景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)回購(gòu)-是新開(kāi)端還是走回頭路

景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)回購(gòu)：是新開(kāi)端還是走回頭路？田鳳謝倩2008.9.5中國(guó)旅游報(bào)困境：后期投入不足景區(qū)發(fā)展乏力

上世紀(jì)末，重慶一些區(qū)縣靠轉(zhuǎn)讓景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)而擺脫旅游業(yè)“包袱沉重、債臺(tái)高筑”的困窘局面。其中，景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)回購(gòu)先鋒之一的武隆縣就是典型代表。

據(jù)了解，經(jīng)過(guò)近10年發(fā)展，武隆旅游業(yè)在重慶40個(gè)區(qū)縣中名列前茅，游客年接待量達(dá)164萬(wàn)人次，旅游業(yè)逐步成為該縣支柱產(chǎn)業(yè)。但是，隨著旅游業(yè)的快速發(fā)展，景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)承包帶來(lái)的企業(yè)后期投入不足、管理主導(dǎo)乏力等一系列問(wèn)題開(kāi)始逐步顯露。

“武隆旅游業(yè)發(fā)展初期，企業(yè)接手景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)之后曾下大力對(duì)景區(qū)進(jìn)行了打造，一度促進(jìn)了武隆旅游業(yè)的發(fā)展?！敝貞c市武隆縣旅游局局長(zhǎng)呂勁松告訴記者，但是隨著旅游業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，一些掌握景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)被眼前利益所吸引，過(guò)分追求短期收益，致使其在開(kāi)發(fā)利用景區(qū)資源的過(guò)程中出現(xiàn)了行為“短視”、開(kāi)發(fā)與保護(hù)“兩張皮”等問(wèn)題。

“個(gè)別私營(yíng)企業(yè)往往看重投資收益，對(duì)收益率相對(duì)較低的配套設(shè)施項(xiàng)目或營(yíng)銷投入不是很積極，導(dǎo)致景區(qū)的長(zhǎng)期發(fā)展受到制約?！敝貞c市江津區(qū)旅游局局長(zhǎng)張乾坤也表達(dá)了相同的看法。他說(shuō)，企業(yè)“短視”曾一度制約了四面山景區(qū)的發(fā)展。掌握四面山景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)在打造景區(qū)的過(guò)程中受內(nèi)外因素的影響，一度改變其經(jīng)營(yíng)方向，對(duì)旅游景區(qū)的投入嚴(yán)重跟不上景區(qū)發(fā)展的需求，甚至出現(xiàn)借開(kāi)發(fā)景區(qū)之名搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)之實(shí)等情況，嚴(yán)重違背了景區(qū)開(kāi)發(fā)的初衷。

因相同問(wèn)題而發(fā)展受制的不僅是武隆縣、江津區(qū)的景區(qū)。據(jù)了解，目前彭水阿依河，萬(wàn)盛黑山谷、石林、銅鼓灘等景區(qū)也面臨同樣的難題?！袄孀畲蠡瞧髽I(yè)追求的終極目標(biāo)?！敝貞c師范大學(xué)旅游學(xué)院院長(zhǎng)羅茲柏說(shuō)，部分企業(yè)在景區(qū)開(kāi)發(fā)過(guò)程中以破壞資源為代價(jià)，舍不得投入，急功近利，而在此過(guò)程中，由于受經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足、法律法規(guī)不完善等因素影響，政府的管理與主導(dǎo)職能未能得到充分體現(xiàn)，從而在景區(qū)管理與景區(qū)經(jīng)營(yíng)間出現(xiàn)了失衡的狀況，這就使景區(qū)可持續(xù)發(fā)展受到制約。對(duì)策：回購(gòu)景區(qū)

政府重掌經(jīng)營(yíng)權(quán)

目前，重慶共有6個(gè)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、29個(gè)市級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，這其中，就有一些景區(qū)的經(jīng)營(yíng)權(quán)掌握在企業(yè)手里，如世界級(jí)自然文化遺產(chǎn)武隆天生三硚、市級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)萬(wàn)盛黑山谷、石林等。

