巴塞爾協(xié)議的發(fā)展演變

巴塞爾委員會是1974年由十國集團(tuán)中央銀行行長倡議建立的，其成員包括十國集團(tuán)中央銀行和銀行監(jiān)管部門的代表。自成立以來，巴塞爾委員會制定了一系列重要的銀行監(jiān)管規(guī)定，如1983年的銀行國外機(jī)構(gòu)的監(jiān)管原則（又稱巴塞爾協(xié)定，BaselConcordat）和1988年的巴塞爾資本協(xié)議（BaselAccord）。這些規(guī)定不具法律約束力，但十國集團(tuán)監(jiān)管部門一致同意在規(guī)定時間內(nèi)在十國集團(tuán)實(shí)施。經(jīng)過一段時間的檢驗(yàn)，鑒于其合理性、科學(xué)性和可操作性，許多非十國集團(tuán)監(jiān)管部門也自愿地遵守了巴塞爾協(xié)定和資本協(xié)議，特別是那些國際金融參與度高的國家。1997年，有效銀行監(jiān)管的核心原則的問世是巴塞爾委員會歷史上又一項(xiàng)重大事件。核心原則是由巴塞爾委員會與一些非十國集團(tuán)國家聯(lián)合起草，得到世界各國監(jiān)管機(jī)構(gòu)的普遍贊同，并已構(gòu)成國際社會普遍認(rèn)可的銀行監(jiān)管國際標(biāo)準(zhǔn)。至此，雖然巴塞爾委員會不是嚴(yán)格意義上的銀行監(jiān)管國際組織，但事實(shí)上已成為銀行監(jiān)管國際標(biāo)準(zhǔn)的制定者。2002年10月1日，巴塞爾委員會發(fā)布了修改資本協(xié)議建議的最新版，同時開始新一輪調(diào)查（第三次定量影響測算，QIS3），評估該建議對全世界銀行最低資本要求的可能影響。從1975年9月第一個巴塞爾協(xié)議到1999年6月《新巴塞爾資本協(xié)議》（或稱“新巴塞爾協(xié)議”）第一個征求意見稿的出臺，再到2006年新協(xié)議的正式實(shí)施，時間跨度長達(dá)30年。幾十年來，巴塞爾協(xié)議的內(nèi)容不斷豐富，所體現(xiàn)的監(jiān)管思想也不斷深化。1早期的巴塞爾協(xié)議巴塞爾協(xié)議的出臺源于前聯(lián)邦德國Herstatt銀行和美國富蘭克林國民銀行（FranklinNationalBank）的倒閉。這是兩家著名的國際性銀行。它們的倒閉使監(jiān)管機(jī)構(gòu)在驚愕之余開始全面審視擁有廣泛國際業(yè)務(wù)的銀行監(jiān)管問題。從外部效應(yīng)和信息的不對稱來看，銀行業(yè)務(wù)的特性決定了銀行是一個高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)。其外部負(fù)效應(yīng)不僅體現(xiàn)為債權(quán)債務(wù)鏈條的斷裂，從而給工商企業(yè)和社會公眾帶來巨大損失。而且這些又反過來造成銀行體系的混亂，并殃及社會的穩(wěn)定；信息的不對稱對銀行而言則是一把雙刃劍，它既可以掩蓋銀行儲備不足和資產(chǎn)質(zhì)量低下的窘迫，也可能因公信力的喪失而破產(chǎn)倒閉。銀行困境的解脫取決于清償能力尤其是流動性的大小。解決這一問題的傳統(tǒng)做法一是資產(chǎn)變現(xiàn)，二是市場介入，但是這兩種做法的劣勢非常明顯。除了要損失大量的交易費(fèi)用之外，還要受到市場資金可供量的嚴(yán)格制約，從而產(chǎn)生巨大的市場風(fēng)險(xiǎn)。因此，各國中央銀行一方面充當(dāng)最終貸款人，在商業(yè)銀行面臨流動性危機(jī)時對其施以援手，另一方面則推出存款保險(xiǎn)制度，對受損公眾進(jìn)行補(bǔ)償。這類亡羊補(bǔ)牢式的舉措都是立足于銀行的外圍，沒有對銀行的經(jīng)營過程提出根本性要求，因而不僅未能有效地遏止銀行的倒閉，反而可能增大了銀行破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，故而遭到經(jīng)濟(jì)學(xué)家的批評。由于最終貸款人的存在（最終貸款人通常以低于市場的利率放貸）以及存款保險(xiǎn)制度的建立，商業(yè)銀行一方面有通過增加高風(fēng)險(xiǎn)投資轉(zhuǎn)嫁保險(xiǎn)成本、獲取高額利潤的欲望。另一方面也有擴(kuò)大債務(wù)依存度的沖動和便利，破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)因此不斷累積。正是在這樣的背景下，發(fā)達(dá)國家以及由發(fā)達(dá)國家組成的巴塞爾委員會才逐步將銀行的監(jiān)管從外圍修補(bǔ)轉(zhuǎn)到內(nèi)部調(diào)控，并對影響銀行風(fēng)險(xiǎn)的主要因素進(jìn)行詳細(xì)的剖析。