計劃經(jīng)濟時期計劃管理的若干問題培訓課件講義

計劃經(jīng)濟時期計劃管理的若干問題經(jīng)濟發(fā)展中歷史傳統(tǒng)的作用或者說“慣性”影響很大。一般來說，制度在形成以后會相對地穩(wěn)定。但有的制度比較容易變化，有的則很難變化。而我們不知道哪一種制度容易變遷以及它們在什么時候難以變遷。為了使慣性特征在良性循環(huán)的軌道上“合轍”運行，需要搞清楚曾經(jīng)的路徑是什么樣的，有何特點？從上個世紀50年代開始，中國學習和實施了蘇聯(lián)的計劃經(jīng)濟制度。但是，受主客觀條件的制約，“理想的”計劃經(jīng)濟制度在中國難以實現(xiàn)。情況表明，相對于蘇聯(lián)曾將計劃當作“法律”一般要求嚴格實施，在計劃經(jīng)濟時期，中國的五年計劃則是多變的計劃，受制于政治與意識形態(tài)斗爭。在各級計劃干部艱辛地、不惜余力地、不懈地努力之下，計劃部門對于擬訂經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃、制定產(chǎn)業(yè)政策和價格政策、監(jiān)測和調(diào)節(jié)國民經(jīng)濟運行、力求經(jīng)濟總量平衡、優(yōu)化重大經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、安排國家重大建設項目等方面作了大量工作，實施了大量行政審批職能和微觀管理事務。計劃經(jīng)濟發(fā)揮了集中全國力量辦工業(yè)的作用；在極端困難的條件下，初步建立了工業(yè)體系，曾發(fā)揮了巨大的作用。但是，失誤也層出不窮，作了不少“無用功”。全面地、歷史地了解這一情況，對于客觀地認識中國改革開放的背景，漸進式改革道路的選擇，都是有意義的。本文僅就其中的部分問題作些闡釋。五分之四的“五年計劃”未曾面世從1953年到1980年，我國實施了5個五年計劃，中間夾了1963－1965年的國民經(jīng)濟調(diào)整時期。其中除1953－1957年的第一個五年計劃以外。其余4個五年計劃均未曾正式公布。具體情況為：第一個五年計劃(1953－1957)

自1951年2月開始，中財委根據(jù)中共中央提出的“三年準備，十年計劃經(jīng)濟建設”的方針試編，歷時5年，4易其稿，于實施了兩年以后的1955年3月中旬編成草案，3月21日，中共中央全國代表會議原則通過，同年7月5日，第一屆全國人大二次會議一致通過后正式頒布執(zhí)行。第二個五年計劃(1958－1962)

由于指導思想的變化和對高速度的追求，導致正式的國民經(jīng)濟計劃并未形成，只是提出了計劃建議和編制了計劃草案。這些建議和草案通過中共中央文件的形式曾經(jīng)對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生重要影響。第三個五年計劃(1966－1970)

1963年，以李富春為首的中央計劃領導小組開始編制第三個五年計劃，1964年5月，國家計委提交中央討論《第三個五年計劃的初步設想》，將大力發(fā)展農(nóng)業(yè)、基本解決人民吃穿用問題放在第一位。1964年，國際形勢變化將三線建設提到優(yōu)先地位。1965年9月12日，國家計委制定出《關(guān)于第三個五年計劃安排情況的匯報提綱(草案)》，是一個以國防建設為中心的備戰(zhàn)計劃。中央工作會議通過了這個提綱。由于“文革”爆發(fā)，這個提綱沒有形成正式的“三五”計劃。第四個五年計劃(1970－1975)

1970年2月，全國計劃會議討論、擬定了《1970年計劃和第四個五年計劃綱要(草案)》。半年之后的1970年8月，中共中央九屆二中全會因為“天才論”的風波，未討論“四五計劃”綱要(草案)，只將“草案”作為參考文件印發(fā)。此后，“四五”計劃始終未形成一個正式文件，而是以“綱要(草案)”、“主要指標”等形式被傳達貫徹。第五個五年計劃(1976－1980)

