國有企業(yè)兼并中的政府角色：個案研究-以齊魯石化兼并淄博化纖總廠和淄博石化廠為例

國有企業(yè)兼并中的政府角色：個案研究——以齊魯石化兼并淄博化纖總廠和淄博石化廠為例引言1995年以來，國有企業(yè)兼并成為人們關(guān)注的熱點。一方面，國有企業(yè)兼并大量發(fā)生；另一方面，我國尚無完整規(guī)范的企業(yè)兼并法律、行政法規(guī)。正是在這種制度事實背景下，各級政府在國有企業(yè)的兼并過程中扮演了重要而且積極的角色。本文選取國企兼并中的典型個案：齊魯石化兼并淄博化纖總廠、淄博石化廠。通過描述政府在其中的作用，探討以下問題：（1）兼有出資人代表與社會管理者雙重身份的政府，如何在國有企業(yè)兼并中協(xié)調(diào)這兩種角色？（2）政府行為對于現(xiàn)行法律制度產(chǎn)生了哪些影響？一、案件事實（注：資料除特別注明出處者外，主要來源于：（1）唐堅主編：《中國企業(yè)資產(chǎn)重組類型與案例》，四川大學(xué)出版社，1998年4月版，第68—72頁；（2）萬森源產(chǎn)權(quán)信息網(wǎng)。）1997年11月10日，齊魯石化兼并淄博化纖總廠、淄博石化廠的簽字儀式在山東省淄博市舉行。此案因涉及債務(wù)總額30多億元，盤活存量資產(chǎn)20億元，被稱為“建國以來最大的一起企業(yè)兼并案”（注：參見：唐堅主編，前揭書，第68頁。）。（一）兼并主體的基本情況1.兼并方：齊魯石化公司齊魯石化公司（簡稱：齊魯石化）是隸屬于中國石化總公司的特大型國有企業(yè)（注：齊魯石化公司始建于1966年4月，第一個生產(chǎn)廠為勝利煉油廠。70年代，建設(shè)了化肥、橡膠裝置。80年代，建成了齊魯30萬噸乙烯工程。經(jīng)過30多年的建設(shè)發(fā)展，目前已擁有大型石油化工裝置77套（其中70套自國外成套引進(jìn)）。該公司可生產(chǎn)各種牌號的石化產(chǎn)品121種，年商品量達(dá)到900萬噸，是目前國內(nèi)最大的石油煉制、合成樹脂、化肥、合成橡膠、瀝青、煉油催化劑等化工原料生產(chǎn)基地之一。）。1996年，該公司擁有總資產(chǎn)169億元，凈資產(chǎn)102億元，實現(xiàn)銷售收入147億元，利潤總額12.45億元。公司員工50577人，下屬企事業(yè)單位32個，分為煉油化工生產(chǎn)、輔助生產(chǎn)、機(jī)械制修、工程建設(shè)等八大系統(tǒng)。據(jù)國家統(tǒng)計局1995年對全國500家最大工業(yè)企業(yè)的統(tǒng)計排名，該公司銷售額居第17位，利稅總額居第33位，目前被列為國家重點支持的300家國有企業(yè)之一。2.被兼并方：淄博化纖總廠、淄博石化廠淄博化學(xué)纖維總廠（簡稱：淄博化纖），是隸屬于淄博市的紡織企業(yè)。該廠是國家“七五”期間的重點建設(shè)項目，原由山東省提出項目建議，1985年國家計委立項，1989年10月10日開工建設(shè)，1993年4月15日建成并試生產(chǎn)（注：“企業(yè)并購案例”，《經(jīng)濟(jì)管理》，1998年第7期。）。1994年11月被列為全國百戶現(xiàn)代企業(yè)制度試點企業(yè)之一?，F(xiàn)有員工3222人，設(shè)七部、二室、四分廠、六個生產(chǎn)經(jīng)營性公司。其主要產(chǎn)品為美國杜邦標(biāo)準(zhǔn)腈綸纖維。主體裝置為4.5萬噸／年腈綸纖維和2萬噸／年毛滌裝置。淄博化纖在建設(shè)時期正逢“撥改貸”試驗，項目的全部投資均為銀行貸款。從1993年試生產(chǎn)以來，一直處于困境，截至1997年7月底累計虧損2.64億元。1997年7月底，該廠總資產(chǎn)9.76億元，負(fù)債28.45億元，資產(chǎn)負(fù)債率達(dá)291.6％。淄博石油化工廠（簡稱：淄博石化），是隸屬于淄博市的化工企業(yè)（注：淄博石化建于1960年10月，1980年—1992年進(jìn)行擴(kuò)建，其年產(chǎn)2.5萬噸丙乙腈項目是地方重點建設(shè)項目，1983年立項，1992年開始試生產(chǎn)，至兼并前一直未竣工驗收。）。目前已形成年產(chǎn)2.5萬噸丙乙腈的生產(chǎn)能力，它是淄博化纖的原料供應(yīng)廠。淄博石化現(xiàn)有員工1557人。截至1997年7月底，該廠累計虧損2.64億元，總資產(chǎn)5.80億元，總負(fù)債7.78億元，資產(chǎn)負(fù)債率達(dá)134.3％。淄博兩廠的全部負(fù)債36.23億元，其中：從銀行及其他非銀行金融機(jī)構(gòu)貸款本息合計31.20億元，其他負(fù)債為5.03億元。總資產(chǎn)15.55億元，平均資產(chǎn)負(fù)債率為233％。1997年3月，淄博兩廠經(jīng)濟(jì)狀況惡化，已經(jīng)陷入了停產(chǎn)境地。齊魯石化與淄博兩廠同處一地，在生產(chǎn)原料供應(yīng)方面也存在上下游關(guān)系：齊魯石化生產(chǎn)的丙烯原料可以供淄博石化生產(chǎn)丙烯腈，淄博石化的丙烯腈則是淄博化纖生產(chǎn)腈綸的原料。生產(chǎn)供應(yīng)關(guān)系決定了三廠之間進(jìn)行兼并的現(xiàn)實意義。（二）兼并過程如前所述，淄博化纖從組建到項目投產(chǎn)，基本依靠銀行貸款，缺乏足夠的自有資本金和流動資金，資產(chǎn)負(fù)債率很高，企業(yè)經(jīng)營面臨困難。