高壓反腐背景下基層公務(wù)員激勵創(chuàng)新研究

高壓反腐背景下基層公務(wù)員激勵創(chuàng)新研究摘要：本文根據(jù)“懶政”現(xiàn)象的主要表現(xiàn)形式，運(yùn)用“委托—代理”理論的邏輯剖析高壓反腐背景下“懶政”現(xiàn)象產(chǎn)生的原因，最后從解決公共權(quán)力委托人與代理人之間目標(biāo)不一致和信息不對稱的思路，分別提出建立“利益共同體”、強(qiáng)化柔性激勵，增強(qiáng)職業(yè)前景激勵、優(yōu)化“委托—代理”鏈條等路徑來治理基層公務(wù)員“懶政”。

關(guān)鍵詞：基層公務(wù)員；懶政；激勵；反腐

黨的十八大以來，黨中央開辟了管黨治黨新境界，把整治人民群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問題作為重中之重來抓，推動形成了反腐敗壓倒性態(tài)勢。據(jù)官方統(tǒng)計，截至2024年6月底，共處分鄉(xiāng)科級及以下黨員干部134.3萬人，處分農(nóng)村黨員干部64.8萬人。然而在“不敢腐、不能腐、不愿腐”體制機(jī)制逐步形成的同時，部分基層公務(wù)員“不敢為、不能為、不愿為”的懶政行為也日趨凸顯。這看似不違背法律，卻潛移默化地影響了上級政策的有效執(zhí)行，損害了人民群眾的根本利益。

一、懶政現(xiàn)象的主要表現(xiàn)形式

“懶政”主要表現(xiàn)形式有三：一是不敢為，二是不能為，三是不愿為。

所謂不敢為，即缺乏作為的勇氣和擔(dān)當(dāng)。在高壓反腐態(tài)勢下，部分基層公務(wù)員出于政治風(fēng)險不敢作為，對于這類公務(wù)員，應(yīng)當(dāng)完善問責(zé)、容錯等機(jī)制糾正其“懶政”行為。所謂不能為，即缺乏作為的能力和條件。部分基層公務(wù)員即使有作為的意愿，想服務(wù)于民、想晉升，但在新形勢下出現(xiàn)“能力恐慌”，缺乏作為的能力和條件。對于這類公務(wù)員，應(yīng)多加以培訓(xùn)并配套以人性化的政策與制度條件激勵其有效“勤政”。所謂不愿為，即缺乏作為的意愿和動力。部分基層公務(wù)員存在著嚴(yán)重的“當(dāng)一天和尚撞一天鐘”思想，對上級的任務(wù)敷衍了事，對群眾的需求充耳不聞。對于這類公務(wù)員，應(yīng)多以文化教育加以引導(dǎo)，從思想上根除其“懶政”陋習(xí)。

二、基層公務(wù)員激勵機(jī)制失靈的原因

按照委托—代理理論的邏輯，激勵失靈的原因有兩種：一是委托人與代理人之間目標(biāo)不一致；二是委托人與代理人之間信息不對稱。從這個思路來分析當(dāng)前高壓反腐背景下我國基層公務(wù)員激勵機(jī)制存在的問題。

（一）目標(biāo)不一致導(dǎo)致的激勵機(jī)制失靈

這里的目標(biāo)不一致，是指作為委托人的上級政府的組織目標(biāo)和作為代理人的基層政府公務(wù)員的個人目標(biāo)之間的不一致。

1.多元目標(biāo)難以量化

多元目標(biāo)必然導(dǎo)致多元任務(wù)，多元任務(wù)又極易誘發(fā)激勵扭曲。當(dāng)前我國正處于經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下“三期疊加”的階段，對公務(wù)員政績考核的標(biāo)準(zhǔn)不再“唯GDP論”，而是注重GDP的同時，兼顧政治、文化、社會和環(huán)境的發(fā)展，以及“地方債務(wù)累計總量”指標(biāo)等，使公務(wù)員的“作為”在短期內(nèi)或者說在其任期內(nèi)難見顯著成效。同時，多元目標(biāo)難以分解和量化，使得對基層公務(wù)員的考核難度也進(jìn)一步加大。于是作為代理人的基層公務(wù)員會把多數(shù)努力轉(zhuǎn)向易量化、易受獎勵的任務(wù)，而忽略同樣重要、但不容易量化的任務(wù)，甚至出于高壓反腐下的政治風(fēng)險與難以預(yù)期的收益，直接“懶政”不作為。

2.柔性激勵相對缺乏

柔性激勵相對缺乏削弱基層公務(wù)員“勤政”動機(jī)。由于基層公務(wù)員身份具有特殊性，一方面，作為基層的國家公職人員，顯然其物質(zhì)待遇與省部級公務(wù)員不可比，也不可能享有很優(yōu)厚的物質(zhì)待遇，因此單一以物質(zhì)激勵為主的剛性激勵效果不會很好。另一方面，基層公務(wù)員作為直接服務(wù)于群眾的重要角色，在對其激勵過程中，運(yùn)用剛性激勵既然達(dá)不到基層公務(wù)員足夠的物質(zhì)需求，增大柔性激勵比例就十分有必要，使基層公務(wù)員心目中自發(fā)形成一種說服力，主動為人民服務(wù)，自覺選擇“勤政”。然而，在當(dāng)前基層政府激勵體系中，以物質(zhì)、制度激勵為主的剛性激勵缺乏柔性激勵的配合反而抑制了基層公務(wù)員“勤政”熱情。

