從歐洲主權(quán)債務危機看中國的地方財政健康問題

從歐洲主權(quán)債務危機看中國的地方財政健康問題董艷梅2012-3-288:53:29來源：《生產(chǎn)力研究》2012年03月06日摘要：希臘和歐債危機給中國的財政運行機制提出了嚴峻的挑戰(zhàn)，單一貨幣體系的設(shè)計、財政數(shù)據(jù)的監(jiān)管不嚴和政府為達到宏觀調(diào)控目標而進行的刺激投資與消費，是主要的問題。中國的財政貨幣制度與歐盟比較有相似之處，這對于當前中國逐漸顯化的地方債務問題有較強的警示意義。所以中國應鄭重思考財政監(jiān)管、地方財政自主權(quán)(有無貨幣與發(fā)債權(quán))、純經(jīng)濟增長目標以及向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期對地方政府的影響。

一、歐洲主權(quán)債務危機的根源

以美國次貸危機引發(fā)的全球性金融危機還未從人們的陰影中消失，希臘的主權(quán)債務危機又在全世界掀起另一場經(jīng)濟浪潮。希臘債務危機的起因是2009年10月初，希臘政府突然宣布2009年政府財政赤字和公共債務占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例預計將分別達到12.7%和113%，遠超歐盟《穩(wěn)定與增長公約》規(guī)定的3%和60%的上限。鑒于希臘政府財政狀況顯著惡化，全球三大信用評級機構(gòu)惠譽、標準普爾和穆迪相繼調(diào)低希臘主權(quán)信用評級。使得希臘跌入了主權(quán)債務危機的漩渦之中。

但事實上，歐元區(qū)存在主權(quán)債務問題的不止希臘一家，愛爾蘭、意大利、葡萄牙、西班牙等幾個歐盟成員國財政赤字率和債務率都遠遠超過《馬約》界限。從現(xiàn)有的資料分析可得知，造成這些國家債務危機的主要原因有兩個方面。一是內(nèi)部原因：希臘等國一方面政府財政入不敷出，另一方面又不得不在金融危機中擴大開支以刺激經(jīng)濟增長。二是外部原因：作為歐元區(qū)國家，希臘等國面臨的一大困境是歐元的控制權(quán)掌握在歐洲央行手里，這些國家無法自主選擇貨幣政策。在國家財政赤字狀況惡化、需要刺激經(jīng)濟時，這些國家無法通過貨幣貶值來增加出口、降低債務，也無法自主降低利率刺激經(jīng)濟增長。只能形成“為償還債務緊縮財政——緊縮導致經(jīng)濟下滑——下滑導致債務增加——債務增加導致需要再借新的債務——新債務要求緊縮財政”的惡性循環(huán)。實際上我們也不難分析出，歐洲債務危機爆發(fā)還有更深層次的原因。首先，一些歐元區(qū)國家財政紀律執(zhí)行不嚴，特別是在金融危機蔓延時放松財政監(jiān)控，導致債務飛速增加。其次，從根本上講，希臘等歐元區(qū)國家經(jīng)濟存在結(jié)構(gòu)性弊端，競爭力下降、政府財政入不敷出、深陷債務泥淖是遲早的事情。希臘債務危機暴露出歐元從誕生之日起就存在的結(jié)構(gòu)性問題，即要求存在巨大差異的眾多經(jīng)濟體使用統(tǒng)一貨幣，并遵守統(tǒng)一標準。現(xiàn)在，希臘、葡萄牙、西班牙、愛爾蘭、意大利開始紛紛掉隊，歐元面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。

二、中國“地方”債務問題

中國現(xiàn)行的《預算法》第三條規(guī)定，“各級政府預算應當做到收支平衡”；第二十八條規(guī)定，“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”。因此，在法律上，除國務院特批之外，地方政府不得舉債，也就不存在所謂的“地方”債務問題。而國務院至今并沒有特批的案例。

但在現(xiàn)實中，地方政府以政府出面擔?；蛱峁┳兿鄵槠髽I(yè)向銀行貸款融資，或因征收不足或挪用資金等原因造成的社會保障資金存在缺口，或有糧食企業(yè)虧損掛賬，或有拖欠中小學教職工工資，或有地方政府部門拖欠企業(yè)工程建設(shè)項目施工款等各種“白條”形式存在的債務已非常嚴峻。這些都在實質(zhì)上構(gòu)成了“地方”政府的債務。所以，所謂地方政府債務，是指由地方政府及其所屬部門預算單位舉借或合法擔保以及在特定條件下需由政府償還的內(nèi)外債務。

