2021年市政規(guī)劃與管理重點(diǎn)輔導(dǎo)三

市政規(guī)劃與管理重點(diǎn)輔導(dǎo)（三）

中央電大古小華10月20日

第七章都市環(huán)境管理

一、都市環(huán)境涵義

（-）都市環(huán)境概念

都市環(huán)境，是指影響都市人類活動(dòng)各種自然或人工外部條件總和。

（二）都市環(huán)境構(gòu)成

都市環(huán)境涉及兩大某些，一是都市自然環(huán)境，由都市空間范疇內(nèi)地質(zhì)、地貌、土壤、大氣、地表水以

及都市生物系統(tǒng)等自然因素構(gòu)成自然環(huán)境總體；二是都市人工環(huán)境，它是在前者基本上建造社會(huì)環(huán)境、經(jīng)

濟(jì)環(huán)境、文化環(huán)境和建設(shè)設(shè)施環(huán)境等。

（三）都市環(huán)境內(nèi)涵

由自然環(huán)境和人工環(huán)境構(gòu)成都市環(huán)境在內(nèi)涵上涉及如下三個(gè)方面關(guān)系：（1）人口與環(huán)境關(guān)系；（2）經(jīng)

濟(jì)與環(huán)境關(guān)系；（3）資源與環(huán)境關(guān)系。

（四）都市環(huán)境有關(guān)概念

1、環(huán)境容量：指在人類健康與自然生態(tài)不致受害前提下，某一環(huán)境所能容納污染物最大負(fù)荷量，是

考察污染與否發(fā)生重要標(biāo)志。

2、環(huán)境污染：指自然環(huán)境要素中，混入對(duì)人體有害、破壞自然生態(tài)物質(zhì)或非物質(zhì)形式，并達(dá)到一定

限度、超過環(huán)境自我凈化能力現(xiàn)象。或者說，環(huán)境污染是由于有害物質(zhì)或非物質(zhì)形式積累超過了環(huán)境容量

成果。

3、環(huán)境質(zhì)量：指自然環(huán)境構(gòu)成諸要素（大氣、水體、土壤、生物等）之一，或環(huán)境整體受到污染限

度。

4、環(huán)保：指采用各種辦法保護(hù)環(huán)境，使之適合于人類生存發(fā)展和自然生態(tài)平衡實(shí)現(xiàn)。它涉及兩某些

工作，一是防止污染發(fā)生和過度積累；二是對(duì)己經(jīng)受到污染環(huán)境進(jìn)行綜合整治，以恢復(fù)或重建都市環(huán)境。

二、都市環(huán)境特性

（-）復(fù)合性，都市環(huán)境是一種高度人工化自然一人工復(fù)合環(huán)境。都市環(huán)境既不是單純自然環(huán)境，也

不單純是人工環(huán)境。自然環(huán)境與人工環(huán)境高度融合是都市環(huán)境最明顯、最基本特性。

（-）人為性，都市環(huán)境是以人為主體和中心環(huán)境。

（三）開放性，都市環(huán)境是一種高度開放性環(huán)境系統(tǒng)。每一種都市都在不斷地與周邊地區(qū)和其她都市

進(jìn)行著大量物質(zhì)、能量和信息互換，輸入原材料、能源，輸出產(chǎn)品和廢棄物。

（四）脆弱性，由于都市環(huán)境是高度人工化環(huán)境，受到人類活動(dòng)強(qiáng)烈影響，自然調(diào)節(jié)能力弱，重要靠

人工活動(dòng)進(jìn)行調(diào)節(jié)，而人類活動(dòng)具備太多不擬定因素；并且影響都市環(huán)境因素眾多，各因素間具備很強(qiáng)聯(lián)

動(dòng)性，一種因素變動(dòng)會(huì)引起其她因素連鎖反映，因而都市環(huán)境構(gòu)造和功能體現(xiàn)出相稱脆弱性。

三、都市污染治理重要瓶頸

（-）思想觀念轉(zhuǎn)變相對(duì)滯后

（-）污染治理機(jī)制尚不健全

（三）技術(shù)水平不高和經(jīng)費(fèi)局限性仍是污染治理強(qiáng)硬約束

（四）污染治理公眾參加度不高

四、都市環(huán)境管理概念和發(fā)展

都市環(huán)境管理（UEM）指按照一定環(huán)境功能目的，運(yùn)用行政、法律、教誨、經(jīng)濟(jì)與科學(xué)技術(shù)等手段，

協(xié)調(diào)人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與都市環(huán)境之間關(guān)系，以防止環(huán)境污染、維護(hù)都市生態(tài)系統(tǒng)平衡一種辦法。

按照社會(huì)發(fā)展階段與都市環(huán)境功能特性不同，都市環(huán)境管理目的可分為環(huán)境污染控制、自然生態(tài)保護(hù)、

物種保護(hù)、歷史文物保護(hù)以及環(huán)境戰(zhàn)略目的等類型。

五、都市環(huán)境綜合整治

（一）都市環(huán)境綜合整治內(nèi)涵和目

都市環(huán)境綜合整治，就是在市政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，以都市生態(tài)理論為指引，以發(fā)揮都市綜合功能和整體

最佳效益為前提，采用系統(tǒng)分析辦法，從總體上找到制約和影響都市生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展綜合因素，理順經(jīng)濟(jì)建

設(shè)、都市建設(shè)和環(huán)境建設(shè)互相依存又互相制約辯證關(guān)系，用綜合對(duì)策整治、調(diào)控、保護(hù)和塑造都市環(huán)境，

為都市人民群眾創(chuàng)立一種適當(dāng)生態(tài)環(huán)境，使都市生態(tài)系統(tǒng)良性發(fā)展。

都市環(huán)境綜合整治目在于解決都市環(huán)境污染和提高都市環(huán)境質(zhì)量。

（二）環(huán)境綜合整治定量考核

定量考核是實(shí)行都市環(huán)境目的管理重要手段，也是推動(dòng)都市環(huán)境綜合整治有效辦法。它以規(guī)劃為根據(jù)，

以改進(jìn)和提高環(huán)境質(zhì)量為目，通過科學(xué)定量考核指標(biāo)體系，把都市各行各業(yè)、方方面面組織調(diào)動(dòng)起來，推

動(dòng)都市環(huán)境綜合整治進(jìn)一步開展，完畢環(huán)保任務(wù)。

幾年來，都市環(huán)境綜合整治工作獲得了一定成績，但由于都市工業(yè)和人口集中，長期積累下來環(huán)境問

題較多，環(huán)境綜合整治工作進(jìn)展落后于都市環(huán)保發(fā)展需要。

一方面，都市環(huán)境綜合整治理論、規(guī)劃、工作程序、效果評(píng)價(jià)等還不夠完善，沒有做到法律化、程序

化與定量化。各都市間綜合整治進(jìn)展也不平衡。

另一方面，市長負(fù)責(zé)制，部門參加，環(huán)保部門監(jiān)督管理，分工合伙，各負(fù)其責(zé)綜合整治管理體制還沒

有完全建立起來，各部門參加環(huán)境綜合整治工作還不夠積極積極。

(三)都市環(huán)境綜合整治工作重點(diǎn)

(1)把環(huán)保納入都市建設(shè)總體規(guī)劃

(2)改革都市環(huán)境管理體制，強(qiáng)化環(huán)境管理

(3)廣開渠道，解決都市環(huán)境綜合整治資金來源

(4)加強(qiáng)政府對(duì)都市環(huán)境綜合整治領(lǐng)導(dǎo)

六、都市環(huán)境管理原則與手段

(-)環(huán)境管理基本原則

1、全面規(guī)劃、合理布局，該原則有三層涵義，一是都市環(huán)保規(guī)劃與都市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展籌劃相結(jié)合。

二是都市環(huán)保規(guī)劃與都市規(guī)劃相結(jié)合。三是全面規(guī)劃都市環(huán)保工作。以上三層涵義中第一、第二層涵義強(qiáng)

調(diào)都市環(huán)保規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與都市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展籌劃，與都市總體規(guī)劃緊密結(jié)合、統(tǒng)籌安排，使都市經(jīng)濟(jì)社會(huì)

發(fā)展、都市建設(shè)與環(huán)保三者協(xié)調(diào)發(fā)展，第三層涵義強(qiáng)調(diào)環(huán)保管理自身規(guī)劃需要全面綜合考慮。

