第1章-城市土地管理導(dǎo)論

城市土地管理

第1章城市土地管理導(dǎo)論本章要點(diǎn)土地是十分寶貴的資源和資產(chǎn)，是人類(lèi)生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的前提條件。了解土地的基本特性和城市土地的特點(diǎn)，對(duì)于掌握城市土地管理的制度和政策具有重要意義。本章從城市土地概念、特性入手，對(duì)我國(guó)城市土地的特點(diǎn)、用途的分類(lèi)進(jìn)行了介紹。本章重點(diǎn)是城市土地管理的主要內(nèi)容、我國(guó)土地基本制度及我國(guó)現(xiàn)行土地管理體制等。1.1城市土地概述1.1.1土地的概念及與相關(guān)概念的區(qū)分（1）土地的概念對(duì)于土地的概念，古今中外說(shuō)法不一。根據(jù)土地管理實(shí)踐和學(xué)術(shù)研究的成果，我們從經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)的角度看，土地是指地球上由地貌、土壤、巖石、水文、氣候和植被等自然因素以及人的活動(dòng)結(jié)果所組成的一個(gè)綜合體。其中，人的活動(dòng)結(jié)果包括人類(lèi)過(guò)去和現(xiàn)在從事社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所形成的一切結(jié)果，正是由于土地的構(gòu)成與自然因素和人類(lèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有關(guān)，所以，我們把土地視為一個(gè)“自然歷史經(jīng)濟(jì)綜合體”。我們可以從以下幾個(gè)方面來(lái)理解這個(gè)概念：①土地是歷史的綜合體首先土地是一個(gè)綜合體，組成土地的要素很多，土地的性質(zhì)和用途取決于全部構(gòu)成要素的綜合作用，而不取決于任何一個(gè)單獨(dú)的要素；其次土地不僅包括人類(lèi)現(xiàn)在的活動(dòng)結(jié)果，也包括人類(lèi)過(guò)去的活動(dòng)結(jié)果。

②土地是自然的產(chǎn)物它不是人類(lèi)勞動(dòng)的產(chǎn)物，因此按照馬克思的勞動(dòng)價(jià)值理論，土地是沒(méi)有價(jià)值的，但由于土地的稀缺性導(dǎo)致了土地的壟斷性又使得土地具有價(jià)格。雖然土地不是人類(lèi)勞動(dòng)的產(chǎn)物，但人類(lèi)活動(dòng)可以引起土地有關(guān)組成要素的性質(zhì)變化，從而影響土地的性質(zhì)和用途的變化。③土地是地球表面的陸地部分陸地是突出于海洋面上的部分，包括內(nèi)陸水域，如河流、湖泊等。④土地是地球表面具有固定位置的空間客體土地是一個(gè)空間概念，是三維立體的，而不僅僅是平面的，它包括地球的陸地表面及其上下一定范圍內(nèi)的空間。從我國(guó)的土地管理理論和實(shí)踐上看，土地的概念取廣義。對(duì)土地的垂直范圍人們?cè)谡J(rèn)識(shí)上較為一致，都認(rèn)為土地是一個(gè)立體的垂直剖面。地上有助于或影響土地功能發(fā)揮的自然力，如氣候、陽(yáng)光、溫度、降雨、水能等屬土地的范圍；地上部與土地功能有關(guān)的有形物質(zhì)如附著物、定著物等都屬于土地的范圍。地下埋藏物、地下建筑物等也屬于土地的部分。（2）土地與土壤的區(qū)別土壤是土地的構(gòu)成部分中諸多自然因素的一種，土壤包含于土地。土壤是指陸地上具有一定肥力，能夠生長(zhǎng)植物的疏松表層。水體底泥不屬于土壤，所以，海洋被排斥在土地范圍之外。（3）土地與國(guó)土的區(qū)別國(guó)土是一國(guó)主權(quán)管轄的地域空間，廣義包括一國(guó)的陸地、河流、湖泊、內(nèi)海、領(lǐng)海和它們的下層和上空，還包括大陸架。國(guó)土經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的國(guó)土還包括人口、建筑物、工程設(shè)施、經(jīng)濟(jì)技術(shù)、文化基礎(chǔ)等各種人文要素。國(guó)土與主權(quán)是不可分割的整體。土地與國(guó)土的主要區(qū)別是：①土地不包括社會(huì)、人文資源；②國(guó)土與主權(quán)密不可分，而土地與主權(quán)沒(méi)有必然的聯(lián)系；③國(guó)土在水平范圍上沒(méi)有狹義和廣義之分，它是指一國(guó)的領(lǐng)土、領(lǐng)空和領(lǐng)海；④土地可以是一小塊田，而國(guó)土則是一個(gè)統(tǒng)一的整體概念。1.1.2土地的基本特性土地的基本特性，包括自然特性和經(jīng)濟(jì)特性。土地的自然特性是指不以人的意志為轉(zhuǎn)移的自然特性；土地的經(jīng)濟(jì)特性則是指人們?cè)诶猛恋刂谐霈F(xiàn)的一些生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系方面的特性。1.