安全生產(chǎn)行政執(zhí)法違法風(fēng)險(xiǎn)分析與探討

/安全生產(chǎn)行政執(zhí)法違法風(fēng)險(xiǎn)分析及探討近年來(lái)，法治建設(shè)取得了巨大的成就，國(guó)家層面越來(lái)越重視各項(xiàng)社會(huì)管理方面的立法，法律體系逐步完善規(guī)范；社會(huì)層面，依法行政的觀念也日益深入人心，依法行政的狀況不斷改善，全社會(huì)運(yùn)用法律維護(hù)自身合法權(quán)益的意識(shí)不斷增強(qiáng)。行政執(zhí)法逐步走向規(guī)范化、制度化，行政執(zhí)法體制改革取得了顯著成效。但現(xiàn)階段的依法行政活動(dòng)中還存在著諸多不足，表現(xiàn)在不同領(lǐng)域的不同方面，本文從安全生產(chǎn)領(lǐng)域理論及實(shí)踐兩個(gè)方面來(lái)分析及探討行政違法的風(fēng)險(xiǎn)及表現(xiàn)形式。一、行政法的概念、內(nèi)容及原則（一）、概念行政法是調(diào)整行政主體行使行政權(quán)過(guò)程中所產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系以及對(duì)行政權(quán)進(jìn)行規(guī)范和控制的法律規(guī)范的總稱(chēng)。一般說(shuō)民法是調(diào)整平等主體之間的人身關(guān)系和財(cái)產(chǎn)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱(chēng)。民法所調(diào)整的關(guān)系是平等的，關(guān)系雙方的主體是平等的；而行政法不是調(diào)整平等的主體關(guān)系，而是行政主體行使行政權(quán)所產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系，注重對(duì)行政主體的行政職權(quán)加以控制和規(guī)范。（二）、內(nèi)容行政法由規(guī)范行政主體和行政權(quán)設(shè)定的行政組織法、規(guī)范行政權(quán)行使的行政行為法、規(guī)范行政權(quán)運(yùn)行程序的行政程序法、規(guī)范行政權(quán)監(jiān)督的行政監(jiān)督法等部分組成，其核心及實(shí)質(zhì)是控制和規(guī)范行政權(quán)，保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。及各級(jí)行政機(jī)關(guān)日常社會(huì)管理工作，作出具體行政行為息息相關(guān)的有《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政強(qiáng)制法》等行政行為法。（三）、行政法的原則1、合法行政原則合法行政是行政法的首要原則，其他原則可以理解為這一原則的延伸。實(shí)行合法行政原則是行政活動(dòng)區(qū)別于民事活動(dòng)的主要標(biāo)志。合法行政原則的根據(jù)，是行政機(jī)關(guān)在政治制度上對(duì)立法機(jī)關(guān)的從屬性。合法行政原則是我國(guó)根本政治制度人民代表大會(huì)制度在國(guó)家行政制度上的體現(xiàn)和延伸。人民代表大會(huì)制度確定了國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)人民代表大會(huì)的從屬性。憲法第二條和第三條規(guī)定，中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。國(guó)家行政機(jī)關(guān)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。這樣就從根本法上解決了國(guó)家行政權(quán)力來(lái)源的合法性問(wèn)題。憲法第五條規(guī)定，中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。一切國(guó)家機(jī)關(guān)都必須遵守憲法和法律。我國(guó)合法行政原則在結(jié)構(gòu)上包括對(duì)現(xiàn)行法律的遵守和依照法律授權(quán)活動(dòng)兩個(gè)方面：（1）行政機(jī)關(guān)必須遵守現(xiàn)行有效的法律。這一方面的基本要求是：行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行，禁止行政機(jī)關(guān)違反現(xiàn)行有效的立法性規(guī)定。第一，行政機(jī)關(guān)的任何規(guī)定和決定都不得及法律相抵觸，行政機(jī)關(guān)不得作出不符合現(xiàn)行法律的規(guī)定和決定。行政機(jī)關(guān)的規(guī)定和決定違法，就不能取得法律效力。第二，行政機(jī)關(guān)有義務(wù)積極執(zhí)行和實(shí)施現(xiàn)行有效法律規(guī)定的行政義務(wù)。