2、綜合運(yùn)用、化害為利，這是指全面和充分地運(yùn)用各種生產(chǎn)和生活廢棄物，變廢為寶、化害為利，

既充分地運(yùn)用資源和能源，又減少環(huán)境污染。這是治理污染、節(jié)約資源、發(fā)展生產(chǎn)、保護(hù)環(huán)境而必要貫徹

一項(xiàng)重要原則。

3、防止為主、防治結(jié)合，都市環(huán)境一旦污染便很難恢復(fù)，因而保護(hù)環(huán)境應(yīng)以防止為主，但防止不也

許完全避免污染，對(duì)已經(jīng)存在污染必要治理，因而要防治結(jié)合。

4、“三同步”原則，這一原則規(guī)定在進(jìn)行新建、改建和擴(kuò)建工程時(shí)，防治污染和其她公害設(shè)施必要與

主體工程同步設(shè)計(jì)、同步施工、同步投產(chǎn)。這一原則國內(nèi)早在1973年便正式做出規(guī)定，這是國內(nèi)在環(huán)境

管理中防止污染一項(xiàng)重要原則，也是防止污染重要制度之一。

5、依托群眾、人們動(dòng)手，保護(hù)環(huán)境、防治污染不但僅是政府職責(zé)，也是全體社會(huì)組織和市民職責(zé)。

6、污染者承擔(dān)原則，指污染和破壞環(huán)境導(dǎo)致?lián)p失，由排放污染物和導(dǎo)致破壞組織或個(gè)人所承擔(dān)。這

一原則自20世紀(jì)70年代初由國際經(jīng)濟(jì)合伙與發(fā)展組織環(huán)境委員會(huì)提出后，得到國際社會(huì)廣泛承認(rèn)。污染

者承擔(dān)原則在法律上普通體現(xiàn)為三種方式：征收排污費(fèi)或各種形式污染稅，補(bǔ)償損失，罰款。其中被廣泛

采用是“排污收費(fèi)制度”。

除了上述原則以外，都市環(huán)保與管理還應(yīng)始終堅(jiān)持一種總原則，即可持續(xù)發(fā)展原則。

（二）環(huán)境管理基本手段

1、行政手段，這是以政府名義，通過研究制定都市環(huán)境管理政策，組織制定都市環(huán)境規(guī)劃以及在自

身職能范疇內(nèi)一系列政策活動(dòng)對(duì)都市環(huán)境進(jìn)行管理。

2、法制手段，涉及建立和健全環(huán)境管理法律、法規(guī)體系，并且按照環(huán)境法律、法規(guī)依法對(duì)都市環(huán)境

進(jìn)行管理。一是做到有法可依，二是做到依法辦事，三是做到違法必究。都市環(huán)保管理行政機(jī)構(gòu)應(yīng)協(xié)助和

配合立法機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)。

國內(nèi)《環(huán)保法》是對(duì)都市環(huán)境進(jìn)行法制管理基本根據(jù)。

3、市場(chǎng)手段，指運(yùn)用價(jià)格、成本、利潤、稅收等與價(jià)值關(guān)于各種經(jīng)濟(jì)杠桿，影響和調(diào)節(jié)社會(huì)再生產(chǎn)

過程，運(yùn)用和保護(hù)都市生態(tài)環(huán)境，使國民經(jīng)濟(jì)在生態(tài)環(huán)境健全基本上發(fā)展。

4、技術(shù)手段，即用當(dāng)代高科技手段對(duì)都市環(huán)境進(jìn)行管理，改進(jìn)都市環(huán)境管理手段，提高環(huán)境管理質(zhì)

量。

5、教誨手段，涉及兩個(gè)層面教誨，一是環(huán)保知識(shí)教誨，教誨各社會(huì)組織和公眾懂得如何進(jìn)行環(huán)保；

二是環(huán)保意識(shí)教誨，教誨社會(huì)組織和公眾懂得都市環(huán)境對(duì)人類生存重要性，養(yǎng)成良好環(huán)保習(xí)慣。

上述幾方面手段應(yīng)綜合使用，不能偏廢，其中法制手段是主線保障，教誨手段是長遠(yuǎn)基本，技術(shù)手段

是優(yōu)化條件，行政手段和經(jīng)濟(jì)手段是尋常管理必要條件。

七、都市環(huán)境管理制度基本內(nèi)容

（一）防止方面制度

1、環(huán)境監(jiān)測(cè)制度；2,環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度；3、“三同步”制度4、允許證制度

（二）治理方面制度

1、排污收費(fèi)補(bǔ)償制度；2、誰污染誰治理制度；3、排污權(quán)交易制度；4、獎(jiǎng)勵(lì)制度

（三）監(jiān)督方面制度

（四）排污檢查制度

八、循環(huán)經(jīng)濟(jì)3R原則

循環(huán)經(jīng)濟(jì)建立依賴于一組以“減量化、再使用、再循環(huán)”為內(nèi)容行為原則（稱為3R原則），每一種原

則對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)成功實(shí)行都是必不可少.其中，減量化或減物質(zhì)化（Reducing）原則屬于輸入端辦法，旨在

減少進(jìn)入生產(chǎn)和消費(fèi)流程物質(zhì)量；再運(yùn)用或重復(fù)運(yùn)用原則（Reusing）屬于過程性辦法，目是延長產(chǎn)品和服

務(wù)時(shí)間強(qiáng)度；資源化或再生運(yùn)用原則（Recycling）是輸出端辦法，通過把廢棄物再次變成資源以減少最后

解決量。

（-）減量化原則，循環(huán)經(jīng)濟(jì)第一法則是要減少進(jìn)入生產(chǎn)和消費(fèi)流程物質(zhì)量，因而又叫減物質(zhì)化。換

句話說，人們必要學(xué)會(huì)防止廢棄物產(chǎn)生而不是產(chǎn)生后治理。

1、在生產(chǎn)中，制造廠可以通過減少每個(gè)產(chǎn)品物質(zhì)使用量、通過重新設(shè)計(jì)制造工藝來節(jié)約資源和減少

排放。

2、在消費(fèi)中，人們可以減少對(duì)物品過度需求。

（二）再運(yùn)用原則，循環(huán)經(jīng)濟(jì)第二個(gè)有效辦法是盡量多次以及盡量各種方式地使用人們所購買東西。

通過再運(yùn)用，人們可以防止物品過早成為垃圾。

1、在生產(chǎn)中，制造商可以使用原則尺寸進(jìn)行設(shè)計(jì)，而不必更換整個(gè)產(chǎn)品。人們還需要勉勵(lì)重新制造

工業(yè)發(fā)展，以便拆解。修理和組裝用過和破碎東西。

2、在生活中，人們把同樣物品扔掉之前，應(yīng)當(dāng)想一想在家中和單位里再運(yùn)用它也許性。保證再運(yùn)用

簡(jiǎn)易之道是對(duì)物品進(jìn)行修理而不是頻繁更換。人們可以將可用或可維修物品返回市場(chǎng)體系供別人使用或捐

獻(xiàn)自己不再需要物品。

（三）資源化原則，循環(huán)經(jīng)濟(jì)第三個(gè)原則是盡量多再生運(yùn)用或資源化。資源化是把物質(zhì)返回到工廠，

在那里粉碎之后再融入新產(chǎn)品之中。資源化可以減少人們對(duì)垃圾填埋場(chǎng)和焚燒場(chǎng)壓力，制成使用能源較少

新產(chǎn)品。有兩種不同資源化方式：

1、最合意資源化方式是原級(jí)資源化，即將消費(fèi)者遺棄廢棄物資源化后形成與本來相似新產(chǎn)品（報(bào)紙

變成報(bào)紙、鋁罐變成鋁罐，等等）。

2、略為遜色資源化是次級(jí)資源化，即廢棄物被變成不同類型新產(chǎn)品。

九、循環(huán)經(jīng)濟(jì)中3R原則排列順序

（-）3R原則在循環(huán)經(jīng)濟(jì)中重要性并不是并列

（二）人們必要結(jié)識(shí)到再生運(yùn)用存在某些限度

廢棄物再生運(yùn)用相對(duì)于末端治理雖然是重大進(jìn)步，但人們應(yīng)當(dāng)蘇醒地看到如下事實(shí):