（二）信息不對稱導(dǎo)致的激勵機(jī)制失靈

這里的信息不對稱，一方面是指作為委托人的上級政府不完全了解作為代理人的下級基層公務(wù)員的個人目標(biāo)、努力程度、工作能力等信息。另一方面是指，作為代理人的基層公務(wù)員不確定自己的行為是否符合作為委托人的上級政府所想達(dá)到的組織目標(biāo)和要求。在這樣的目標(biāo)不一致和信息不對稱的情況下，使既有的激勵機(jī)制難以奏效，代理人也對自己的職業(yè)前景感到迷茫。具體從以下兩個方面分析。

1.“委托—代理”鏈條僵化

“委托—代理”鏈條僵化助長基層公務(wù)員“懶政”動機(jī)。“委托—代理”鏈條僵化主要體現(xiàn)在“委托—代理”鏈條過長和群眾的委托人身份感較弱兩個方面。一是“委托—代理”鏈條過長。在我國的制度背景下，形成了“中央政府—省級政府—地市級政府—區(qū)縣級政府—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”的“委托—代理”鏈條，由此在激勵中造成了極大的信息不對稱和信息成本。二是群眾的委托人身份感較弱。與之相隨的是，上級政府的委托約束力較大。從本質(zhì)上講，政府的公共權(quán)力根本上是受托于人民，人民群眾作為基層公務(wù)員直接服務(wù)的對象，對基層公務(wù)員的工作評估也最具真實(shí)性、科學(xué)性和民主性。但在現(xiàn)實(shí)生活中其作用往往被忽視。調(diào)查中，有群眾反映“上班時間見不到人卻不知向誰舉報，即使舉報了效果也不大”。反而是作為直接委托人的上級政府及其官員更多地決定著對下級公務(wù)員的評估，但上級領(lǐng)導(dǎo)往往不能完全觀察到下級公務(wù)員的工作狀態(tài)，于是部分基層公務(wù)員便采取“領(lǐng)導(dǎo)檢查就干，不檢查就偷懶”的形式主義和機(jī)會主義行為。

2.職業(yè)前景激勵不足

職業(yè)前景激勵不足增加基層公務(wù)員“勤政”的機(jī)會成本。職業(yè)前景的不確定性來自許多不確定的因素?；鶎庸珓?wù)員出于對自身能力水平、身體條件的不自信，在既有的公務(wù)員制度體系中其對職業(yè)生涯產(chǎn)生“不能為”的消極心理，增加了基層公務(wù)員職業(yè)生涯的不確定性及其“勤政”的機(jī)會成本。這些制度的限制主要體現(xiàn)在晉升時間、晉升渠道、薪酬待遇、考核制度四個方面。第一，晉升時間漫長。根據(jù)計算，普通科員晉升為正廳局級官員大約需要25年，如果不能在35歲升到正處、45歲升到正廳，往后的仕途便基本止步。第二，晉升渠道狹窄。目前我國公務(wù)員隊伍中，超過90%的公務(wù)員是科員及科員以下職務(wù)，60%在縣級以下政府機(jī)關(guān)，通常從科員到縣處級干部的升遷比例僅為4.4%，從縣處級升遷為廳局級的比例更是低至1%。2024年《關(guān)于縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的意見》發(fā)布后，各地方政府開始推行基層公務(wù)員職務(wù)與職級并行、職級與待遇掛鉤制度，將其晉升之路由職務(wù)“獨(dú)木橋”拓展為職務(wù)與職級晉升“雙通道”，在一定程度上打破了基層公務(wù)員晉升的“天花板”。可這一改革由于基層單位編制不足只能實(shí)現(xiàn)極少部分人晉級，“職務(wù)職級雙通道”仍然顯得狹窄。第三，薪酬待遇欠佳?；鶎庸珓?wù)員薪資水平總體偏低，且地區(qū)差異以及同一地區(qū)上下級差異都較大，限制了其工作積極性。第四，考核制度待完善。盡管現(xiàn)行的《領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條例》將民主推薦、民主測評等作為選人用人重要參考意見，但在實(shí)際中，依然存在著考核形式較單一、上級領(lǐng)導(dǎo)話語權(quán)過重等問題，考核公平度、科學(xué)性、民主性尚待提高。