自然特性（1）土地面積的有限性土地是自然原產(chǎn)物，具有原始性和不可再生性，土地面積在地球形成后就已確定。就陸地部分而言，雖然經(jīng)過(guò)地質(zhì)的變動(dòng)有增無(wú)減，但變化很小。人類(lèi)雖可以通過(guò)勞動(dòng)改良土地，但對(duì)土地面積的影響微乎其微，不能根本上改變土地面積有限性這一特征。(2)土地位置的固定性土地的空間位置是固定的，不能移動(dòng)。雖然大陸漂移對(duì)陸地面積和位置有影響，但這種變化要經(jīng)過(guò)幾十年甚至幾百年，沒(méi)有多大意義。這一特征決定人們只能因地制宜地利用土地。(3)土地利用的永久性土地作為自然物它與地球共存亡，作為生產(chǎn)要素，在合理利用情況下，農(nóng)用土地可以提高肥力，永續(xù)利用；非農(nóng)業(yè)土地可以反復(fù)使用，永無(wú)盡期。(4)土地質(zhì)量的差異性構(gòu)成土地的諸要素（如土壤、氣候、巖石、水文、地貌等）不同，土地的結(jié)構(gòu)和功能則有差異。土地質(zhì)量的差異是針對(duì)土地特定的適宜用途而言，確定土地質(zhì)量等級(jí)，是以土地評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，以土地最適宜用途為前提的。2.經(jīng)濟(jì)特性(1)土地供給的稀缺性土地供給的稀缺性有兩層含義：一是它提供人們從事各種活動(dòng)的土地面積是有限的，土地供求矛盾日益突出；二是特定地區(qū)，不同用途的土地是有限的，由于土地的固定性和質(zhì)量差異性導(dǎo)致某些地區(qū)某種用途的土地供給更加稀缺。(2)土地報(bào)酬的遞減性在技術(shù)條件不變的條件下，最初，每增加一單位投入，其產(chǎn)品的增加量可能是遞增的；當(dāng)對(duì)單位面積土地的投入超過(guò)一定限度后，每增加一單位投入，其產(chǎn)品的增加量就會(huì)下降，就會(huì)產(chǎn)生報(bào)酬遞減的后果，這就是“土地報(bào)酬遞減規(guī)律”。根據(jù)這一規(guī)律，人們?cè)谏a(chǎn)過(guò)程中，必須注意各項(xiàng)生產(chǎn)要素與土地的適合比例，在利用土地增加收入時(shí)，不斷改進(jìn)技術(shù)，以便提高土地利用的經(jīng)濟(jì)效益，防止出現(xiàn)土地報(bào)酬遞減的現(xiàn)象。(3)土地用途變更的困難性一幅土地可以有多種用途，當(dāng)土地投入某種用途之后，欲改變其利用方向，要付出相當(dāng)大的代價(jià)。土地用途變更的困難性告訴人們，在規(guī)劃和實(shí)施土地利用時(shí)，要認(rèn)真調(diào)查研究，充分進(jìn)行論證，作出科學(xué)合理的決策，避免造成土地的損失和浪費(fèi)。(4)土地的資產(chǎn)特性土地具有資產(chǎn)特性，這是土地的有限性、作用的不可替代性及土地所有權(quán)和占有使用權(quán)的壟斷性決定的。土地所有者和土地使用者可以憑借具有土地所有權(quán)和土地使用權(quán)的壟斷取得收益。因此土地所有權(quán)及從中分離出來(lái)的使用權(quán)也就成了一種財(cái)產(chǎn)，取得了資產(chǎn)的屬性。凝結(jié)在土地中的人類(lèi)勞動(dòng)，其本身就是一種社會(huì)財(cái)富。目前，土地已成為一種特殊的商品進(jìn)入流通領(lǐng)域，土地的資產(chǎn)屬性正在被越來(lái)越多的人們認(rèn)識(shí)。城市是一個(gè)巨大的系統(tǒng)整體。一般而言，人口較稠密且具有較完善的基礎(chǔ)設(shè)施配套的地區(qū)稱(chēng)為城市，它包括了住宅區(qū)、工業(yè)區(qū)和商業(yè)區(qū)等功能分區(qū)，并且具備行政管轄功能。

城市土地可以從兩方面理解:廣義的城市土地是指城市行政區(qū)內(nèi)陸和水域及其地上、地下的空間總稱(chēng)。從行政區(qū)域上劃分，城市土地有三個(gè)層次：一是建成區(qū)土地，即城市建設(shè)用地；；二是城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，除去城市建成區(qū)外的外延擴(kuò)建區(qū)域，大部分為村鎮(zhèn)占用的土地；三是城市行政轄區(qū)內(nèi)的土地，是指城市行政區(qū)內(nèi)的全部土地。狹義的城市土地是指城市市區(qū)，即城市建設(shè)用地。在我國(guó)，城市土地屬于國(guó)家所有，城郊土地除有法律規(guī)定為國(guó)家所有外，多數(shù)屬于集體所有。與以上概念相關(guān)聯(lián)，在具體管理中遇到一些概念需要了解，如“市域”、“市區(qū)”、“建成區(qū)”、“中心城區(qū)”、“中心市區(qū)”等。其中，市域是指城市行政上所管轄的區(qū)域，包括下轄的縣及縣級(jí)市；市區(qū)是指實(shí)際的城市區(qū)域，包括城市近郊區(qū)和建成區(qū)，但不包括所轄的外圍縣、鄉(xiāng)。建成區(qū)是指城市建筑物外沿的范圍；中心城區(qū)和中心市區(qū)概念相同，它們不是行政區(qū)劃的概念，而是依繁華程度單獨(dú)劃出的一個(gè)區(qū)域，一般指城市核心的城市商業(yè)和城市設(shè)施密集的地區(qū)。