重慶市園林局有關(guān)負(fù)責(zé)人稱，針對(duì)自然景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)分屬不同企業(yè)的現(xiàn)狀，將通過(guò)回購(gòu)的方式結(jié)束企業(yè)各自為政的狀況。首先委托評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)各景區(qū)的投入進(jìn)行評(píng)估，再由當(dāng)?shù)卣畬⒕皡^(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)買回來(lái)。目前，這項(xiàng)工作正逐步展開(kāi)，重慶各區(qū)縣政府正積極回購(gòu)企業(yè)手中的景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)。與此同時(shí)，《重慶市風(fēng)景名勝區(qū)條例》于今年8月1日開(kāi)始正式實(shí)施，《條例》明確規(guī)定，政府部門不得將風(fēng)景名勝區(qū)的規(guī)劃、管理和監(jiān)督等職能委托給企業(yè)或個(gè)人。這使得政府回購(gòu)風(fēng)景名勝區(qū)有據(jù)可依，客觀上加快了政府的回購(gòu)進(jìn)程。

呂勁松介紹，為了保障武隆景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)回購(gòu)工作的順利進(jìn)行，已成立重慶武隆喀斯特旅游投資有限公司，全面負(fù)責(zé)景區(qū)回購(gòu)工作。據(jù)其透露，武隆縣政府計(jì)劃投入4億元人民幣，回購(gòu)區(qū)內(nèi)已經(jīng)出讓的景區(qū)，以擁有51%的股份重新控股景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)。

“目前武隆喀斯特旅游投資有限公司已投入9200多萬(wàn)元，成功從私企手里回購(gòu)了仙女山51%的股份?！敝貞c武隆喀斯特旅游投資有限公司總經(jīng)理任良申說(shuō)，接下來(lái)，天生三硚、武隆地縫、芙蓉洞、芙蓉江、芙蓉湖等景區(qū)的經(jīng)營(yíng)權(quán)回購(gòu)工作將同時(shí)進(jìn)行，預(yù)計(jì)近期完成回購(gòu)?；刭?gòu)模式同于仙女山景區(qū)，即以擁有51%的股份重新控股景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)。屆時(shí)，武隆所有旅游資源將掌握在政府手中?！盎刭?gòu)51%的股份，既能發(fā)揮政府集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)，又可以發(fā)揮民營(yíng)企業(yè)靈活的經(jīng)營(yíng)模式?！?/p>

“江津四面山回購(gòu)工作已于兩月前完成。”張乾坤告訴記者，目前江津區(qū)政府已經(jīng)完全掌控了四面山的經(jīng)營(yíng)權(quán)、管理權(quán)和所有權(quán)。

據(jù)了解，重慶萬(wàn)盛區(qū)也正就黑山谷、石林等風(fēng)景名勝區(qū)的回購(gòu)問(wèn)題與企業(yè)進(jìn)行協(xié)商，具體的實(shí)施方案目前正在協(xié)商之中；重慶彭水縣也就阿依河景區(qū)回購(gòu)事宜與企業(yè)積極接洽。

重慶市政府直屬的國(guó)有投資公司重慶交旅集團(tuán)實(shí)質(zhì)上是一個(gè)覆蓋交通、旅游行業(yè)的投融資平臺(tái)，在投融資方面履行著部分政府職能。該公司目前已完成長(zhǎng)江三峽沿線的主要景區(qū)如巫山小山峽、奉節(jié)白帝城、萬(wàn)州青龍瀑布、豐都名山等景區(qū)的經(jīng)營(yíng)權(quán)回購(gòu)。其投資60億對(duì)長(zhǎng)江三峽旅游資源進(jìn)行整合的工作也在有條不紊地進(jìn)行。新問(wèn)：是資源整合還是重回政府包辦

政府先是將景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給企業(yè)，現(xiàn)在又大勢(shì)回購(gòu)，不少人開(kāi)始質(zhì)疑：回購(gòu)景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)是旅游資源整合的新開(kāi)端，還是走了回頭路？