Herstatt銀行和富蘭克林銀行倒閉的第二年，即1975年9月，第一個巴塞爾協(xié)議出臺。這個協(xié)議極為簡單，核心內(nèi)容就是針對國際性銀行監(jiān)管主體缺位的現(xiàn)實(shí)，突出強(qiáng)調(diào)了兩點(diǎn)：1、任何銀行的國外機(jī)構(gòu)都不能逃避監(jiān)管；2、母國和東道國應(yīng)共同承擔(dān)的職責(zé)。1983年5月，修改后的《巴塞爾協(xié)議》推出。這個協(xié)議基本上是前一個協(xié)議的具體化和明細(xì)化。比如明確了母國和東道國的監(jiān)管責(zé)任和監(jiān)督權(quán)力，分行、子行和合資銀行的清償能力、流動性、外匯活動及其頭寸各由哪方負(fù)責(zé)等，由此體現(xiàn)“監(jiān)督必須充分”的監(jiān)管原則。兩個巴塞爾協(xié)議因此也就沒有實(shí)質(zhì)性差異：總體思路都是“股權(quán)原則為主，市場原則為輔；母國綜合監(jiān)督為主，東道國個別監(jiān)督為輔”。但是兩者對清償能力等監(jiān)管內(nèi)容都只提出了抽象的監(jiān)管原則和職責(zé)分配，未能提出具體可行的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。各國對國際銀行業(yè)的監(jiān)管都是各自為戰(zhàn)、自成體系，充分監(jiān)管的原則也就無從體現(xiàn)。巴塞爾協(xié)議的實(shí)質(zhì)性進(jìn)步體現(xiàn)在1988年7月通過的《關(guān)于統(tǒng)一國際銀行的資本計(jì)算和資本標(biāo)準(zhǔn)的報(bào)告》（簡稱《巴塞爾報(bào)告》）。該報(bào)告主要有四部分內(nèi)容：1、資本的分類；2、風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)；3、1992年資本與資產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)比例和過渡期的實(shí)施安排；4、各國監(jiān)管當(dāng)局自由決定的范圍。體現(xiàn)協(xié)議核心思想的是前兩項(xiàng)。首先是資本的分類，也就是將銀行的資本劃分為核心資本和附屬資本兩類，對各類資本按照各自不同的特點(diǎn)進(jìn)行明確地界定。其次是風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，報(bào)告根據(jù)資產(chǎn)類別、性質(zhì)以及債務(wù)主體的不同，將銀行資產(chǎn)負(fù)債表的表內(nèi)和表外項(xiàng)目劃分為0%、20%、50%和100%四個風(fēng)險(xiǎn)檔次。風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重劃分的目的是為衡量資本標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)。有了風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重，報(bào)告所確定的資本對風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)8%（其中核心資本對風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)的比重不低于4%）的標(biāo)準(zhǔn)目標(biāo)比率才具有實(shí)實(shí)在在的意義。可見，《巴塞爾報(bào)告》的核心內(nèi)容是資本的分類。也正因?yàn)槿绱?，許多人直接就將《巴塞爾報(bào)告》稱為規(guī)定資本充足率的報(bào)告。《巴塞爾報(bào)告》反映出報(bào)告制定者監(jiān)管思想的根本轉(zhuǎn)變。首先是監(jiān)管視角從銀行體外轉(zhuǎn)向銀行體內(nèi)。此前的協(xié)議都注重如何為銀行的穩(wěn)定經(jīng)營創(chuàng)造良好的國內(nèi)、國際環(huán)境，強(qiáng)調(diào)政府的督促作用以及政府間的分工協(xié)作，對銀行體本身尤其是對銀行防范風(fēng)險(xiǎn)屏障的資本沒有作出任何有實(shí)際意義和可行標(biāo)準(zhǔn)的要求。而《巴塞爾報(bào)告》則直指主要矛盾和矛盾的主要方面，從資本標(biāo)準(zhǔn)及資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)兩個方面對銀行提出明確要求，從而解脫了監(jiān)管當(dāng)局勞而無獲或收獲甚微的尷尬；其次，監(jiān)管重心從母國與東道國監(jiān)管責(zé)權(quán)的分配轉(zhuǎn)移到對銀行資本充足性的監(jiān)控?！