本書(shū)所說(shuō)的城市是指市區(qū)，市區(qū)又可劃分為多個(gè)行政區(qū)；郊區(qū)是與市區(qū)是相對(duì)的概念，一般指附屬于城市的市區(qū)以外的地區(qū)，是連接市區(qū)與縣、鄉(xiāng)的區(qū)域，已列入城市規(guī)劃區(qū)范圍。城市土地亦即指城市市區(qū)范圍內(nèi)的土地，絕大部分的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)都是在城市市區(qū)的土地上進(jìn)行的。1.1.4城市土地的特點(diǎn)城市土地除具備土地的一般特性以外還突出表現(xiàn)以下特性。1.城市土地的擴(kuò)展性隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度加快，城市建設(shè)用地不斷擴(kuò)展，占用了大量耕地，使我國(guó)耕地面積逐年減少，對(duì)人口吃飯問(wèn)題造成巨大威脅。由于城市建設(shè)用地的擴(kuò)展性極強(qiáng)，為此，中央提出保十八億畝耕田的方針，加強(qiáng)城市建設(shè)用地的管理，合理確定規(guī)模，嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，合理依法用地，真正做到“一要吃飯、二要建設(shè)”。2.城市土地的非生態(tài)利用性城市土地利用是承載建造建筑物和構(gòu)筑物，為城市居民提供休養(yǎng)生息的空間與場(chǎng)所，因此在選擇建設(shè)用地時(shí)主要考慮土地的非生態(tài)因素。根據(jù)這一特點(diǎn)，要求我們應(yīng)把水土條件好、產(chǎn)量高的土地留給農(nóng)業(yè)；對(duì)水土條件不好，承載功能符合要求的土地作為建設(shè)用地，這樣使土地發(fā)揮更大的效益。3.城市土地的可逆性差一般來(lái)講，農(nóng)用地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地較容易，但要使建設(shè)用地變?yōu)檗r(nóng)田比較困難。即便是我們拆除建筑物，恢復(fù)了種植條件，但土壤的肥力要想恢復(fù)代價(jià)會(huì)很大。這一特點(diǎn)要求我們不能輕易把農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，一旦使用不當(dāng)，難以恢復(fù)。4.城市土地的土地利用價(jià)值高城市土地與農(nóng)田比起來(lái)，可以產(chǎn)生幾十倍、幾百倍的經(jīng)濟(jì)效益。因此，人們?cè)诶娴尿?qū)動(dòng)下，將大量農(nóng)田開(kāi)發(fā)為建設(shè)用地，甚至產(chǎn)生了大量閑置土地。5.城市土地的區(qū)域選擇性強(qiáng)除地質(zhì)條件外，一搬來(lái)說(shuō)，地理位置、交通條件、水源條件、礦產(chǎn)資源的儲(chǔ)藏和分布等因素都是決定能否可以作為建筑用地的條件。在建筑用地的選擇中，位置是最重要的因素。礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、道路建設(shè)需要好位置，城市發(fā)展要有合理的區(qū)位，工業(yè)生產(chǎn)要正確的選址，當(dāng)然，位置是一個(gè)相對(duì)的概念，交通條件的改善將會(huì)使位置不好的土地變成好的土地。在選擇建筑用地時(shí)合理選擇區(qū)位，能更好的發(fā)揮土地資源的效率。6.城市土地的空間利用性和再生性農(nóng)業(yè)一般是平面和單層的利用土地，而建設(shè)用地不僅可以平面，還可以多層、高層利用，提高建筑容積率，可以節(jié)約利用土地。當(dāng)?shù)厣辖ㄖ铩?gòu)筑物年代久遠(yuǎn)影響地塊價(jià)值發(fā)揮時(shí)，人們可以進(jìn)行建設(shè)用地的再開(kāi)發(fā)，如舊城改造等。1.1.5城市土地用途分類(lèi)根據(jù)1991年國(guó)家建設(shè)部批準(zhǔn)的城市用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，在城市中，用于建設(shè)的土地主要是建造建筑物、構(gòu)筑物，按其使用情況，分為居住用地、公共設(shè)施用地、工業(yè)用地、倉(cāng)儲(chǔ)用地、對(duì)外交通用地、道路廣場(chǎng)用地、市政公用設(shè)施用地、綠化用地、特殊用地等。土地利用的結(jié)果基本上是以非生態(tài)附著物的形式，而農(nóng)業(yè)用地則主要是依賴(lài)于土地的肥力。根據(jù)用地的不同特性，我們從不同的角度把城市土地用途分為不同的類(lèi)型。（一）按照土地使用的性質(zhì)和功能來(lái)分類(lèi)按照土地使用的性質(zhì)和功能來(lái)分類(lèi)主要應(yīng)用于城市規(guī)劃和城市建設(shè)部門(mén)。