據(jù)了解，上世紀(jì)90年代，重慶旅游業(yè)剛剛起步，基本處于政府“包辦”的狀態(tài)?！鞍こ林?，債臺(tái)高筑”是政府“包辦”旅游業(yè)時(shí)代的真實(shí)寫照。一些旅游業(yè)界人士認(rèn)為景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)回購(gòu)似乎是走了回頭路。

“很多景區(qū)在企業(yè)的經(jīng)營(yíng)之下開(kāi)始略有名氣，如彭水的阿依河。政府在這個(gè)時(shí)候回購(gòu)，會(huì)不會(huì)使景區(qū)再度陷入困境？”一位不愿意透露姓名的旅游開(kāi)發(fā)投資公司老總表達(dá)了這樣的擔(dān)憂。他說(shuō)，政府回購(gòu)景區(qū)，從某種程度上講有利于景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。但回購(gòu)之后，又該如何解決保護(hù)和開(kāi)發(fā)的難題？特別是如果在沒(méi)有相應(yīng)的機(jī)制和對(duì)策之前就急于回購(gòu)，甚至可能適得其反，制約景區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展?！皬倪@一點(diǎn)來(lái)看，景區(qū)發(fā)展有可能就走了回頭路?！?/p>

與此截然不同的觀點(diǎn)則認(rèn)為，政府回購(gòu)經(jīng)營(yíng)權(quán)是實(shí)現(xiàn)旅游資源整合的新開(kāi)端。

“目前很多掌握著景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)明顯在旅游基礎(chǔ)設(shè)施、森林植被保護(hù)、旅游資源整體規(guī)劃等方面存在不足?！睆埱ふf(shuō)，四面山旅游資源屬于不可再生資源，政府回購(gòu)景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)，不但可以集中力量加大旅游景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的投資，整合資源，扭轉(zhuǎn)目前“散、亂、小”難以形成強(qiáng)大競(jìng)爭(zhēng)力的局面，還可以在開(kāi)發(fā)過(guò)程中切實(shí)保護(hù)好旅游資源，找到開(kāi)發(fā)與保護(hù)之間的平衡點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

“如果政府掌控不了資源，就很難對(duì)區(qū)域內(nèi)或跨區(qū)域旅游資源進(jìn)行整體規(guī)劃和打造?！敝貞c市旅游局質(zhì)量管理規(guī)范處處長(zhǎng)邵建華分析說(shuō)，政府回購(gòu)景區(qū)的根本目的有兩個(gè)：一是保護(hù)景區(qū)不受破壞；二是開(kāi)發(fā)景區(qū)，做大做強(qiáng)旅游業(yè)。就這一點(diǎn)而言，回購(gòu)已經(jīng)出讓的景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)是有利、有力的，可以加強(qiáng)政府對(duì)景區(qū)開(kāi)發(fā)、發(fā)展的主導(dǎo)力度。

重慶旅游界資深人士認(rèn)為，此次回購(gòu)浪潮不單是景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)的問(wèn)題，而且事關(guān)景區(qū)管理與經(jīng)營(yíng)、景區(qū)保護(hù)與開(kāi)發(fā)間的平衡，其直接指向是旅游資源的有效保護(hù)與景區(qū)可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。

