PPP項(xiàng)目單一采購(gòu)來(lái)源采購(gòu)的合規(guī)性探析

PPP項(xiàng)目單一采購(gòu)來(lái)源采購(gòu)的合規(guī)性探析PPP項(xiàng)目單一采購(gòu)來(lái)源采購(gòu)的合規(guī)性探析PPP項(xiàng)目單一采購(gòu)來(lái)源采購(gòu)的合規(guī)性探析/LUC資本觀察專欄PPP項(xiàng)目單一采購(gòu)來(lái)源采購(gòu)的合規(guī)性探析導(dǎo)讀：政府單一采購(gòu)來(lái)源采購(gòu)有助于加速PPP項(xiàng)目進(jìn)程，使得公共服務(wù)能夠提前供給，該采購(gòu)方式在目前的法律框架下是可行的，但操作時(shí)須審慎。大多數(shù)的PPP項(xiàng)目核心邊界條件及技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)無(wú)法明確，往往要經(jīng)過(guò)政府及社會(huì)資本方在平等基礎(chǔ)上漫長(zhǎng)的討價(jià)還價(jià)過(guò)程，如果雙方在核心條款達(dá)成一致意見(jiàn)后，再去走公開(kāi)招標(biāo)或者競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)方式，不僅會(huì)拖延項(xiàng)目進(jìn)程，而且給項(xiàng)目簽約帶來(lái)一定的風(fēng)險(xiǎn)。在此情況下，單一采購(gòu)來(lái)源是雙方都傾向于的采購(gòu)方式，本篇嘗試對(duì)其合規(guī)性進(jìn)行論證，并給出具體的操作方案?！墩少?gòu)法》第二條第七款規(guī)定：“本法所稱服務(wù)，是指除貨物和工程以外的其他政府采購(gòu)對(duì)象。”《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》）第二條第四款進(jìn)一步明確：“政府采購(gòu)法第二條所稱服務(wù)，包括政府自身需要的服務(wù)和政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)?！盤PP項(xiàng)目一般會(huì)將經(jīng)營(yíng)類、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)類、非經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目統(tǒng)一打包成項(xiàng)目包，屬于政府需要向社會(huì)提供的公共服務(wù)范疇，故其適用于《政府采購(gòu)法》及相關(guān)法規(guī)。什么樣的情形可以采用單一采購(gòu)來(lái)源采購(gòu)呢？《政府采購(gòu)法》第三十一條規(guī)定：符合下列情形之一的貨物或者服務(wù)，可以依照本法采用單一來(lái)源方式采購(gòu)：(一)只能從唯一供應(yīng)商處采購(gòu)的；(二)發(fā)生了不可預(yù)見(jiàn)的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購(gòu)的；(三)必須保證原有采購(gòu)項(xiàng)目一致性或者服務(wù)配套的要求，需要繼續(xù)從原供應(yīng)商處添購(gòu)，且添購(gòu)資金總額不超過(guò)原合同采購(gòu)金額百分之十的。從法條看，不可預(yù)見(jiàn)的緊急情況幾乎不會(huì)發(fā)生，PPP項(xiàng)目也基本不會(huì)是以往項(xiàng)目的延續(xù)，故我們只能從第一項(xiàng)“只能從唯一供應(yīng)商處采購(gòu)的”上去尋找合規(guī)性依據(jù)?！秾?shí)施條例》第二十七條對(duì)該項(xiàng)所述情形進(jìn)行了明確：“政府采購(gòu)法第三十一條第一項(xiàng)規(guī)定的情形，是指因貨物或者服務(wù)使用不可替代的專利、專有技術(shù)，或者公共服務(wù)項(xiàng)目具有特殊要求，導(dǎo)致只能從某一特定供應(yīng)商處采購(gòu)?！辈豢商娲膶＠?、專有技術(shù)在PPP項(xiàng)目中很少需要，可以不做考慮，一般情況下我們需要把眼光放到“公共服務(wù)項(xiàng)目的特殊要求”，通過(guò)尋找合適的理由是可以申請(qǐng)采用單一來(lái)源采購(gòu)的。《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》）第三條對(duì)可以采用單一來(lái)源采購(gòu)的情形進(jìn)行了列舉，其條文如下：采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)采購(gòu)以下貨物、工程和服務(wù)之一的，可以采用競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)方式采購(gòu)；采購(gòu)貨物的，還可以采用詢價(jià)采購(gòu)方式：