行政機(jī)關(guān)不積極履行法定作為義務(wù)，將構(gòu)成不作為違法。（2）行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照法律授權(quán)活動(dòng)。這一方面的基本要求是：沒(méi)有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的決定。在行政機(jī)關(guān)及公民、法人和其他組織關(guān)系上：第一，行政機(jī)關(guān)采取行政措施必須有立法性規(guī)定的明確授權(quán)；第二，沒(méi)有立法性規(guī)定的授權(quán)，行政機(jī)關(guān)不得采取影響公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)的行政措施。行政機(jī)關(guān)不遵守這一不作為義務(wù)，將構(gòu)成行政違法。2、合理行政原則合理行政原則的主要含義是行政決定應(yīng)當(dāng)具有理性，屬于實(shí)質(zhì)行政法治的范疇，尤其適用于裁量性行政活動(dòng)。最低限度的理性，是指行政決定應(yīng)當(dāng)具有一個(gè)有正常理智的普通人所能達(dá)到的合理及適當(dāng)，并且能夠符合科學(xué)公理和社會(huì)公德。更為規(guī)范的行政理性表現(xiàn)為以下三個(gè)原則：第一，公平公正原則。要平等對(duì)待行政管理相對(duì)人，不偏私、不歧視。第二，考慮相關(guān)因素原則。作出行政決定和進(jìn)行行政裁量，只能考慮符合立法授權(quán)目的的各種因素，不得考慮不相關(guān)因素。第三，比例原則。行政機(jī)關(guān)采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理可以采用多種方式實(shí)現(xiàn)行政目的的，應(yīng)當(dāng)避免采用損害當(dāng)事人權(quán)益的方式。3、程序正當(dāng)原則程序正當(dāng)是當(dāng)代行政法的主要原則之一。它包括了以下幾個(gè)原則：第一，行政公開(kāi)原則。除涉及國(guó)家秘密和依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私外，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，以保障公民的知情權(quán)。第二，公眾參及原則。行政機(jī)關(guān)作出重要規(guī)定或者決定，應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取公民、法人和其他組織的意見(jiàn)。特別是作出對(duì)公民、法人和其他組織不利的決定，要聽(tīng)取他們的陳述和申辯。第三，回避原則。行政機(jī)關(guān)工作人員履行職責(zé)，及行政管理相對(duì)人存在利害關(guān)系時(shí)，應(yīng)當(dāng)回避。4、高效便民原則（1）行政效率原則。基本內(nèi)容：首先是積極履行法定職責(zé)，禁止不作為或者不完全作為；其次是遵守法定時(shí)限，禁止超越法定時(shí)限或者不合理延遲。（2）便利當(dāng)事人原則。在行政活動(dòng)中增加當(dāng)事人程序負(fù)擔(dān)，是法律禁止的行政侵權(quán)行為。5、誠(chéng)實(shí)守信原則（1）行政信息真實(shí)原則。行政機(jī)關(guān)公布的信息應(yīng)當(dāng)全面、準(zhǔn)確、真實(shí)。無(wú)論是向普通公眾公布的信息，還是向特定人或者組織提供的信息，行政機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)對(duì)其真實(shí)性承擔(dān)法律責(zé)任。（2）保護(hù)公民信賴(lài)?yán)嬖瓌t。非因法定事由并經(jīng)法定程序，行政機(jī)關(guān)不得撤銷(xiāo)、變更已經(jīng)生效的行政決定；因國(guó)家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行，并對(duì)行政管理相對(duì)人因此而受到的財(cái)產(chǎn)損失依法予以補(bǔ)償。6、權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則（1）行政效能原則。行政機(jī)關(guān)依法履行經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化事務(wù)管理職責(zé)，要由法律、法規(guī)賦予其相應(yīng)的執(zhí)法手段，保證政令有效。（2）行政責(zé)任原則。行政機(jī)關(guān)違法或者不當(dāng)行使職權(quán)，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任。這一原則的基本要求是行政權(quán)力和法律責(zé)任的統(tǒng)一，即執(zhí)法有保障、有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)須賠償。