1、再生運(yùn)用本質(zhì)上依然是事后解決問題而不是一種防止性辦法。廢物再生運(yùn)用雖然可以減少廢棄物

最后解決量，但不一定可以減少經(jīng)濟(jì)過程中物質(zhì)流動(dòng)速度以及物質(zhì)使用規(guī)模。

2、以當(dāng)前方式進(jìn)行再生運(yùn)用自身往往是一種環(huán)境非和諧解決活動(dòng)。由于運(yùn)用再生運(yùn)用技術(shù)解決廢棄

物需要耗費(fèi)礦物能源，需要耗費(fèi)水、電及其她許多物質(zhì)，并將許多新污染排放到環(huán)境之中。

3、如果再生運(yùn)用資源中含量太低，收集成本就會(huì)很高，只有高含量再生運(yùn)用才有利可圖。

（三）綜合運(yùn)用3R原則是資源運(yùn)用最優(yōu)方式

循環(huán)經(jīng)濟(jì)3R原則排列順序，事實(shí)上反映了20世紀(jì)下半葉以來人們?cè)诃h(huán)境與發(fā)展問題上思想進(jìn)步走過

三個(gè)歷程：一方面，以環(huán)境破壞為代價(jià)追求經(jīng)濟(jì)增長理念終于被拋棄，人們思想從排放廢物前到了規(guī)定凈

化廢物（通過末端治理方式）；隨后，由于環(huán)境污染實(shí)質(zhì)是資源揮霍，因而規(guī)定進(jìn)一步從凈化廢物升華到

運(yùn)用廢物（通過再使用和再循環(huán)）；最后，人們結(jié)識(shí)到運(yùn)用廢物依然只是一種輔助性手段，環(huán)境與發(fā)展協(xié)

調(diào)最高目的應(yīng)當(dāng)是實(shí)現(xiàn)從運(yùn)用廢物到減少廢物質(zhì)奔騰。在人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，不同思想結(jié)識(shí)可以導(dǎo)致形成三

種不同資源使用方式；一是線性經(jīng)濟(jì)與末端治理相結(jié)合老式“用完就扔”方式；二是僅僅讓再運(yùn)用和再循

環(huán)原則起作用資源恢復(fù)方式；三是涉及整個(gè)3R原則且強(qiáng)調(diào)避免廢物優(yōu)先低排放甚至零排放方式。顯然，

只有第三種資源運(yùn)用方式才是循環(huán)經(jīng)濟(jì)所推崇經(jīng)濟(jì)方式。循環(huán)經(jīng)濟(jì)目，不是僅僅減少待解決廢棄物體積和

重量，相反，它是要從主線上減少自然資源耗竭，減少由線性經(jīng)濟(jì)引起環(huán)境退化。

第八章城鄉(xiāng)關(guān)系協(xié)調(diào)與管理

一、都市化定義與內(nèi)涵

（一）都市化定義

縱觀世界歷史，一種國家工業(yè)化、當(dāng)代化過程，也是逐漸實(shí)現(xiàn)都市化過程，都市化是國內(nèi)實(shí)現(xiàn)工業(yè)化

和當(dāng)代化必然途徑。

都市化是社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系、人口、生活方式等由農(nóng)村型向都市型轉(zhuǎn)化過程。

（二）都市化內(nèi)涵

都市化，本質(zhì)上是社會(huì)生產(chǎn)力變革所引起人類生產(chǎn)方式、生活方式和居住方式轉(zhuǎn)變過程，是老式鄉(xiāng)村

社會(huì)向當(dāng)代都市社會(huì)演變自然歷史過程。都市雖產(chǎn)生得較早，但當(dāng)代意義上都市化卻是始于產(chǎn)業(yè)革命之后。

都市化內(nèi)涵重要涉及如下五個(gè)方面：

1、人口向都市集聚

2、農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變

3、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變

4、農(nóng)業(yè)景觀向都市景觀轉(zhuǎn)變

5、農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變

（三）都市化水平衡量

都市化是世界經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與進(jìn)步標(biāo)志之一。都市化水平，普通可以用都市人口占總?cè)丝诒戎貋肀磉_(dá)。

二、都市化浪潮成因

普通以為，都市化影響因素涉及四個(gè)方面，即經(jīng)濟(jì)增長（集聚效應(yīng)，規(guī)模經(jīng)濟(jì)）：技術(shù)進(jìn)步（農(nóng)業(yè)技

術(shù)提高、交通與通訊技術(shù)發(fā)展）；總?cè)丝谠鲩L（剩余勞動(dòng)力浮現(xiàn)途徑之一）和人口流動(dòng)。從都市化浪潮動(dòng)

力機(jī)制來看，上述四個(gè)方面影響因素又可以歸納為如下三個(gè)方面動(dòng)力系統(tǒng)。

(-)工業(yè)化是都市化內(nèi)在動(dòng)力

(-)農(nóng)業(yè)當(dāng)代化是都市化推動(dòng)力

(三)信息化是都市化后續(xù)動(dòng)力

三、都市化進(jìn)程軌跡

(1)初期階段：都市化水平低于30%,發(fā)展速度比較緩慢；

(2)中期階段：都市化水平處在30%?70%左右，發(fā)展速度不久；

(3)后期階段：都市化水平高于70%,發(fā)展速度大為減少，進(jìn)入平穩(wěn)階段。

國內(nèi)都市化水平已經(jīng)達(dá)到40%以上，正處在這樣一種都市化高速發(fā)展區(qū)間之中，都市健康持續(xù)發(fā)展對(duì)

于國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展有著至關(guān)重要作用。

四、都市邊沿區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題

(-)都市邊沿區(qū)界定

1、都市邊沿區(qū)概念

當(dāng)前國際學(xué)界公認(rèn)較為完整概念，是普內(nèi)于1968年提出“都市邊沿區(qū)是一種在土地運(yùn)用、社會(huì)和人

口特性等方面發(fā)生變化地帶，位于連片建成區(qū)和郊區(qū)以及幾乎完全沒有非農(nóng)業(yè)住宅、非農(nóng)業(yè)占地和非農(nóng)業(yè)

土地運(yùn)用純農(nóng)業(yè)腹地之間，是土地運(yùn)用發(fā)生轉(zhuǎn)變地區(qū)”。這一定義不但反映了土地運(yùn)用特性變化，同步也

對(duì)社會(huì)、人口等方面要素進(jìn)行綜合考慮，在地區(qū)上也較明顯地與都市、鄉(xiāng)村分開。

2、國內(nèi)對(duì)都市邊沿區(qū)概念界定

都市邊沿區(qū)是都市發(fā)展到特定階段所形成緊靠城區(qū)一種不持續(xù)地區(qū)實(shí)體，是處在城鄉(xiāng)之間，都市和鄉(xiāng)

村社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等要素激烈轉(zhuǎn)換地帶。通俗地講，都市邊沿區(qū)是處在連片都市建成區(qū)之外和純粹農(nóng)業(yè)腹地之

間區(qū)域，同步受城鄉(xiāng)兩種發(fā)展力量影響。這一區(qū)域依照中心都市對(duì)其作用限度，可以依次分為內(nèi)緣區(qū)、外

緣區(qū)和都市影響區(qū)三個(gè)某些

(二)都市邊沿區(qū)重要特性

1、城鄉(xiāng)交錯(cuò)地區(qū)綜合性

2、二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)構(gòu)造復(fù)雜性

3、功能雙重性，即體現(xiàn)為對(duì)都市依附性和對(duì)農(nóng)村帶動(dòng)性

4、發(fā)展演變動(dòng)態(tài)性和不均衡性

(三)都市邊沿區(qū)管理中現(xiàn)存問題及其成因

1、都市邊沿區(qū)存在問題

(1)、發(fā)展建設(shè)無序，違法用地、違章建設(shè)現(xiàn)象普遍存在；

(2)、基本與公共配套設(shè)施不完善，生活環(huán)境質(zhì)量較差；

(3)、經(jīng)濟(jì)收益重要依賴不斷升值土地及物業(yè)租賃，利益調(diào)控缺少彈性；

(4)、社會(huì)治安形勢(shì)嚴(yán)峻，是刑事犯罪高發(fā)區(qū)；

(5)、精神文明建設(shè)落后，社會(huì)文化層次偏低；

(6)、流動(dòng)人口大量匯集，是都市人口管理“盲區(qū)”。

2、問題產(chǎn)生因素

（1）城鄉(xiāng)二元管理體制導(dǎo)致雙重原則和管理漏洞是主線因素

（2）管理理念仍停留在農(nóng)村層面，導(dǎo)致了問題復(fù)雜化和治理難度加大

（3）改制與后續(xù)管理銜接不夠，導(dǎo)致改革不徹底或阻力較大

（4）在都市化擴(kuò)展中對(duì)都市邊沿區(qū)規(guī)劃建設(shè)與管理滯后

（四）都市邊沿區(qū)管理原則

1、更新觀念，強(qiáng)化大都市整體意識(shí)

