我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算體制的腐敗隱患及其原因分析-財(cái)政管理

我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算體制的腐敗隱患及其原因分析_財(cái)政管理論文導(dǎo)讀:：國(guó)家預(yù)算是一個(gè)國(guó)家的中央政府和各級(jí)地方政府公共收支計(jì)劃的總和。從而有助于抑制腐敗。針對(duì)過去分散型財(cái)政管理的弊端。論文關(guān)鍵詞：國(guó)家預(yù)算，腐敗，財(cái)政管理國(guó)家預(yù)算是一個(gè)國(guó)家的中央政府和各級(jí)地方政府公共收支計(jì)劃的總和。它要求政府把其所有活動(dòng)及其所需經(jīng)費(fèi)全部納入計(jì)劃，并經(jīng)過立法機(jī)構(gòu)審議批準(zhǔn)方可執(zhí)行。隨著政府活動(dòng)范圍的不斷擴(kuò)大，世界各國(guó)的公共支出無(wú)論是絕對(duì)額還是占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重都呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，如何更好的控制政府規(guī)模成為社會(huì)各界關(guān)注的問題。預(yù)算便是控制公共支出的有效手段。通過預(yù)算，可以把握政府活動(dòng)的內(nèi)容、范圍和政策取向，約束和控制政府的收支活動(dòng)，規(guī)范公共資金的使用，從而有助于抑制腐敗。自19世紀(jì)以來(lái)，現(xiàn)代國(guó)家開始利用預(yù)算來(lái)管理財(cái)政資源以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、效率和責(zé)任性（JunMa,2009：10）。瓦爾達(dá)沃夫斯基（Wildavsky）的名言如果你不能預(yù)算，你如何治理道出了預(yù)算與治理之間的緊密聯(lián)系。近現(xiàn)代世界歷史發(fā)展也表明，一個(gè)良好的公共預(yù)算制度是建立高效、廉潔和公正的政府的必要條件（張光，2005）。1999年，中國(guó)開始進(jìn)行預(yù)算改革，針對(duì)過去分散型財(cái)政管理的弊端，進(jìn)行了部門預(yù)算改革、國(guó)庫(kù)集中收付制度改革和政府采購(gòu)制度改革。這些改革使我國(guó)預(yù)算管理的統(tǒng)一性得到加強(qiáng)，但由于制度缺失和監(jiān)督失敗財(cái)政管理，我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算體制中仍存在諸多滋生腐敗的隱患。一、我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算體制中存在的腐敗隱患（一）預(yù)算過程中的腐敗隱患預(yù)算過程主要包括預(yù)算編制、預(yù)算審議批準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行和決算。一般而言，財(cái)政部門負(fù)責(zé)預(yù)算的編制，形成預(yù)算草案，經(jīng)立法機(jī)構(gòu)審議批準(zhǔn)之后，預(yù)算草案方以法律形式確立為正式預(yù)算。正式預(yù)算確立之后，開始新的預(yù)算年度，各行政部門分頭執(zhí)行預(yù)算，審計(jì)部門進(jìn)行日常監(jiān)督。在預(yù)算年度結(jié)束之后，由行政部門提出決算報(bào)告，最終提交予立法機(jī)構(gòu)審議批準(zhǔn)。在我國(guó)，由于種種原因，預(yù)算過程的不同環(huán)節(jié)都存在一定的腐敗隱患論文格式范文。首先，預(yù)算編制粗糙。預(yù)算的編制內(nèi)容主要是要確定各收支項(xiàng)目的具體數(shù)額、確定預(yù)算指標(biāo)數(shù)。預(yù)算編制越詳細(xì)，越具體，對(duì)政府活動(dòng)的約束能力就越強(qiáng)。我國(guó)的政府預(yù)算編制得非常粗糙且透明度低。