2035數(shù)字議程重大議題：數(shù)據(jù)治理

信息化百人會CHINAINFOl信息化百人會CHINAINFOl數(shù)據(jù)治理付偉安宜貴封順天李大中楊曉波王繼業(yè)祝守宇張東宋雨倫朱毅四五”數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》將完善數(shù)字經(jīng)濟治理體系作為五大發(fā)展目標之一，《“十四五”國的關鍵課題。到2035年，我國要基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，參與國際經(jīng)濟大議題提供有益支撐?！?035數(shù)字議程”是由信息化百人會于2020年組織發(fā)起的一項倡議，旨在持續(xù)研究未來十五年數(shù)字發(fā)展關鍵內(nèi)容和優(yōu)先程序的長期行動計劃。議程以落實國家發(fā)展戰(zhàn)略決策為主字發(fā)展中的關鍵問題，共同為國家2035遠景目標的實現(xiàn)貢獻產(chǎn)業(yè)界的智慧和力量，努力回數(shù)據(jù)治理是“2035數(shù)字議程”的一項重大議題，有關研究得到了行業(yè)內(nèi)諸多機構和專家 12.“數(shù)據(jù)治理” 2 3 32.加速深化期：數(shù)據(jù)規(guī)模、類型和參與主體正在發(fā)生 53.百家爭鳴期：治理理念和治理主張 5 6 9 挑戰(zhàn)1：基礎制度層面，數(shù)據(jù)權屬、數(shù)據(jù) 182.數(shù)據(jù)權屬不明影響市場主體的數(shù)據(jù)開發(fā) 18 19 19 20 20 20 21 22 22 224.數(shù)字發(fā)展強循環(huán)與弱循環(huán)生態(tài)間的互聯(lián)互通挑戰(zhàn) 23 1營”等近似概念，有必要進行適當?shù)年U述和1.“數(shù)據(jù)”和“治理”隨著互聯(lián)網(wǎng)和數(shù)字技術的發(fā)展，以數(shù)據(jù)為關鍵要素的應用和服務成為數(shù)字經(jīng)濟主要形態(tài)，機器可讀和可在線傳輸?shù)臄?shù)字化數(shù)據(jù)成為研究和應用的重點。從全球范圍有關數(shù)據(jù)的立法和政策制定情況來看，政策制定者一般不專門區(qū)分數(shù)據(jù)、信息、隱私等，例如我國發(fā)布《數(shù)據(jù)安全法》的可在線傳輸?shù)臄?shù)字化數(shù)據(jù)，不對數(shù)據(jù)相關的專業(yè)名詞進行辨析區(qū)分?！爸卫怼币辉~則易與“管理”產(chǎn)生混淆。在維基百科中，“治理”被定義為“通過法律、規(guī)則、權力或者有組織的社會語言針對一個社會系統(tǒng)的所有互動過程”，含有“協(xié)同、引導、影響”的含義，治理的終極目標是可持續(xù)發(fā)展，而“管理”是“對企業(yè)、非營利組織或政府機構的管理，是一門管理資源的藝術和科學”，管理的終極目標是控制性穩(wěn)定。隨著治理場景的多樣化和治理主體的多元化，“治理”是或公或私的個人和機構經(jīng)營管理相同事務的諸多方式的總和；它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程；它包括有權使人們服從的正式機構和規(guī)章制度，以及種種非正式安排；而凡此種種均由人民和機構或者同意、或者認為符合他們的利益而授予其權力。“治理”強調(diào)多主體共同參與的一個持續(xù)性過程，目標是協(xié)調(diào)多方利益。22.“數(shù)據(jù)治理”“數(shù)據(jù)治理”的概念最早出自企業(yè)對數(shù)據(jù)資產(chǎn)進行管理，多指企業(yè)在數(shù)據(jù)整個生命周期制定由業(yè)務推動的數(shù)據(jù)政策、數(shù)據(jù)權益、數(shù)據(jù)監(jiān)控、數(shù)據(jù)標準以及指導方針等。例如國際數(shù)據(jù)管理協(xié)會1數(shù)據(jù)治理研究所（DGI）將“數(shù)據(jù)治理”定義為“與數(shù)據(jù)相關事務的決策和授權實踐”，具體而言指于2018年發(fā)布的國家標準《信息技術服務治理》（GB/T34960）第5部分“數(shù)據(jù)治理規(guī)范”中，將“數(shù)據(jù)治理”定義為“數(shù)據(jù)資源及其應用過程中相關管控活動、績效和風險管理的集合”。