2、加快改制步伐，理順管理體制

3、加強(qiáng)統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)，嚴(yán)格監(jiān)督管理，納入法制化管理軌道

4、推動(dòng)小城鄉(xiāng)建設(shè)，實(shí)行積極與被動(dòng)相結(jié)合雙向都市化改造辦法

5、營造良好社區(qū)生活環(huán)境

五、都市中鄉(xiāng)村一一必要妥善解決課題

（一）城中村概念

“城中村”是都市經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，周邊農(nóng)村土地被征用，村莊進(jìn)入都市產(chǎn)物?！俺侵写濉彪m然在地區(qū)

上已成為都市構(gòu)成某些，但在戶籍、土地權(quán)屬、經(jīng)濟(jì)組織和行政管理體制方面依然保持著農(nóng)村舊模式，違

法建設(shè)狀況嚴(yán)重，成為都市建設(shè)管理中“死角”，又被稱為“灰色區(qū)”。城中村現(xiàn)象在國內(nèi)都市迅速發(fā)展過

程中是一種普遍現(xiàn)象。

（二）城中村成因

1、投資主體回避農(nóng)村居民點(diǎn)以減少建設(shè)成本

2、交通軸效益衰變規(guī)律和灰色區(qū)形成

3、農(nóng)民對(duì)被動(dòng)迅速都市化回避

4、村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式需要控制土地

（三）城中村對(duì)都市建設(shè)管理負(fù)面影響

1、都市整體環(huán)境惡化

2、土地資源揮霍和遠(yuǎn)期更新成本增大

3、社會(huì)問題滋生

（四）城中村生命周期

1、聚落形成階段：老式農(nóng)村居住聚落

2、都市邊沿區(qū)階段：城鄉(xiāng)接觸

3、城中村階段：城鄉(xiāng)沖突

4、城中村崩潰階段：完全都市化

（五）引導(dǎo)城中村都市化對(duì)策

1、從發(fā)展決策入手，進(jìn)一步集中都市決策權(quán)

2、從城中村內(nèi)在規(guī)定入手，啟發(fā)、勉勵(lì)其自身進(jìn)步

3、從體制入手，改革土地、人口與都市管理體制

4、從經(jīng)濟(jì)入手，將城中村納入都市經(jīng)濟(jì)體系

5、從文化入手，針硬城中村弊端，弘揚(yáng)城鄉(xiāng)融合與當(dāng)代文明

6、從法律入手，嚴(yán)肅解決城中村所滋生違法現(xiàn)象

7、從組織人事入手，培養(yǎng)高素質(zhì)村鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人

8、借鑒其她都市解決城鄉(xiāng)矛盾經(jīng)驗(yàn)

六、城鄉(xiāng)一體化定義

城鄉(xiāng)一體化是指都市和鄉(xiāng)村作為一種統(tǒng)一整體，通過要素自由流動(dòng)和人為協(xié)調(diào)，達(dá)到經(jīng)濟(jì)-一體化和空

間融合系統(tǒng)最優(yōu)狀態(tài)。此時(shí)城鄉(xiāng)系統(tǒng)是資源配備合理，城鄉(xiāng)共享當(dāng)代文明“自然一空間一人類”系統(tǒng)。城

鄉(xiāng)一體化亦表達(dá)達(dá)到這一狀態(tài)城鄉(xiāng)關(guān)系日益優(yōu)化過程。城鄉(xiāng)一體化是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展最高表征。

七、城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略意義

在國內(nèi)農(nóng)村人口比重大，都市化進(jìn)程高速發(fā)呈現(xiàn)實(shí)條件下，城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略意義將更加突出。

1、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化是城鄉(xiāng)二元構(gòu)造轉(zhuǎn)換需要，盡管國內(nèi)城鄉(xiāng)面貌都發(fā)生了很大變化，但典型二元構(gòu)

造依然存在。要從老式鄉(xiāng)土社會(huì)向當(dāng)代社會(huì)過渡，就必要要打破老式二元構(gòu)造束縛。隨著二元構(gòu)造轉(zhuǎn)換，

城鄉(xiāng)間要素流動(dòng)和商品互換就構(gòu)成了城鄉(xiāng)間最重要聯(lián)系機(jī)制。因而，就必要以城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略作為都市一

鄉(xiāng)村協(xié)調(diào)發(fā)展指引思想。

2、“分久必合”一一城鄉(xiāng)復(fù)合系統(tǒng)發(fā)展需要，都市離不開鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村也離不開都市。都市和鄉(xiāng)村本為

“一家”，只是隨著社會(huì)分工及生產(chǎn)力發(fā)展需要，才逐漸從空間上分離，并由此產(chǎn)生了社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境

等方面一系列差別。歷史上城鄉(xiāng)關(guān)系經(jīng)歷了混沌一對(duì)立一隔離過程，然而，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展，經(jīng)

濟(jì)重心將逐漸由都市轉(zhuǎn)向了都市一鄉(xiāng)村地區(qū)，城鄉(xiāng)系統(tǒng)也將趨向統(tǒng)一融合。生態(tài)學(xué)家馬世駿曾強(qiáng)調(diào)，對(duì)城

鄉(xiāng)這樣社會(huì)經(jīng)濟(jì)自然復(fù)合系統(tǒng)，不應(yīng)將各亞系統(tǒng)分別對(duì)待，必要注重整體綜合。在城鄉(xiāng)系統(tǒng)中，各子系統(tǒng)

發(fā)展是互相依賴，都規(guī)定其她系統(tǒng)配合與支持。因而，要建設(shè)當(dāng)代化都市和鄉(xiāng)村，就必要以城鄉(xiāng)一體化為

指引思想和戰(zhàn)略目的，采用積極有效辦法，保證城鄉(xiāng)間順利貫通。

3、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移需要，人口與就業(yè)問題，特別是農(nóng)村剩余勞動(dòng)力安頓問題，是國內(nèi)都市化和

農(nóng)村發(fā)展要解決核心問題所在。國內(nèi)當(dāng)前有2億多農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，她們既是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展巨大潛力和財(cái)

富，又是城鄉(xiāng)進(jìn)一步發(fā)展所必要面對(duì)和解決重大問題。對(duì)這某些勞動(dòng)力與否應(yīng)進(jìn)入大都市，學(xué)者們眾說紛

紜。

剩余勞動(dòng)力不也許所有涌入都市，也不也許所有滯留農(nóng)村。要保持城鄉(xiāng)這一復(fù)雜巨系統(tǒng)高效率運(yùn)轉(zhuǎn)，

必要要強(qiáng)調(diào)和注重系統(tǒng)內(nèi)部各子系統(tǒng)及外部系統(tǒng)間要素自由、合理流動(dòng)。正所謂“流水不腐，戶樞不蠹”,

城鄉(xiāng)間人口合理流動(dòng)，將會(huì)增進(jìn)城鄉(xiāng)間人才、科技、信息、文化等交流，從而繁華城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)。解決農(nóng)村剩

余人口問題，必要要從城鄉(xiāng)兩方面統(tǒng)籌考慮，重在疏導(dǎo)和分流。

八、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要點(diǎn)

(-)城鄉(xiāng)一體化不是城鄉(xiāng)“同樣化”和“平均化”，有人以為城鄉(xiāng)一體化就是要完全消滅城鄉(xiāng)差別，

最后達(dá)到城鄉(xiāng)絕對(duì)融合。這種觀點(diǎn)實(shí)質(zhì)上就是將城鄉(xiāng)一體化引向了“城鄉(xiāng)同樣化”，這在理論和實(shí)踐上都

