當(dāng)前不宜將人均用地控制標(biāo)準(zhǔn)提高

中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院陳瑩人均用地反映一個(gè)城市在單位面積的城市土地上聚集人口并從事各類活動(dòng)的集聚水平，在一定程度上反映了用地強(qiáng)度的高低，其指標(biāo)數(shù)值的大小受各類城市經(jīng)濟(jì)活動(dòng)如產(chǎn)業(yè)類別、居住習(xí)慣、城市發(fā)展階段、自然條件等的相互作用與影響，而且隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化而變化，同時(shí)人均用地還受到用地政策的影響。在土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃中，人均用地是確定城市用地總規(guī)模的一項(xiàng)重要參考指標(biāo)，也常常作為宏觀調(diào)控城市用地規(guī)模的參數(shù)。如何節(jié)約與集約利用土地是當(dāng)今一大重要議題，本研究通過對(duì)人均用地時(shí)空發(fā)展變化規(guī)律的分析，力圖對(duì)應(yīng)用人均用地指標(biāo)進(jìn)行城鎮(zhèn)用地規(guī)模預(yù)測(cè)提供參考。一、人均城市建設(shè)用地指標(biāo)的歷史變化隨著社會(huì)發(fā)展變革，人均用地指標(biāo)含義會(huì)發(fā)生較大變化。傳統(tǒng)計(jì)算城市人均用地時(shí)人口一般采用城市非農(nóng)業(yè)人口，這與過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主，實(shí)行嚴(yán)格戶籍管理，城市非農(nóng)人口基本反映城市化水平的社會(huì)實(shí)際相適應(yīng)。由于城市非農(nóng)業(yè)人口的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)連續(xù)齊全，因此關(guān)于城市用地的研究中，在進(jìn)行歷史變化分析時(shí)，主要應(yīng)用非農(nóng)業(yè)人口計(jì)算的人均用地。隨著改革開放的不斷深入，特別是上世紀(jì)90年代以來，限制人口流動(dòng)的一系列政策逐步取消或弱化，人口的地區(qū)間遷移加劇，尤其向城市地區(qū)集聚明顯，城市中流動(dòng)人口增加很快，在大城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速的地區(qū)流動(dòng)人口占城市人口的比例不斷上升，而且越來越融入城市經(jīng)濟(jì)活動(dòng)當(dāng)中。在當(dāng)前城市發(fā)展人口呈現(xiàn)多元化的階段，計(jì)算人均用地時(shí)若仍采用非農(nóng)業(yè)人口是不準(zhǔn)確的，會(huì)夸大現(xiàn)狀人均用地。若再用非農(nóng)業(yè)人口計(jì)算的人均用地進(jìn)行歷史和區(qū)域分析會(huì)出現(xiàn)混亂。在進(jìn)行歷史對(duì)比分析時(shí)，由于現(xiàn)在按戶籍統(tǒng)計(jì)的非農(nóng)業(yè)人口要比在城市建設(shè)用地范圍內(nèi)實(shí)際人口小許多，已不能真正反映現(xiàn)實(shí)的城市人口，計(jì)算出的人均用地比實(shí)際要大，會(huì)造成人均用地增長(zhǎng)的結(jié)論。但另一方面，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，如人們生活條件改善后居住、公共設(shè)施、綠地、基礎(chǔ)設(shè)施等人均用地均有一定的增長(zhǎng)，還有舊城改造、新區(qū)建設(shè)、開發(fā)區(qū)的建設(shè)等都使城市總的人均用地會(huì)呈增長(zhǎng)的趨勢(shì)。占城市實(shí)際人口的比例越來越小，使但該因素引起的增長(zhǎng)并不是真正的增長(zhǎng)，應(yīng)予以剔除。但我們?cè)诜治鰰r(shí)兩類影響難以剝離，往往分不清造成人均用地變化的真正原因。