按照《城市用地分類(lèi)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GBJ137-90），根據(jù)土地使用的主要性質(zhì)，采用大類(lèi)、中類(lèi)和小類(lèi)三個(gè)層次的分類(lèi)體系，可以將城市土地分為10大類(lèi)，46中類(lèi)，73小類(lèi)。它采用字母數(shù)字混合型代號(hào)，大類(lèi)采用英文字母表示，中類(lèi)和小類(lèi)應(yīng)各采用一位阿拉伯?dāng)?shù)字表示。城市土地中的10大類(lèi)分別是：①居住用地②公共設(shè)施用地③工業(yè)用地④倉(cāng)儲(chǔ)用地⑤對(duì)外交通用地⑥道路廣場(chǎng)用地⑦市政公用設(shè)施用地⑧綠地⑨特殊用地⑩水域和其它用地以上分類(lèi)中，城市建設(shè)用地包括10大類(lèi)中的居住用地、公共設(shè)施用地、工業(yè)用地、倉(cāng)儲(chǔ)用地、對(duì)外交通用地、道路廣場(chǎng)用地、市政公用設(shè)施用地、綠地和特殊用地九大類(lèi)用地，不包括水域和其他用地。一般意義上的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)主要涉及居住用地（各類(lèi)住宅小區(qū)、別墅）和公共設(shè)施用地里的商業(yè)金融業(yè)用地（如商業(yè)寫(xiě)字樓、商鋪）。（二）根據(jù)土地用途的差異、利用的方式等因素對(duì)土地進(jìn)行的分類(lèi)根據(jù)土地用途的差異、利用的方式等因素對(duì)土地進(jìn)行的分類(lèi)主要運(yùn)用于我國(guó)國(guó)土資源管理部門(mén)。在研究、分析原土地分類(lèi)基礎(chǔ)上，國(guó)土資源部于2001年8月21日下發(fā)了“關(guān)于印發(fā)試行《土地分類(lèi)》的通知”，制定了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的全國(guó)土地分類(lèi)體系,并于2002年1月1日起在全國(guó)試行。新的全國(guó)土地分類(lèi)體系采用三級(jí)分類(lèi)體系。一級(jí)類(lèi)設(shè)三個(gè)，即《土地管理法》規(guī)定的農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地；二級(jí)類(lèi)設(shè)15個(gè)；三級(jí)地類(lèi)設(shè)71個(gè)。限于篇幅，本書(shū)只列出與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)相關(guān)的“建設(shè)用地”這一大類(lèi)，包括商業(yè)、工礦倉(cāng)儲(chǔ)、公用設(shè)施、公共建筑、住宅、交通、水利設(shè)施、特殊用地等八大類(lèi)。一級(jí)類(lèi)中的“農(nóng)用地”和“未利用地”及以下的二、三級(jí)類(lèi)未列出。①商服用地：指商業(yè)、金融業(yè)、餐飲旅館業(yè)及其他經(jīng)營(yíng)性服務(wù)業(yè)建筑及其相應(yīng)附屬設(shè)施用地?？煞譃椋荷虡I(yè)用地：指商店、商場(chǎng)、各類(lèi)批發(fā)、零售市場(chǎng)及其相應(yīng)附屬設(shè)施用地。金融保險(xiǎn)用地：指銀行、保險(xiǎn)、證券、信托、期貨、信用社等用地。餐飲旅館業(yè)用地：指飯店、餐廳、酒吧、賓館、旅館、招待所、度假村等及其相應(yīng)附屬設(shè)施用地。其他商服用地：指上述用地以外的其他商服用地，包括寫(xiě)字樓、商業(yè)性辦公樓和企業(yè)廠區(qū)外獨(dú)立的辦公樓用地；旅行社、運(yùn)動(dòng)保健休閑設(shè)施、夜總會(huì)、歌舞廳、俱樂(lè)部、高爾夫球場(chǎng)、加油站、洗車(chē)場(chǎng)、洗染店、廢舊物資回收站、維修網(wǎng)點(diǎn)、照相、理發(fā)、洗浴等服務(wù)設(shè)施用地。②工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地：指工業(yè)、采礦、倉(cāng)儲(chǔ)業(yè)用地?？煞譃椋汗I(yè)用地：指工業(yè)生產(chǎn)及其相應(yīng)附屬設(shè)施用地。采礦地：指采礦、采石、采砂場(chǎng)、鹽田、磚瓦窯等地面生產(chǎn)用地及尾礦堆放地。倉(cāng)儲(chǔ)用地：指用于物資儲(chǔ)備、中轉(zhuǎn)的場(chǎng)所及相應(yīng)附屬設(shè)施用地。③公用設(shè)施用地：指為居民生活和二、三產(chǎn)業(yè)服務(wù)的公用設(shè)施及瞻仰、游憩用地?？煞譃椋汗不A(chǔ)設(shè)施用地：指給排水、供電、供燃、供熱、郵政、電信、消防、公用設(shè)施維修、環(huán)衛(wèi)等用地。瞻仰景觀休閑用地：指名勝古跡、革命遺址、景點(diǎn)、公園、廣場(chǎng)、公用綠地等。