（一）依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)，且未達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的貨物、服務(wù)；（二）依法制定的集中采購(gòu)目錄以外、采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上，且未達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的貨物、服務(wù)；（三）達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)批準(zhǔn)采用非公開(kāi)招標(biāo)方式的貨物、服務(wù)；（四）按照招標(biāo)投標(biāo)法及其實(shí)施條例必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目以外的政府采購(gòu)工程。關(guān)于公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)中央預(yù)算單位

2015-2016年政府集中采購(gòu)目錄及標(biāo)準(zhǔn)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2014〕53號(hào)）規(guī)定的公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)是120萬(wàn)元，PPP項(xiàng)目采購(gòu)金額小則千萬(wàn)，大則幾十億、上百億，遠(yuǎn)超120萬(wàn)元公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，所以只能走第三項(xiàng)“經(jīng)批準(zhǔn)”的方式。怎么個(gè)批準(zhǔn)方式呢？《實(shí)施條例》第二十三條對(duì)批準(zhǔn)方式進(jìn)行了明確：“采購(gòu)人采購(gòu)公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物或者服務(wù)，符合政府采購(gòu)法第二十九條、第三十條、第三十一條、第三十二條規(guī)定情形或者有需要執(zhí)行政府采購(gòu)政策等特殊情況的，經(jīng)設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府財(cái)政部門批準(zhǔn)，可以依法采用公開(kāi)招標(biāo)以外的采購(gòu)方式?！睆囊陨戏治隹芍琍PP項(xiàng)目可以以合理理由報(bào)請(qǐng)?jiān)O(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府財(cái)政部門批準(zhǔn)采用單一來(lái)源采購(gòu)的采購(gòu)方式，合理理由可以是“公共服務(wù)的特殊要求”，也可以是其他正當(dāng)理由。各省對(duì)其他理由的規(guī)定也各有不同，比如《山東省政府采購(gòu)管理暫行辦法》（魯政辦發(fā)〔2013〕35號(hào)）第二十五條規(guī)定“集中采購(gòu)機(jī)關(guān)有充足理由認(rèn)為只有從特定供應(yīng)商處進(jìn)行采購(gòu)，才能促進(jìn)實(shí)施相關(guān)政策目標(biāo)的”可以申請(qǐng)單一來(lái)源采購(gòu)，《浙江省政府購(gòu)買服務(wù)采購(gòu)管理暫行辦法》（浙財(cái)采監(jiān)〔2014〕28號(hào)）第十一條規(guī)定“之前已由縣級(jí)以上人民政府或授權(quán)的行政主管部門按規(guī)定及相關(guān)合作伙伴簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，按協(xié)議約定必須向相關(guān)政府合作伙伴或特定主體采購(gòu)服務(wù)的”、“為實(shí)施縣級(jí)以上人民政府為促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要決定的公共政策目標(biāo)，需要實(shí)施單一來(lái)源采購(gòu)的服務(wù)項(xiàng)目”等均可以申請(qǐng)單一來(lái)源采購(gòu)。下面探討操作流程。政府采購(gòu)分集中采購(gòu)和分散采購(gòu)，《政府采購(gòu)法》第十八條規(guī)定：“采購(gòu)人采購(gòu)納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目，必須委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)；采購(gòu)未納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目，可以自行采購(gòu)，也可以委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)在委托的范圍內(nèi)代理采購(gòu)?！