另一方面，在進(jìn)行區(qū)域?qū)Ρ确治鲋杏捎诟魇〉某鞘幸约安煌?guī)模城市間流動(dòng)人口的比例存在很大差異，造成流動(dòng)人口比例越大的省份和城市若用非農(nóng)業(yè)人口計(jì)算的人均用地比實(shí)際偏高得越大，不利于對(duì)城市土地利用情況的正確判斷。因此從上世紀(jì)90年代以后，研究城市人均建設(shè)用地時(shí)人口多采用城市常住人口。二、人均城市建設(shè)用地的時(shí)空發(fā)展特征（一）人均城市建設(shè)用地的發(fā)展變化應(yīng)用第五次人口普查數(shù)據(jù)計(jì)算得出2000年全國(guó)600多個(gè)城市平均人均用地為82平方米/人，遠(yuǎn)低于按非農(nóng)業(yè)人口計(jì)算的人均用地110平方米/人。1995年建設(shè)部曾經(jīng)按城市駐地人口進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，設(shè)市城市人均用地58m2，建制鎮(zhèn)人均用地129m2。城市人均用地近年有顯著增長(zhǎng)，反映出人均用地隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民生活水平的提高會(huì)不斷增長(zhǎng)。從各省的情況看，城市人均用地普遍比按應(yīng)用非農(nóng)業(yè)人口得出的人均用地小，說明近年應(yīng)用非農(nóng)業(yè)人口計(jì)算的結(jié)果得出城市用地普遍粗放的判斷與實(shí)際情況有出入，甚至有一定的誤導(dǎo)。（二）人均城市建設(shè)用地的區(qū)域差異各省人均用地的差異較為明顯，大致劃分為以下幾個(gè)層次。上海、重慶兩市人均用地最小，分別為43m2和50m2，反映其用地相當(dāng)集約，但也不排除是由于建成區(qū)統(tǒng)計(jì)范圍僅為主城區(qū)，而人口統(tǒng)計(jì)范圍更大的原因造成的。因?yàn)槿丝诮y(tǒng)計(jì)是按人口密度大于1500人的標(biāo)準(zhǔn)界定范圍，上海和重慶城市發(fā)達(dá)，在中心城室以外有許多地區(qū)符合人口統(tǒng)計(jì)為城市的標(biāo)準(zhǔn)，這些地區(qū)的人口會(huì)被統(tǒng)計(jì)在城市人口中，而對(duì)于上海、重慶這樣的大城市地區(qū)建成區(qū)的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)若仍統(tǒng)計(jì)中心城區(qū)顯然偏小，進(jìn)而造成人均用地偏小。其他省份除西藏用地較大為330平方米以外，人均用地范圍在60m2（福建）—133m2（寧夏）之間。人均大于100m2以上的省份有內(nèi)蒙、黑龍江、安徽、甘肅、寧夏、新疆，除安徽以外都是地廣人稀的地區(qū)；人均在85—100m2的省份有河北、山西、遼寧、吉林、湖北、廣西、四川、青海等省，北方地區(qū)多于南方地區(qū)；人均在70—85（含）m2的有北京、天津、江蘇、浙江、江西、山東、河南、湖南、海南、貴州，一類是經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)或城市密集的地區(qū)（北京、天津、江蘇、浙江、山東、河南），另一類是南方多山的省份（江西、湖南、貴州、海南）；小于70m2的有福建、廣東、陜西，廣東是全國(guó)流動(dòng)人口最多的省，福建是繼浙江、江蘇之后流動(dòng)人口較多的省，這兩省在經(jīng)濟(jì)上與江蘇、浙江、山東同是發(fā)展較快的地區(qū)，但從城市人均用地小于上述地區(qū)反映出城市發(fā)展中城市公共設(shè)施、居住、綠地等對(duì)滿足外來人口在城市中工作、生活等方面的需求是不足的，城市在今后的發(fā)展中應(yīng)考慮大量流動(dòng)人口的承載。