同時，受計劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，導(dǎo)致了企業(yè)的嚴(yán)重虧損，還款能力萎縮。企業(yè)信用的惡化又使其貸款融資的能力相應(yīng)降低，企業(yè)資金更趨緊張，形成了惡性循環(huán)。在兼并之前，淄博化纖的10條生產(chǎn)線中有4條長期無法運轉(zhuǎn)，其余的6條也難以維持。同時，淄博化纖所需的原料供應(yīng)也存在問題。淄博石化作為淄博化纖的原料供應(yīng)廠，從建成試生產(chǎn)以來，一直未形成應(yīng)有的經(jīng)營規(guī)模，開工不足，采購成本過高，又受到價格等因素的限制，不僅無法滿足淄博化纖的需要，給自身的發(fā)展也帶來了困難，致使一流的生產(chǎn)設(shè)備陷入低效乃至無效運轉(zhuǎn)狀態(tài)，最后淪落到“越產(chǎn)越賠”的境地。有鑒于此，政府開始尋找解救淄博兩廠的良方，該過程大致分為如下幾階段。第一階段：探索論證（1995年初至1995年底）對于淄博兩廠的出路，政府有關(guān)部門先后提出了四種方案：第一，兩廠聯(lián)合。1995年初，山東省政府召開企業(yè)改制會議，提出淄博化纖與淄博石化實現(xiàn)“弱弱聯(lián)合”，以解決巨額債務(wù)和原料配套問題。第二，整體劃轉(zhuǎn)。4月，淄博市政府向國家經(jīng)貿(mào)委上報《關(guān)于調(diào)整淄博化纖總廠管理體制的請示》，提出將淄博兩廠整體劃歸齊魯石化的設(shè)想。第三，齊魯石化兼并淄博兩廠。1995年6月，中國石化總公司向國家經(jīng)貿(mào)委提出，由齊魯石化兼并淄博二廠的方案。第四，組建公司。11月，淄博市政府向山東省政府提出解決兩廠管理體制的兩套方案：（1）組成中國石化總公司的獨資有限公司；（2）組建包括中國石化總公司、山東省、淄博市等多元投資主體的有限責(zé)任公司。山東省同意了淄博市政府的方案，并上報國家經(jīng)貿(mào)委。經(jīng)分析，兩廠聯(lián)合與組建公司的方案既不能自救又不能實現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，整體劃轉(zhuǎn)又會使齊魯石化負(fù)擔(dān)沉重的債務(wù)；如果選擇破產(chǎn)，則會使企業(yè)的設(shè)備和技術(shù)條件受到損失，而且對社會穩(wěn)定造成不良影響。12月，國家經(jīng)貿(mào)委主持召開了兩次兼并工作協(xié)調(diào)會，聽取了各方面的意見，確定了齊魯石化兼并淄博兩廠的方案，安排了兼并的準(zhǔn)備工作。至此，兼并已被鎖定為解決淄博兩廠問題的方案。第二階段：解決政策適用問題（1996年1月至1996年7月）淄博兩廠拖欠銀行債務(wù)達(dá)31億多元，對于齊魯石化而言，這將是沉重的負(fù)擔(dān)。能否減輕兼并企業(yè)應(yīng)承繼的債務(wù)關(guān)系到該項兼并的成敗。為此，國家經(jīng)貿(mào)委、國家計委、財政部、中國人民銀行等部門與中國石化總公司組成調(diào)查組，赴淄博市進(jìn)行專項調(diào)查，研究該項兼并能否適用銀發(fā)【1995】130號文件的規(guī)定（注：即：中國人民銀行、國家經(jīng)貿(mào)委、財政部頒布的《關(guān)于鼓勵和支持18個試點城市有時國有企業(yè)兼并困難國有工業(yè)企業(yè)后有關(guān)銀行貸款及利息處理問題的通知》。），解決淄博兩廠的貸款免息和停息問題。1996年4月召開的第三次兼并工作協(xié)調(diào)會認(rèn)為，兼并是解決淄博兩廠體制問題最為可行的辦法，但齊魯石化兼并淄博兩廠不完全符合銀發(fā)【1995】130號文件規(guī)定的有關(guān)條件，請求國務(wù)院作個案處理。7月，國務(wù)院批復(fù)同意該項兼并，并且同意該案作為個案享受銀行貸款停息掛賬的優(yōu)惠政策。1997年7月，第四次兼并工作協(xié)調(diào)會召開，決定由中國石化總公司和山東省政府組成兼并工作組，開展兼并，對于工作中經(jīng)協(xié)商難以解決的問題，由國家經(jīng)貿(mào)委負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，必要時報國務(wù)院解決。第三階段：實施兼并（1996年8月至1997年10月）從1996年8月，兼并工作組進(jìn)駐淄博兩廠。年底，兼并工作組召開會議，原則通過了兼并工作組的調(diào)查報告和審計報告，并就一些重大問題達(dá)成共識。1997年3月，國家經(jīng)貿(mào)委召集有關(guān)部門對中國石化總公司與齊魯石化提出的需要國家?guī)椭鉀Q的問題進(jìn)行協(xié)調(diào)。時隔不久，中國石化總公司提出：自己的生產(chǎn)經(jīng)營比較困難，淄博兩廠虧損和債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，要求停止兼并的準(zhǔn)備工作。7月，中國石化總公司向國家經(jīng)貿(mào)委提出：利用齊魯石化公司化工系統(tǒng)改制為股份公司，發(fā)行股票用以清償淄博兩廠還貸解困的方案，希望國家經(jīng)貿(mào)委予以協(xié)調(diào)，以重新啟動兼并工作。