栋腿麪枅?bào)告》規(guī)定銀行必須同時滿足總資本和核心資本兩個比例要求，總資本和核心資本都必須按明確給定的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)量和補(bǔ)充。這既是對以往經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的深刻總結(jié)，也表明報(bào)告真正抓住了事物的本質(zhì)。第三，注重資本金監(jiān)管機(jī)制的建設(shè)。資本金監(jiān)管的生命力在于它突破了單純追求資本金數(shù)量規(guī)模的限制，建立了資本與風(fēng)險(xiǎn)兩位一體的資本充足率監(jiān)管機(jī)制。這表明報(bào)告的制定者真正認(rèn)識到資本是防范風(fēng)險(xiǎn)、彌補(bǔ)風(fēng)險(xiǎn)損失的防線，因而必須將其與風(fēng)險(xiǎn)的載體（即資產(chǎn)）有機(jī)相聯(lián)。而資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)程度又與資產(chǎn)的性質(zhì)相關(guān)。報(bào)告以不同的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重將不同風(fēng)險(xiǎn)的資產(chǎn)加以區(qū)分，使得同樣規(guī)模的資產(chǎn)可以對應(yīng)不同的資本量，或者說同樣的資本量可以保障不同規(guī)模的資產(chǎn)。資本的保障能力隨資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重的不同而異，體現(xiàn)出報(bào)告的動態(tài)監(jiān)管思想。針對以往銀行通常以金融創(chuàng)新方式擴(kuò)大表外業(yè)務(wù)以逃避資本監(jiān)管的現(xiàn)象，報(bào)告認(rèn)識到監(jiān)管表外資產(chǎn)的必要，因而首次將表外資產(chǎn)納入監(jiān)管。盡管巴塞爾委員會并不是一個超越成員國政府的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，發(fā)布的文件也不具備法律效力，但各國的監(jiān)管當(dāng)局都愿意以報(bào)告的原則來約束本國的商業(yè)銀行。2協(xié)議的補(bǔ)充完善隨著世界經(jīng)濟(jì)一體化、金融國際化浪潮的涌動，金融領(lǐng)域的競爭尤其是跨國銀行間的競爭日趨激烈，金融創(chuàng)新日新月異使銀行業(yè)務(wù)趨于多樣化和復(fù)雜化，銀行經(jīng)營的國內(nèi)、國際環(huán)境及經(jīng)營條件發(fā)生了巨大變化，銀行規(guī)避管制的水平和能力也大為提高。這使1988年制定的《巴塞爾報(bào)告》難以解決銀行實(shí)踐中出現(xiàn)的諸多新情況、新問題。為應(yīng)對這些挑戰(zhàn)，巴塞爾委員會對報(bào)告進(jìn)行了長時期、大面積的修改與補(bǔ)充。第一，1991年11月，在認(rèn)識到準(zhǔn)備金對銀行經(jīng)營的重要性及其在不同條件下的性質(zhì)差異后，重新詳細(xì)定義了可計(jì)入銀行資本用以計(jì)算資本充足率的普通準(zhǔn)備金與壞帳準(zhǔn)備金，以2003年2月再次更新了“操作風(fēng)險(xiǎn)管理與監(jiān)管有效措施（SoundPracticesfortheManagementandSupervisionofOperationalRisk）”，對操作風(fēng)險(xiǎn)的資本要求提出具體的計(jì)算辦法。巴塞爾委員會計(jì)劃于2003年第二季度發(fā)表最后一次征求意見稿，同年年底通過新協(xié)議，2006年底在十國集團(tuán)（G10）國家全面實(shí)施。三、借鑒意義巴塞爾協(xié)議變化向我們展示了國際銀行監(jiān)管發(fā)展的最新趨勢，這對于我們健全和完善市場經(jīng)濟(jì)下的銀行監(jiān)管可供借鑒。1．充分考慮各行差別巴塞爾協(xié)議十分注重監(jiān)管制度的靈活性和針對性。巴塞爾委員會充分考慮了各個銀行經(jīng)營業(yè)務(wù)特點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)管理能力以及技術(shù)水平等方面的差別，對有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的衡量和定量盡量避免整齊劃一的方法，而是區(qū)別對待。