表1全國(guó)各省五普口徑的城市人均用地/單位：萬人，km2，平方米/人地區(qū)城鎮(zhèn)總?cè)丝诔鞘腥丝诔鞘薪ǔ蓞^(qū)城市人均用地全國(guó)45877.229263.224026.6382北京1052.3949.7747.7779天津709531.4424.0680河北17561149.81022.1389山西1143.2720.3639.6489內(nèi)蒙古995.9567.2656.69116遼寧2296.61845.31612.3687吉林1331925.3793.1286黑龍江1867.212731312.31103上海1448.91272549.5843江蘇3086.21894.11548.6982浙江2235.71310.31113.7785安徽1576.7843.5915.41109福建1430.7782.5477.8861江西1118.5551.7463.7284山東3432.62208.41707.9777河南2138.51380.4115083湖北2408.91658.71459.7188湖南1739.81049.6854.1681廣東4743.33026.42023.6467廣西1235.1619.6615.5899海南307.5168.3143.5785重慶1009.5659.8328.9150四川2231.11221.11092.7689貴州844.6436.7304.0870云南990.3465.3343.8474西藏50.921.871.97330陜西1136.8690.4466.8768甘肅601.8393.7418.28106青海155.999.797.8998寧夏178120159.45133新疆624.7427.2510.82120數(shù)據(jù)來源：《中國(guó)2000年人口普查資料》，《中國(guó)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年報(bào)》（2001年）對(duì)城市人口在全國(guó)排位在100位以前的城市按五普統(tǒng)計(jì)的城市人口計(jì)算的人均用地進(jìn)行排位，人均用地的地區(qū)差異以淮河為界的南北方差異大于東中西地帶間的差異，與分省分析結(jié)果一致。人均用地在100m2以上的城市僅占10%，除無錫幾乎都是北方工業(yè)城市。人均用地在90-100m2的12個(gè)城市中南方僅有柳州、湛江和鎮(zhèn)江，北方多于南方。人均用地在80-90m2的城市，中部城市比例最大，南方的東部城市僅有杭州、蘇州。人均用地在70-80m2的城市，南方城市比例較大。人均用地在70m2以下的城市，北方城市僅有少數(shù)幾個(gè)省會(huì)城市（哈爾濱、長(zhǎng)春、石家莊、沈陽、西安、鄭州）和山東省的6個(gè)城市，其他20多個(gè)城市全是南方城市。（三）不同規(guī)模城市人均建設(shè)用地的特點(diǎn)應(yīng)用600多個(gè)城市第五次人口普查數(shù)據(jù)計(jì)算得出各級(jí)規(guī)模城市人均用地，見表2，城市規(guī)模越大，人均用地越?。灰?guī)模越小，人均用地越大。所以從用地的角度，城市規(guī)模越大用地越節(jié)約，也越經(jīng)濟(jì)。

表2不同規(guī)模城市人均用地/單位：萬人，km2，平方米/人城市規(guī)模城市人口城市建設(shè)用地人均用地大于100萬14340.29815.3468小于100萬，大于50萬5105.63976.0478小于50萬，大于20萬58005364.1292小于20萬4328.74930.15114全國(guó)城市29574.524085.6582對(duì)人均用地的歷史發(fā)展變化、區(qū)域差異、不同規(guī)模城市人均用地特點(diǎn)等分析結(jié)果表明，首先人均用地近年有不斷增大的趨勢(shì)；其次從人均用地的區(qū)域差異特征可以初步得出自然條件決定的城市發(fā)展空間大小是影響城市土地利用方式的最直接因素，如北方城市人均用地普遍比南方城市大，是由于北方相對(duì)與南方地勢(shì)平坦，利于城市的空間擴(kuò)展，無錫、蘇州、杭州等人均用地較大的南方城市也是位于相對(duì)平坦的平原地區(qū)。第三，城市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)類型一定程度上會(huì)影響人均用地，如以重工業(yè)為主的城市由于工業(yè)用地比重大造成人均用地偏大。第四，人口規(guī)模大的城市以及以第三產(chǎn)業(yè)占主導(dǎo)的城市人均用地小。第五，不能片面認(rèn)為人均用地較大的城市就一定用地浪費(fèi)，一些原有發(fā)展滯后的城市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展城市功能逐步完善的過程中人均用地會(huì)增長(zhǎng)，這是符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律的。