同時，中國石化總公司與齊魯石化還提出了希望國家?guī)椭鉀Q的四個問題：（1）將齊魯石化兼并淄博兩廠與石化系統(tǒng)的另一起兼并案一并考慮解決；（2）將淄博兩廠1998年至2002年的增值稅返還齊魯石化，作為國家資本金；（3）將山東省計委投資公司委托中國建設(shè)銀行貸款本金轉(zhuǎn)為中國建設(shè)銀行對齊魯石化的直接貸款，并按有關(guān)規(guī)定享受兼并中的停息、免息政策；（4）對兩廠的5000名職工，由地方政府分流安置2000人等。1997年8月，國家經(jīng)貿(mào)委向國務(wù)院有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)報告，提出了如下主要意見：（1）齊魯石化應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同志的批示精神，盡快完成對于淄博兩廠的兼并；（2）考慮到齊魯石化兼并后，因債務(wù)劃轉(zhuǎn)和技術(shù)改造任務(wù)的增加，其資產(chǎn)負(fù)債率將由40％上升到68％，建議國務(wù)院批準(zhǔn)齊魯石化公司改制后的股份有限公司在1997年發(fā)行4—5億股a股；（3）齊魯石化兼并淄博兩廠享受國發(fā)【1997】10號文件規(guī)定的有關(guān)政策（注：即：《國務(wù)院關(guān)于在若干城市試行國有企業(yè)兼并破產(chǎn)和職工在就業(yè)有關(guān)問題的補(bǔ)充通知》。），需要沖銷銀行呆壞賬準(zhǔn)備金的額度，由中央、地方分擔(dān)，在1998年的計劃中予以安排；（4）將山東省計委投資公司委托中國建設(shè)銀行貸款本金13958萬元，轉(zhuǎn)為中國建設(shè)銀行對齊魯石化的直接貸款，免除今后7年產(chǎn)生的6000萬元利息中的3000萬元，免息損失由建設(shè)銀行承擔(dān)；（5）關(guān)于齊魯石化兼并淄博兩廠后的富余人員安置問題，按照國發(fā)【1997】10號文件的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，淄博市政府應(yīng)為分流人員創(chuàng)造必要條件；（6）在正式簽訂協(xié)議之前，淄博市政府和齊魯石化公司要研究制定具體措施，保證停產(chǎn)職工的生活，保護(hù)國有資產(chǎn)，維護(hù)社會穩(wěn)定。中國石化總公司隨即與齊魯石化聯(lián)合召開會議，正式啟動兼并工作。1997年8月，國務(wù)院有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)批復(fù)，原則同意國家經(jīng)貿(mào)委的建議。緊接著，淄博市政府和齊魯石化在淄博化纖總廠召開齊魯石化兼并淄博兩廠交接動員大會，提出了總體進(jìn)度時間要求。1997年10月，兼并工作組召開第三次會議，就齊魯石化兼并淄博兩廠享受有關(guān)優(yōu)惠政策，以及兩廠原辦的學(xué)校、醫(yī)院等社會服務(wù)性機(jī)構(gòu)的分離等形成一致意見，為兼并的最終形成確定了前提。當(dāng)月，兼并工作第四次會議定于11月上旬在淄博市舉行簽字儀式。第四階段：兼并完成（1997年11月）1997年11月10日，齊魯石化兼并淄博兩廠的協(xié)議簽字儀式在淄博市舉行，齊魯石化與被兼并企業(yè)的產(chǎn)權(quán)代表機(jī)構(gòu)－淄博市國有資產(chǎn)管理委員會在兼并協(xié)議上簽字，這起國有企業(yè)兼并案宣告完成。（三）兼并結(jié)果可以說，本案是國有企業(yè)與政府反復(fù)協(xié)商權(quán)衡利益分配的結(jié)果。齊魯石化承擔(dān)了淄博兩廠原有的全部債務(wù)，并將淄博兩廠納為其全資子企業(yè)，淄博石化更名為齊魯丙乙腈廠，淄博化纖更名為齊魯腈綸廠。對于兼并當(dāng)事人而言，該案的結(jié)局堪稱皆大歡喜。齊魯石化（包括中國石化總公司）在兼并中提出的要求基本得到了滿足，通過兼并，不僅使其資產(chǎn)得到了充分?jǐn)U張，更為重要的是獲取了化工部分組建股份公司并盡快上市的機(jī)會，此外，還得到了一系列其他優(yōu)惠政策。淄博兩廠獲得了新的投資，重新啟動了生產(chǎn)。對于政府而言，該項兼并的現(xiàn)實意義在于：淄博兩廠從破產(chǎn)境遇中得以解脫，生產(chǎn)得以恢復(fù)，職工得到安置，國有資產(chǎn)得以保全。從預(yù)期利益來看，該案的示范意義更為重大，它為國有經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)調(diào)整，實現(xiàn)國有大企業(yè)三年脫困的目標(biāo)產(chǎn)生了積極的影響和示范作用。二、國有企業(yè)兼并中的政府角色分析（一）出資人代表的角色本案中，政府作為全民所有制企業(yè)的出資人代表的功能與角色很難辨認(rèn)。可以說，在國有企業(yè)兼并中，政府作為出資人代表的角色并非無足輕重，但與公司合并或非全民所有制企業(yè)兼并中的出資人地位相比，政府作為國有企業(yè)出資人代表的角色并不那么重要。造成這一現(xiàn)象的原因大致有如下幾點：第一，我國現(xiàn)行法律、法規(guī)對于國有企業(yè)兼并中出資人權(quán)利的規(guī)定過于模糊，政府行為的依據(jù)不是私法規(guī)范?！度袼兄乒I(yè)企業(yè)法》（1988）第2條第二款規(guī)定，企業(yè)的財產(chǎn)屬于全民所有，國家依照所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的原則授予企業(yè)經(jīng)營管理。