④公共建筑用地：指公共文化、體育、娛樂(lè)、機(jī)關(guān)、團(tuán)體、科研、設(shè)計(jì)、教育、醫(yī)衛(wèi)、慈善等建筑用地。可分為：機(jī)關(guān)團(tuán)體用地：指國(guó)家機(jī)關(guān)，社會(huì)團(tuán)體，群眾自治組織，廣播電臺(tái)、電視臺(tái)、報(bào)社、雜志社、通訊社、出版社等單位的辦公用地。教育用地：指各種教育機(jī)構(gòu)，包括大專(zhuān)院校，中專(zhuān)、職業(yè)學(xué)校、成人業(yè)余教育學(xué)校、中小學(xué)校、幼兒園、托兒所、黨校、行政學(xué)院、干部管理學(xué)院、盲聾啞學(xué)校、工讀學(xué)校等直接用于教育的用地?？蒲性O(shè)計(jì)用地：指獨(dú)立的科研、設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)用地，包括研究、勘測(cè)、設(shè)計(jì)、信息等單位用地。文體用地：指為公眾服務(wù)的公益性文化、體育設(shè)施用地，包括博物館、展覽館、文化館、圖書(shū)館、紀(jì)念館、影劇院、音樂(lè)廳、少青老年活動(dòng)中心、體育場(chǎng)館、訓(xùn)練基地等。醫(yī)療衛(wèi)生用地：指醫(yī)療、衛(wèi)生、防疫、急救、保健、療養(yǎng)、康復(fù)、醫(yī)檢藥檢、血庫(kù)等用地。慈善用地：指孤兒院、養(yǎng)老院、福利院等用地。⑤住宅用地：指供人們?nèi)粘Ｉ罹幼〉姆炕兀ㄓ歇?dú)立院落的包括院落）?？煞譃椋撼擎?zhèn)單一住宅用地：指城鎮(zhèn)居民的普通住宅、公寓、別墅用地。城鎮(zhèn)混合住宅用地：指地鎮(zhèn)居民以居住為主的住宅與工業(yè)或商業(yè)等混合用地。農(nóng)村宅基地：指農(nóng)村村民居住的宅基地?？臻e宅基地：指村莊內(nèi)部的空閑舊宅基地及其他空閑土地等。⑥交通運(yùn)輸用地：指用于運(yùn)輸通行的地面線路、場(chǎng)站等用地，包括民用機(jī)場(chǎng)、港口、碼頭、地面運(yùn)輸管道和居民點(diǎn)道路及其相應(yīng)附屬設(shè)施用地?？煞譃椋鸿F路用地：指鐵道線路及場(chǎng)站用地，包括路堤、路塹、道溝及護(hù)路林；地鐵地上部分及出入口等用地。公路用地：指國(guó)家和地方公路（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)公路），包括路堤、路塹、道溝，護(hù)路林及其他附屬設(shè)施用地。民用機(jī)場(chǎng)：指民用機(jī)場(chǎng)及其相應(yīng)附屬設(shè)施用地。港口碼頭用地：指人工修建的客、貨運(yùn)、捕撈船舶停靠的場(chǎng)所及其相應(yīng)附屬建筑物，不包括常水位以下部分。管道運(yùn)輸用地：指運(yùn)輸煤炭、石油和天然氣等管道及其相應(yīng)附屬設(shè)施地面用地。街巷：指城鄉(xiāng)居民點(diǎn)內(nèi)公用道路（含立交橋）、公共停車(chē)場(chǎng)等。⑦水利設(shè)施用地：指用于水庫(kù)、水工建筑的土地。可分為：水庫(kù)水面：指人工修建總庫(kù)容≥10萬(wàn)立方米，正常蓄水位以下的面積。水工建筑用地：指除農(nóng)田水利用地以外的人工修建的溝渠（包括渠槽、渠堤、護(hù)堤林）、閘、壩、堤路林、水電站、揚(yáng)水站等常水位岸線以上的水工建筑用地。⑧特殊用地：指軍事設(shè)施、涉外、宗教、監(jiān)教、墓地等用地?？煞譃椋很娛略O(shè)施用地：指專(zhuān)門(mén)用于軍事目的的設(shè)施用地，包括軍事指揮機(jī)關(guān)和營(yíng)房等。使領(lǐng)館用地：指外國(guó)政府及國(guó)際組織駐華使領(lǐng)館、辦事處等用地。宗教用地：指專(zhuān)門(mén)用于宗教活動(dòng)的廟宇、寺院、道觀、教堂等宗教自用地。監(jiān)教場(chǎng)所用地：指監(jiān)獄、看守所、勞改場(chǎng)、勞教所、戒毒所等用地。墓葬地：指陵園、墓地、殯葬場(chǎng)所及附屬設(shè)施用地。我國(guó)土地證書(shū)上的土地用途是按照本分類(lèi)來(lái)登記的，如住宅小區(qū)內(nèi)的普通住宅一般登記為城鎮(zhèn)單一住宅用地，賓館的登記用途為商業(yè)用地。（三）根據(jù)開(kāi)發(fā)程度對(duì)建設(shè)用地的分類(lèi)按開(kāi)發(fā)程度的不同，對(duì)開(kāi)發(fā)建設(shè)用地可劃分為生地、毛地和熟地。生地是指不具備城市基礎(chǔ)設(shè)施的土地，如荒地、農(nóng)地。毛地是指具有一定的城市基礎(chǔ)設(shè)施但不完善、且未完成房屋拆遷補(bǔ)償安置的土地。熟地是指具備較完善的城市基礎(chǔ)設(shè)施且土地平整，能直接進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)的土地。