是行不通。由于都市和鄉(xiāng)村這兩種社區(qū)形態(tài)形成和發(fā)展有著其特定自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、歷史等條件，只要

這些方面存在著差別，城鄉(xiāng)差別就不也許消失。同步，城鄉(xiāng)一體化并不會(huì)導(dǎo)致城鄉(xiāng)“低層次平衡發(fā)展”和

“平均主義”，它不是減少都市地位，而是將鄉(xiāng)村地位加以恰當(dāng)提高，使其在市場(chǎng)體制下處在與都市同等

競(jìng)爭(zhēng)地位。城鄉(xiāng)一體化強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)間各要素融合、貫通，但并不排斥差別，相反，通過科學(xué)、合理規(guī)劃，可

以將差別轉(zhuǎn)化為各自特色，這將有助于形成城鄉(xiāng)系統(tǒng)高層次協(xié)調(diào)發(fā)展。

(二)城鄉(xiāng)一體化動(dòng)力機(jī)制：都市化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，城鄉(xiāng)一體化是城鄉(xiāng)兩大系統(tǒng)發(fā)展一種社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、

生態(tài)過程，同步又是這一過程戰(zhàn)略目的。在分析城鄉(xiāng)關(guān)系問題上，有學(xué)者以為，都市化滯后是中華人民共

和國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)難以協(xié)調(diào)發(fā)展癥結(jié)所在，并由此導(dǎo)出了通過重新發(fā)動(dòng)都市化來解決城鄉(xiāng)發(fā)展問題。尚有某些

學(xué)者主張靠農(nóng)村工業(yè)化來解決城鄉(xiāng)問題。事實(shí)上，農(nóng)村發(fā)展，不能單靠都市化輻射，也不能盲目履行農(nóng)村

工業(yè)化，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境破壞。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展必要兩頭啟動(dòng)，依托都市化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化加以推動(dòng)，這就

是城鄉(xiāng)一體化動(dòng)力所在。

(三)城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場(chǎng)建立是城鄉(xiāng)一體化核心，市場(chǎng)是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系紐帶，也是縮小城鄉(xiāng)差距、優(yōu)化城

鄉(xiāng)資源配備有利渠道。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)要素流動(dòng)，是二元構(gòu)造轉(zhuǎn)換、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展核心。這就需要打破原有各種

體制束縛，以市場(chǎng)體制為契機(jī)，在原有都市市場(chǎng)和農(nóng)村市場(chǎng)基本上，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場(chǎng)。這將是一種市場(chǎng)

類型齊全、功能完備市場(chǎng)體系，它既涉及產(chǎn)品市場(chǎng)，又涉及要素市場(chǎng)。通過統(tǒng)一市場(chǎng)體系使農(nóng)村資源優(yōu)勢(shì)

轉(zhuǎn)化為商品優(yōu)勢(shì)，剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)要素，并得到優(yōu)化組合，從而為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)全面貫通、走向一體奠

定堅(jiān)實(shí)基本。

(四)城鄉(xiāng)一體化要從人需要出發(fā)，即“以人為本”，從人本主義角度講，人們從事一切活動(dòng)都是為

其自身各方面需要服務(wù)，城鄉(xiāng)發(fā)展從本質(zhì)上來說是人與自然在協(xié)調(diào)基本上自我發(fā)展。因而，城鄉(xiāng)i體化建

設(shè)規(guī)定為人類創(chuàng)造一種良好生產(chǎn)、生活和發(fā)展環(huán)境，同步要有助于提高人綜合素質(zhì)，特別是廣大農(nóng)村人口

素質(zhì)，使其享有當(dāng)代都市文明，從而利于整個(gè)社會(huì)進(jìn)步。

第九章都市一區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與管理

一、老式封閉式都市發(fā)展思路局限性

(-)未能突破行政區(qū)隔束縛嚴(yán)重限制都市發(fā)展

(-)未能全面考慮社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r影響有關(guān)利益主體

(三)強(qiáng)調(diào)都市自身發(fā)展影響

二、區(qū)域協(xié)調(diào)內(nèi)涵和特性

(-)協(xié)調(diào)概念辨析

區(qū)域協(xié)調(diào)問題大體包括兩個(gè)方面：一是在一定區(qū)域范疇內(nèi)，一種或各種都市或地區(qū)在發(fā)展過程中為追

求更多利益而需要與轄區(qū)之外其她都市和地區(qū)進(jìn)行協(xié)作問題；二是一種都市或地區(qū)在發(fā)展過程中與其她都

市和地區(qū)發(fā)生矛盾和沖突時(shí)，需要通過談判或仲裁等方式達(dá)到妥協(xié)和調(diào)解問題。

（二）區(qū)域協(xié)調(diào)基本特性

從都市和區(qū)域協(xié)調(diào)涵義出發(fā)，都市和區(qū)域協(xié)調(diào)基本特性涉及兩個(gè)方面，即：必然發(fā)生在具備獨(dú)立利益

個(gè)體之間：必然發(fā)生在各個(gè)體聯(lián)系密切、互相影響限度很大領(lǐng)域內(nèi)，特別是公共領(lǐng)域內(nèi)。

三、都市群協(xié)調(diào)發(fā)展益處

1、區(qū)域內(nèi)各都市之間壁壘消除，加將近素自由流通，有助于減少運(yùn)營成本，也有助于資源在更大地

區(qū)空間有效配備；

2、市場(chǎng)一體化會(huì)帶來市場(chǎng)規(guī)模擴(kuò)大，使各都市有更大也許獲得規(guī)模經(jīng)濟(jì)，從而進(jìn)一步提高生產(chǎn)率；

3、一體化意味著都市內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)激化，迫使公司加強(qiáng)經(jīng)營管理、開發(fā)運(yùn)用新技術(shù)、提高勞動(dòng)生產(chǎn)率、

減少生產(chǎn)成本，這樣又反過來會(huì)提高區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力；

4、各都市在一體化信息平臺(tái)上更有助于研發(fā)和生產(chǎn)結(jié)合，互相之間學(xué)習(xí)交流機(jī)會(huì)增多，創(chuàng)新成功率

提高，產(chǎn)生分割狀態(tài)下所不能得到效果；

5、各都市以綜合力量，采用協(xié)調(diào)一致行動(dòng)來加強(qiáng)和擴(kuò)大對(duì)外經(jīng)貿(mào)合伙關(guān)系，更有助于融入國際市場(chǎng);

6、一體化使各都市對(duì)區(qū)域培養(yǎng)出歸屬感，進(jìn)而凝成一種合力，可以有效減少交易成本和違約風(fēng)險(xiǎn)；

7、一體化區(qū)域把全球市場(chǎng)化為區(qū)域市場(chǎng)，有效地減少了國際資本在全球范疇內(nèi)配備資源搜尋成本，

從而提高本地區(qū)對(duì)外資吸引力；

8、協(xié)調(diào)發(fā)展能使區(qū)域在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、環(huán)境之間獲得平衡，維持地區(qū)持續(xù)競(jìng)爭(zhēng)力和魅力。

四、當(dāng)前國內(nèi)區(qū)域協(xié)調(diào)中需要解決重要問題

區(qū)域協(xié)調(diào)內(nèi)容隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同而不同，當(dāng)前國內(nèi)區(qū)域協(xié)調(diào)中迫切需要解決有如下幾種方面問

題：

1、產(chǎn)業(yè)分工與合伙，為了避免在都市與周邊地區(qū)展開惡性競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)構(gòu)造嚴(yán)重趨同和資源揮霍

現(xiàn)象浮現(xiàn)，需要在產(chǎn)業(yè)方面進(jìn)行協(xié)調(diào)，即涉及各都市在產(chǎn)業(yè)上如何進(jìn)行分工合伙，如何在產(chǎn)業(yè)政策上進(jìn)行

銜接以提高區(qū)域產(chǎn)業(yè)整體實(shí)力等內(nèi)容。

2、環(huán)境治理與自然生態(tài)、人文資源保護(hù)，生態(tài)環(huán)境具備公共性，各個(gè)主體（都市或區(qū)域）在運(yùn)用生