企業(yè)對國家授予其經(jīng)營管理的財產(chǎn)享有占有、使用和依法處分的權(quán)利。作為全民所有制企業(yè)的基本法，該法對于全民所有財產(chǎn)的代表機(jī)構(gòu)并未作出規(guī)定，僅要求企業(yè)在合并或分立時，應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，由政府或者政府主管部門批準(zhǔn)（注：參見《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》第18條，問題在于，該條中的政府或政府主管機(jī)關(guān)的“批準(zhǔn)”行為屬于行政管理行為還是作為出資人的決策行為，無法從該法中獲得明確答案。）。而在《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制條例》（1992）中，“兼并”則成為企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)的范疇，該條例規(guī)定，“企業(yè)按照自愿、有償?shù)脑瓌t，可以兼并其他企業(yè)，報政府主管部門備案?！保ㄗⅲ骸度袼兄乒I(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制條例》第16條第三款。）《國有企業(yè)財產(chǎn)監(jiān)督管理條例》（1994）規(guī)定，企業(yè)財產(chǎn)屬于全民所有，即國家所有。國務(wù)院代表國家統(tǒng)一行使對企業(yè)的所有權(quán)。在國務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，國有資產(chǎn)實行分級行政管理（注：《國有企業(yè)財產(chǎn)監(jiān)督管理條例》第5條、第6條。）。不難發(fā)現(xiàn)，上述法律、法規(guī)雖然重申了政府作為國有企業(yè)出資人代表的地位，但各級政府對于國有企業(yè)的財產(chǎn)只享有“行政管理”方面的職權(quán)，至于企業(yè)兼并中的出資人權(quán)利則尚付闕如。因此，在國有企業(yè)兼并中，政府作為出資人代表的決策權(quán)與其行政管理職能無法區(qū)分和辨認(rèn)。受其影響，在企業(yè)兼并中，誰是國有企業(yè)出資人代表似乎也失去了實質(zhì)意義，決策權(quán)的失落伴隨著行政協(xié)調(diào)職能的突出，政府的所有者代表呈現(xiàn)于隱性狀態(tài)，并為行政行為所吸收。第二，國有企業(yè)兼并缺乏明確的程序規(guī)范，政府作為出資人代表的權(quán)利失去保障。企業(yè)兼并行為的核心問題是恰當(dāng)處理出資人、債權(quán)人及職工的權(quán)益，因而，程序性的規(guī)范顯得尤為重要，我國至今尚無完整規(guī)范企業(yè)兼并（合并）程序方面的法律規(guī)范（注：《公司法》第184條的規(guī)定較為豐富，但僅適用于我國境內(nèi)依《公司法》設(shè)立的有限責(zé)任公司和股份有限公司，對于國有企業(yè)的兼并只具有參考意義。）。1989年頒布的《關(guān)于企業(yè)兼并的暫行辦法》中包含了一些程序規(guī)范，在涉及企業(yè)出資人的權(quán)利時，僅明確規(guī)定了兩點：（1）國有企業(yè)被兼并時，兼并對價要經(jīng)“產(chǎn)權(quán)歸屬的所有者代表確認(rèn)”；（2）兼并協(xié)議的簽署人是“兼并雙方的所有者”（注：國家體改委、國家計委、財政部、國家國有資產(chǎn)管理局：《關(guān)于企業(yè)兼并的暫行辦法》之“五·3”、“五·4”（1989）。）。全民所有制企業(yè)的“所有者代表”為“負(fù)責(zé)審核批準(zhǔn)的機(jī)關(guān)”（注：《關(guān)于企業(yè)兼并的暫行辦法》之“五·4”。）。全民所有制企業(yè)被兼并時，“由各級國有資產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé)審核批準(zhǔn)。尚未建立國有資產(chǎn)管理部門的地方，由財政部門會同企業(yè)主管部門報同級政府作出決定?！保ㄗⅲ骸蛾P(guān)于企業(yè)兼并的暫行辦法》之“三”。）這一規(guī)定雖然規(guī)定了國有企業(yè)兼并中，負(fù)責(zé)審核批準(zhǔn)并簽署兼并協(xié)議的機(jī)構(gòu)，但由于缺乏相應(yīng)的具體規(guī)范，政府作為出資人代表仍無法找到行使其民事權(quán)利的程序，在事實上，造成了私法規(guī)范適用的困難，政府在具體個案中仍是行使審批權(quán)的行政管理者。第三，現(xiàn)實中，政府在國有企業(yè)兼并中管理職能已經(jīng)淹沒了其出資人代表的角色。從本案中可以看出，我國的國有企業(yè)兼并是在政府的推動下展開的，兼并對象的選擇、兼并的發(fā)動乃至各種管理關(guān)系的協(xié)調(diào)，都離不開政府的主動介入，政府的職能已經(jīng)超出了出資人代表的范圍，政府發(fā)揮職能的基礎(chǔ)也不再是私法規(guī)范，與其擔(dān)當(dāng)?shù)男姓芾斫巧啾?，所有者代表不再具有舉足輕重的意義了。