《西方的文官制度》參考課件

選必一

第二單元第6課西方的文官制度加菲爾德遇刺案壹重要名詞恩賜官爵制、個人贍徇制、政黨分肥制、政務(wù)官、事務(wù)官、《關(guān)于建立常任文官制度的報告》、《美國文官法》貳課程標(biāo)準(zhǔn)了解中國科舉制與西方近代文官制度淵源關(guān)系，知道西方近代文官制度的特點(diǎn)。本課重點(diǎn)它（科舉）的突出特征令人欽佩，這一制度在成千年中緩慢演進(jìn)……當(dāng)今在英國、法國和美國正在取得進(jìn)展的文官考試制度，是從中國的經(jīng)驗(yàn)中借鑒而來的?！薄№t良《中國環(huán)行記》概念解析文官：文官又稱公務(wù)員，其英語原文為CivilServant。西方公務(wù)員有兩種含義，廣義的公務(wù)員既包括選舉產(chǎn)生與政府共進(jìn)退的政府官員（政務(wù)官），也包括常任制的、非選舉產(chǎn)生的政府公務(wù)人員（事務(wù)官）。狹義的公務(wù)員僅指事務(wù)官。文官制度：文官制度又稱公務(wù)員制度，就是由國家法律或法令規(guī)定的各級文官的分類、考試、錄用、考核、獎懲、傳遞、培訓(xùn)、晉升、調(diào)動、解職、退休、保障等一系列規(guī)章制度和管理制度。思考：西方的文官制度與中國古代、近現(xiàn)代的文官制度有何聯(lián)系與區(qū)別？西方文官制度出現(xiàn)的背景壹一、西方文官制度出現(xiàn)的背景政黨分肥制19世紀(jì)后資產(chǎn)階級政黨制度日益成熟，執(zhí)政黨把政府職位分配給黨內(nèi)同僚個人贍徇制17—18世紀(jì)重要官員由議會任免，一般官員由國王和貴族控制的樞密院任免恩賜官爵制14—17世紀(jì)民族國家興起，國王任命親信擔(dān)任政府官員，西方文官制度的萌芽。無專門政府官員5—13世紀(jì)莊園是基本治理單位，管理主要依靠教士和封建領(lǐng)主，封建主直接統(tǒng)治人民。在現(xiàn)代意義上的文官及文官制度形成之前,西方國家文職官員的演進(jìn)大體上都經(jīng)歷了三個階段,即君主專制的恩賜制時期,早期西方資產(chǎn)階級權(quán)貴的個人恩惠制時期,資產(chǎn)階級政黨政治的政黨分肥制時期。以后,隨著社會環(huán)境功能發(fā)生的新變化,文職官員階層也發(fā)生了巨大的變化。19世紀(jì)中期以后,在西方各國才陸續(xù)形成了現(xiàn)代意義的文官系統(tǒng)。

——孫剛《西方文官制度淺析》一、西方文官制度出現(xiàn)的背景1.恩賜官爵制（14—17世紀(jì)）（1）原因：國王權(quán)力擴(kuò)大，需要處理的事務(wù)越來越多。（2）選拔方式：國王挑選自己的親信，并賜予他們官職，官員只為國王和權(quán)貴服務(wù)，類似于仆從。（17世紀(jì)以前）英國政府的高級職位大多掌握在貴族手里，政府行政官員的任用基本沿襲了封建制度中的“恩賜官爵制”。這一制度重門閥、家世、出身和社會地位等，把公職人員的職位劃分嚴(yán)格的等級，彼此不能流動和晉升，并強(qiáng)調(diào)個人對當(dāng)權(quán)者的絕對忠誠。當(dāng)時，王室、樞密院、議會議員以及政府要員經(jīng)常將政府職位授予自己的親友、子女和黨羽。