1974年1月12日，國家計委向國務院提出關(guān)于擬定1976-1985年10年遠景規(guī)劃的報告，重點是1976-1980年第五個五年計劃。1975年1月四屆一次人大會議后，鄧小平主持中共中央、國務院的日常工作，全國經(jīng)濟形勢好轉(zhuǎn)，著手研究編制1976-1985年發(fā)展國民經(jīng)濟10年規(guī)劃綱要草案，其中包括第五、第六兩個五年計劃的設想。此后，由于開展了“批鄧”、“反擊右傾翻案風”運動，10年規(guī)劃綱要草案的制定被中斷。直至1977年12月1日，中共中央、國務院批準并下達了《國家計委關(guān)于1976-1985年國民經(jīng)濟發(fā)展十年規(guī)劃綱要(修訂草案)》。此后國家計委向中央政治局提出了《關(guān)于經(jīng)濟計劃匯報要點》?！拔逦濉庇媱澪磫为毘晌摹＞C上所述，在計劃經(jīng)濟時期實施的第一至第五個五年計劃，由于多種原因，有4個未能完成制訂工作，沒有正式面世。這種狀況不能簡單地解釋為缺乏經(jīng)驗。因為恰恰是最缺乏經(jīng)驗的第一個五年計劃完成了制訂工作，正式頒布了。由于計劃經(jīng)濟時期在決策方面的信息不充分，滯后甚至扭曲，執(zhí)行過程中的不可預見因素多，以及官僚主義阻礙，違反科學的長官意志、行政命令，導致“計劃趕不上變化”，計劃工作被形容為“一年計劃，計劃一年”。4個五年計劃未能面世是這些因素和結(jié)果的集中體現(xiàn)。決策科學化難度很大計劃工作決策的正確與否，首先取決于是否了解國情，是否清醒地認識不同時期中國經(jīng)濟所具有的特殊結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)力水平和運行方式；能否隨著變化了的情況及時調(diào)整和采取正確的決策思維、決策機制和決策手段等。由于以下諸多因素，計劃經(jīng)濟決策科學化難度很大。(一)信息制約帶來的盲目性。中國歷史上長期的“古老陳舊的生產(chǎn)方式”使得我國的社會經(jīng)濟統(tǒng)計資料十分匱乏。1903年由國外傳入近代統(tǒng)計理論后，一般地說，中國幼稚的資產(chǎn)階級還沒有來得及也永遠不可能替我們預備關(guān)于社會情況的較完備的甚至起碼的材料，如同歐美日本的資產(chǎn)階級那樣，所以我們自己非做搜集材料的工作不可。新中國成立以后，建立起全國性的統(tǒng)計工作。但是限于基礎薄弱和政治干擾，各類信息、特別是統(tǒng)計信息不確、不全、不及時的問題長期影響著決策的科學性。如在第一個五年計劃時期，在計劃管理的300種產(chǎn)品中，真正了解產(chǎn)需情況的只有幾十種，此外是按估計做計劃，列入計劃后又不準修改，如要修改則需經(jīng)計委批準，弄得“一個計劃，修改一年”。典型的虛假、浮夸數(shù)字出現(xiàn)在大躍進中，從中央到地方都提出了一系列不切實際的目標、口號和計劃指標。其主要來自不算細賬和政治壓力。在工業(yè)領域，中央把原定15年趕超英國、35-45年趕超美國的不切實際的口號進一步提前為2-3年趕超英國、5-7年趕超美國；把1958年全國鋼產(chǎn)量指標由最初的624．8萬噸(比1957年的535萬噸增長17%)逐步提高到1070萬噸(比1957年翻一番)。1964年，毛澤東在總結(jié)1959年鋼鐵指標“朝令夕改”的教訓時，說了7個字：總而言之，不摸底。類似的問題常常成為歷次計劃制訂過程中爭議的焦點。(二)決策的形成與修訂缺乏廣泛參預的民主機制。對此，第一代黨和國家領導人曾經(jīng)努力糾正過，但是，受到體制和時代的局限。