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)獲取的如果是凈地（熟地），即可立即進(jìn)行施工建設(shè)；如果是毛地，則需要對(duì)地上建筑物實(shí)施拆遷，對(duì)被拆遷人進(jìn)行安置和補(bǔ)償；如果是生地，則需要實(shí)施征收手續(xù)，將土地由集體所有征收為國(guó)有，然后才可在土地上進(jìn)行房屋的施工建設(shè)。1.2城市土地管理概述1.2.1城市土地管理的基本概念管理是人類(lèi)的一種有意識(shí)、有目的、有組織的活動(dòng)。凡是有目的、有組織的活動(dòng)都需要制定計(jì)劃、進(jìn)行決策、組織協(xié)調(diào)、控制、監(jiān)督等，即需要管理。城市土地管理從本質(zhì)上講，是國(guó)家通過(guò)各級(jí)政府及其土地管理部門(mén)，維護(hù)社會(huì)主義土地公有制、保護(hù)土地所有者和使用者的合法權(quán)益、協(xié)調(diào)土地關(guān)系、提高土地生產(chǎn)力，滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要，按照依法、統(tǒng)一、全面、科學(xué)的原則和要求，對(duì)土地的開(kāi)發(fā)、利用，進(jìn)行一系列組織協(xié)調(diào)、控制、監(jiān)督等綜合性措施和活動(dòng)。應(yīng)從以下幾方面理解這一概念：1.土地管理的主體是國(guó)家。國(guó)家委派國(guó)務(wù)院土地行政管理部門(mén)管理全國(guó)土地。土地管理無(wú)論采取何種方式和措施，都是為了確立和鞏固土地所有制。無(wú)論哪個(gè)國(guó)家，無(wú)論哪朝哪代，土地所有制總是體現(xiàn)著占統(tǒng)治地位的階級(jí)的利益和意志。社會(huì)主義社會(huì)的土地管理是在土地公有制基礎(chǔ)上進(jìn)行的。因此，一切土地管理工作都是為著維護(hù)和鞏固社會(huì)主義的土地公有制。2.土地管理的客體是土地。土地不僅是重要的生產(chǎn)資料，而且也是生產(chǎn)關(guān)系的客體。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展和生產(chǎn)方式的變化，土地關(guān)系必將不斷的進(jìn)行調(diào)整，即對(duì)土地所有權(quán)和使用權(quán)進(jìn)行變更和確認(rèn)。在國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門(mén)、各用地單位和個(gè)人之間，協(xié)調(diào)用地的分配和再分配關(guān)系，正是土地管理的社會(huì)屬性所在。3.土地管理的基本任務(wù)是維護(hù)在社會(huì)中占統(tǒng)治地位的土地所有制、調(diào)整土地關(guān)系和監(jiān)督土地利用。其目的是不斷提高土地利用的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，以滿足社會(huì)日益增長(zhǎng)的需要。4.土地管理的基本內(nèi)容就是綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)等手段，科學(xué)地配置各項(xiàng)用地，包括用地?cái)?shù)量結(jié)構(gòu)和空間位置。這就要研究社會(huì)生產(chǎn)對(duì)組織土地利用的客觀要求，研究土地自然屬性和生態(tài)系統(tǒng)對(duì)組織土地利用的制約規(guī)律，從而為有計(jì)劃地、合理地、持續(xù)地利用土地提供保證。1.2.2城市土地管理的主要內(nèi)容在我國(guó)，城市土地管理的主要內(nèi)容由地籍管理、土地權(quán)屬管理、土地利用管理、土地市場(chǎng)管理四大部分構(gòu)成。地籍管理包括土地調(diào)查和土地動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，土地資源評(píng)價(jià)，土地登記，土地統(tǒng)計(jì)，地籍信息資料的管理、應(yīng)用、維護(hù)、更新等內(nèi)容。土地權(quán)屬管理包括土地所有權(quán)、使用權(quán)等的審核和依法確認(rèn)，土地權(quán)屬變更管理，土地權(quán)屬糾紛的調(diào)處，依法查處有關(guān)侵犯土地所有權(quán)、使用權(quán)等方面的違法案件等內(nèi)容。土地利用管理是通過(guò)編制和實(shí)施全國(guó)、省、地（市）、縣、鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、土地用途管制、采取地租、價(jià)、稅等經(jīng)濟(jì)杠桿對(duì)農(nóng)民用地，特別是耕地、建設(shè)用地、未利用地的開(kāi)發(fā)、利用、利用、保護(hù)進(jìn)行組織、監(jiān)督和調(diào)控。土地市場(chǎng)管理包括對(duì)土地市場(chǎng)供需、土地交易、土地價(jià)格、土地市場(chǎng)化配置等進(jìn)行管理。以上四部分內(nèi)容共同構(gòu)成完整的土地管理內(nèi)容體系，它們是相互聯(lián)系、相互依賴(lài)，缺一不可。