中央政府和地方各級(jí)政府的具體預(yù)算指標(biāo)并未公開，在中華人民共和國(guó)財(cái)政部網(wǎng)站上也僅能搜索到2010年的中央財(cái)政預(yù)算。此預(yù)算中的科目只是涉及收支大類，沒有明細(xì)科目。這種粗糙的預(yù)算編制和公開性的缺乏為虛報(bào)預(yù)算、挪用預(yù)算等不法行為提供了可乘之機(jī)。國(guó)家審計(jì)署《關(guān)于2009年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》指出，35個(gè)部門本級(jí)和83個(gè)所屬單位因項(xiàng)目預(yù)算編制不夠細(xì)化、執(zhí)行不嚴(yán)格等，造成擠占和挪用預(yù)算資金9.22億元[①]。其次，預(yù)算的審議批準(zhǔn)流于形式。據(jù)國(guó)際上的成功經(jīng)驗(yàn)，政府預(yù)算必須在財(cái)政年度開始之前進(jìn)行編制，再經(jīng)過立法機(jī)構(gòu)的審議、批準(zhǔn)才確立為正式的預(yù)算。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的議會(huì)要花費(fèi)數(shù)月按政府職能分組逐一審議政府的收支，并且議會(huì)的議員對(duì)政府的運(yùn)作和預(yù)算結(jié)構(gòu)與分配都有較深的了解（樊勇明，杜莉，2001：147）。然而在我國(guó)，預(yù)算年度自每年的1月份開始，而全國(guó)人民代表大會(huì)于每年的3月份召開。因而出現(xiàn)了預(yù)算還未通過人大的審批即已開始執(zhí)行的先斬后奏的現(xiàn)象。對(duì)于政府提交的預(yù)算草案，人代會(huì)不要說(shuō)否決或做重大修改，就是小修小改也是困難的（李一帆，2005：34）。并且，人民代表們來(lái)自各行各業(yè)，受時(shí)間、精力和專業(yè)知識(shí)的影響財(cái)政管理，他們難以很好地履行審議預(yù)算的職責(zé)。從而，人大對(duì)預(yù)算審批的象征意義大于實(shí)際意義，難以充分發(fā)揮規(guī)范和約束政府收支活動(dòng)的作用，缺乏監(jiān)督使得腐敗行為的滋生在所難免。再次，預(yù)算執(zhí)行中存在違規(guī)失規(guī)的現(xiàn)象。預(yù)算執(zhí)行包括收入征繳、指標(biāo)審核、支出資金撥付和預(yù)算調(diào)整幾個(gè)環(huán)節(jié)（楊志勇，張馨，2008：308）。在我國(guó)，一些部門存在長(zhǎng)期掛賬、預(yù)算收入不上繳、不按收支兩條線管理等現(xiàn)象（郭劍鳴，2009：77）。根據(jù)國(guó)家審計(jì)署2009年的報(bào)告，56個(gè)部門中，有16個(gè)部門當(dāng)年超預(yù)算支出8.74億元，占這些部門預(yù)算支出的3.38%[②]。事實(shí)上，自2003年至2009年，無(wú)論是全國(guó)財(cái)政收入還是全國(guó)財(cái)政支出，決算數(shù)都超過了預(yù)算數(shù)（見表1）。這說(shuō)明預(yù)算對(duì)政府活動(dòng)的約束力不足，預(yù)算執(zhí)行具有隨意性。然而，預(yù)算執(zhí)行中的變動(dòng)，并未形成由人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)審議、批準(zhǔn)的機(jī)制，基本上由財(cái)政部門或行政首長(zhǎng)決定（李一帆，2005：34），這給一些人提供了利用撥款審批權(quán)尋租的機(jī)會(huì)。根據(jù)公婷2010年建立的腐敗案例數(shù)據(jù)庫(kù)，在2802個(gè)案例中，有152個(gè)案例與財(cái)政撥款權(quán)的濫用有關(guān)[③]。