在人均用地較小的城市中除了一些規(guī)模較大的城市以外，一部分規(guī)模較小的城市恰是近年城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)緩慢的城市。三、人均城市建設(shè)用地合理值的分析當(dāng)前在城市規(guī)劃中普遍應(yīng)用人均100m2作為確定用地規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn)，近來許多地方提出隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民生活水平的提高，為實(shí)現(xiàn)健康的人居環(huán)境，人均用地標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)適當(dāng)提高。確定人均用地的合理值實(shí)際是相當(dāng)復(fù)雜的，涉及城市中工業(yè)、居住用地的比例結(jié)構(gòu)，涉及城市人均居住面積標(biāo)準(zhǔn)、當(dāng)?shù)亟ㄖ问教攸c(diǎn)所影響的容積率標(biāo)準(zhǔn)等等問題。下面針對(duì)人均用地100m2標(biāo)準(zhǔn)做簡(jiǎn)單的分析。（一）對(duì)城市人均建設(shè)用地100m2的分析假設(shè)全國(guó)城鎮(zhèn)平均人均用地100m2，即人口密度為每平方公里10000人；根據(jù)建設(shè)部城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)統(tǒng)計(jì)，2003年全國(guó)城鎮(zhèn)居住用地占城鎮(zhèn)建設(shè)用地的比例為32.8%，按此比例推算，居住用地的人口密度為每平方公里30488人；2003年全國(guó)城鎮(zhèn)人均住宅建筑面積23.67m2，因此每平方公里用地上住宅建筑面積721650m2，即2003年全國(guó)住宅用地的平均容積率為0.72。這一總?cè)莘e率反映出在人均用地100m2標(biāo)準(zhǔn)下住宅用地的容積率并不高。有關(guān)研究制定出健康人居環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)下的人均住宅建筑面積35m2。按上述方法推算在城市人均用地100m2，居住用地結(jié)構(gòu)提高到35%左右的條件下，住宅用地的建筑容積率大致為1，這樣的住宅用地容積率標(biāo)準(zhǔn)在中國(guó)也是不高的。（二）各類用地結(jié)構(gòu)與人均用地的關(guān)系以上的分析可用下面的公式來表示：或：

上式可反映以下的關(guān)系，一是在居住用地結(jié)構(gòu)不變的前提下，城市的人均用地變化與人們對(duì)居住空間的大小要求相關(guān)，人均住宅面積的增加、建筑容積率的降低會(huì)引起城市人均用地的增大。若不提高人均用地，為提高人均住宅面積要通過增加建筑容積率來實(shí)現(xiàn)。二是城市的用地結(jié)構(gòu)影響人均用地水平，如果一個(gè)城市工業(yè)用地比重大，居住用地的比重降低，根據(jù)上面的關(guān)系公式，在居住結(jié)構(gòu)不變，即人均住宅建筑面積/住宅容積率不變的情況下，人均用地會(huì)隨城市中工業(yè)用地比重的增加而增加。若不提高人均用地，一方面是要降低工業(yè)用地比例，另一方面在工業(yè)用地比重增大的情況下，為實(shí)現(xiàn)不斷提高的人均住宅建筑面積要通過增加建筑容積率來實(shí)現(xiàn)。我國(guó)正處于工業(yè)化快速發(fā)展時(shí)期，城市內(nèi)部原有老工業(yè)逐步拆并，新的工業(yè)開發(fā)區(qū)和工業(yè)小區(qū)大量增加，因此以上分析有可能受到統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的影響，若新的開發(fā)區(qū)或工業(yè)小區(qū)沒有統(tǒng)計(jì)到城鎮(zhèn)用地中，那么統(tǒng)計(jì)的居住用地比重有可能比實(shí)際大，在人均100m2的控制標(biāo)準(zhǔn)下，實(shí)際的容積率就要比0.72大。因此在工業(yè)用地增長(zhǎng)越多的地區(qū)，城市人均用地增長(zhǎng)得越大，越要求提高人均用地