（二）行政管理者的角色凸現(xiàn)政府采取了一系列行為推動國有企業(yè)的兼并，其價值判斷起點在于：第一，“當(dāng)前，國有經(jīng)濟(jì)面臨的突出矛盾是結(jié)構(gòu)不合理、條塊分割以及由此衍生出來的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、低水平重復(fù)建設(shè)，這是造成國有企業(yè)效益不高的根本原因，也是我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性矛盾的焦點和結(jié)構(gòu)調(diào)整的難點所在?！保ㄗⅲ禾茍灾骶?，前揭書，第71頁。）因此，“建立‘兼并破產(chǎn)、減員增效’機(jī)制是深化企業(yè)改革、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保持社會穩(wěn)定的重要措施，是當(dāng)前進(jìn)行企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要手段?！保ㄗⅲ簢医?jīng)貿(mào)委、中國人民銀行：《關(guān)于試行國有企業(yè)兼并破產(chǎn)中若干問題的通知》（1996年7月25日，國經(jīng)貿(mào)企【1996】492號）。）第二，“在現(xiàn)行體制環(huán)境下，組建大型企業(yè)集團(tuán)還不能完全離開政府的調(diào)控和推動，在我國尚未真正建立起企業(yè)優(yōu)勝劣汰的機(jī)制，一些國有企業(yè)缺乏面向市場自主擴(kuò)張的欲望，不可能完全采取市場經(jīng)濟(jì)的手段，需要政府從旁推動，把行政手段與市場手段結(jié)合起來?！保ㄗⅲ禾茍灾骶?，前揭書，第72頁。）申言之，政府的作用與功能體現(xiàn)為以下幾方面：第一，協(xié)調(diào)各個行政關(guān)系，啟動企業(yè)兼并。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的國有企業(yè)管理的條塊分割格局已成為企業(yè)兼并的最大阻礙。以本案為例，從企業(yè)主管關(guān)系上看，兼并方齊魯石化的隸屬于中國石化總公司，淄博兩廠由淄博市政府管理；從行業(yè)分類上看，齊魯石化和淄博石化總廠屬于石油化工行業(yè)，淄博化纖總廠屬于紡織行業(yè)；從企業(yè)的“級別”上看，齊魯石化屬于中央企業(yè)，而淄博兩廠則屬于地方企業(yè)。但從產(chǎn)業(yè)關(guān)系上看，齊魯石化與淄博兩廠存在生產(chǎn)原料供應(yīng)上的上下游關(guān)系。（注：齊魯石油化工公司：《兩腈聚齊魯，一體油化纖－齊魯石化兼并淄博兩廠紀(jì)實》，《經(jīng)濟(jì)工作通訊》，1998年第4期，第14頁。）一方面，產(chǎn)業(yè)上的關(guān)聯(lián)性要求三廠協(xié)作，共同發(fā)展，降低生產(chǎn)成本；另一方面，條塊分割的管理關(guān)系都涉及到相應(yīng)的行政管理部門。三廠雖同在淄博市，如果由企業(yè)之間自主協(xié)商，打破既有的壁壘，自主兼并，則是難以想象的。對此，中央政府有著清楚的認(rèn)識，1996年的一個文件中提出，“鑒于企業(yè)兼并、破產(chǎn)政策性強(qiáng)，社會問題多，為加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，成立由經(jīng)貿(mào)委牽頭，財政部、中國人民銀行和國有商業(yè)銀行總行等組成的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)兼并、破產(chǎn)相關(guān)政策和實施問題的組織、協(xié)調(diào)工作。各試點城市人民政府也要確定一位主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，組成由經(jīng)貿(mào)委（經(jīng)委、計委）牽頭，人民銀行分行、財政、有關(guān)國有商業(yè)銀行分行參加的工作班子，具體負(fù)責(zé)企業(yè)兼并、破產(chǎn)組織實施工作?！保ㄗⅲ禾茍灾骶?，前揭書，第72頁。）1997年又規(guī)定，國家經(jīng)貿(mào)委負(fù)責(zé)全國企業(yè)兼并破產(chǎn)和職工再就業(yè)的組織協(xié)調(diào)工作，為加強(qiáng)對試點城市企業(yè)兼并破產(chǎn)再就業(yè)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，成立全國企業(yè)兼并破產(chǎn)和職工再就業(yè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由國家經(jīng)貿(mào)委（組長）、國家體改委、財政部、勞動部、中國人民銀行、國家土地局、國家國有資產(chǎn)管理部門組成，并邀請全國人大法工委、最高人民法院參加。地方成立相應(yīng)的組織。其主要職能之一就是負(fù)責(zé)兼并破產(chǎn)和職工再就業(yè)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)。（注：參見：《國務(wù)院關(guān)于在若干試點城市試行國有企業(yè)兼并破產(chǎn)和職工再就業(yè)有關(guān)問題的補(bǔ)充通知》（國發(fā)【1997】10號）。）