隨著數(shù)據(jù)成為數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的關鍵要素以及整個社會和全球治理理念的普及，“數(shù)據(jù)治理”的內(nèi)涵外延不斷擴展，微觀層面和宏觀層面都引發(fā)了廣泛關注。微觀上，數(shù)據(jù)治理是指組織能夠確保數(shù)據(jù)在其全生命周期中保持高質(zhì)量的能力，確保對數(shù)據(jù)的控制是為支持實現(xiàn)商業(yè)目標而開展；宏觀上，數(shù)據(jù)治理是指國家對其數(shù)據(jù)在收集、處理、利用、保護等方面采取的立場、主張以及與理制度、標準規(guī)范、技術工具等一系列手段，面向個人數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、政府數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)等不同類型數(shù)據(jù)對象全生命周期開展有效的管控，以滿足企業(yè)管理、行業(yè)監(jiān)管、國家治理、國際協(xié)國乃至全球多個層次的問題，離不開行業(yè)的規(guī)范和自律、國家的“上位法”甚至國家間的約定或協(xié)議，多層次協(xié)同才有可能構建大數(shù)據(jù)生態(tài)建設的基礎性保障，并將數(shù)據(jù)治理定義為，以“數(shù)據(jù)”為對象，在確保數(shù)據(jù)安全的前提下，建立健全規(guī)則體系，理順各方參與者在數(shù)據(jù)流通的各個環(huán)節(jié)的權責關系，形成多方參與者良性互動、共建共享共治的數(shù)據(jù)流通模式，從而最大限度地釋放數(shù)據(jù)1見DAMA：《DAMA數(shù)據(jù)管理知識體系指南（第2版）2見DGI：“TheDGIDataGovernanceFramework”，https://datag3國家信息化專家咨詢委員會秘書處：《信息4中國通信標準化協(xié)會：《數(shù)據(jù)治理標準化白皮書（3價值，推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。5報告采用相對宏觀層面上的概念，將數(shù)據(jù)治理定義為：政府、國際組織、企業(yè)、行業(yè)組織、個人等不同利益相關主體根據(jù)各自權責，在數(shù)據(jù)的采集、傳輸、存儲、計算、應用乃至消亡的全生命周期中，為釋放數(shù)據(jù)要素的價值和防范數(shù)據(jù)安全風險而制定規(guī)則、實施規(guī)則和優(yōu)化規(guī)則的過程。數(shù)據(jù)治理的對象應指向“有價值的數(shù)據(jù)”，要將數(shù)據(jù)變成可治理的對象——有邊界、可識別、可規(guī)定屬性、有關聯(lián)場景。6多納基金會（DONA）倡導的“數(shù)字對象”概念具有一定的借鑒意義。7隨著數(shù)字化、網(wǎng)絡化和智能化進程的不斷加快，個人、企業(yè)、組織、國家圍繞數(shù)據(jù)和個人信息有關議題相繼浮現(xiàn)，各國相應政策和法律也式出臺，意味著全球數(shù)據(jù)治理進入到一個加速階段。隨后的幾年里，各國普遍加快了數(shù)據(jù)立法和執(zhí)法進程。如中國出臺了《網(wǎng)絡安全法》《數(shù)據(jù)安全法》和《個人信息保護亞州、弗吉尼亞州、科羅拉多州、猶他州、康涅狄格州等紛紛通過綜合性的消費者隱私法，聯(lián)邦出臺了保護數(shù)據(jù)和隱私的法律法規(guī)。5參見梅宏主編：《數(shù)據(jù)治理之論》，中國人民大學出版社，2020年版6高新民：《數(shù)據(jù)治理的理論界定與實踐需7DONA是于2014年在瑞士日內(nèi)瓦成立的非盈利性組織，合作機構為國對象體系架構的應用，并負責全球Handle系統(tǒng)的運營與管理。DONA將“數(shù)字對象（DigitalOb一個或多個比特序列或一組這樣的序列組成，包含一個作品、一部分作品或一方擁有權益或價述序列或序列組中的每一個序列或序列組以網(wǎng)絡（尤其包括互聯(lián)網(wǎng)）中的一個或多個計算4條例》韓國修訂《個人信息保護法》德國修訂《聯(lián)邦數(shù)據(jù)保護法》務法》英國《通用數(shù)據(jù)保護條例》法國修訂《信息與自美國《澄清境外合法使用數(shù)據(jù)法》《加利福尼亞州消費者隱私法》法》印度《個人數(shù)據(jù)保護法案（草案）》澳大利亞《消費者數(shù)案）》新加坡《個人數(shù)據(jù)保護法（修訂）》（草案）》《數(shù)字服務法（草案）》《數(shù)據(jù)治理法（草案）》法》法》法》《網(wǎng)絡數(shù)據(jù)安全管理條例（征求意見稿）》美國《弗吉尼亞州消費者數(shù)據(jù)保護法》《科羅拉多州隱私法案》《數(shù)據(jù)出境安全評估辦法》案）》美國《猶他州消費者隱私法》《康涅狄格州數(shù)據(jù)隱私法》；《聯(lián)邦數(shù)據(jù)隱私和保護法（草案）》52.