這個問題一度部分解決很快又再度出現(xiàn)，廣泛參預的民主機制在計劃經(jīng)濟體制下始終未能形成。如“一五”期間關(guān)于雙輪雙鏵犁生產(chǎn)指標的修訂本來是一個良好的開端，但是未能堅持：東北有大片旱地、大馬匹，使用雙輪雙鏵犁曾經(jīng)提高耕地的效率，于是在毛澤東主持制定的《農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要(草案)》中，規(guī)定在3-5年內(nèi)，推廣雙輪雙鏵犁600萬部，生產(chǎn)計劃達500萬部。但是南方農(nóng)田大量是水地，耕畜用的是牛，90%以上的雙輪雙鏵犁沒有用。1956年初，在周恩來主持的會議上，將這種犁的生產(chǎn)數(shù)量調(diào)整為350萬部。1956年5月已減為180萬部。事實上，這一年生產(chǎn)出的170多萬部只銷出80萬部，后來又被退回15萬部。對于毛澤東熱心推廣的農(nóng)具一再削減，有人感到為難。周恩來在國務院常務會議上指出：共產(chǎn)黨是為人民服務的，做了些好事，用最大限度的集中權(quán)力，為最大多數(shù)人謀最大的利益，得出了最大的成績，這樣做是必要的，但有時也會出現(xiàn)這種狀況：忘記了民主，結(jié)果是濫用權(quán)力，強迫命令，官僚主義。官僚主義和強迫命令的結(jié)合，是我們行政工作部門的大問題，是我們國家制度上的一個問題。后來，他在“八大”政治報告中突出談了反對官僚主義，改進國家行政體制。但是1957年反右斗爭和黨內(nèi)批“反冒進”后，民主決策機制受到嚴重干擾，以至“二五”計劃的數(shù)字越改越高，而不同意見得不到發(fā)表與尊重。直到國民經(jīng)濟出現(xiàn)巨大損失和嚴重困難，才不得不勉強降下來。由于長期回避指導方針和決策機制上的問題，其中的教訓長期得不到汲取。(三)經(jīng)濟建設計劃服從于政治斗爭和意識形態(tài)，使科學決策受到干擾。中國是一個大國，自古以來，國家統(tǒng)一、社會穩(wěn)定都是大事。然而，發(fā)展、穩(wěn)定與改革之間客觀存在著辯證的、對立統(tǒng)一的關(guān)系。片面地要求經(jīng)濟建設計劃絕對服從于政治斗爭和意識形態(tài)的需要，就會使決策的科學性受到干擾，最終影響政治與社會的穩(wěn)定。在這方面留下了諸多教訓。一個突出的例子發(fā)生在1957－1960年：1956年9月，在國民經(jīng)濟恢復與第一個五年計劃建設取得巨大成績的基礎上，中國共產(chǎn)黨第八次代表大會正確分析了形勢，提出了黨的總?cè)蝿?，確定了在綜合平衡中穩(wěn)步前進的經(jīng)濟建設方針。一年多以后，在1957年9月20日至10月9日召開的八屆三中全會的全體會議上，毛澤東在會上作了《做革命的促進派》的講話。他明確反對“八大”決議，主張恢復七屆二中全會的提法：無產(chǎn)階級和資產(chǎn)階級的矛盾、社會主義道路和資本主義道路的矛盾、在經(jīng)濟建設方針上，他認為，反冒進打擊了群眾的積極性；反冒進影響了1957年經(jīng)濟特別是農(nóng)業(yè)的發(fā)展。但是，毛澤東關(guān)于農(nóng)業(yè)的分析不確。實際上，1956年糧食總產(chǎn)量為3854．9億斤，1957年糧食總產(chǎn)量為3900．9億斤，1957年的糧食產(chǎn)量不僅高于1956年，而且高于1959－1965年歷年產(chǎn)量。1957年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的增長幅度比“大躍進”的1958年要高一倍以上。