——袁暉、曹現(xiàn)強(qiáng)《當(dāng)代西方行政管理體制》一、西方文官制度出現(xiàn)的背景2.個人贍徇制與政黨分肥制（17-18世紀(jì)）（1）個人贍徇制：資本主義制度建立后，少數(shù)人或集團(tuán)掌握官員的任免權(quán)，他們將官職作為禮品或商品，私相授受，導(dǎo)致營私舞弊、賣官鬻爵等政治亂象頻發(fā)。（2）政黨分贓制：內(nèi)閣制和政黨政治形成后，出現(xiàn)“政黨分肥制”。入主白宮后，杰克遜做了一件破天荒的事情：他強(qiáng)制要求聯(lián)邦黨官員、以及一些舊官員必須辭職，讓出職位給那些曾經(jīng)幫助他當(dāng)上總統(tǒng)的人。一個國家設(shè)置官員的目的是為了公眾的利益，沒有任何人具有與生俱來獲得公職的特權(quán)……共和主義的領(lǐng)導(dǎo)原則就是促進(jìn)輪換任職，這樣可以使我們的政府體系更加健康。——杰克遜總統(tǒng)就職演（1829年）杰克遜的擁護(hù)者、紐約州參議員威廉·馬西說：“在政治上要像在愛情和戰(zhàn)爭上一樣公平，肥缺屬于勝利者所有?！薄蛎绹谄呷慰偨y(tǒng)杰克遜一、西方文官制度出現(xiàn)的背景根據(jù)以下材料，結(jié)合所學(xué)知識，評價政黨分肥制材料一：海軍部財務(wù)處長官和陸軍部主計(jì)處長官每年分別花費(fèi)500鎊和1000鎊雇人代職，官俸剩余部分留作己用。內(nèi)務(wù)部首席書記員查理·布里耶茲克本有81磅13先令的職薪，可他一面雇人代行此職，一面為大法官廳高級文官威廉·弗雷澤代行職守，每年收取227磅3先令的薪給?！X乘旦、陳曉律《在傳統(tǒng)與變革之間-英國文化模式溯源》材料二：每個不同黨派的總統(tǒng)上臺后，對只要在競選中為本黨出過力出過錢的人，不問才能如何，都要安排一官半職。這些追求者，多數(shù)無一技之長，對政府賦予的職責(zé)不感興趣，其中不乏既無才又缺德之輩。

——張茲暑《美國政黨分肥制述略》材料三：1841年，哈里森當(dāng)選美國總統(tǒng)，一個月后便因忙于職位分配勞累而死；1861年，林肯當(dāng)選總統(tǒng)，分官使他精疲力盡，他形容說“如果前院起火，我都無法去救”。1881年，因分官不均，導(dǎo)致加菲爾德總統(tǒng)被刺殺。

——《西方文官制度》①消極：造成腐敗泛濫，嚴(yán)重影響政府工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性，降低了行政效率。②積極：客觀上打破政府的貴族化傳統(tǒng)，為更多平民進(jìn)入政府任職創(chuàng)造條件。一、西方文官制度出現(xiàn)的背景3.工業(yè)革命后（1）行政需求：資本主義國家的生產(chǎn)水平大大提高，國家管理職能急劇擴(kuò)展，亟須建立能迅速處理日常事務(wù)的職業(yè)官僚體系。（2）思想變化：隨著教育程度的提高，人們要求平等參與政府工作的愿望日益強(qiáng)烈，向社會開放政府公職、改革官員錄用制度以建立廉潔高效政府的呼聲日益高漲。工業(yè)革命帶來的生產(chǎn)力水平的大提高導(dǎo)致政府管理職能的膨脹，政府面臨著許多新課題：除了維護(hù)社會治安、國防、財政、稅收等傳統(tǒng)事務(wù)，還要擔(dān)負(fù)起經(jīng)濟(jì)、文化、科技等新的社會事務(wù)的管理，以發(fā)揮政權(quán)的杠桿作用。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化必然要求上層建筑做出調(diào)整。工業(yè)資產(chǎn)階級經(jīng)濟(jì)實(shí)力的猛增使其政治要求增加。他們要求參與行政管理，要求清除舊制度的弊端，要求社會公職向社會開放，要求機(jī)會平等、自由競爭，建立一個廉潔而高效的政府，更大程度地維護(hù)他們的既得利益。從政治上促進(jìn)英國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提高國民生活水平。