態(tài)資源時(shí)都傾向于自身利益最大化。為了實(shí)現(xiàn)全社會(huì)生態(tài)環(huán)境全面改進(jìn)和建立良好補(bǔ)償機(jī)制，需要在各個(gè)

主體間進(jìn)行協(xié)調(diào)。而森林、濕地、生物多樣性等自然資源以及歷史文化資源等雖然也許只位于某局部地區(qū)，

但卻是整個(gè)區(qū)域共有資源，需要共同努力進(jìn)行保護(hù)。

3、基本設(shè)施建設(shè)協(xié)調(diào)和共享，在交通和通訊聯(lián)系日益發(fā)達(dá)條件下，許多大型公共設(shè)施和基本設(shè)施也

許服務(wù)半徑己經(jīng)超過都市或區(qū)域范疇。并且，所有設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營都是有一定“規(guī)模門檻”約束。如果容

許各主體從自身利益出發(fā)，在自己屬地范疇內(nèi)都進(jìn)行大型基本設(shè)施建設(shè)，將減少設(shè)施運(yùn)用效率，導(dǎo)致成本

上升和資源極大揮霍。因而需要在大型公共設(shè)施建設(shè)上進(jìn)行協(xié)調(diào)，形成功能互補(bǔ)、共同享用公共設(shè)施體系。

此外，由于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)跨地界性，對(duì)于區(qū)域范疇內(nèi)基本設(shè)施整體系統(tǒng)運(yùn)營提出了更高規(guī)定，使得各都

市范疇內(nèi)自行規(guī)劃建設(shè)設(shè)施銜接變得十分重要。唯如此才干大大提高設(shè)施整體運(yùn)營效率。

4、共同行為規(guī)則和原則制定，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，也是規(guī)則經(jīng)濟(jì)。只有制定一套公平公正、人們

共同遵守規(guī)則，才干界定和約束各利益主體行為選取，保證良好市場(chǎng)運(yùn)營環(huán)境。當(dāng)前區(qū)域協(xié)調(diào)中存在諸多

問題，如土地“零地價(jià)”出讓、污染排放、設(shè)施建設(shè)原則不一導(dǎo)致難以彼此銜接等，很大限度上都緣于缺

少一種明確指引和約束各地方政府行為原則和準(zhǔn)則，而這是區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)最重要職能。

5、區(qū)域整體形象塑造與創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建，經(jīng)濟(jì)全球化形勢(shì)下，國家之間競(jìng)爭(zhēng)反映為各國核心都市競(jìng)爭(zhēng),

也體現(xiàn)為區(qū)域之間競(jìng)爭(zhēng)。要增強(qiáng)區(qū)域整體競(jìng)爭(zhēng)力，需要各個(gè)都市結(jié)成同盟，以一種整體參加對(duì)外合伙交流

和競(jìng)爭(zhēng)，同步也需要以一種整體進(jìn)行宣傳和推介自己。塑造區(qū)域整體形象，既是提高區(qū)域影響力，也是增

強(qiáng)區(qū)域內(nèi)各都市吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力重要手段和內(nèi)容。此外，影響區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力提高核心因素在于區(qū)域持續(xù)創(chuàng)新

能力哺育，而這依賴于一種高效區(qū)域創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建而不能單靠個(gè)別都市發(fā)展。區(qū)域整體創(chuàng)新能力哺育取決

于區(qū)域創(chuàng)新意識(shí)和進(jìn)取精神，最后是建立在整個(gè)區(qū)域文化建設(shè)和人文精神造就基本上，這是哺育區(qū)域長期

競(jìng)爭(zhēng)力核心所在。

五、都市和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展類型

按照不同原則，區(qū)域協(xié)調(diào)可以分為不同類型。

(-)外部協(xié)調(diào)和內(nèi)部協(xié)調(diào)，依照區(qū)域協(xié)調(diào)問題性質(zhì)差別，可以分為外部協(xié)調(diào)和內(nèi)部協(xié)調(diào)兩大類型。

(-)政府協(xié)調(diào)與民間協(xié)調(diào)，依照溝通和運(yùn)營渠道不同，區(qū)域協(xié)調(diào)問題可以分為政府協(xié)調(diào)和民間協(xié)調(diào)。

(三)縱向協(xié)調(diào)與橫向協(xié)調(diào)，從問題互有關(guān)系不同，區(qū)域協(xié)調(diào)問題可以分為上級(jí)與下級(jí)之間發(fā)生縱向

協(xié)調(diào)和同級(jí)主體之間產(chǎn)生橫向協(xié)調(diào)，也可以稱為垂直協(xié)調(diào)和水平協(xié)調(diào)。

(四)局部協(xié)調(diào)與整體協(xié)調(diào)，依照區(qū)域協(xié)調(diào)問題涉及和影響范疇不同，可以分為局部協(xié)調(diào)問題與整體

協(xié)調(diào)問題。

(五)行為協(xié)調(diào)與規(guī)則協(xié)調(diào)，依照協(xié)調(diào)對(duì)象不同，可以分為詳細(xì)行為協(xié)調(diào)和規(guī)則協(xié)調(diào)。

六、區(qū)域協(xié)調(diào)不同調(diào)控模式

(-)強(qiáng)調(diào)控模式

此前蘇聯(lián)及東歐等社會(huì)主義國家最為典型；在西方資本主義國家中，采用這種模式以法國、荷蘭、希

臘及日本、新加坡等國家為代表。這些國家普通擁有較高中央集權(quán)老式，社會(huì)主導(dǎo)價(jià)值觀念倡導(dǎo)集體主義

和國家主義，中央政府手中掌握著較強(qiáng)調(diào)控權(quán)力，并且大多數(shù)地區(qū)都成立了大區(qū)政府以協(xié)調(diào)較大范疇內(nèi)城

鄉(xiāng)群體發(fā)展；區(qū)域規(guī)劃是作為大區(qū)政府重要職責(zé)之一，擁有健全規(guī)劃機(jī)構(gòu)與機(jī)制。

（-）弱調(diào)控模式

此類國家對(duì)區(qū)域發(fā)展實(shí)行調(diào)控力度較弱，普通對(duì)規(guī)劃不作集中統(tǒng)一管理，也不強(qiáng)調(diào)區(qū)域發(fā)展統(tǒng)一安排,

各種規(guī)劃由區(qū)域或都市自行編制。雖然也設(shè)有國家級(jí)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)，但其職能重要是制定全國或全區(qū)性立

法和分派國家對(duì)區(qū)域建設(shè)財(cái)政補(bǔ)貼，以此制定并執(zhí)行政府關(guān)于政策。

（三）多元調(diào)控模式

對(duì)區(qū)域發(fā)展實(shí)行多元調(diào)控模式國家以英國、德國、丹麥、意大利等國為代表。這些國家政府更多是通

過預(yù)算、稅收、福利、基本設(shè)施以及競(jìng)爭(zhēng)等政策和立法手段，對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行干預(yù)、指引和總體協(xié)

調(diào)，并將其作為區(qū)域規(guī)劃實(shí)質(zhì)。雖然普通不由中央政府制定統(tǒng)一區(qū)域規(guī)劃，對(duì)地方發(fā)展控制亦多通過采用

政策與經(jīng)濟(jì)辦法來加以影響，但中央政府往往還通過制定、實(shí)行某些綜合專項(xiàng)規(guī)劃，如全國鐵路網(wǎng)規(guī)劃、

機(jī)場(chǎng)選址、高速公路網(wǎng)規(guī)劃等，在很大限度上來影響著地區(qū)發(fā)展，并規(guī)定地方發(fā)展規(guī)劃服從這些全國性專

項(xiàng)規(guī)劃。這些方式既豐富了多元化調(diào)控手段，也在其特定政治體制下強(qiáng)化了政府干預(yù)作用。

七、區(qū)域協(xié)調(diào)各種手段

（-）法律手段，區(qū)域協(xié)調(diào)開展得較好國家無一不以完備法律為保障。某些國家大都制定有對(duì)區(qū)域規(guī)

劃基本任務(wù)、組織、管理進(jìn)行界定基本法，作為編制區(qū)域規(guī)劃和綜合開發(fā)籌劃根據(jù)，并在實(shí)行中制定有關(guān)

詳細(xì)法律、法令以及政策作為保障。

（二）財(cái)政和經(jīng)濟(jì)手段，重要是通過政府投資、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼、基金、誘導(dǎo)資金、減免稅收等方式，來保