三、基層公務(wù)員“懶政”現(xiàn)象的治理路徑

應(yīng)對委托人與代理人之間目標(biāo)不一致的有效路徑有二：其一，委托人與代理人建立“命運(yùn)共同體”來實(shí)現(xiàn)目標(biāo)大體一致；其二，強(qiáng)化柔性激勵以實(shí)現(xiàn)雙方目標(biāo)趨同。緩解公共權(quán)力委托人與代理人之間信息不對稱的可行路徑有二：一是加強(qiáng)職業(yè)前景激勵，二是優(yōu)化“委托—代理”鏈條。

（一）解決目標(biāo)不一致導(dǎo)致的激勵機(jī)制失靈

1.建立“利益共同體”

通過建立“利益共同體”，遏止基層公務(wù)員“懶政”思想。公共權(quán)力委托人通過與代理人建立“利益共同體”，使雙方在社會身份上接近，從而促使其目標(biāo)大體一致。第一，完善民主政治。增強(qiáng)基層政府選人用人民主性、科學(xué)性，使得基層公務(wù)員在其組成結(jié)構(gòu)上盡可能地反映其轄區(qū)的人口特征，包括性別、民族、社會階層等。第二，實(shí)施與基層公務(wù)員個人目標(biāo)相一致的管理機(jī)制，使基層公務(wù)員既“敢為”“能為”“愿為”以達(dá)到組織目標(biāo)，又能滿足其作為“經(jīng)濟(jì)人”的個人意愿。第三，制定組織目標(biāo)時將基層公務(wù)員的個人意愿和利益納入考慮因素，使組織目標(biāo)潛移默化成為個人目標(biāo)。

2.強(qiáng)化柔性激勵

通過強(qiáng)化柔性激勵，增大基層公務(wù)員“勤政”動機(jī)。剛性激勵滿足的是代理人對物質(zhì)的需求，柔性激勵則針對代理人個人的心理和行為，采用榮譽(yù)激勵、信任激勵、情感激勵、使命激勵等非強(qiáng)制性方式進(jìn)行激勵，比如文化教育、能力培訓(xùn)等。柔性激勵使其心目中形成一種潛在的說服力，把組織意愿轉(zhuǎn)化為個人追求自我價值實(shí)現(xiàn)的自覺行動，從而促使作為代理人的基層公務(wù)員個人目標(biāo)與作為委托人的上級政府或者其轄區(qū)內(nèi)的人民的目標(biāo)和利益趨于一致。

（二）解決信息不對稱導(dǎo)致的激勵機(jī)制失靈

1.優(yōu)化“委托—代理”鏈條

優(yōu)化“委托—代理”鏈條，擴(kuò)大地方政府自主權(quán)。在新時代，應(yīng)給予地方更大的自主權(quán)去開拓創(chuàng)新，鼓勵公務(wù)員“敢做、能做、愿做”。可行路徑有二：一是縮短“委托—代理”鏈條，如已有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的“省管縣”，使縣一級政府具有更大的自主權(quán)，減少因過長的權(quán)力鏈條帶來的信息不對稱和信息成本；二是改變“委托—代理”鏈條方向。完善地方自治，擴(kuò)大基層政府自主權(quán)，使基層政府及其公務(wù)員直接成為群眾的代理人，增強(qiáng)公務(wù)員工作熱情。提高人民群眾政治生活的知情權(quán)和參與度，定期對群眾進(jìn)行關(guān)于政府工作滿意度的調(diào)查，并以此為依據(jù)對政府工作加以改善。

2.加強(qiáng)職業(yè)前景激勵

職業(yè)前景激勵是通過引入市場機(jī)制來解決信息不對稱的問題，即建立健全一個有效的人力資源市場。加強(qiáng)職業(yè)前景激勵需要完善一整套“選用—考核—晉退—獎懲”制度。第一，公平公開選拔。認(rèn)真落實(shí)關(guān)于選人用人“九嚴(yán)禁”的要求，擴(kuò)大競爭上崗比例，重用德才兼?zhèn)洌芰?qiáng)、作風(fēng)正的人才；提升基層公務(wù)員對干部選拔工作的知情權(quán)和參與度。第二，疏通晉退渠道。打造多樣化職業(yè)發(fā)展通道，設(shè)置人性化的職業(yè)發(fā)展階梯，變職業(yè)發(fā)展“獨(dú)木橋”為“立交橋”；完善退出退讓機(jī)制，建立健全基層公務(wù)員召回制度、辭職退休制度。第三，完善考核系統(tǒng)。進(jìn)一步擴(kuò)大考核主體，暢通舉報渠道，增強(qiáng)群眾考核權(quán)威性；確保考核過程公開、公平、公正，并有效利用考核結(jié)果進(jìn)行合理獎懲。第四，完善獎懲機(jī)制。堅持精神激勵與物質(zhì)激勵、正負(fù)激勵相結(jié)合的原則，促進(jìn)獎懲制度公開化、透明化，并配套以完善的問責(zé)制度和容錯制度，時刻提醒基層公務(wù)員為自己的行為拉好警戒線，同時為其探索創(chuàng)新留足容錯空間。

在走向新時代的大背景下，對基層公務(wù)員的激勵機(jī)制要根據(jù)其內(nèi)心需求量身定制，了解其工作情況，關(guān)注其合