我國正處于轉(zhuǎn)軌時期市場化金融體系構(gòu)建進(jìn)程，國有銀行、政策性銀行、股份制銀行、地方銀行以及外資銀行等在資本結(jié)構(gòu)、經(jīng)營狀況和風(fēng)險(xiǎn)管理能力各異。這就要求我們在相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管指標(biāo)的制定和監(jiān)管某些選擇方面，要根據(jù)各個銀行所處的具體情況，提出針對性強(qiáng)、靈活度大的方案，進(jìn)行分類監(jiān)管。2．綜合考慮各種風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的范圍在協(xié)議中不斷擴(kuò)充：從信用風(fēng)險(xiǎn)到市場風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而又涵蓋了操作風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、流動性風(fēng)險(xiǎn)以及名譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)等其他風(fēng)險(xiǎn)。這是監(jiān)管當(dāng)局對日趨復(fù)雜的國際金融環(huán)境的必要應(yīng)對，是走向全面而準(zhǔn)確監(jiān)管的步伐。在逐步融入國際金融大環(huán)境的中國銀行業(yè)，面臨的風(fēng)險(xiǎn)也不再僅限于信用風(fēng)險(xiǎn)，而是要迎接市場風(fēng)險(xiǎn)、流動性風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)等來自各方的考驗(yàn)。因此，在制定監(jiān)管指標(biāo)時應(yīng)具有預(yù)見性，充分考慮到現(xiàn)階段及今后一段時期內(nèi)銀行可能面臨的各種信用風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)以及其他風(fēng)險(xiǎn)，為未來銀行業(yè)經(jīng)營環(huán)境的變化留有足夠空間，不至于使監(jiān)管法規(guī)陷入被動的境地。3.建立內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)模型外部監(jiān)管與銀行內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管理相結(jié)合，監(jiān)管者與被監(jiān)管者的關(guān)系由對抗型向協(xié)作型的轉(zhuǎn)變，是銀行監(jiān)管的一大趨勢。內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)模型的建立不僅是銀行自身經(jīng)營的必要，也是確保監(jiān)管有效實(shí)施的重要保障。我國銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理與國際銀行業(yè)相比十分落后，內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)模型幾乎處于空白階段。因此，迫切需要制定有效的激勵機(jī)制引導(dǎo)并配合商業(yè)銀行建立自己的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)模型。4．注重金融創(chuàng)新因素金融創(chuàng)新既可能化解并降低銀行經(jīng)營中的風(fēng)險(xiǎn)，也可能使銀行暴露出巨大的風(fēng)險(xiǎn)，甚至將其推入破產(chǎn)的困境。對金融創(chuàng)新產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)衡量與測定已經(jīng)成為國際銀行監(jiān)管的重要課題。目前我國銀行業(yè)有關(guān)的金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)處于初級階段，數(shù)量和品種有限，但是不應(yīng)低估其業(yè)務(wù)推廣的速度。應(yīng)及早著手進(jìn)行相關(guān)監(jiān)管法規(guī)的制定。5．強(qiáng)化市場約束作用監(jiān)管當(dāng)局對銀行的監(jiān)管只是監(jiān)管體系的一部分，作為視信用為生命的商業(yè)銀行，必然十分重視其市場評價。