二、行政違法的表現(xiàn)形式（一）、主體方面違法1、行政濫用職權(quán)的表現(xiàn)形態(tài)（1）因受不正當(dāng)動(dòng)機(jī)和目的的支配，致使行為背離法定目的和利益，,這種行為有兩個(gè)構(gòu)成要件：第一，主觀上存有不正當(dāng)?shù)膭?dòng)機(jī)和目的。如出于個(gè)人報(bào)復(fù)、偏見(jiàn)或?yàn)閭€(gè)人謀私利等。第二，客觀上其行為造成了背離法定目的的結(jié)果。如果行為人只存在不正當(dāng)?shù)膭?dòng)機(jī)和目的，但行為的結(jié)果恰好符合法定目的，便不構(gòu)成行政濫用職權(quán)。（2）因不合法考慮致使行為結(jié)果失去準(zhǔn)確性這種表現(xiàn)需具備兩項(xiàng)條件：行為人有不合法考慮；行為的結(jié)果失去準(zhǔn)確性，如處罰結(jié)果偏重或偏輕。（3）獨(dú)斷專(zhuān)行和任意無(wú)常如行政主體在作出決定時(shí)，主觀武斷、蠻橫無(wú)理、耍特權(quán)等。在事實(shí)和其他情況沒(méi)有變化的情況下，朝令夕改、反復(fù)無(wú)常，同等情況不同對(duì)待，不同情況又相同對(duì)待等。造成行政相對(duì)人無(wú)法捉摸、無(wú)從預(yù)見(jiàn)。（4）強(qiáng)人所難，違背客觀規(guī)律如行政主體要求行政相對(duì)人履行事實(shí)上根本無(wú)法履行的義務(wù)。（5）故意遲延或者不作為這是指行政主體對(duì)于行政相對(duì)人的申請(qǐng)或法定的義務(wù)，未達(dá)到某種不正當(dāng)目的，故意搪塞、拖延，或干脆置之不理，甚至使得行政相對(duì)人要求辦理的事項(xiàng)超過(guò)時(shí)效不能再辦理，或時(shí)過(guò)境遷，再辦失去意義。（6）不正當(dāng)?shù)牟襟E和方式這是指在行政行為的步驟和方式屬于可選擇的條件下，行政主體及其公務(wù)員出于某種不正當(dāng)?shù)膭?dòng)機(jī)，采用了不適當(dāng)?shù)牟襟E和方式，致使行政相對(duì)人的合法權(quán)益遭受不應(yīng)有的損害。2、行政越權(quán)的表現(xiàn)形式（1）層級(jí)越權(quán)層級(jí)越權(quán)，是指上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間的越權(quán)。層級(jí)越權(quán)的形態(tài)分為兩種：下級(jí)行政機(jī)關(guān)行使了上級(jí)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)；上級(jí)行政機(jī)關(guān)行使了下級(jí)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)。（2）事務(wù)越權(quán)事務(wù)越權(quán)，是指無(wú)行政隸屬關(guān)系、管理職責(zé)范圍不同的行政機(jī)關(guān)之間的越權(quán)。如吊銷(xiāo)食品衛(wèi)生許可證屬于衛(wèi)生部門(mén)的職權(quán)范圍，而由工商行政機(jī)關(guān)做出此種行為，即屬于越權(quán)。（3）地域越權(quán)地域越權(quán)，行政主體行使行政職權(quán)往往有一定的地域限制，如果超越了地域管轄范圍，就構(gòu)成了地域越權(quán)。（4）時(shí)間越權(quán)時(shí)間越權(quán)，指行政主體在一段時(shí)間內(nèi)享有某項(xiàng)行政職權(quán)，而其在這段時(shí)間以外行使某項(xiàng)行政職權(quán)即構(gòu)成越權(quán)。如有的機(jī)關(guān)在戒嚴(yán)期間享有特別處置權(quán)，在戒嚴(yán)期間結(jié)束后繼續(xù)行使的行為。（5）內(nèi)容越權(quán)內(nèi)容越權(quán)，指行政主體行使職權(quán)超越了法定的期限、范圍、程度。如隨意延長(zhǎng)法定的扣留期限、提高法定的處罰幅度、擴(kuò)大收費(fèi)對(duì)象等，也包括被授權(quán)或受委托的組織，超出授權(quán)或委托范圍行使職權(quán)的行為。（二）、行政程序違法1、方式違法（1）、沒(méi)有采取法定的方式例如，法律要求進(jìn)行調(diào)查及作出處罰的機(jī)構(gòu)相分離，而調(diào)查和處罰決定由一個(gè)機(jī)構(gòu)作出；規(guī)定應(yīng)登記備案的工作沒(méi)有登記備案；法律規(guī)定要求某種行政行為采取書(shū)面形式，而行政主體采取了口頭形式等。（2）、采取了法律禁止的方式諸如采用非法手段調(diào)查取證；違反了不單方接觸制度，即行政主體在處理兩個(gè)相對(duì)方具有互相排斥利益事項(xiàng)時(shí)，不單方接觸。在實(shí)踐中有時(shí)可能兩人申請(qǐng)一個(gè)許可證，不能在一方不在場(chǎng)的情況下，及另一個(gè)申請(qǐng)人單方接觸，聽(tīng)其陳述并接受其證據(jù)。