障進(jìn)行區(qū)域協(xié)調(diào)所需要資金來源，這些手段往往也以法律和政策規(guī)定形式浮現(xiàn)。

（三）行政手段

1、區(qū)域協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)設(shè)立

2、行政權(quán)力行使方式

（四）規(guī)劃手段

通過城鄉(xiāng)體系規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃來協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展中各種空間和產(chǎn)業(yè)問題是十分有效辦法。

城鄉(xiāng)體系規(guī)劃是在一定地區(qū)范疇內(nèi)，以區(qū)域生產(chǎn)力合理布局和城鄉(xiāng)職能分工為根據(jù)，擬定不同人口規(guī)

模級(jí)別和職能分工城鄉(xiāng)分布和發(fā)展規(guī)劃。

區(qū)域規(guī)劃是指在某個(gè)特定地區(qū)范疇內(nèi)，對(duì)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)行綜合性、戰(zhàn)略性和政策性總體戰(zhàn)略布置。

（五）社會(huì)手段

重要是采用公眾參加和廣泛社會(huì)支持，以動(dòng)員各種社會(huì)資源參加規(guī)劃，保證與監(jiān)督區(qū)域規(guī)劃實(shí)行。

八、區(qū)域協(xié)調(diào)新形勢(shì):Citistate（都市聯(lián)盟）

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，是指同一區(qū)域國家或地區(qū)為了維護(hù)共同經(jīng)濟(jì)利益和加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系與合伙，通過契約

和協(xié)定，形成一種跨越國界或地區(qū)商品、資本、人才和勞務(wù)等自由流通統(tǒng)一經(jīng)濟(jì)區(qū)組織形式。與國際社會(huì)

相相應(yīng)，國內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化趨勢(shì)也日益明顯。其中，區(qū)域貿(mào)易一體化、對(duì)外直接投資一體化、貨幣金融

一體化等經(jīng)濟(jì)分支領(lǐng)域一體化實(shí)踐和理論已相稱成熟或正在趨于成熟。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目的是實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展

一體化。

Citistate（都市聯(lián)盟）是指由相似特性和功能都市和城鄉(xiāng)環(huán)繞所構(gòu)成社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境上相對(duì)獨(dú)立貿(mào)易、

商業(yè)和通訊區(qū)域。

第十章都市突發(fā)事件管理

一、突發(fā)事件界定與分類

“突發(fā)事件”一詞比較有代表性有關(guān)定義是歐洲人權(quán)法院對(duì)“公共緊急狀態(tài)”解釋，即“一種特別、

迫在眉睫危機(jī)或危險(xiǎn)局勢(shì)，影響全體公民，并對(duì)整個(gè)社會(huì)正常生活構(gòu)成威脅”。

據(jù)此，判斷緊急狀態(tài)與否可以依照如下幾種特性：（1）必要是現(xiàn)實(shí)或者是必定要發(fā)生；（2）威脅到人

民生命財(cái)產(chǎn)安全；（3）制止了政權(quán)機(jī)關(guān)正常行使權(quán)力；（4）影響了人們依法活動(dòng)，必要采用特殊對(duì)抗辦法

才干恢復(fù)秩序等。

依照引起緊急狀態(tài)因素不同，普通可以把“突發(fā)事件”分為兩類：一類是自然災(zāi)害引起緊急狀態(tài)；一

類是由非自然因素引起緊急狀態(tài)。

二、突發(fā)事件管理及其構(gòu)造

危機(jī)管理是指組織對(duì)所有危機(jī)發(fā)生因素預(yù)測(cè)、分析、化解、防范等等而采用行動(dòng)。涉及對(duì)組織面臨政

治、經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)、自然、人為、管理、文化、環(huán)境和不可擬定等所有有關(guān)因素管理。這一定義可以

以為相稱于突發(fā)事件管理基本內(nèi)涵。

對(duì)于突發(fā)事件而言，其涉及內(nèi)在構(gòu)造體系并非單純線性邏輯抑或平面關(guān)聯(lián)，而是一種包括決策、信息、

執(zhí)行、保障等系統(tǒng)四位一體構(gòu)架體系。

（-）決策系統(tǒng)

決策系統(tǒng)是突發(fā)事件管理構(gòu)造體系核心。決策系統(tǒng)重要任務(wù)是制定突發(fā)事件解決預(yù)案，構(gòu)建預(yù)案儲(chǔ)備

庫：對(duì)突發(fā)事件性質(zhì)、限度、潛在范疇和影響進(jìn)行預(yù)判斷，并在此基本上依照預(yù)案或緊急解決導(dǎo)則啟動(dòng)危

機(jī)解決過程；進(jìn)而導(dǎo)入對(duì)事件解決意志，不斷調(diào)節(jié)細(xì)化對(duì)事件判斷；從而對(duì)事件解決作出敏捷、具備針對(duì)

性和可執(zhí)行性決策；依照決策執(zhí)行調(diào)節(jié)或重新制定決策以及總結(jié)突發(fā)事件運(yùn)作績效等內(nèi)容。

由于突發(fā)事件發(fā)生突然，其現(xiàn)場(chǎng)急救、控制和轉(zhuǎn)運(yùn)救治、中長期監(jiān)控、因素調(diào)查和善后解決往往涉及

多系統(tǒng)多部門，必要倚仗多重政府部門綜合協(xié)調(diào)解決。因而，突發(fā)事件管理決策體系不但涉及某一部門內(nèi)

部治理構(gòu)造問題，還涉及多部門整合與協(xié)調(diào)問題。

從國外普通經(jīng)驗(yàn)來看，分級(jí)管理、各負(fù)其責(zé)從屬性原則是各國突發(fā)事件管理普遍原則。決策系統(tǒng)重要

作用就是在盡量短時(shí)間內(nèi)、在不完備信息狀況下，迅速做出反映，啟動(dòng)相應(yīng)規(guī)模和層次解決機(jī)制，既要屏

蔽危害，又要減少對(duì)危機(jī)事件解決所產(chǎn)生負(fù)面影響。

（二）信息系統(tǒng)

信息系統(tǒng)是突發(fā)事件管理構(gòu)造體系各個(gè)系統(tǒng)關(guān)聯(lián)銜接重要通道。信息系統(tǒng)任務(wù)在于適時(shí)、適度地發(fā)布

警情和公示，讓住民獲取有益、可信、清晰、及時(shí)、有權(quán)威和具備安定效力信息，同步，其任務(wù)還突出體

當(dāng)前三個(gè)方面，其一是對(duì)突發(fā)事件事前宣傳，只有通過良好宣傳才干在突發(fā)事件產(chǎn)生時(shí)減少恐慌和其她不

利影響，掌握基本應(yīng)急辦法住民在第一時(shí)間內(nèi)對(duì)的反映，是防止和控制突發(fā)事件惡性成果爆發(fā)、蔓延核心

要旨之一，良好宣傳體系和信息發(fā)布制度可以有效地減少人們恐慌。其二，信息系統(tǒng)還必要肩負(fù)多部門、

多層次、多主體之間信息傳遞任務(wù)，在對(duì)警情總結(jié)和記錄中，實(shí)現(xiàn)信息低損耗、敏捷傳遞是制定對(duì)的決策

基本，也是執(zhí)行首要保障，這其中，應(yīng)當(dāng)特別強(qiáng)調(diào)各種突發(fā)事件直接管理部門內(nèi)部信息共享。這一點(diǎn)對(duì)國

內(nèi)健全和完善突發(fā)事件解決機(jī)制也具備十分重要作用。其三，信息系統(tǒng)還必要具備強(qiáng)化監(jiān)控與即時(shí)反映突

發(fā)事件特性性指標(biāo)變化功能，定期發(fā)布突發(fā)事件現(xiàn)時(shí)狀況，預(yù)測(cè)發(fā)生、發(fā)展及流行趨勢(shì)，并向政府提出政

策建議。

（三）執(zhí)行系統(tǒng)

執(zhí)行系統(tǒng)是突發(fā)事件管理構(gòu)造體系中最直觀表征。執(zhí)行系統(tǒng)任務(wù)在于對(duì)決策進(jìn)行敏捷、全面貫徹。詳