加速深化期：數(shù)據(jù)規(guī)模、類型和參與主體正在在以人為中心的要求下，個人數(shù)據(jù)治理不斷完善，隱私和個人信息受到重點保護，人在數(shù)字世界的尊嚴得到進一步維護。另一方面，隨著智能技術的加速應用，產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)逐漸興起，以物為中心的數(shù)據(jù)和企業(yè)數(shù)據(jù)將比以人為中心的個人用戶數(shù)據(jù)占據(jù)更重要的地位。從數(shù)據(jù)規(guī)模來看，智能穿戴設備、車聯(lián)網(wǎng)、智能攝像頭、物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)品的普及，將使得數(shù)據(jù)的收集變得全面、實時、無感知。人類的生活、生產(chǎn)環(huán)境將與數(shù)據(jù)孿生，個人生活數(shù)據(jù)化、工業(yè)體系數(shù)據(jù)化、軍事智能化，將是全球性的基本生存環(huán)境?！稊?shù)消費互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)開始反向倒逼和拉動設計、研發(fā)、采購等前向供應鏈環(huán)節(jié)的在線化、數(shù)字化。這一轉變，將使得企業(yè)創(chuàng)建和管理的數(shù)據(jù)量大幅一方面技術和產(chǎn)業(yè)的快速演化使數(shù)據(jù)領域存在巨大不確定性，另一方面密集法規(guī)政策的加快出臺試圖為數(shù)據(jù)化進程“套上韁繩”，兩者之間存在著巨大的張力和鴻溝，導致在核心理念、基礎從治理核心主張看，“保護優(yōu)先”與“利用優(yōu)先”之爭仍將長期存在。社會各界都認識到了數(shù)據(jù)的巨大潛力和價值，但隨著一些數(shù)據(jù)泄露、數(shù)據(jù)濫用等事件被曝光，數(shù)據(jù)保護所面臨的風險也被6具有多元性，權利內(nèi)容具有多維性，會涉及到個人信息、企業(yè)利益、政府資源、數(shù)據(jù)主權、國家安全等多重維度。因此無法將數(shù)據(jù)所有權絕對化，不能簡單地套用傳統(tǒng)的物權規(guī)范，需要根據(jù)數(shù)據(jù)的屬性特點建立數(shù)據(jù)產(chǎn)權制度。9從學科視野來看，數(shù)據(jù)治理領域的經(jīng)濟學和法學之爭非常突出。如有專家總結指出，經(jīng)濟學視角認為，如果法律認可個人的財產(chǎn)權利主張，那么個人授權或獲取分成收益的成本很可能超過其信息貢獻價值，導致數(shù)據(jù)交易成本太高，從而無法實現(xiàn)數(shù)據(jù)在市場上的流通，甚至使數(shù)據(jù)市場失去存在意義。但從法學角度來看，認可個人的財產(chǎn)權利主張有其維護社會公平的追求。10數(shù)據(jù)治理是國家法治化發(fā)展的重要組成部分，是一個動態(tài)發(fā)展的過程和狀態(tài)，對于增強人們利用信息技術、發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟的信心至關重要，同時也是有效保障國家數(shù)據(jù)安全、促進數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和保護個人權益的基本要求。當前，數(shù)據(jù)治理的框架處于不斷的完善和發(fā)展過程之中，不同發(fā)展階段的關注重點議題有所差異，但其總體目標、參與主體、考察視角、治理工具以及受到約束的外部環(huán)境等方面保持著一定的一致性。10參見田杰棠等：《交易模式、權利界定與數(shù)據(jù)要素市場培育》，載《改革》，207以尋求最佳的數(shù)據(jù)監(jiān)管水平或強度，從而保證不同數(shù)據(jù)治理參與主體的主要訴求得到不同程度的滿足，在防范數(shù)據(jù)風險的前提下促進數(shù)據(jù)價值的充分釋放，最終達到當期社會總福利水平的最大化。