本案涉及中央政府、山東省政府、淄博市政府以及財政、銀行等多層次、多部門，中央政府為此召開了四次協(xié)調(diào)工作會議，并專門成立了兼并工作組，以理順各方關(guān)系，推動該項兼并的進(jìn)行。既使如此，仍歷時兩年，幾經(jīng)反復(fù)，一些重大問題還要申報國務(wù)院予以解決。政府在其中所扮演的“解鈴人”角色，正是對其在原有體制下“系鈴”行為的更正。第二，分配政策資源，推動企業(yè)兼并的熱情。企業(yè)兼并是企業(yè)擴(kuò)張的方式，其動因應(yīng)當(dāng)是企業(yè)經(jīng)營發(fā)展的需要。但在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形式之下，國有企業(yè)大面積虧損，一些企業(yè)處于實質(zhì)破產(chǎn)的境地，政府徘徊于破產(chǎn)與兼并之間。實行破產(chǎn)，企業(yè)所釋放出來的就業(yè)人口壓力會使政府難于承受，大量失業(yè)人口可能影響社會穩(wěn)定。因此，采取優(yōu)勢國有企業(yè)兼并困難國有企業(yè)的方式不失為一種緩解性措施。但在企業(yè)而言，其主要目標(biāo)在于獲取經(jīng)濟(jì)利益。為此，政府提出了一系列鼓勵性政策資源，以調(diào)動企業(yè)兼并的積極性，如在優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)試點城市實行對被兼并企業(yè)原拖欠銀行債務(wù)分期還本、一定期間停止計息的“停息掛賬”（注：關(guān)于對兼并企業(yè)“停息掛賬”政策，政府的政策文本經(jīng)歷了如下四次大的調(diào)整：（1）為配合《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制條例》的實施，1993年4月24日，中國人民銀行、中國工商銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行、中國人民建設(shè)銀行發(fā)布《關(guān)于停產(chǎn)整頓、被兼并、解散和破產(chǎn)企業(yè)貸款停減緩利息處理問題的通知》（銀發(fā)【1993】113號），其中規(guī)定，被兼并或被合并企業(yè)的債務(wù)由兼并或合并企業(yè)承擔(dān)，被兼并企業(yè)所欠銀行貸款利息，兼并企業(yè)償還確實有困難的，銀行可采取計息緩收息的形式暫時掛賬處理，掛賬期限最長不超過一年，超過一年者，計收復(fù)利。銀行貸款停息范圍僅限于已經(jīng)資不抵債的被兼并企業(yè)，減息范圍限于因兼并行為導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效益下降的兼并企業(yè)。被兼并企業(yè)轉(zhuǎn)入第三產(chǎn)業(yè)的，企業(yè)可向貸款銀行提出停減利息的申請。申請獲準(zhǔn)后，自開業(yè)之日起，實行二年停息，三年減半收息。新貸款照常計收利息。（2）1995年5月4日，為適應(yīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的需要，配合18個城市優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)的試點工作，中國人民銀行、國家經(jīng)貿(mào)委、財政部頒發(fā)《關(guān)于鼓勵和支持18個試點城市優(yōu)勢國有企業(yè)兼并困難國有工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)企業(yè)后有關(guān)銀行貸款及利息處理問題的通知》（銀發(fā)【1995】130號），對試點城市經(jīng)濟(jì)效益好的國有企業(yè)兼并困難國有工業(yè)生產(chǎn)企業(yè)后，被兼并企業(yè)企業(yè)原貸款及利息償還問題提出了新的處理意見，其核心是兼并企業(yè)分期歸還銀行債務(wù)的期限最長不超過5年，每年歸還比例不低于20％。對于試點城市以外的其他地區(qū)的企業(yè)，仍按照銀發(fā)【1993】113號文件處理。（3）1997年3月2日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在若干城市試行國有企業(yè)兼并破產(chǎn)和職工再就業(yè)有關(guān)問題的補(bǔ)充通知》（國發(fā)【1997】10號），提出加大鼓勵企業(yè)兼并的政策力度，其中，對于兼并企業(yè)清償被兼并企業(yè)所欠銀行貸款的問題規(guī)定，銀行債務(wù)可按銀發(fā)【1995】130號文件規(guī)定的精神，享受免除利息、分年還本的優(yōu)惠。優(yōu)勢企業(yè)（包括國有控股企業(yè)）兼并連續(xù)三年虧損的企業(yè)，經(jīng)銀行核準(zhǔn)，可免除被兼并企業(yè)原欠貸款利息；被兼并企業(yè)原欠貸款本金分5年償還，如5年內(nèi)還本仍有困難，可給予1至2年的寬限期。同時，有關(guān)兼并政策的適用范圍擴(kuò)大到：試點城市內(nèi)國有內(nèi)貿(mào)、外貿(mào)、建造和安裝企業(yè)；兼并和被兼并企業(yè)有一方屬于國務(wù)院確定的大中型重點企業(yè)或被兼并方屬于試點城市的企業(yè)。