理論上還把政府債務可劃分為顯性債務、隱性債務兩種類型。顯性債務一般包括外國政府與國際金融組織的貸款、國債轉(zhuǎn)貸資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)借款、解決地方金融風險專項借款、拖欠工資、國有糧食企業(yè)新老掛賬、拖欠企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金等，除了明確的負債外，常表現(xiàn)為未支付的應付支出。隱性債務包括地方政府擔保債務、擔保的外債、地方金融機構(gòu)的呆壞賬、社會保障資金缺口等，在出現(xiàn)金融機構(gòu)清算等情況時地方政府將承擔資產(chǎn)損失。這些債務缺少有效、統(tǒng)一的監(jiān)測和管理制度，隱蔽性強，已成為中國地方債務風險的主要出險區(qū)。

(一)地方債務形成的原因

關(guān)于地方政府債務的形成原因，有比較多的解釋。

1.財權(quán)與事權(quán)的不匹配。一般的看法是1994年中國分稅制改革以后，對地方造成的事權(quán)過重而逼迫地方政府不得不大量舉債度日(賈康)。其中也有各級機構(gòu)膨脹，財政供養(yǎng)人員過多的政治體制方面的原因，也就是所謂的“財政體制說”。如社科院楊志勇認為：“這和財政制度有關(guān)。一方面，中國現(xiàn)行預算法不允許地方財政打赤字；另一方面，由于財力和財權(quán)向上集中，不少地方政府收不抵支，且很難從財政體制中得到充分的彌補。地方政府只能另尋出路，這直接導致地方政府債務信息極度不透明，地方財政風險隱蔽性問題特別突出，出現(xiàn)為規(guī)避預算法的種種地方債?！?/p>

2.政績導向。以周黎安為代表的經(jīng)濟學家認為中國地方官員的晉升錦標賽使得地方政府官員一切以政績?yōu)閷?，造成政府參與經(jīng)濟投資的極度沖動。順理成章的事情就是債務問題在所難免。持這種觀點的學者還有梁朋、張冉燃等。這種觀點與國外一些學者研究的競選周期理論有相似之處，都與晉升有關(guān)。如米克塞爾提出稅收政策循環(huán)；巴伯與森研究的報告認為，這樣的結(jié)果意味著一個債務政策循環(huán)。

3.道德風險(政府與官員的委托代理關(guān)系)。時紅秀在《地方債的成因是什么？》中則提出，地方政府債務產(chǎn)生的根本原因是：第一，無破產(chǎn)清算之憂的各級地方政府，與同樣無破產(chǎn)清算之憂的中國金融機構(gòu)尤其是國有銀行，按嚴格的市場邏輯兩種“不合格的”債務人與債權(quán)人“錯配”，卻支配了中國借貸資源的大部分份額。第二，中國各級政府，因為特有的資源動員能力或機會，一直承擔著推動這個國家經(jīng)濟發(fā)展的引擎的角色，那么在中國發(fā)生任何經(jīng)濟情況下而總能保持平衡較快增長的不利后果，如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整困難、發(fā)展方式不易轉(zhuǎn)變和債務積累以及貨幣不穩(wěn)定等，都是地方政府不得不為中央付出的代價。第三，在“國有資源+國有資產(chǎn)+國有銀行”制度環(huán)境下，財政危機金融化解和金融危機財政化解就是理所當然的。除此之外，有觀點認為債務產(chǎn)生與擴大的原因主要在于中央政府與地方政府對改變雙方間財權(quán)與事權(quán)的分配現(xiàn)狀缺乏積極性，地方政府作為經(jīng)濟人對預算與效用有最大化的追求，所以地方政府在效用最大化追求過程中可以設(shè)租與尋租。

4.預算監(jiān)管的法律體系不健全。盡管現(xiàn)行法律對地方政府不得在財政運行中開列赤字、不得發(fā)行地方債券、不得提供擔保等明確規(guī)定，但許多地方政府早已通過注冊成立各種名目的投資公司或建設(shè)公司等，搭建融資平臺向金融部門借款或向社會發(fā)行企業(yè)公司債或項目債?，F(xiàn)有的法律規(guī)范并沒有對這種變相的舉債做出實質(zhì)性的硬性約束，導致地方政府負債有許多理由，諸如加大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、興建大型公益項目、改善市容等。

5.公共投資體制不健全。民間資本準入門檻高，使得投資風險不斷向地方財政集中；中央政府的轉(zhuǎn)移支付不到位也對地方債務風險的形成負有一定責任。財務匱乏的區(qū)縣一直是典型的“吃飯財政”、“討飯財政”，負債累累！

