“迅速”原則,增加了空運和其他海運的遣返方式。因此,《協(xié)議》是在《金門協(xié)議》的基礎(chǔ)上,由兩岸官方授權(quán)機構(gòu)簽署的綜合性區(qū)際司法合作協(xié)議,極大地突破了原兩岸司法合作模式?！秴f(xié)議》改變了海峽兩岸依據(jù)《金門協(xié)議》開展單一遣返犯罪人合作的模式。

四、《協(xié)議》的運行展望

如前所述,與港澳相比,海峽兩岸區(qū)際刑事司法協(xié)助的信任程度相對較低。究其原因,相關(guān)政治因素是影響未來海峽兩岸刑事司法協(xié)助運行的關(guān)鍵因素。同時,對相關(guān)原則性規(guī)定如何在實踐中得到共識也是決定海峽兩岸刑事司法協(xié)助有效運行的重要因素。由于相關(guān)政治因素超出了本文的論述范圍,筆者僅從警務(wù)工作實際,結(jié)合港澳警察刑事合作的經(jīng)驗,從警務(wù)合作的角度對如何有效運行《協(xié)議》,提出個人的見解。

1.從急迫事項入手,逐漸健全區(qū)際刑事司法協(xié)助制度

在兩岸四地還沒有建立一個完整有效的區(qū)際司法協(xié)助制度的現(xiàn)實情況下,要在已有的制度基礎(chǔ)上,總結(jié)相關(guān)的經(jīng)驗。針對兩岸四地共同面對和需要優(yōu)先打擊的犯罪(如電信詐騙犯罪、洗錢罪、毒品犯罪等),先簽訂分項區(qū)際刑事司法協(xié)助協(xié)議,之后以這些分項協(xié)議所獲取的合作經(jīng)驗和實務(wù)習(xí)慣為基礎(chǔ),逐步制定針對其他犯罪的刑事司法合作協(xié)議,最終構(gòu)建一個完整有效的區(qū)際刑事司法協(xié)助制度。

2.建立制度化的協(xié)調(diào)溝通機制

應(yīng)當(dāng)成立由警務(wù)職能部門行政長官組成的協(xié)調(diào)溝通機制,通過定期的會晤具體安排有關(guān)的警務(wù)合作,商討解決有關(guān)問題,達(dá)成相應(yīng)的共識。從而在增加相互了解的同時,有效地解決溝通、協(xié)調(diào)以及執(zhí)行過程中的具體問題。

3.構(gòu)建兩岸犯罪信息交流反饋機制

海峽兩岸的各類跨境刑事犯罪活動是互有關(guān)聯(lián)、互相影響的,對方法域和地域所出現(xiàn)的跨境刑事犯罪活動的危害涉及雙方。當(dāng)前刑孝情報在刑事偵查工作中起著非常重要的作用,情報主導(dǎo)刑偵是現(xiàn)代刑事偵查工作的主要發(fā)展方向,因此有必要加強情報信息的交流與反饋。不同的執(zhí)法區(qū)域之間堵截漏洞的有效辦法之一是及時互通情報,及時通報各地涉及犯罪的活動情報,以便其他地區(qū)及時掌握犯罪動態(tài)。通過刑事情報的搜集、分析和運用,掌握刑偵工作的主動權(quán),在此基礎(chǔ)上采取有效措施對各類刑事犯罪進(jìn)行遏制和打擊,把各類犯罪,特別是有組織犯罪消滅在萌芽狀態(tài)或摧毀于犯罪之初。因此,兩岸警務(wù)部門要適時開通對口加密刑事情報信息交流反饋專用通信通道,建立犯罪信息交流反饋機制。

4.完善犯罪嫌疑人的通緝與遣返措施

目前,內(nèi)地公安機關(guān)發(fā)出的通緝令在香港沒有執(zhí)行力。筆者認(rèn)為,內(nèi)地公安、司法機關(guān)若發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人、被告人已經(jīng)逃往香港,即可在發(fā)出通緝令的情形下,向上級公安、司法機關(guān)匯報,并由專門機關(guān)向香港有關(guān)機關(guān)提出移交的請求。

5.構(gòu)建突發(fā)性重大案件協(xié)作機制

眾所周知,簽訂司法協(xié)助協(xié)議是從根本上確立解決不同法域之間的法律沖突和司法協(xié)助的方式,而個案協(xié)查可以說是實現(xiàn)刑事司法協(xié)助的一項具體制