（4）1999年4月19日印發(fā)的《國家經(jīng)貿(mào)委、中國人民銀行關(guān)于1999年全國企業(yè)兼并破產(chǎn)工作有關(guān)問題的通知》（國經(jīng)貿(mào)企改【1999】301號）規(guī)定，1999年兼并破產(chǎn)項目安排須與國有大中型企業(yè)三年脫困相結(jié)合，新項目只安排破產(chǎn)、兼并兩類，破產(chǎn)項目是重點，可安排少量債權(quán)重組項目，不再安排減員增效項目。凡列入1999年兼并破產(chǎn)的項目，不論是否在試點城市，均執(zhí)行國發(fā)【1994】59號和國發(fā)【1997】10號等文件規(guī)定的優(yōu)惠政策。），又如通過股份發(fā)行配額等方式解決兼并企業(yè)的融資問題（注：對此，中國證監(jiān)會并無明確的鼓勵規(guī)定，《中國證券監(jiān)督管理委員會關(guān)于股票發(fā)行工作的若干問題的補(bǔ)充通知》（證監(jiān)【1998】8號）關(guān)于規(guī)范國有企業(yè)改制上市的規(guī)定部分，涉及到優(yōu)勢國有企業(yè)兼并有發(fā)展前途但目前還虧損企業(yè)的問題，其目的是“以強(qiáng)帶弱、共同發(fā)展”，間接反映了政策的傾向。）。此外，各地政府因地制宜，規(guī)定了適用于本地區(qū)的各種優(yōu)惠政策。本案即政府分配政策資源推動企業(yè)兼并的適例。1.按照個案處理，對專業(yè)銀行人民幣貸款適用免息停息政策。通過適用銀發(fā)【1995】130號文件和國發(fā)【1997】10號文件的規(guī)定，將淄博兩廠被兼并前所欠的專業(yè)銀行貸款利息全部免除，兼并后7年內(nèi)停息、分期償還本金。所需免停息額度列入1998年呆賬準(zhǔn)備金計劃，由國家經(jīng)貿(mào)委會同中國人民銀行落實額度并劃轉(zhuǎn)，這意味著淄博兩廠30多億元的債務(wù)中減少了8.4億元。山東省計委委托建設(shè)銀行貸款利息由政府、銀行和企業(yè)三方分擔(dān)：兼并前的利息由山東省政府承擔(dān)，兼并后7年內(nèi)的利息由建設(shè)銀行與齊魯石化雙方分擔(dān)。同時，各專業(yè)銀行同意1997年8月1日至1997年12月31日期間發(fā)生的利息不轉(zhuǎn)入本金，列入停息范圍，在1998年呆壞賬準(zhǔn)備金計劃中一并核銷（注：唐堅主編，前揭書，第72頁。）。2.為了減輕齊魯石化的負(fù)擔(dān)，擴(kuò)大直接融資的途徑，國家有關(guān)部門原則同意齊魯石化改制為股份有限公司，發(fā)行a股，通過進(jìn)一步運作，籌集總股本將達(dá)19.5億，其中法人股為16億，社會公眾股3.5億，每股凈資產(chǎn)2.15元（注：唐堅主編，前揭書，第70頁。）。3.山東省、淄博市政府部門提出的優(yōu)惠政策、措施。山東省政府同意淄博兩廠環(huán)保達(dá)標(biāo)期限延長18個月；淄博市在其權(quán)限內(nèi)，就稅費減免、環(huán)境保護(hù)、土地征用等各個方面與齊魯石化達(dá)成了有關(guān)協(xié)議（注：齊魯石油化工公司：《兩腈聚齊魯，一體油化纖－齊魯石化兼并淄博兩廠紀(jì)實》，《經(jīng)濟(jì)工作通訊》，1998年第4期，第14頁。）。4.將淄博兩廠辦的學(xué)校、醫(yī)院分離出去，實行社會化管理。各方原則商定，把兩廠的學(xué)校與淄博化纖總廠的醫(yī)院先行分離，實行社會化管理。由企業(yè)與政府有關(guān)部門簽訂分離協(xié)議，淄博市政府負(fù)責(zé)幫助做好被分離單位職工的穩(wěn)定工作；兼并后，逐步組織辦理三產(chǎn)分流和提高定員水平等工作。淄博市政府對兩廠人員分流問題給予積極支持和政策上的優(yōu)惠（注：齊魯石油化工公司：《兩腈聚齊魯，一體油化纖－齊魯石化兼并淄博兩廠紀(jì)實》，《經(jīng)濟(jì)工作通訊》，1998年第4期，第14頁。）。5.此外，淄博市政府還承擔(dān)處理淄博化纖擔(dān)保問題。自1995年以來，淄博化纖先后為天龍紡織有限公司（鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）提供了24筆借款擔(dān)保，本金合計1.49億元，形成有連帶責(zé)任的債務(wù)糾紛1.08億元。經(jīng)協(xié)商：淄博化纖的這些擔(dān)保債務(wù)不帶進(jìn)齊魯石化，由淄博市政府對此進(jìn)行處理（注：齊魯石油化工公司：《兩腈聚齊魯，一體油化纖－齊魯石化兼并淄博兩廠紀(jì)實》，《經(jīng)濟(jì)工作通訊》，1998年第4期，第14頁。）?？梢哉f，這些優(yōu)惠措施不僅有效激勵齊魯石化，而且也降低了齊魯石化兼并的風(fēng)險與成本。以鼓勵措施推動兼并，是當(dāng)前國有企業(yè)兼并的主要特征之一，也是政府行為的重要內(nèi)容。第三，安置職工，協(xié)調(diào)企業(yè)與債權(quán)人之間的利益。職工就業(yè)是國有企業(yè)兼并中最難處理的問題。政府為了在優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)的同時不引起大量職工下崗，提出了“鼓勵兼并、規(guī)范破產(chǎn)、下崗分流、減員增效、實施再就業(yè)工程”的方針?！肮膭罴娌ⅰ钡哪康脑谟冢患娌⑵髽I(yè)企業(yè)的職工安置可以寄托給兼并方，與企業(yè)破產(chǎn)相比，兼并具有更大的安全性。