其中，外部環(huán)境會對數(shù)據(jù)治理產(chǎn)生顯著的約束作用，常見的外部環(huán)境指標包括經(jīng)濟基礎、社會發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)和科技實力、文化制度以及國際關系等內(nèi)容。世界各國的數(shù)據(jù)治理主張和規(guī)則存在顯著差異，其關鍵也是由于外部環(huán)境的不同而導致數(shù)據(jù)治理理念及規(guī)則的不同。個人及其他等多類主體。從國家主體看，隨著數(shù)據(jù)的資源屬性和資產(chǎn)屬性進一步加強，以及對數(shù)據(jù)安全問題的擔憂，數(shù)據(jù)治理需要回答諸如：對某一數(shù)據(jù)是否具有管轄權限，并按照何種思路對數(shù)據(jù)進行管轄。從企業(yè)主體看，企業(yè)作為主要的數(shù)據(jù)技術、產(chǎn)品和服務提供者，承擔了數(shù)據(jù)經(jīng)濟價值的挖掘、變現(xiàn)工作以及相應的安保責任，理應作為數(shù)據(jù)治理的主要參與主體，其核心關注在數(shù)據(jù)要素市場化配置過程中如何實現(xiàn)數(shù)據(jù)的經(jīng)濟價值。從個人主體看，個人既是個人數(shù)據(jù)的原始8生產(chǎn)者，也是數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務的主要最終用戶之一，其首要關心隱私保護問題，進而爭取其個人數(shù)據(jù)帶來的經(jīng)濟權益等。除此之外，其他主體也可能由于公共利益或者特定原因而參與數(shù)據(jù)治理總的來看，數(shù)據(jù)治理框架構建可以從四個視角來考察：一是安全與發(fā)展視角，主要關注如何在《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護法》等基礎法律框架下，確保數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)高效流通利用；二是國際與國內(nèi)視角，如何對外積極參與數(shù)據(jù)治理國際交流合作，對內(nèi)加快構建數(shù)據(jù)要素市場，也要關注微觀企業(yè)層面基于數(shù)據(jù)的應用和模式創(chuàng)新，包含數(shù)據(jù)分級分類、數(shù)據(jù)競爭以及數(shù)據(jù)利用治理政策與數(shù)據(jù)治理技術之間的鴻溝，是當前構建行業(yè)自律等內(nèi)容。但由于數(shù)據(jù)無法獨立存在，數(shù)據(jù)的標識、確權、存儲、授權、共享、交換等都9效率，實現(xiàn)基于數(shù)據(jù)的共同治理。實現(xiàn)不同關切事件之間的隱形關聯(lián)與客體畫像，治理客體由“千人一面”向“千人千面”轉進而提升治理精準度。過基層“一根針”，數(shù)據(jù)共享開放使得基層治理資成為各國經(jīng)濟增長的加速器和新引擎，數(shù)據(jù)逐漸被各國作為戰(zhàn)略性資源一國競爭力的關鍵指標。國際規(guī)則達成共識13，數(shù)據(jù)跨境流動的障礙在增加。從全區(qū)為主導的規(guī)則體系或模式14。提出要探索建立數(shù)據(jù)要素流通規(guī)則；在《“十四五”國家信息化規(guī)劃》中要求加強提升數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用水平；2022年6月，中央全面深13聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議《數(shù)字經(jīng)濟報告2021》指出，“參與數(shù)流動以及更廣泛的數(shù)字經(jīng)濟的治理模式差異極大，除極個別情況外，在區(qū)域和國際又通過立法和政策限制重要數(shù)據(jù)出口，從而達到儲備數(shù)據(jù)資源并充分使用的目的；歐盟則在國際社會積極用越發(fā)凸顯?；顒犹嵘巳窬W(wǎng)絡安全意識和防護技能15，個人信息專項監(jiān)管等保護意識和參與積極性16，這些都為新時代全民數(shù)據(jù)權利意識的覺醒奠定息化委員會辦公室印發(fā)的《網(wǎng)信系統(tǒng)法治宣傳教育第八個五年規(guī)劃（2021-2025年）國總工會、共青團中央、全國婦聯(lián)等多部門共同主162019年以來，中央網(wǎng)信辦、工信部、公安部、國家市場監(jiān)管總局信息專項治理，受理網(wǎng)民舉報，對存在嚴重問題的APP采取約談、公開曝光、督多的支持與認可。