市場約束是一服強(qiáng)大的監(jiān)督力量。新框架首次納入市場約束，反映了對市場約束力量的重視。轉(zhuǎn)軌時期我國金融市場對商業(yè)銀行的市場約束不強(qiáng)，未能發(fā)揮應(yīng)有的作用，為了保證市場約束力量69充分發(fā)揮，應(yīng)強(qiáng)化對商業(yè)銀行信息披露制皮的管理，對違反者的嚴(yán)厲懲治，應(yīng)制定更為具體可行的方法，使銀行處于嚴(yán)密的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。本文關(guān)鍵：巴塞爾協(xié)議的新框架與我國銀行監(jiān)管三、操作風(fēng)險(xiǎn)國際案例比較案例一：巴林銀行。1995年2月英國中央銀行英格蘭銀行宣布了一條消息：巴林銀行不得繼續(xù)從事交易活動并將申請資產(chǎn)清理。10天后，以1英鎊的象征性價格被荷蘭國際集團(tuán)收購。巴林銀行總損失為13億美元；資本損失100%；從違規(guī)到災(zāi)難發(fā)生的時間為三年；違規(guī)內(nèi)容是未經(jīng)授權(quán)及隱匿的期權(quán)和期貨交易、隱匿虧損；違規(guī)者為新加坡附屬機(jī)構(gòu)交易員；操作風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的原因在組織因素上，治理、管理、文化多元、溝通失敗；在政策因素上，違反政策、不合規(guī)、職責(zé)不清；在人員因素上，雇員不當(dāng)、雇主判斷失誤。具體分析巴林銀行倒閉的原因，首先，巴林銀行沒有將交易與清算業(yè)務(wù)分開，允許里森既作為首席交易員，又負(fù)責(zé)其交易的清算工作。在大多數(shù)銀行，這兩項(xiàng)業(yè)務(wù)是分立的。因?yàn)樽屢粋€交易員清算自己的交易會使其很容易隱瞞交易風(fēng)險(xiǎn)或虧掉的金錢。這是一種制度上的缺陷。其次，巴林銀行的內(nèi)部審計(jì)極其松散，在損失達(dá)到5，000萬英鎊時，巴林銀行總部曾派人調(diào)查里森的賬目，資產(chǎn)負(fù)債表也明顯記錄了這些虧損，但巴林銀行高層對資產(chǎn)負(fù)債表反映出的問題視而不見，輕信了里森的謊言。里森假造花旗銀行有5，000萬英鎊存款，也沒有人去核實(shí)一下花旗銀行的賬目。監(jiān)管不力不僅導(dǎo)致了巴林銀行的倒閉，也使其3名高級管理人員受到法律懲處。，《巴塞爾協(xié)議》的內(nèi)容及精神也不可避免地影響著我國的金融監(jiān)管。在這方面，作為“改革開放窗口”的特區(qū)走在了最前面。1993年5月25日，深圳市人民銀行頒布了《深圳特區(qū)銀行業(yè)資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管暫行規(guī)定》，對設(shè)在深圳市的金融機(jī)構(gòu)實(shí)行資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)管理。因其與協(xié)議的基本精神一致，這一規(guī)定又被譽(yù)為我國銀行業(yè)的“巴塞爾協(xié)議”。到了1994年2月15日，中國人民銀行發(fā)布《關(guān)于對商業(yè)銀行實(shí)行資產(chǎn)負(fù)債比例管理的通知》，同時發(fā)布《商業(yè)銀行資產(chǎn)負(fù)債比例管理暫行監(jiān)控指標(biāo)》和《關(guān)于資本成份和資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)權(quán)數(shù)的暫行規(guī)定》，在全國范圍內(nèi)借鑒實(shí)施協(xié)議的標(biāo)準(zhǔn)。此外，協(xié)議的精神還體現(xiàn)在我國《商業(yè)銀行法》第39條的規(guī)定中。當(dāng)然，對照國際上通行的做法，我國的有關(guān)規(guī)定仍存在一些不足：第一，資本項(xiàng)目組成規(guī)定得過于簡單，現(xiàn)行規(guī)定的核心資本包括實(shí)收資本、資本公積、盈余公積和未分配利潤；而附屬資本僅指貸款呆帳準(zhǔn)備。第二，在確定資本構(gòu)成的具體條件時，沒有考慮到國有銀行之外的股份制銀行的實(shí)際需要，也沒有為銀行將來業(yè)務(wù)拓展后可能出現(xiàn)的新情況留下余地，甚至有些規(guī)定已因新法律的施行而失去了意義。第三，僅規(guī)定了對銀行表內(nèi)資產(chǎn)的測算，對表外項(xiàng)目缺乏應(yīng)有的考慮，難以達(dá)到現(xiàn)代金融監(jiān)管的要求