地籍管理為土地權(quán)屬管理、土地利用管理和土地市場(chǎng)管理提供有關(guān)土地的數(shù)量、質(zhì)量、權(quán)屬和利用情況及其變化的信息以及土地權(quán)屬狀態(tài)的法律憑證，是搞好土地權(quán)屬管理、土地利用管理和土地市場(chǎng)管理的基礎(chǔ)性工作。土地權(quán)屬管理、土地利用管理和土地市場(chǎng)管理之間同樣是相互聯(lián)系的。土地權(quán)屬的變更、土地市場(chǎng)交易必須要符合土地利用總體規(guī)劃的要求。例如，國(guó)家依法征用的土地，依法出讓的國(guó)有土地，這些土地的位置和征用、出讓后的用途必須以土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)。同樣，土地利用總體規(guī)劃和土地利用計(jì)劃的編制，必須考慮到土地權(quán)屬狀況和變更計(jì)劃，以及土地市場(chǎng)狀況，才能更科學(xué)有效地進(jìn)行土地利用管理。由于土地利用最終是土地權(quán)屬單位對(duì)土地的利用，而且土地權(quán)屬變更和土地用途變化往往是通過(guò)土地市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)的。所以，土地利用管理、土地權(quán)屬管理、土地市場(chǎng)管理三者是緊密地聯(lián)系在一起的。1.2.3我國(guó)土地基本制度土地制度作為一種制度安排，是一定社會(huì)制度下土地關(guān)系的總和，是關(guān)于土地這一基本生產(chǎn)資料的所有、使用的制度。它反映著因利用土地而發(fā)生的人與人、人與地之間的社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系。土地制度的主要內(nèi)容包括土地所有制度和土地使用制度。土地所有制是指人們?cè)谝欢ǖ纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)條件下?lián)碛型恋氐慕?jīng)濟(jì)形式。它表明土地這一生產(chǎn)資料的分配問(wèn)題，它是土地制度的核心，是土地關(guān)系的基礎(chǔ)。土地所有值得法律表現(xiàn)形式是土地所有權(quán)，即土地所有者對(duì)其土地享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。土地使用制度是人們?cè)谝欢ǖ耐恋厮兄葡率褂猛恋氐男问?、條件和程序的規(guī)定。它表明人們?nèi)绾螌?duì)土地加以利用和取得收益，誰(shuí)享有土地使用權(quán)及其責(zé)、權(quán)、利。土地使用權(quán)的核心內(nèi)容是確定獨(dú)立于土地所有權(quán)的土地使用權(quán)，以是土地資源合理有效利用。土地使用權(quán)是依法對(duì)土地進(jìn)行占用、使用并取得收益的權(quán)利，是土地使用制度的法律表現(xiàn)形式。我國(guó)土地基本制度包括：土地所有制度為社會(huì)主義土地公有制和土地使用制度為城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用制度和農(nóng)村集體土地使用制度。1.我國(guó)的土地所有制度為社會(huì)主義土地公有制，包括以下基本內(nèi)容：（1）全部土地實(shí)行社會(huì)主義公有制。土地社會(huì)主義公有制分為全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制兩種形式。（2）土地社會(huì)主義全民所有制，具體采取的是社會(huì)主義國(guó)家所有制形式，由國(guó)家代表全體勞動(dòng)人民占有屬于全民的土地，行使占有、使用、收益、處分等權(quán)利；土地社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制，具體采取的是農(nóng)民集體所有形式。（3）城市（包括建制鎮(zhèn)、獨(dú)立工礦區(qū)）建成區(qū)范圍內(nèi)的土地全部屬于國(guó)家所有。（4）農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，部分屬于國(guó)家所有，部分屬于農(nóng)民集體所有，除由法律規(guī)定國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有。由此可見(jiàn)，我國(guó)土地所有制度的特點(diǎn)是：全部土地屬于國(guó)家和農(nóng)民集體所有，土地所有權(quán)不得買(mǎi)賣(mài)和非法轉(zhuǎn)讓。2.我國(guó)的土地使用制度包括城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用制度和農(nóng)村集體土地使用制度。