政策戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)估

政策戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)估KulsumAhmed世界銀行環(huán)境部主任環(huán)境專家政府機(jī)制與監(jiān)管治理組組長(zhǎng)提綱戰(zhàn)略環(huán)評(píng)為什么重要？戰(zhàn)略環(huán)評(píng)到底是什么？為什么政策戰(zhàn)略環(huán)評(píng)和一般戰(zhàn)略環(huán)評(píng)不同？如果我們要把環(huán)境可持續(xù)性一并考慮到政策中去，哪些因素是重要的？對(duì)于一個(gè)希望實(shí)施這些因素的國(guó)家來(lái)說(shuō)，有哪些啟示？評(píng)估項(xiàng)目的環(huán)境影響關(guān)注的中心是技術(shù)上的解決方案著眼于計(jì)劃和項(xiàng)目上游分析，追本溯源關(guān)注的中心是政策和機(jī)制著眼于國(guó)家的綜合能力戰(zhàn)略環(huán)評(píng)轉(zhuǎn)移了以往環(huán)境評(píng)估的關(guān)注點(diǎn)千年發(fā)展目標(biāo)（MDG）

第7目標(biāo)，第9指標(biāo)保證環(huán)境的可持續(xù)性“把可持續(xù)發(fā)展的原則整合到國(guó)家政策規(guī)劃和扭轉(zhuǎn)環(huán)境資源的喪失中去”戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的定義（一）戰(zhàn)略環(huán)評(píng)把環(huán)境評(píng)價(jià)（EA）從項(xiàng)目延伸到政策、規(guī)劃和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織發(fā)展援助委員會(huì)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)項(xiàng)目組稱戰(zhàn)略環(huán)評(píng)為一個(gè)“不同方法的連續(xù)（體）”戰(zhàn)略環(huán)評(píng)在實(shí)施方法上不斷地演進(jìn)發(fā)展著然而，我們從許多國(guó)家的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)法律框架復(fù)審中看到，在描述了環(huán)境影響評(píng)價(jià)（EIA）的方法步驟之后，戰(zhàn)略環(huán)評(píng)報(bào)告即出臺(tái)了戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的定義（二）一種認(rèn)為：是“一個(gè)系統(tǒng)性的過(guò)程，用來(lái)評(píng)估政策提議、規(guī)劃和計(jì)劃倡議的環(huán)境后果，以保證在決策過(guò)程中最早的合適階段，這些可能的環(huán)境后果就和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)因素一樣，已經(jīng)得到全面和恰當(dāng)?shù)目紤]”（Sadler和Verheem，1996）另一種認(rèn)為：是綜合性的評(píng)估，是一個(gè)“系統(tǒng)性的評(píng)判復(fù)雜問(wèn)題并在決策過(guò)程早期向決策者提供綜合性意見和建議的過(guò)程”（Dalal-Clayton和Sadler，2004）世界銀行眼中的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)是一個(gè)參與性的過(guò)程，來(lái)回溯環(huán)境和社會(huì)問(wèn)題，以影響政策、發(fā)展計(jì)劃的制訂，以及在戰(zhàn)略層的執(zhí)行過(guò)程…..隱含的假設(shè)了認(rèn)真、細(xì)致的分析的重要性環(huán)境評(píng)估的層次戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)（戰(zhàn)略環(huán)評(píng)）政策規(guī)劃計(jì)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)（EIA）項(xiàng)目現(xiàn)今以環(huán)境影響評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)的方法篩選確定范圍制定替代方案識(shí)別重要影響對(duì)影響進(jìn)行評(píng)估公眾咨詢事后彌補(bǔ)的可選措施/檢測(cè)與評(píng)估（環(huán)境管理規(guī)劃）以環(huán)境影響評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)的方法的特征過(guò)程以產(chǎn)出為依托，強(qiáng)調(diào)最終報(bào)告，不過(guò)在戰(zhàn)略環(huán)評(píng)立法方面我們看到逐漸強(qiáng)調(diào)咨詢和分析的趨勢(shì)早就準(zhǔn)備著向下進(jìn)行（與追本溯源相反），換句話說(shuō)，在進(jìn)行影響評(píng)估之前，評(píng)估者就需要準(zhǔn)備好充足的細(xì)節(jié)信息環(huán)境評(píng)價(jià)的主要目的——最小化對(duì)第三方的損害盡管監(jiān)測(cè)與評(píng)估是EMP的一部分，項(xiàng)目跟蹤依然鮮見政策戰(zhàn)略環(huán)評(píng)以政策為基礎(chǔ)的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)例子較以規(guī)劃和計(jì)劃為基礎(chǔ)的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)鮮見回顧最近完成的案例一些國(guó)家已經(jīng)完成了關(guān)于執(zhí)行政策戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