币话闱闆r下，PPP項(xiàng)目一般采取委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行采購(gòu)的方式，該法第二十條規(guī)定：“采購(gòu)人依法委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)辦理采購(gòu)事宜的，應(yīng)當(dāng)由采購(gòu)人及采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)簽訂委托代理協(xié)議，依法確定委托代理的事項(xiàng)，約定雙方的權(quán)利義務(wù)?！睂?duì)于委托代理協(xié)議的內(nèi)容，《實(shí)施條例》第十六條作了規(guī)定：“政府采購(gòu)法第二十條規(guī)定的委托代理協(xié)議，應(yīng)當(dāng)明確代理采購(gòu)的范圍、權(quán)限和期限等具體事項(xiàng)?！睙o(wú)公開(kāi)招標(biāo)那樣繁瑣的程序，但單一來(lái)源采購(gòu)需要走批準(zhǔn)程序?！豆芾磙k法》第四條規(guī)定：“達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的貨物、服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目，擬采用非招標(biāo)采購(gòu)方式的，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)在采購(gòu)活動(dòng)開(kāi)始前，報(bào)經(jīng)主管預(yù)算單位同意后，向設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府財(cái)政部門申請(qǐng)批準(zhǔn)。”為防止暗香操作及信息不對(duì)稱造成的政府對(duì)“供應(yīng)商唯一性”的錯(cuò)誤認(rèn)定，在批準(zhǔn)前，還要在省級(jí)以上財(cái)政部門指定的媒體進(jìn)行公示，這在《管理辦法》第三十八條中作了規(guī)定：“屬于政府采購(gòu)法第三十一條第一項(xiàng)情形，且達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額的貨物、服務(wù)項(xiàng)目，擬采用單一來(lái)源采購(gòu)方式的，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在按照本辦法第四條報(bào)財(cái)政部門批準(zhǔn)之前，應(yīng)當(dāng)在省級(jí)以上財(cái)政部門指定媒體上公示，并將公示情況一并報(bào)財(cái)政部門。公示期不得少于5個(gè)工作日，公示內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：（一）采購(gòu)人、采購(gòu)項(xiàng)目名稱和內(nèi)容；（二）擬采購(gòu)的貨物或者服務(wù)的說(shuō)明；（三）采用單一來(lái)源采購(gòu)方式的原因及相關(guān)說(shuō)明；（四）擬定的唯一供應(yīng)商名稱、地址；（五）專業(yè)人員對(duì)相關(guān)供應(yīng)商因?qū)＠?、專有技術(shù)等原因具有唯一性的具體論證意見(jiàn)，以及專業(yè)人員的姓名、工作單位和職稱；（六）公示的期限；（七）采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、財(cái)政部門的聯(lián)系地址、聯(lián)系人和聯(lián)系電話?！睂?duì)公示中可能收到的異議情況的處理，《管理辦法》第四十條作了規(guī)定：“采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)收到對(duì)采用單一來(lái)源采購(gòu)方式公示的異議后，應(yīng)當(dāng)在公示期滿后5個(gè)工作日內(nèi)，組織補(bǔ)充論證，論證后認(rèn)為異議成立的，應(yīng)當(dāng)依法采取其他采購(gòu)方式；論證后認(rèn)為異議不成立的，應(yīng)當(dāng)將異議意見(jiàn)、論證意見(jiàn)及公示情況一并報(bào)相關(guān)財(cái)政部門。采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將補(bǔ)充論證的結(jié)論告知提出異議的供應(yīng)商、單位或者個(gè)人?！必?cái)政部門批準(zhǔn)后，采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)需要在成交供應(yīng)商確定后2個(gè)工作日內(nèi)，在省級(jí)以上財(cái)政部門指定的媒體上公告成交結(jié)果，同時(shí)向成交供應(yīng)商發(fā)出成交通知書(shū)。成交結(jié)果公告的內(nèi)容在《管理辦法》第十八條中作了規(guī)定：“（一）采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的名稱、地址和聯(lián)系方式；（二）項(xiàng)目名稱和項(xiàng)目編號(hào)；（三）成交供應(yīng)商名稱、地址和成交金額；（四）主要成交標(biāo)的的名稱、規(guī)格型號(hào)、數(shù)量、單價(jià)、服務(wù)要求；（五）談判小組、詢價(jià)小組成員名單及單一來(lái)源采購(gòu)人員名單。