表1：全國(guó)財(cái)政收入與財(cái)政支出預(yù)決算：2003-2009（單位：億元）項(xiàng)目年份全國(guó)財(cái)政收入全國(guó)財(cái)政支出預(yù)算數(shù)決算數(shù)決算數(shù)為預(yù)算數(shù)的%預(yù)算數(shù)決算數(shù)決算數(shù)為預(yù)算數(shù)的%200320501.3221715.25105.9226555.5827868.78104.95200430442.9533267.82109.2826768.6428486.89106.42200529255.0331649.29108.1832255.0333930.28105.19200635423.3838760.2109.4238373.3840422.73105.34200744064.8551321.78116.4746514.8549781.35107.0220086138662592.66101.975848661330.4104.8620096623068518.3103.467623576299.9100.09數(shù)據(jù)來(lái)源：中華人民共和國(guó)預(yù)算司網(wǎng)站最后，決算與預(yù)算存在較大差異。政府決算，是指經(jīng)過法定程序批準(zhǔn)的，對(duì)年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的總結(jié)。據(jù)表一可知，自2003年至2009年，全國(guó)財(cái)政收入和支出的預(yù)算數(shù)與決算數(shù)之間存在一定的差距。部門決算(草案)的編報(bào)也不夠準(zhǔn)確。據(jù)國(guó)家審計(jì)署2009年的審計(jì)報(bào)告，在決算(草案)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，有49個(gè)部門決算(草案)反映的收入、支出、結(jié)余不夠準(zhǔn)確、資產(chǎn)不夠完整，涉及金額25.21億元，占報(bào)表反映資金總量的0.70%[④]。盡管如此財(cái)政管理，決算草案都得以批準(zhǔn)通過，決算本應(yīng)具有的評(píng)估考察預(yù)算執(zhí)行情況的作用幾乎流于形式論文格式范文。另一方面，我國(guó)政府決算中還缺少對(duì)政府資產(chǎn)負(fù)債信息的報(bào)告（鄧淑蓮、彭軍，2009:337）。這使得公眾對(duì)政府的具體、全面的現(xiàn)金流量情況、資產(chǎn)負(fù)債情況、收支明細(xì)狀況難以進(jìn)行有效的監(jiān)督和審查，從而為腐敗埋下隱患。（二）預(yù)算外資金和制度外資金的存在容易滋生腐敗早在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)的財(cái)政資金就有預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外之分。預(yù)算內(nèi)資金是列入財(cái)政預(yù)算的財(cái)政資金，而預(yù)算外資金的設(shè)立主要是為避免預(yù)算內(nèi)資金的過度集中而影響財(cái)政資金的使用效率和充分調(diào)動(dòng)政府各部門、地方各級(jí)政府、企業(yè)的積極性。我國(guó)《預(yù)算外資金管理實(shí)施辦法》將預(yù)算外資金定義為：國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、具有行政管理職能的企業(yè)主管部門（集團(tuán)）和政府委托的其他機(jī)構(gòu)，為履行或代行政府職能，依據(jù)國(guó)家法律法律和具有法律效力的規(guī)章而收取、提取、募集和安排使用，未納入財(cái)政預(yù)算管理的各種財(cái)政性資金。預(yù)算外資金存放在獨(dú)立于預(yù)算資金的銀行帳戶里，不經(jīng)常報(bào)告收支狀況，期末余額只能在該財(cái)政年度后一年多才能知道（黃佩華，2000：18）。并且無(wú)論是審批還是管理，預(yù)算外資金都是由財(cái)政部門操作，沒有外部監(jiān)督，從而政府之外的實(shí)體無(wú)法知曉預(yù)算外資金的來(lái)龍去脈（王家年，2010：124）。因此，預(yù)算外資金實(shí)際上是未納入預(yù)算管理、不受正規(guī)財(cái)政管理制度約束的財(cái)政資金。自20世紀(jì)80年代以來(lái)，預(yù)算外資金的規(guī)模不斷膨脹。1996年，預(yù)算外資金的規(guī)模相當(dāng)于預(yù)算內(nèi)收入的50%以上，占政府可用財(cái)力的比重略高于三分之一（黃佩華，2000：14）。