細(xì)來看，執(zhí)行系統(tǒng)必要保障可以迅速啟動(dòng)預(yù)案，對(duì)于初次浮現(xiàn)狀況應(yīng)可以迅速轉(zhuǎn)化采用近似解決方案；即

時(shí)反饋執(zhí)行成果，并通過信息系統(tǒng)向決策系統(tǒng)進(jìn)行執(zhí)行反饋；對(duì)執(zhí)行決策需要資源進(jìn)行細(xì)化和整合，保障

在較小投入下可以完備地實(shí)現(xiàn)對(duì)突發(fā)事件解決，對(duì)執(zhí)行中短缺資源進(jìn)行評(píng)估，并及時(shí)反饋至決策系統(tǒng)，采

用代替或加大投入辦法來保障執(zhí)行績效。

對(duì)執(zhí)行系統(tǒng)而言，最為重要方面是執(zhí)行敏捷化限度，而這一點(diǎn)又必要以信息系統(tǒng)完備和信息渠道順暢

息息有關(guān)。在執(zhí)行過程中，還必要保障明確部門職責(zé)，密切部門配合。

（四）保障系統(tǒng)

保障系統(tǒng)是突發(fā)事件管理構(gòu)造體系支撐。前面所提到三個(gè)系統(tǒng)建設(shè)，并非空中樓閣，而是需要諸多方

面支撐，而保障系統(tǒng)就是人、財(cái)、物、智、時(shí)、空、信息等諸元素集成者。對(duì)于保障系統(tǒng)而言，其重要作

用集中于如下三個(gè)方面：

1、為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件提供物質(zhì)資源保障；

2、為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件提供非物質(zhì)資源保障，如信息庫、數(shù)據(jù)庫、人才庫等等；

3、提供有效作為績效評(píng)估系統(tǒng)績效物質(zhì)載體。

三、突發(fā)事件管理功能體系

依照突發(fā)事件發(fā)展特性，突發(fā)事件管理功能體系相應(yīng)可以分為防止、準(zhǔn)備、反映、恢復(fù)、總結(jié)等五個(gè)

重要方面。必要明確是，功能體系某一點(diǎn)并非相應(yīng)于構(gòu)造體系某一元，而是與四位一體構(gòu)造體系發(fā)生方方

面面聯(lián)系。

依照突發(fā)事件發(fā)展特性，突發(fā)事件管理功能體系相應(yīng)可以分為防止、準(zhǔn)備、反映、恢復(fù)、總結(jié)等五個(gè)

重要方面：

1、防止，防止是突發(fā)事件管理最為重要功能規(guī)定，是重中之重，也是各個(gè)國家突發(fā)事件解決中最為

關(guān)注焦點(diǎn)。普遍來看，貫徹“防止為主”原則重要從四個(gè)方面執(zhí)行：（1）宣教：（2）準(zhǔn)備預(yù)案；（3）構(gòu)建

預(yù)警機(jī)制，履行公示辦法；（4）加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和管理，使官、產(chǎn)、學(xué)、民、媒之間信息傳遞暢通。

2、準(zhǔn)備，就總體而言，準(zhǔn)備涉及依照預(yù)案制定應(yīng)急防范方案，貫徹應(yīng)急防范組織辦法和技術(shù)辦法，

從組織隊(duì)伍、人員培訓(xùn)、應(yīng)急演習(xí)、通訊裝備、器材物資、檢測(cè)儀器、交通工具等方面加以貫徹，做到有

備無患。一旦發(fā)生各類有也許危及公眾，導(dǎo)致社會(huì)影響中毒、污染、事故、疫情等突發(fā)事件即能迅速及時(shí)

地組織力量，有效處置，最大限度地迅速解決、控制和減少危害面。準(zhǔn)備涉及三個(gè)層次，即平時(shí)準(zhǔn)備、''戰(zhàn)

時(shí)”轉(zhuǎn)換、“戰(zhàn)時(shí)”準(zhǔn)備。特別需要注意是“平”、“戰(zhàn)”結(jié)合與“平”、“戰(zhàn)”轉(zhuǎn)換問題。能否迅速實(shí)現(xiàn)“平”、

“戰(zhàn)”轉(zhuǎn)換，并盡快形成“戰(zhàn)時(shí)”積累能力，是各個(gè)都市隔得突發(fā)事件核心所在。

3、反映，反映是解決突發(fā)事件重要“舞臺(tái)”。反映要旨在認(rèn)清級(jí)別基本上，實(shí)行迅速反映。對(duì)于突發(fā)

事件而言，可以實(shí)現(xiàn)迅速反映是減少危害限度最重要方面。堅(jiān)持迅速反映，就必要把握“快、準(zhǔn)、齊、實(shí)”

四個(gè)要點(diǎn)?！翱臁本褪切畔⑼暾?、精確和快捷，在此基本上，迅速召集突發(fā)事件解決隊(duì)伍進(jìn)行迅速反映，

趕赴現(xiàn)場(chǎng)解決。“準(zhǔn)”就是接到報(bào)告后，特別是到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)后，對(duì)突發(fā)事件發(fā)生、發(fā)展和事態(tài)現(xiàn)狀進(jìn)行綜合

分析，做出精確判斷，擬定強(qiáng)有力針對(duì)性辦法。''齊”就是對(duì)突發(fā)事件調(diào)查解決要做到統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一方

案、統(tǒng)一發(fā)布信息?！皩?shí)”就是調(diào)查解決方案擬定之后，分工負(fù)責(zé)，狠抓貫徹，并且進(jìn)行督促檢查，督辦

到位。對(duì)于反映而言，留有足夠“預(yù)備隊(duì)”是十分核心而又往往容易被忽視環(huán)節(jié)。

4、恢復(fù)，在突發(fā)事件影響逐漸消除過程中，另一種功能是實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活全面恢復(fù)。這一功能實(shí)

現(xiàn)包括四個(gè)方面內(nèi)容：（1）恢復(fù)生產(chǎn)、生活；（2）應(yīng)對(duì)突發(fā)事件周期性特性中下降、回答階段，進(jìn)行全面

宣傳，通過包括媒體、政界等多方、多重影響，提高住民預(yù)期，變化和提高外界對(duì)地方預(yù)期；（3）堅(jiān)決避

免事件“死灰復(fù)燃”現(xiàn)象發(fā)生，強(qiáng)化掃尾工作；（4）逐漸實(shí)現(xiàn)突發(fā)事件有關(guān)資源和“生產(chǎn)”能力，從“戰(zhàn)

時(shí)”向“平時(shí)”轉(zhuǎn)化。

5、總結(jié)，對(duì)突發(fā)事件解決還必要十分關(guān)注對(duì)突發(fā)事件解決總結(jié)。這里所指總結(jié)，并非單一強(qiáng)調(diào)對(duì)經(jīng)

驗(yàn)教訓(xùn)總結(jié)，而是把總結(jié)提高為突發(fā)事件管理一種功能元，把危機(jī)管理理念拓展到都市和區(qū)域管理方方面

面中去。

（五）總結(jié)

對(duì)突發(fā)事件解決還必要十分關(guān)注對(duì)突發(fā)事件解決總結(jié)。這里所指總結(jié)，并非單一強(qiáng)調(diào)對(duì)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)總結(jié)，

而是把總結(jié)提高為突發(fā)事件管理一種功能元，把危機(jī)管理理念拓展到都市和區(qū)域管理方方面面中去。

四、突發(fā)事件解決普通程序和手段

（-）確認(rèn)危機(jī)來源

在都市遭遇突發(fā)事件時(shí)候，第一步就是要確認(rèn)危機(jī)來源，要去積極地管理風(fēng)險(xiǎn)，而不是等待風(fēng)險(xiǎn)浮現(xiàn)。

詳細(xì)來說，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理可由下列環(huán)節(jié)進(jìn)行：

1、對(duì)都市發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行調(diào)查，列舉出也許浮現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)。

2、對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行確認(rèn)，排除不存在風(fēng)險(xiǎn)。

3、將各種風(fēng)險(xiǎn)列舉在管理目錄中。

4、對(duì)列出風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行橫向分類與縱向分級(jí)。

（二）危機(jī)判斷

接著，咱們就應(yīng)當(dāng)對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)類型進(jìn)行判斷并采用相應(yīng)解決辦法：

1、對(duì)