對于毛澤東反對“八大”決議，違背農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實際發(fā)展情況的分析和結(jié)論，在反右派運動的聲浪中，八屆三中全會上沒有不同意見。大躍進成為中國政治經(jīng)濟生活的主流。1959年廬山會議錯誤地批判彭德懷，并在全國開展“反右傾”后，大躍進的錯誤進一步發(fā)展。直到3年以后，周恩來在“八大”所做的政治報告和“八大”通過的關(guān)于第二個五年計劃的建議才重新得到了毛澤東的贊許。但是，大躍進已使中國經(jīng)濟的整體情況連年倒退，人民艱苦的奉獻之后卻陷入了極端貧困。(四)需求和可能割裂、投入與產(chǎn)出分家。在計劃管理體制下，國家計委大量的管理工作體現(xiàn)于通過按計劃分配國家投資來配置資源。在制定投資計劃時，要反復填報表格，層層召開長時間的計劃會議，并對追加或壓縮投資進行反復磋商。其間的典型現(xiàn)象為：部門和地方提出的投資需求不斷追加，而計委、財政部不得不考慮其可能性，反復壓縮投資。因此，在不受制約地盲目追求高速度、高指標的情況下，計委經(jīng)常處于被動與保守的位置上，被迫不斷地做檢查。而投資數(shù)額確定以后，投資的實施與效果由部門負責。受宏觀形勢的影響，效益時起時伏，得不到穩(wěn)定提升。固定資產(chǎn)投資綜合效益的總體狀況可概括為水平較低，波動很大，極不穩(wěn)定。其中對農(nóng)業(yè)投資的效益問題更加突出。(五)五年計劃完成情況估價不確。由于指標多變，計劃完成評估的標準不明，致使計劃的總結(jié)往往難以準確。其中最典型的例子是對“二五”計劃的評價——從提前2年完成到推遲3年尚未全面完成。1960年1月1日，人民日報發(fā)表社論《展望六十年代》，宣布中共八屆八中全會關(guān)于在1959年提前3年完成二五計劃主要指標的號召，已經(jīng)勝利實現(xiàn)。而實際上，第二個五年計劃(1958－1962年)期間，國民經(jīng)濟年平均增長僅0.65%，其中最高年32.2%，最低年－31%。1962年與1957年相比，工業(yè)總產(chǎn)值僅增長20.7%，平均每年增長3.8%；農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值則下降了19.9%，平均每年下降4.3%；國民收入下降了14.5%；全民所有制職工平均工資下降了5.4%。到1962年底，二五計劃實際執(zhí)行結(jié)果，與八大提出的《建議》相比，除原煤、原油、發(fā)電量達到規(guī)定指標外，鋼、水泥、糧食、棉花等都未達到，糧食、棉花的產(chǎn)量甚至低于1952年的水平。對計劃實施結(jié)果估價的失誤，直接影響到下一步的科學決策。實施形式趨于單一1952年11月國家計委成立時，面對多種經(jīng)濟成分并存的新民主主義經(jīng)濟體制，國家計委實施了多種形式的計劃管理。直至1956年，在中國共產(chǎn)黨“八大”會議上，國家計委主任李富春仍然提出，計劃工作要根據(jù)“按照適當分工，分別不同情況”，采取不同的方法和形式進行：“在計劃方法上，有的采取直接計劃，有的采取間接計劃；在計劃的范圍上，有些生產(chǎn)、建設和事業(yè)的主要指標在國家計劃中做了具體規(guī)定，有些則不做具體規(guī)定；在計劃工作的分工上，各級計劃機關(guān)除負責綜合平衡外，著重注意直接計劃，而在間接計劃方面(如農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和私人工商業(yè))，則采取由國務院各辦公室、各部和各省(市)、自治區(qū)分工管理的辦法來進行工作。他還特別強調(diào)了農(nóng)產(chǎn)品的自由交換和集市貿(mào)易。