采用書(shū)面推薦供應(yīng)商參加采購(gòu)活動(dòng)的，還應(yīng)當(dāng)公告采購(gòu)人和評(píng)審專家的推薦意見(jiàn)。”供應(yīng)商對(duì)成交結(jié)果有異議的，還可以以書(shū)面形式向采購(gòu)人提出質(zhì)疑，采購(gòu)人需要在一定時(shí)間內(nèi)給予答復(fù)?！墩少?gòu)法》第五十三條規(guī)定：“采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)在收到供應(yīng)商的書(shū)面質(zhì)疑后七個(gè)工作日內(nèi)作出答復(fù)，并以書(shū)面形式通知質(zhì)疑供應(yīng)商和其他有關(guān)供應(yīng)商，但答復(fù)的內(nèi)容不得涉及商業(yè)秘密?！钡谖迨鍡l規(guī)定：“質(zhì)疑供應(yīng)商對(duì)采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的答復(fù)不滿意或者采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)未在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)作出答復(fù)的，可以在答復(fù)期滿后十五個(gè)工作日內(nèi)向同級(jí)政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門投訴?！闭少?gòu)監(jiān)管部門在處理投訴事項(xiàng)期間，可以視情況書(shū)面通知采購(gòu)人暫停采購(gòu)活動(dòng)，暫停時(shí)間最長(zhǎng)為30天。在成交通知書(shū)發(fā)出后30日內(nèi)，雙方應(yīng)當(dāng)按采購(gòu)文件確定的事項(xiàng)簽訂政府采購(gòu)合同，還需要進(jìn)行備案。《政府采購(gòu)法》第四十六條規(guī)定：“采購(gòu)人及中標(biāo)、成交供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)在中標(biāo)、成交通知書(shū)發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照采購(gòu)文件確定的事項(xiàng)簽訂政府采購(gòu)合同?！钡谒氖邨l規(guī)定：“政府采購(gòu)項(xiàng)目的采購(gòu)合同自簽訂之日起七個(gè)工作日內(nèi)，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)將合同副本報(bào)同級(jí)政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門和有關(guān)部門備案。”關(guān)于文件的保管，《管理辦法》第二十六條規(guī)定：“采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)妥善保管每項(xiàng)采購(gòu)活動(dòng)的采購(gòu)文件。采購(gòu)文件包括采購(gòu)活動(dòng)記錄、采購(gòu)預(yù)算、談判文件、詢價(jià)通知書(shū)、響應(yīng)文件、推薦供應(yīng)商的意見(jiàn)、評(píng)審報(bào)告、成交供應(yīng)商確定文件、單一來(lái)源采購(gòu)協(xié)商情況記錄、合同文本、驗(yàn)收證明、質(zhì)疑答復(fù)、投訴處理決定以及其他有關(guān)文件、資料。采購(gòu)文件可以電子檔案方式保存。采購(gòu)活動(dòng)記錄至少應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：（一）采購(gòu)項(xiàng)目類別、名稱；（二）采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算、資金構(gòu)成和合同價(jià)格；（三）采購(gòu)方式，采用該方式的原因及相關(guān)說(shuō)明材料；（四）選擇參加采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商的方式及原因；（五）評(píng)定成交的標(biāo)準(zhǔn)及確定成交供應(yīng)商的原因；（六）終止采購(gòu)活動(dòng)的，終止的原因?！薄皢我粊?lái)源采購(gòu)協(xié)商情況記錄”在該辦法第四十二條中作了規(guī)定：“單一來(lái)源采購(gòu)人員應(yīng)當(dāng)編寫協(xié)商情況記錄，主要內(nèi)容包括：（一）依據(jù)本辦法第三十八條進(jìn)行公示的，公示情況說(shuō)明；（二）協(xié)商日期和地點(diǎn)，采購(gòu)人員名單；（三）供應(yīng)商提供的采購(gòu)標(biāo)的成本、同類項(xiàng)目合同價(jià)格以及相關(guān)專利、專有技術(shù)等情況說(shuō)明；（四）合同主要條款及價(jià)格商定情況。協(xié)商情況記錄應(yīng)當(dāng)由采購(gòu)全體人員簽字認(rèn)可。對(duì)記錄有異議的