（3）、采用了法定方式，卻及法定的具體要求相違背比較常見(jiàn)的如書(shū)面形式作出了某種行政行為，但未經(jīng)簽署、不蓋章、沒(méi)有序號(hào)、不標(biāo)注日期及其他應(yīng)當(dāng)注明的內(nèi)容。2、步驟違法步驟違法具體表現(xiàn)如下：第一，步驟欠缺。如省略了某些事先說(shuō)明原因、通知及送達(dá)、事先審批或申請(qǐng)等步驟。第二，步驟顛倒。如先施行行政強(qiáng)制后發(fā)出決定通知，先作出處罰決定后舉行聽(tīng)證。第三，步驟增加。如某婚姻登記機(jī)關(guān)要求申請(qǐng)結(jié)婚登記人申報(bào)財(cái)產(chǎn)。3、期限違法期限違法指行政主體及其公務(wù)員未在法定期限內(nèi)完成行政行為。我國(guó)行政復(fù)議法第三十一條規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)受理申請(qǐng)之日起60日內(nèi)作出行政復(fù)議決定，否則即為期限違法。期限違法從實(shí)體角度表現(xiàn)為不作為違法，即不履行法定職責(zé)行為。（三）、認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤1、法律事實(shí)的含義法律事實(shí)是指能夠引起法律關(guān)系產(chǎn)生、變更或消滅的各種事實(shí)的總稱(chēng)。法律事實(shí)及一般意義上的事實(shí)有重要區(qū)別，具體表現(xiàn)為：第一，法律事實(shí)是一種規(guī)范性事實(shí)。它是法律規(guī)范社會(huì)的產(chǎn)物，沒(méi)有法律就不會(huì)有法律事實(shí)。第二，法律事實(shí)是一種能用證據(jù)證明的事實(shí)。這意味著法律事實(shí)不僅是客觀事實(shí)，而且它還應(yīng)是能用證據(jù)證明的客觀事實(shí)。第三，法律事實(shí)是一種具有法律意義的事實(shí)。如果事實(shí)沒(méi)有對(duì)法律產(chǎn)生任何影響就不能稱(chēng)為法律事實(shí)。2、法律事實(shí)的認(rèn)定審判案件必須以事實(shí)為依據(jù)，必須查清案件事實(shí)，并應(yīng)當(dāng)以“查明的客觀事實(shí)”作為適用法律和作出裁判的根據(jù)。事實(shí)認(rèn)定是整個(gè)案件處理的基礎(chǔ)。3、事實(shí)認(rèn)定的方法（1）、證據(jù)采信證據(jù)采信成為法官進(jìn)行事實(shí)認(rèn)定的主要方法和途徑。（2）、交叉詢(xún)問(wèn)交叉詢(xún)問(wèn)是最為有效的方式之一，因?yàn)樗磿r(shí)對(duì)證雙方的陳述，當(dāng)事人無(wú)法就不特定問(wèn)題預(yù)先作好完全有利于自己的準(zhǔn)備，從而使得某些沒(méi)有證據(jù)證實(shí)或者從既有證據(jù)上無(wú)法體現(xiàn)出來(lái)的事實(shí)真相得以暴露。（3）、日常生活法則相比于眾所周知的事實(shí)及自然規(guī)律定理而言，日常生活法則推定更具方法意義，在缺乏相關(guān)證據(jù)、且因當(dāng)事人保持緘默、以交叉詢(xún)問(wèn)無(wú)法查證某些案件事實(shí)的時(shí)候，日常生活法則的推定是頗為有效的。因?yàn)樗械姆梢?guī)范都不應(yīng)當(dāng)違背生活常理。常識(shí)判斷和推理具有相當(dāng)?shù)暮侠硇浴Ｉ鐣?huì)經(jīng)驗(yàn)和審判經(jīng)驗(yàn)是踐行這種方法的基礎(chǔ)。4、事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤包括下面三種情形：無(wú)中生有的事實(shí)或只是一種假想后果；未經(jīng)調(diào)查取證或未獲取充足證據(jù)的；認(rèn)定事實(shí)的常見(jiàn)錯(cuò)誤有對(duì)象認(rèn)定錯(cuò)誤、實(shí)施性質(zhì)認(rèn)定錯(cuò)誤、事實(shí)真?zhèn)闻袛噱e(cuò)誤、事實(shí)情節(jié)認(rèn)定錯(cuò)誤等。（四）、適用法律錯(cuò)誤所謂適用法律錯(cuò)誤，是指行政行為所依據(jù)的法律條文不正確。具體情形包括：第一，應(yīng)適用甲法卻適用了乙法，如應(yīng)適用藥品管理法，卻適用了商標(biāo)法。第二，應(yīng)適用效力層級(jí)高的法律范圍卻適用了效力層級(jí)低的法律規(guī)范。第三，應(yīng)適用此條款，卻適用了其他條款。第四，應(yīng)同時(shí)適用幾部法律或法規(guī)的規(guī)定或者應(yīng)同時(shí)適用幾項(xiàng)法律條款，卻只適用其中一部法律或法規(guī)規(guī)定或者某一項(xiàng)條款；或者應(yīng)適用一項(xiàng)條款，卻適用了幾項(xiàng)不應(yīng)適用的條款。第五，適用了尚未生效的