但是，1958年以后，隨著人民公社化運動的發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟中的指令性計劃管理不斷加強，管理形式趨于單一，農(nóng)民的自主決策和農(nóng)產(chǎn)品的自由交換微乎其微。當經(jīng)濟發(fā)展受挫之后，在1961－1964年的調(diào)整階段市場與自由貿(mào)易的作用一度得以發(fā)揮，適應市場松動和改進計劃工作的要求，國家計委一度重新提出計劃管理的多元性，包括：指令性的、指導性的和參考性的。但是經(jīng)濟剛剛恢復，上述改進的方式尚未實施，就進入了“文革”?！案钯Y本主義尾巴”的運動使農(nóng)民少量的家庭經(jīng)營被取締，在“農(nóng)業(yè)學大寨”、“以糧為綱”的口號下，不僅農(nóng)民沒有自主權(quán)，“三級所有、隊為基礎”中的生產(chǎn)隊也失去了自主權(quán)。1966年以后，計劃實施形式單一化了。這種情況直到1978年以后才得到明顯改變。另一方面，我國計劃工作具有計劃服從實施的特點。1955年夏天，第一個五年計劃已經(jīng)執(zhí)行了3年才經(jīng)過全國人民代表大會通過正式頒布。此后，每個五年計劃和大多數(shù)年度計劃一再變更。這種情況既反映了在政治經(jīng)濟形勢驟變的背景下，中長期計劃的管理與實效有限，也反映了計劃工作比較務實的特點。微觀管死與宏觀多變在計劃經(jīng)濟體制下，與宏觀多變并行的，是企業(yè)被管得很死，沒有自我更新改造的能力。20世紀50年代，我國經(jīng)濟的所有制成分形成單一公有制，計劃成為資源配置的唯一因素。為了集中財力、物力完成重點項目建設，企業(yè)的投資權(quán)限受到嚴格的限制。特別是國營企業(yè)的自主權(quán)微乎其微。企業(yè)的固定資產(chǎn)投資、更新改造、新產(chǎn)品試制的主動權(quán)幾乎全部控制在主管部門手中，使國有企業(yè)不僅沒有競爭的壓力，追求利潤的動力，而且也失去了創(chuàng)新的可能。正如當時的財政部副部長吳波在反省工作時所說：對于低值易耗和固定資產(chǎn)的界限為，對重工業(yè)部門規(guī)定為500元，對輕工業(yè)、交通運輸和商業(yè)部門規(guī)定為200元。超過這個界限的就要按程序辦理申請撥款手續(xù)，使得企業(yè)單位的某些急于解決的問題不能得到及時解決，在生產(chǎn)和經(jīng)營管理上產(chǎn)生了不利的影響。由于計劃工作既要管理投資，又要管理經(jīng)營，對于企業(yè)的各項活動都要審批且程序嚴格，并在一定程度上承擔風險。企業(yè)透不過氣，計劃工作也萬分忙祿。以“條”、“塊”為特征的整體與局部分割1956年，社會主義改造完成以后，中央領導認為，有必要也有可能按照統(tǒng)一領導、分級管理、因地制宜、因事制宜的方針，進一步劃分中央和地方的行政管理職權(quán)，改進行政體制，以利于地方積極性的充分發(fā)揮。國務院在5月到8月召開了全國體制會議。會上提出劃分中央和地方的行政管理職權(quán)，改進體制要逐步實現(xiàn)，計劃在第二個五年計劃期間全面實施。但是在計劃工作中，這些原則未能理想地實現(xiàn)。中央各部門(簡稱為“條”)與地方(簡稱為“塊”)之間的條塊分割的關(guān)系成為經(jīng)濟社會發(fā)展各類矛盾的一個焦點。反映在諸多方面。如工業(yè)管理各部門大都不愿搞綜合利用和專業(yè)化協(xié)作；地方一沒有錢，二沒有設備，想搞也搞不成。以至許多設備不能充分利用，資源白白浪費。天津發(fā)電廠一年有30萬噸爐灰要扔到海里去，水電部寧可花1000萬元買條船運爐灰，卻不肯給地方一些錢，生產(chǎn)爐灰磚。六機部、交通部在上海擴建和改建的江南、滬