(二)地方債務的現(xiàn)狀

鑒于中國的《預算法》規(guī)定，地方政府不得進行赤字預算和舉借債務。所以簡單把地方債務來源區(qū)分為“體制內(nèi)”和“預算外”兩種。所謂體制內(nèi)，包括1998年亞洲金融危機之后為了克服其影響而通過中央財政發(fā)行長期建設(shè)國債轉(zhuǎn)貸地方使用；還有就是本次金融危機之后，由中央為地方代發(fā)地方債，共計4000億元。此外還有一些如世界銀行等國際金融組織的貸款。這些被稱之為體制內(nèi)的地方債，從形式上來說都是以中央財政的名義形成的。

本文所要強調(diào)的是地方政府繞開《預算法》，而以各種融資平臺形成的債務問題。其形式比較多，如地方政府以興建基建項目為主而成立的各種投融資公司實際都受控于當?shù)卣?，?jù)統(tǒng)計，2008年底這類公司在全國就有三四百家；除此之外，以政府擔保而向政策性銀行和商業(yè)銀行直接借貸的大量資金也是地方財政的隱形負債。這種做法使得20世紀90年代初期和中期銀行出現(xiàn)了大量呆賬，占到整個GDP的40%。

受金融危機影響之后，為了配合積極財政政策的貫徹落實，這些地方融資平臺建設(shè)可謂高歌猛進。中國銀監(jiān)會主席劉明康表示，截至2009年末，地方政府融資平臺貸款余額為7.38萬億元，同比增長70.4%，遠遠超過了由中央財政每年代發(fā)的2000億元的地方債，也超過了2009年末60237.68億元的中央財政國債余額。2010年6月23日，在十一屆全國人大常委會上，審計署公布了該署審計調(diào)查的18個省、16個市和36個縣本級財政數(shù)據(jù)。截至2009年底，這18個省、16個市和36個縣的本級地區(qū)政府性債務余額合計2.79萬億元，2009年以前形成的債務余額為1.75萬億元，占62.72%；當年新增1.04萬億元，占37.28%。

這次地方負債增加的主要原因是，為了完成國家提出的GDP兩位數(shù)的增長，地方政府大舉借債以推動經(jīng)濟的發(fā)展。在中央政府積極財政政策和適度寬松貨幣政策的大背景下，中央政府鼓勵地方政府增加對基礎(chǔ)設(shè)施的投入，由此帶來的問題是，僅在2009年一年，銀行對地方政府的貸款就增加了五倍，從1500億美元(相當于GDP的20%)猛增到9000億美元。

三、中國地方債務風險

中國地方政府的債務是否會引發(fā)風險呢？對這個問題的看法，楊志勇認為如果是體制內(nèi)的地方債務，由于其規(guī)模小，如2009年和2010年兩年的4000億元的代發(fā)債，相對于上萬億的財政收入，是不會引發(fā)財政風險的，所以沒有必要擔心這塊債務問題。而值得研究的多是出自地方政府融資平臺形成的問題貸款(樊綱)，也就是地方融資的部分。由于名目繁多，形式多樣，再加上信息不對稱以及地方政府的諱莫如深，中央實際上現(xiàn)在無法真正掌握地方債務的規(guī)模和性質(zhì)。

(一)地方債務的測度

1998年積極財政政策實施以來，以世界銀行專家白海娜提出的政府債務分類方法為基礎(chǔ)，國內(nèi)涌現(xiàn)出大量的地方政府債務的研究文獻。但由于目前尚未形成與中國地方經(jīng)驗相容的債務估測、預警方法，基于不同研究進程中所提出的債務控制化解策略還缺乏在統(tǒng)一目標約束下的有效整合。為了量化地方政府債務，國外一般采用“線性指標體系”，形象地以“警戒信號燈”監(jiān)控債務規(guī)模，并針對危險警源采取相對應的控制化解措施。②由于國外政府間財權(quán)事權(quán)劃分明確、統(tǒng)計資料相對完備，中央財政能夠利用這套量化思路及時監(jiān)控、調(diào)節(jié)下級政府的債務運行情況。國內(nèi)沿襲這樣的思路分析中國宏觀經(jīng)濟中蘊含的政府債務風險是有一定的優(yōu)勢的，但對于地方政府債務，線性指標卻難以克服以下問題：指標設(shè)置，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，導警源和風險測度。