在預(yù)算外規(guī)模不斷擴(kuò)大的同時(shí)，還出現(xiàn)了體制外資金，即在制度之外運(yùn)行的資金。制度外資金來(lái)源包括搭預(yù)算外資金征收的便車的超標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)、自立名目的收費(fèi)、攤派、自愿集資等，其中三亂（亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派）是許多地方制度外收入的重要來(lái)源（楊志勇，張馨，2008:306）。這種自立名目、自收自支的體制外資金更是游離財(cái)政體制之外，幾乎不受任何監(jiān)督。于是，中國(guó)的公共資金出現(xiàn)了預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外和制度外三分天下的格局。這種公共資金的分布狀況完全違背了預(yù)算的完整性原則。預(yù)算外和制度外資金的存在為一些部門通過各種途徑將預(yù)算內(nèi)資金轉(zhuǎn)為預(yù)算外資金、設(shè)立小金庫(kù)亂發(fā)財(cái)物、公款吃請(qǐng)打開了方便之門。二、現(xiàn)行預(yù)算體制存在腐敗隱患的原因分析（一）預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡導(dǎo)致監(jiān)督失敗我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算體制存在腐敗隱患的根本原因在于預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)的失衡。預(yù)算的權(quán)力結(jié)構(gòu)由預(yù)算的編制力、預(yù)算執(zhí)行力和預(yù)算的監(jiān)督力構(gòu)成。在我國(guó)，預(yù)算的編制和執(zhí)行主要由財(cái)政部門負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理，各級(jí)政府具有對(duì)本級(jí)預(yù)算的編制權(quán)。中央預(yù)算、決算草案由國(guó)務(wù)院編制，具體由國(guó)務(wù)院財(cái)政部門負(fù)責(zé)；地方各級(jí)政府的本級(jí)預(yù)算、決算草案由地方各級(jí)政府編制財(cái)政管理，具體也由地方各級(jí)政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)。國(guó)務(wù)院組織中央和地方預(yù)算的執(zhí)行，地方各級(jí)政府組織本級(jí)總預(yù)算的執(zhí)行。由于各級(jí)政府的財(cái)政部門與政府機(jī)構(gòu)的其他部門處于平級(jí)關(guān)系，它們對(duì)預(yù)算編制的統(tǒng)一管理權(quán)是微弱的，難以對(duì)其他部門的預(yù)算提出質(zhì)疑。因此，一些部門通過虛報(bào)預(yù)算、長(zhǎng)期不辦理決算、不細(xì)化預(yù)算、挪用預(yù)算、自行調(diào)整公款用途、預(yù)算收入不上繳、向非預(yù)算單位或個(gè)人撥款等方式，不斷膨脹其對(duì)預(yù)算的二次分配權(quán)（郭劍鳴，2009:80），從而削弱了財(cái)政部門對(duì)預(yù)算編制的統(tǒng)一管理權(quán)。尤其是在政府機(jī)構(gòu)中具有實(shí)權(quán)的部門，比如國(guó)家發(fā)改委，也具有很大的預(yù)算分配權(quán)，進(jìn)一步分散了財(cái)政部門的預(yù)算管理權(quán)。在預(yù)算的監(jiān)督方面存在財(cái)政部門、審計(jì)部門和人大系統(tǒng)三分的局面。各級(jí)政府財(cái)政部門的監(jiān)督屬于事中監(jiān)督，負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查本級(jí)各部門及其所屬各單位預(yù)算的執(zhí)行。各級(jí)政府審計(jì)部門監(jiān)督屬于事中、事后監(jiān)督，負(fù)責(zé)對(duì)