的立法政策戰(zhàn)略環(huán)評(píng)立法的例子國(guó)家戰(zhàn)略環(huán)評(píng)工具荷蘭環(huán)境測(cè)試（E—測(cè)試）加拿大政策組合政策影響分析：評(píng)估不同政策的環(huán)境影響的步驟（CEAA2000，第3頁(yè)）丹麥以政策為基礎(chǔ)：很可能對(duì)環(huán)境有舉足輕重的影響戰(zhàn)略環(huán)評(píng)政府議案和其他建議（Sadler和Verheem，1996）芬蘭1996年頒布的《基準(zhǔn)法》要求戰(zhàn)略環(huán)評(píng)必須用到政策上去新西蘭政策申明和計(jì)劃必須經(jīng)過(guò)評(píng)估來(lái)判定《資源管理法》(1991)的目的是否達(dá)到，進(jìn)而促進(jìn)自然資源和生產(chǎn)資料的可持續(xù)管理（Sadler和Verheem，1996；UK-DETR，1998）主要發(fā)現(xiàn)（一）當(dāng)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)過(guò)程和公共政策的形成過(guò)程整合在一起時(shí)，戰(zhàn)略環(huán)評(píng)就會(huì)對(duì)政策有更大的影響在識(shí)別與公共政策設(shè)計(jì)有聯(lián)系的環(huán)境影響的困難公眾意見咨詢實(shí)際上很難實(shí)施通常戰(zhàn)略環(huán)評(píng)不是在過(guò)程中實(shí)施得太晚，就是等到公共政策已經(jīng)形成了才實(shí)施要形成公共政策，我們要有的不是單一的，而是多個(gè)決策點(diǎn)；戰(zhàn)略環(huán)評(píng)不應(yīng)該成為“一次性”的活動(dòng)主要發(fā)現(xiàn)（二）根據(jù)兩個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家的自我評(píng)估,政策戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的有效性有進(jìn)一步提高的余地現(xiàn)在的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)中很少考慮到如何影響政策制訂者，促使他們對(duì)結(jié)果加以考慮；大家似乎假設(shè)等他們收到報(bào)告時(shí)，會(huì)自動(dòng)采納所提的建議主要發(fā)現(xiàn)（三）總之，以環(huán)境評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)假設(shè)決策過(guò)程是直線的、理性的，但是這事實(shí)上不能很好說(shuō)明政策在實(shí)踐中的形成過(guò)程相對(duì)于直線、理性模型，更符合實(shí)際的政策和組織決策模型有：垃圾桶模型自適應(yīng)型管理模型包容型管理模型權(quán)力關(guān)系可以解釋為什么某些特定的政策方案會(huì)浮出水面，而其他的一些則不會(huì)分析后的弦外之音（一）所須的是一個(gè)持續(xù)性的過(guò)程，而不是一個(gè)“一次性”的報(bào)告戰(zhàn)略環(huán)評(píng)是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，超出常規(guī)政策從形成到執(zhí)行的時(shí)間范疇，包涵了追溯對(duì)特定政策的需求須要用決策者，而不是環(huán)保主義者的思路分析后的弦外之音（二）須要識(shí)別出需要優(yōu)先處理的問(wèn)題并關(guān)注于有關(guān)可持續(xù)性的關(guān)鍵問(wèn)題須要建立起支持環(huán)保的特定人群，以確保即便是相對(duì)處于劣勢(shì)的相關(guān)利益方也可以表達(dá)他們的意見，提出他們的要求須要建立保持持續(xù)進(jìn)步的機(jī)制總之，戰(zhàn)略環(huán)評(píng)不僅包涵技術(shù)解決方案，還包涵了機(jī)制和監(jiān)管治理識(shí)別需要優(yōu)先處理的問(wèn)題數(shù)量分析方法，比如環(huán)境退化成本分析、比較風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估參與性的方式，比如參與型貧困評(píng)估，調(diào)查等目標(biāo)——找到可持續(xù)性的中心問(wèn)題，而不是外圍問(wèn)題不同部門須優(yōu)先考慮的環(huán)境問(wèn)題的例子對(duì)于給排水部門：公共健康用水效率低下給排水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)于能源部門：能源價(jià)格能源效率不同能源組成比例燃料質(zhì)量和價(jià)格建立起支持環(huán)保的特定人群（一）建立可以匯集不同觀點(diǎn)，討論須優(yōu)先考慮問(wèn)題和可能的解決方案的機(jī)制必須保證即便是相對(duì)處于劣勢(shì)的相關(guān)利益方也可以表達(dá)他們的意見，可以要求政府履行相應(yīng)的義務(wù)如果特定集團(tuán)擁有過(guò)度影響力（掌握行政管理權(quán)），那就得“平整比賽場(chǎng)地”，再實(shí)行“費(fèi)厄潑賴”建立起支持環(huán)保的特定人群（二）提高信息透明度，建立公眾對(duì)環(huán)境對(duì)生活質(zhì)量影響的認(rèn)識(shí)強(qiáng)制性的信息公開機(jī)制創(chuàng)造對(duì)改進(jìn)市政服務(wù)的需求環(huán)境教育需要時(shí)，可以獲取所須的法律和司法資源確保持續(xù)的改進(jìn)如果能夠一蹴而就，當(dāng)然好了，但在實(shí)踐中進(jìn)步通常是一點(diǎn)一點(diǎn)發(fā)生的須要不間斷的保持對(duì)于須優(yōu)先解決問(wèn)題和解決方案的關(guān)注須要監(jiān)測(cè)、分析數(shù)據(jù)，并在這過(guò)程中不斷的調(diào)整以達(dá)到持續(xù)的