——鮑紅信《英國近代文官制度的建立》

為什么工業(yè)革命推動了文官制度的建立？一、西方文官制度出現(xiàn)的背景教育的發(fā)展與啟蒙思想的影響①隨著教育程度的提高，人們要求平等參與政府工作的愿望日益強(qiáng)烈，向社會開放政府公職、改革官員錄用制度以建立廉潔高效政府的呼聲日益高漲。②人人平等、天賦人權(quán)等思想為文官制度的建立提供了理論依據(jù)。中國古代科舉制度的影響當(dāng)我接受聯(lián)合國的邀請來中國向諸位講文官制度的時候，我是深感驚訝的。因?yàn)樵谖覀兾鞣剿械恼螌W(xué)教科書中，當(dāng)談及文官制度時，都把它的創(chuàng)始者歸于中國（科舉制）。——艾侖?坎貝爾2經(jīng)濟(jì)因素1歷史淵源①恩賜官爵制存在封閉性、隨意性、私人性。②個人贍徇制存在官職私相授受，導(dǎo)致營私舞弊、賣官鬻爵等政治亂象頻發(fā)；②政黨分肥制腐敗泛濫，嚴(yán)重影響政府工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性，降低了行政效率。傳統(tǒng)選官制度存在弊端①工業(yè)革命促進(jìn)生產(chǎn)水平提高，國家管理職能急劇擴(kuò)展，政黨更替頻繁，亟須建立能迅速處理日常事務(wù)的職業(yè)官僚體系。②工業(yè)革命工業(yè)革命導(dǎo)致社會政治力量發(fā)生變化，壯大工業(yè)資產(chǎn)階級力量，他們要求更多的政治權(quán)力。資本主義發(fā)展的需要3思想因素4外部因素西方文官制度的建立貳二、西方文官制度的建立18世紀(jì)初19世紀(jì)初1854年1855年1870年1883年初步建立英國規(guī)定除了大臣以外，官員不得當(dāng)選為下院議員，議會開始限制國王任命官員權(quán)力。兩官分途為保證政府工作不受政黨更替的影響，開始設(shè)置常務(wù)次官的職位，從而形成政務(wù)官和事務(wù)官兩類官員。官員類別職責(zé)政務(wù)官包括大臣和政務(wù)次官或政務(wù)秘書，他們隨內(nèi)閣共進(jìn)退事務(wù)官即文官，包括常務(wù)次官直至以下的一般政府工作人員，負(fù)責(zé)具體事務(wù)，不受黨派影響，可以長期任職。特點(diǎn)：①政治上保持中立，不受選舉結(jié)果和黨派轉(zhuǎn)換影響。②公共管理職能增強(qiáng)實(shí)現(xiàn)了政治和管理的區(qū)分，既維持了代議制下政黨輪流執(zhí)政的特點(diǎn)，又保證了政府工作的穩(wěn)定性和持續(xù)性1.英國文官制度的建立二、西方文官制度的建立18世紀(jì)初19世紀(jì)初1853年1854年1855年1870年形式探索英國東印度公司在職員運(yùn)用方面采用了書面考試錄用的方法，不久，英國政府也采用書面考試的辦法錄用文官?！驏|印度公司◎劍橋大學(xué)確立了公開競爭考試制度，擇優(yōu)錄用文官，為英國文官制度形成奠定基礎(chǔ)。書面考試在英國的出現(xiàn)1702年，英國劍橋大學(xué)首次使用試卷對學(xué)生進(jìn)行考試。后來，牛津大學(xué)也開始實(shí)行書面考試。1853年，英國東印度公司在職員任用方面采用了書面考試錄用的方法。不久，英國政府也采用書面考試的辦法錄用文官。歷史縱橫1.英國文官制度的建立二、西方文官制度的建立18世紀(jì)初19世紀(jì)初1853年1854年1855年1870年導(dǎo)火線由于政府機(jī)構(gòu)混亂，官員昏庸無能，導(dǎo)致英軍在克里米亞戰(zhàn)爭中傷亡慘重。◎克里米亞戰(zhàn)爭英軍營地克里米亞戰(zhàn)爭直到1854年10月，英國的克里米亞戰(zhàn)爭失敗成為英國近代文官制度確立的催化劑?？死锩讈啈?zhàn)敗的一個重要原因是政府用人不當(dāng)，行政機(jī)構(gòu)和吏治的腐敗無能。三萬五千名英軍士兵圍攻塞瓦斯托波爾要塞，卻只有不到半數(shù)能夠回國。最主要的原因不是敵軍的攻擊，而是官員們腐敗無能。