“景區(qū)發(fā)展并不是靠回購(gòu)就能一勞永逸，關(guān)鍵是回購(gòu)之后怎么做，管理經(jīng)營(yíng)的體制、機(jī)制能否跟得上?！绷_茲柏說(shuō)，旅游經(jīng)濟(jì)是一種綜合性經(jīng)濟(jì)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)，如果處理不當(dāng)，不但會(huì)影響旅游發(fā)展，還會(huì)使旅游資源這種公共資源遭受破壞，貽誤開(kāi)發(fā)資源的時(shí)機(jī)。他認(rèn)為，過(guò)去景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓最主要的原因是被薄弱的經(jīng)濟(jì)實(shí)力所困。但時(shí)移世易，隨著社會(huì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)水平日益提高，目前正是實(shí)行景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)回購(gòu)的有利時(shí)機(jī)，一方面體現(xiàn)了政府的主導(dǎo)作用，另一方面體現(xiàn)了旅游資源的公益性和旅游資源空間的獨(dú)占性。旅游經(jīng)濟(jì)作為一種區(qū)域經(jīng)濟(jì)、綜合性經(jīng)濟(jì)，不能單獨(dú)考慮某一個(gè)景區(qū)、景點(diǎn)等單方面的效益。所以從這個(gè)層面講，政府回購(gòu)景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)的行為可以理解，同時(shí)也是必要的。

重慶工商大學(xué)旅游學(xué)院院長(zhǎng)趙小魯說(shuō)，政府回購(gòu)景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)是為了給景區(qū)永續(xù)發(fā)展尋找一個(gè)出路。從這個(gè)層面講，政府回購(gòu)景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種更好的保護(hù)景區(qū)和開(kāi)發(fā)景區(qū)的行為?！澳壳?，一些小業(yè)主掌握著重慶部分知名景區(qū)的經(jīng)營(yíng)權(quán)，但是卻不投入，不注重環(huán)境保護(hù)，嚴(yán)重影響景區(qū)發(fā)展?！彼J(rèn)為，重慶部分景區(qū)對(duì)于所在地的經(jīng)濟(jì)具有帶動(dòng)效應(yīng)，在這種情況下，政府應(yīng)該介入到景區(qū)的經(jīng)營(yíng)中，以促進(jìn)景區(qū)和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)更好發(fā)展。出路：在開(kāi)發(fā)保護(hù)間尋求平衡點(diǎn)

死守保不住財(cái)富，開(kāi)辟新路才是解決之道。景區(qū)開(kāi)發(fā)與資源保護(hù)亦是同理。旅游界專家認(rèn)為，要尋找一個(gè)平衡點(diǎn)，兼顧實(shí)現(xiàn)自然資源的公益性，保護(hù)自然資源的原生態(tài)性，并追求其中隱含的利益附加值。

平衡點(diǎn)如何判斷、如何尋找？羅茲柏認(rèn)為，政府應(yīng)在三方面狠下工夫，即要有足夠的實(shí)力、足夠的投入意識(shí)和發(fā)展的眼光?！耙ㄔO(shè)好景區(qū)并有效保護(hù)好資源，就必須擁有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。同時(shí)，強(qiáng)化投入意識(shí)，抓好規(guī)劃工作，完善法律法規(guī)。用發(fā)展的眼光看問(wèn)題，才有可能避免出現(xiàn)企業(yè)在開(kāi)發(fā)利用景區(qū)過(guò)程中的“短視”等問(wèn)題。

政府回購(gòu)經(jīng)營(yíng)權(quán)之后，盡管可以在加強(qiáng)景區(qū)資源整合，有效開(kāi)發(fā)和合理保護(hù)景區(qū)資源方面有所作為，但也可能由于多頭管理而影響辦事效率。對(duì)此，羅茲柏認(rèn)為，政府回購(gòu)景區(qū)之后應(yīng)該建立健全一套完善的管理機(jī)制，以規(guī)避類似于企業(yè)開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)過(guò)程中投入不足等行為。

除了建立健全旅游景區(qū)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)的體制、機(jī)制，選擇有實(shí)力的大企業(yè)、選用科學(xué)可行的大項(xiàng)目無(wú)疑可以讓重慶旅游的發(fā)展少走彎路。趙小魯說(shuō)，政府從小業(yè)主手里將景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)收回后可以集資組建國(guó)有旅業(yè)集團(tuán)，全權(quán)打理景區(qū)的開(kāi)發(fā)、保護(hù)工作。如果經(jīng)濟(jì)實(shí)力不夠強(qiáng)大，政府可通過(guò)招商引資的方式吸引更多更有