法治化、多贏化?！秶窠?jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》中明確提出要擴大公共信息數(shù)據(jù)的安全有序開放等17；各地數(shù)據(jù)條例也提出要求當?shù)卣块T進行政務數(shù)據(jù)共享、時性等方面的協(xié)作也將不斷走向深化。優(yōu)先推動企業(yè)登記監(jiān)管、衛(wèi)生、交通、氣象等高價值數(shù)據(jù)集向社會開放。開展政府數(shù)據(jù)授權運營試點，鼓系的逐漸完善將推進企業(yè)數(shù)據(jù)報送/協(xié)查義務的進一步規(guī)范，在報送數(shù)據(jù)范圍、程序、條件等方面變得更加清晰明確。提高企業(yè)數(shù)據(jù)協(xié)作的內(nèi)在積極性。景化和智能化的方向發(fā)展。時隨地創(chuàng)新帶來的數(shù)據(jù)不斷變化之間的矛盾將會越發(fā)突出?；蚪M件組合。習、回歸模型、知識圖譜等AI技術與數(shù)據(jù)質(zhì)量管理的深度融合，效地識別隱私數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)可疑的篡改數(shù)據(jù)以及數(shù)據(jù)泄織等均將依托于信息技術或圍繞數(shù)據(jù)對組織職據(jù)采集和流通效率，進而實現(xiàn)組織的提質(zhì)增效。時向數(shù)據(jù)業(yè)務化邁進。網(wǎng)格元隊伍，提升基層服務效率?！懊赓M+開源”的傳統(tǒng)互聯(lián)網(wǎng)商業(yè)模式逐漸面臨困境。從門戶網(wǎng)站、博客、論壇，到即時用戶個人；從操作系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫解決方案，到毛出在狗身上豬買單”的典型商業(yè)模式。但是，在數(shù)據(jù)治理走向臺前，特別是個人數(shù)據(jù)權屬以“告知-同意”為核心的個人數(shù)據(jù)處理規(guī)則在全球范圍的廣泛采納和實施，將大大加重這種要素安全帶動了數(shù)據(jù)安全市場的增長，特別是數(shù)據(jù)安全法規(guī)拉動數(shù)據(jù)合規(guī)服務市場增速顯美元。18另一方面，培育數(shù)據(jù)要素市場正在打開新局面，為創(chuàng)造新的和數(shù)字社會等發(fā)展，數(shù)字化對社會產(chǎn)生了積極影響，數(shù)據(jù)治理將推動智慧社會更快到來。賴”的出行、高消費等行為被精準識別后限制，推動了“老賴”主動摘帽。個人在數(shù)字社會中18見Gartner：“GartnerSaysDigitalEthicsisatthePeakCycleforPrivacy”，/en/newsroom/pris-at-the-peak-of-inf數(shù)據(jù)的整個生命周期內(nèi)，需要在應用和個人隱私之間找到平衡。展產(chǎn)生逆向影響。19數(shù)據(jù)算法是一把雙刃劍，在推動社會進步的同時也產(chǎn)生了算法的“電車困境”“奶嘴效應”“馬太效應”等問置不對等、不清晰、不充分，直接制約著數(shù)據(jù)要素市場的構建。20種全新的權利種類；“屬”字本身所具有的“排他性”內(nèi)在含義，與部分學者提出的“多元權利術”也存在著天然的矛盾?！皵?shù)據(jù)權屬”問題的發(fā)散性和多元性，為討論提供了多維視角，但遠不足以形成系統(tǒng)的共識性判斷。222.數(shù)據(jù)權屬不明影響市場主體的數(shù)據(jù)開發(fā)21如高新民曾提出，不是所有數(shù)據(jù)都適合于交易，不是所有數(shù)據(jù)都可以確權，不是所有數(shù)據(jù)22參見王融、易泓清：《數(shù)據(jù)權屬大討論中的共識凝聚》，https://www的財產(chǎn)地位，難以支持和保障數(shù)據(jù)開發(fā)和數(shù)據(jù)資產(chǎn)化經(jīng)營的需機制的形成。24業(yè)務、組織邊界更加模糊，進一步增加了數(shù)據(jù)治理的技術難度。23參見龍衛(wèi)球：《數(shù)據(jù)新型財產(chǎn)權構建及其體系研究》，載《政法論壇》，2017年第4期24參見申衛(wèi)星、劉云：《數(shù)據(jù)確權的立法方向》，載《