士兵們?nèi)淌車?yán)冬的暴雨，卻得不到像樣的補(bǔ)給和醫(yī)療救助，竟有一萬六千多人死于后勤的短缺。這使得全國人民極其憤慨，并在議員們的強(qiáng)烈攻擊下，使得當(dāng)時的內(nèi)閣被迫辭職。歷史縱橫1.英國文官制度的建立二、西方文官制度的建立18世紀(jì)初19世紀(jì)初1853年1854年1855年1870年正式建立英國政府接受《關(guān)于建立常任文官制度的報告》的建議，頒布法令，建立不受黨派干涉的文官委員會，對被推薦的候選人進(jìn)行考試1.英國文官制度的建立◎《關(guān)于建立常任文官制度的報告》《關(guān)于建立常任文官制度的報告》（諾斯科特-屈威廉報告）1854年，英國財政部兩名官員在對英國政府的官吏狀況進(jìn)行全調(diào)查后，提出該報告。他們尖銳批評在英國，很多官員進(jìn)入政府是憑借個人關(guān)系而非工作能力，提議應(yīng)實(shí)行公開考試競爭，擇優(yōu)錄取，建立以人的才能為標(biāo)準(zhǔn)的文官制度，提升文官素質(zhì)。這份報告奠定了后來英國文官制度的基礎(chǔ)。二、西方文官制度的建立18世紀(jì)初19世紀(jì)初1853年1854年1855年1870年正式建立英國政府接受《關(guān)于建立常任文官制度的報告》的建議，頒布法令，建立不受黨派干涉的文官委員會，對被推薦的候選人進(jìn)行考試1.英國文官制度的建立◎帕麥斯頓（巴麥尊）1855年5月12日，帕麥斯頓頒布了《錄用英國政府文官的樞密院令，是英國歷史上第一份改革文官的正式法令。根據(jù)規(guī)定，通過考試和審查的方式甄選文官。但考試對象僅僅限于低級職務(wù)的年輕人，占比很小，也沒有統(tǒng)一的考試標(biāo)準(zhǔn)，并未根本改變?nèi)稳宋ㄓH的現(xiàn)象?！颉蛾P(guān)于建立常任文官制度的報告》二、西方文官制度的建立18世紀(jì)初19世紀(jì)初1853年1854年1855年1870年最終形成英國規(guī)定多數(shù)重要文官職位必須通過公開競爭考試擇優(yōu)錄用，文官委員會有權(quán)獨(dú)立決定文官的基本錄用條件，最終確立了文官制度1.英國文官制度的建立◎格拉斯頓1870年6月4日，格拉斯頓頒布了第二個關(guān)于文官體制改革的樞密院命令。它規(guī)定∶①通過公開競爭考試錄用文官（少數(shù)最高級文官除外）;②將文官分為高低兩級，高級文官負(fù)責(zé)執(zhí)行政策，低級文官負(fù)責(zé)辦理日常事務(wù);③考試合格者，一經(jīng)培訓(xùn)后按成績高低分配到相應(yīng)的部門工作。它是英國近代文官制度最終確立的標(biāo)志，使上層建筑適應(yīng)了工業(yè)資產(chǎn)階級的要求和工業(yè)化社會的需要。世界上第一個完整的文官制度最先在英國確立。二、西方文官制度的建立2.西方文官制度的擴(kuò)展1883年，美國國會通過了由議員彭德爾頓提出的文官制度改革法案《美國文官法》（史稱《彭德爾頓法》），建立了美國的文官制度。1946年，法國頒布統(tǒng)一公務(wù)員法，開始將文官管理納入法治化軌道。1947年，日本通過《國家公務(wù)員法》，文官實(shí)行公開考試，擇優(yōu)錄取，實(shí)行功績制等。1949年，聯(lián)邦德國制定《德意志聯(lián)邦共和國基本法》，對帝國官制進(jìn)行改革，1950年又頒布公務(wù)員法，形成比較完整的現(xiàn)代文官制度。叁西方文官制度的特點(diǎn)和影響三、西方文官制度的特點(diǎn)和影響1.西方文官制度的共同特點(diǎn)（英國）確立了文官考選制度。規(guī)定由獨(dú)立于黨派政治之外的文官委員會來主持文官考選事宜，采取公開競爭、擇優(yōu)錄用的方式選拔文官；……文官作為從事具體的行政管理及法令實(shí)施工作的人員，不受選舉與執(zhí)政黨更迭的影響，只要無過失就不受免職處分，可一直工作至退休。文官不得參加政治活動，不得兼任議員或政務(wù)官員，不得參加政黨和營利性經(jīng)濟(jì)活動。并規(guī)定高級文官的考試科目分為必考科目和選考科目兩種。