但是，政府也清醒地意識到，國有企業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)過重，真正優(yōu)勢國有企業(yè)為數(shù)并不是很多，而且這種“扶貧”式的“兼并”也會使許多企業(yè)望而卻步。處理這種困境的方法是，由政府與債權(quán)人協(xié)商，通過減免延緩債務(wù)履行，減輕兼并企業(yè)的壓力。迄今為止，適用最多的是與專業(yè)銀行協(xié)調(diào)，通過適用有關(guān)政策（如前引銀發(fā)【1995】130號、國發(fā)【1997】10號），減輕企業(yè)的債務(wù)負(fù)擔(dān)。對于銀行而言，債務(wù)人破產(chǎn)意味著債權(quán)落空，反之，適當(dāng)減輕延緩債務(wù)人的負(fù)擔(dān)，使其獲得喘息和重整的機(jī)會，銀行的債權(quán)也多出幾分獲得清償?shù)目赡苄?。因此，政府的“停息掛賬”政策對于銀行來講，也是一種可以接受的選擇。至于銀行的虧空，則可通過呆壞賬準(zhǔn)備金予以核銷。正因如此，政府在一端解決了企業(yè)兼并中的職工安置，而在另一端又成功充當(dāng)了債權(quán)人與債務(wù)人的調(diào)停人角色。但是，對于普通的債權(quán)人，政府則無所作為，這也是實踐中在兼并的同時，大量債務(wù)訴訟接踵而至的原因。三、政府角色與現(xiàn)行法律政府的積極參與究竟起到了什么樣的經(jīng)濟(jì)效果，我們無法作出長遠(yuǎn)的判斷，但其對我國現(xiàn)行法律制度的影響卻是明確的，即辨認(rèn)法律規(guī)則的困難。（一）兼并規(guī)范：無規(guī)則操作或逾規(guī)操作我國現(xiàn)行法律、行政法規(guī)體系中，既無關(guān)于企業(yè)兼并的完整規(guī)范，又無關(guān)于“兼并”的概念的統(tǒng)一表述。在規(guī)則需求的意義上，政府的行為填補(bǔ)了國有企業(yè)兼并規(guī)則的空缺。問題在于：政府樂此不疲地推進(jìn)兼并，卻無意完成一個或數(shù)個判例似的兼并樣板。齊魯石化兼并淄博化纖案，被稱贊為“為解決我國國有企業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)過重的問題，提供了一個可以借鑒的途徑”（注：齊魯石油化工公司：《兩腈聚齊魯，一體油化纖－齊魯石化兼并淄博兩廠紀(jì)實》，《經(jīng)濟(jì)工作通訊》，1998年第4期，第14頁。）。諸如此類的個案經(jīng)驗在各地創(chuàng)設(shè)了不少。如果政府希望通過齊魯石化的經(jīng)驗引導(dǎo)國企兼并，就應(yīng)當(dāng)展示其整個兼并過程，給正徘徊在兼并中的企業(yè)以指導(dǎo)。但在實際中，政府卻又未能公開相關(guān)的信息，如兼并協(xié)議等，使渴望從這些個案中獲得指導(dǎo)的企業(yè)大失所望。如果政府希望通過制定或修訂規(guī)則規(guī)范企業(yè)（不僅僅是國有企業(yè)）兼并，就應(yīng)當(dāng)盡快頒布詳盡規(guī)則，或者修訂1989年頒布的《關(guān)于企業(yè)兼并的暫行辦法》（簡稱《暫行辦法》）。在新規(guī)則未予頒布之前，政府應(yīng)當(dāng)遵循《暫行辦法》的相關(guān)規(guī)定。但在本案中，除簽署兼并協(xié)議的代表機(jī)構(gòu)之外，無法看到更多的與《暫行辦法》相統(tǒng)一的行為。所以，政府在無規(guī)則操作甚至逾規(guī)操作的同時，也在創(chuàng)設(shè)著一系列模糊的規(guī)則或以自身的行為解釋、修改現(xiàn)有規(guī)則。（二）與現(xiàn)行《公司法》的關(guān)系《公司法》第184條是我國當(dāng)前關(guān)于“合并”的表述最為完整的法律文本：公司合并可以采取吸收合并與新設(shè)合并兩種形式。一個公司吸收其他公司為吸收合并，被吸收的公司解散。二個以上公司合并設(shè)立一個新的公司為新設(shè)合并，合并各方解散。該條規(guī)定的內(nèi)容主要有以下兩點：第一，公司合并分為“吸收合并”與“新設(shè)合并”；第二，合并的效力在于一方（被吸收公司）或雙方（新設(shè)合并雙方）解散。以本案為代表國有企業(yè)兼并，與《公司法》的相關(guān)規(guī)定有較大差別，主要有以下幾點：1.企業(yè)兼并形式的差異由于我國存在兩套規(guī)范企業(yè)的法律體系，《公司法》僅適用于依該法設(shè)立的有限責(zé)任公司與股份有限公司。國有企業(yè)適用《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》及其配套行政法規(guī)（簡稱企業(yè)法）。企業(yè)法對于合并的規(guī)定較少，盡管實踐中的企業(yè)兼并也會參照《公司法》的相關(guān)規(guī)范，但不同形態(tài)的企業(yè)的機(jī)構(gòu)設(shè)置以及決策程序差異較大，完全適用《公司法》顯然存在困難?！豆痉ā匪?guī)定的兩種合并形式與法國、德國、日本及我國臺灣地區(qū)公司的合并形式一致，但作為我國企業(yè)兼并的唯一指導(dǎo)性文件的《暫行辦法》規(guī)定的“兼并形式”同時包含了吸收合并和一些收購的內(nèi)容（注：《關(guān)于企業(yè)兼并的暫行辦法》之“四”規(guī)定的企業(yè)兼并形式包括承擔(dān)債務(wù)式、購買式、吸收股份式、控股