盡管如此，從簡單的數(shù)據(jù)也可以得出一個定性的判斷，中國地方政府債務的風險是存在的，須引起注意。2010年6月份審計署公開的報告中就顯示，截至2009年底，上述地方各級融資平臺公司307家，其政府性債務余額共計1.45萬億元，分別占省、市、縣本級政府性債務總額的44%、71%和78%。這些地方政府的債務總額近2.8萬億元。其中，2009年以前形成的債務余額約1.75萬億元，當年新增約1.04萬億元。審計還發(fā)現(xiàn)，各地融資平臺公司的政府性債務平均占本級債務余額的一半以上。如果按這份報告顯示的數(shù)據(jù)推測的話，那中國地方政府債務也是個不小的數(shù)據(jù)。但問題的實質(zhì)不止如此，由于地方政府債務分類和認定缺乏明確的規(guī)則，再加上對于地方政府來說，未經(jīng)上級批準或授權(quán)的負債，實是是“偷來的鑼鼓——不敢敲”。所以在進行地方政府負債統(tǒng)計時，必然顧及“違法嫌疑”。數(shù)據(jù)的水份在所難免。

(二)中央政府與地方政府的信用危機：中央政府是債務的最后承擔者

中國是一個高度集權(quán)的國家，1994年分稅制改革后，這種財政集權(quán)的趨勢更加明顯，而事權(quán)的70%事實上卻由地方財政負擔。所以把地方所造成的這些債務問題全部歸給地方政府是不可能的。地方政府也沒有辦法來承擔這樣大的風險，中國的行政體制就形成了最后的風險歸宿者必然是中央。“雖然在債務上地方政府和中央政府是分離的，但是在政府信用上面，社會、企業(yè)和民眾只有一個政府的概念，一個統(tǒng)一的政府，而沒有地方政府、中央政府之別”。①更何況由于各級政府償債職責不清、事權(quán)界限不明，地方政府債務并非囿于地方內(nèi)部自行化解，地方政府存在依賴思想。一旦累積債務額超出基層財政的承受能力，勢必逐級向上轉(zhuǎn)嫁償債壓力，直至沖擊中央財政安全。

(三)中央政府以發(fā)行貨幣作為最后支付手段的能力，使得中央政府的債務風險幾乎為零(除非該政府被推翻)，但是，地方政府因為沒有將其債務貨幣化的能力，其債務是存在風險的過去一年來，在各國政府預算赤字普遍處于兩位數(shù)水平之際，中國取得了看起來非同凡響的佳績。在政府巨額財政刺激方案的推動下，中國經(jīng)濟增長了8.7%。然而，債務在GDP中所占的比例卻幾乎沒有變化，仍保持在20%左右的名義水平。此中玄機在于，大部分刺激資金并非來自常規(guī)的財政撥款，而是來自國有金融機構(gòu)發(fā)放的貸款。2009年中國新增貸款增長了一倍以上，達到9.6萬億元人民幣，近乎是GDP的1/3。

地方政府負債目前已經(jīng)逐漸由經(jīng)濟上的困難而影響到政治上的威信，地方政府債臺高筑，致使黨和政府的很多政策和措施在執(zhí)行中難以首尾兼顧，成為中國經(jīng)濟改革和社會發(fā)展過程中的壓力和掣肘。

四、歐洲主權(quán)債務危機對中國的啟示

(一)單從金融體制看

中國的地方政府與歐元區(qū)的各主權(quán)國有著高度的相似性，即他們都沒有貨幣的發(fā)行權(quán)和控制權(quán)，因為歐元區(qū)和中國都是單一貨幣市場，那就意味著它們都不能通過貨幣貶值來沖減債務。這樣一來，一旦債務違約或是成為壞賬，歐盟整體或是中國的金融財政區(qū)域就會受到影響。非統(tǒng)一民族的貨幣一體化是否能帶來各國財政政策的協(xié)調(diào)性值得探討。

(二)從財政體制看

希臘等政府的高赤字率和高債務率是值得警惕的。暫且不論馬約的3%和60%的警戒指標有何科學的依據(jù)(因為世界上如日本、美國的債務率也相當高，但沒有人擔心這些國家會發(fā)生經(jīng)濟崩潰)，據(jù)說這個數(shù)據(jù)指標也無非是在歐元區(qū)成立時作為協(xié)調(diào)各國的一種手段(賈康)，“這個標準的關(guān)鍵意義和目的不是數(shù)字本身，而是為了使加入歐元體的成員國將財政赤字和債務控制在大致相同的水平之下，以利于各成員國之間在利率和匯率上的協(xié)調(diào)，使歐元得以通行”。②但中國短短幾年的債務余額實際就占到一年GDP的5