——摘編自范文超《英國文官制度變遷初探》

結(jié)合材料歸納總結(jié)現(xiàn)代文官制度的特點(diǎn)公開考試，擇優(yōu)錄用政治中立，服從領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)常任，論功晉升凡是符合相關(guān)法律規(guī)定的公民，都可以參加文官考試，成績優(yōu)異者得到錄用文官要

資產(chǎn)階級各政黨之間嚴(yán)格保持中立，不得參與政治活動。文官必須忠實(shí)執(zhí)行政務(wù)官制定的政策，在政務(wù)官領(lǐng)導(dǎo)下完成自己的本職工作。文官只要沒有嚴(yán)重過錯，可任職到退休；文官可根據(jù)工作成績得到晉升或懲罰三、西方文官制度的特點(diǎn)和影響1.西方文官制度的影響英國文官制度的絕對專業(yè)化素養(yǎng)，使得政府能夠在最低的差錯和最高的效率的情況下運(yùn)轉(zhuǎn)自如。這個制度足以讓采用不同制度的其他國家羨慕不已。——［英］瑪格麗特?撒切爾著，李宏強(qiáng)譯《唐寧街歲月》資產(chǎn)階級議會制的國家的全部歷史表明，資產(chǎn)階級立憲國家的歷史也在相當(dāng)大的程度上表明，更換部長意義極小，因?yàn)閷?shí)際的管理工作掌握在一支龐大的官吏隊(duì)伍手中。這支官吏隊(duì)伍浸透了反民主的意識，同地主和資產(chǎn)階級有千絲萬縷的聯(lián)系，在各方面都依附他們。這支隊(duì)伍被資產(chǎn)階級關(guān)系的氣氛所籠罩，他們呼吸的就是這種空氣，他們凝固了，變硬了，僵化了，擺脫不了這種空氣，他們的思想、感情、行為不能不是老樣子的。對上司畢恭畢敬的習(xí)氣和某些“公”務(wù)特權(quán)把他們拴住了，通過股票和銀行，這支隊(duì)伍的上層分子完全成了金融資本的奴才，在某種程度上也是它的代理人，它的利益的代表者和影響的傳播者。