城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用制度的特點(diǎn)是：堅(jiān)持城鎮(zhèn)土地的國(guó)家所有制，在土地公有制的基礎(chǔ)上實(shí)行土地所有權(quán)與土地使用權(quán)的分離，實(shí)現(xiàn)土地有償使用并將土地使用權(quán)作為商品進(jìn)入市場(chǎng)，通過(guò)市場(chǎng)對(duì)土地資源優(yōu)化配置，最終使土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上得以實(shí)現(xiàn)。目前采取的具體做法是：對(duì)土地使用權(quán)國(guó)家宏觀調(diào)控、政府壟斷經(jīng)營(yíng)，以協(xié)議、招標(biāo)、拍賣(mài)的方式把規(guī)定了使用年限與用途的土地出讓給使用者，使用期滿將土地及地上建筑物與其他附著物收回。在使用期內(nèi)，允許其轉(zhuǎn)讓、出租、抵押及其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，國(guó)家運(yùn)用價(jià)格、稅收、金融等對(duì)其活動(dòng)進(jìn)行調(diào)控。改革開(kāi)放以后,城市土地使用制度改革取得了不可否認(rèn)的成績(jī),但與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的目標(biāo)仍有一定差距,現(xiàn)階段城市土地使用制度改革面臨的主要問(wèn)題:①土地出讓及其收益分配中的地方主義嚴(yán)重；②隱形市場(chǎng)的存在造成國(guó)有收益的大量流失；③城市政府基礎(chǔ)設(shè)施投資短缺、融資困難；④城市土地資源配置尚未擺脫行政配置；⑤國(guó)企股份制改造中的土地國(guó)家股資產(chǎn)流失嚴(yán)重；⑥租、稅、費(fèi)體系嚴(yán)重不規(guī)范與不合理現(xiàn)象嚴(yán)重；⑦地方政府搞“土地財(cái)政”，使房?jī)r(jià)居高不下,……這些需要在改革中有待進(jìn)一步完善。1.2.4我國(guó)土地管理體制1.2.4.1我國(guó)現(xiàn)行土地管理體制及其職能《土地管理法》規(guī)定，國(guó)務(wù)院土地管理部門(mén)主管全國(guó)土地的統(tǒng)一管理工作。從我國(guó)土地管理的實(shí)踐來(lái)看，土地管理形成了統(tǒng)一管理、分工負(fù)責(zé)的管理體制。從直屬?lài)?guó)務(wù)院的國(guó)土資源部開(kāi)始，各級(jí)政府相繼成立了省、市、縣、鄉(xiāng)土地管理機(jī)構(gòu)，即從中央到地方形成了五級(jí)管理網(wǎng)絡(luò)。其中，國(guó)土資源部是國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)全國(guó)土地資源統(tǒng)一管理的職能部門(mén)和行政執(zhí)法部門(mén)。其主要職責(zé)是：①制定有關(guān)土地的方針、政策和法規(guī)，并組織貫徹執(zhí)行和實(shí)施監(jiān)督；②主管全國(guó)土地的調(diào)查、統(tǒng)計(jì)、定級(jí)、登記、發(fā)證工作；③主管全國(guó)土地的征用、劃撥、出讓工作，統(tǒng)一審核、征用、劃撥建設(shè)用地，承辦國(guó)務(wù)院審批的建設(shè)用地的審查、報(bào)批，負(fù)責(zé)土地是永遠(yuǎn)的組織、協(xié)調(diào)、審查、報(bào)批的出讓方案的落實(shí)，組織編制各類(lèi)建設(shè)用地定額指標(biāo)；④管理全國(guó)土地市場(chǎng)，會(huì)同有關(guān)部門(mén)制定土地市場(chǎng)管理的法規(guī)和規(guī)章，規(guī)范土地市場(chǎng)，負(fù)責(zé)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等權(quán)屬管理和監(jiān)督，協(xié)助財(cái)稅部門(mén)做好土地稅費(fèi)的征收管理工作等。根據(jù)土地管理機(jī)關(guān)的職責(zé)，目前國(guó)土資源部設(shè)以下職能部門(mén)（見(jiàn)圖1-1）。省、市、縣的土地管理局分別是同級(jí)人民政府的職能部門(mén)和土地行政執(zhí)法部門(mén)，主管其行政區(qū)域內(nèi)土地的統(tǒng)一管理?？h級(jí)以上地方人民政府在土地管理方面的職能是根據(jù)省級(jí)以上人民政府下達(dá)的控制指標(biāo)擬定用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的土地使用權(quán)年度出讓的總面積方案；依法批準(zhǔn)劃撥確屬必要的建設(shè)用地的土地使用權(quán)。市土地管理局的主要職能是：①擬定本市的土地利用規(guī)劃、計(jì)劃和土地后備資源開(kāi)發(fā)規(guī)劃；②審核中用土地的范圍、數(shù)量；③實(shí)施土地監(jiān)督；④負(fù)責(zé)辦理以出讓方式或劃撥方式取得土地使用權(quán)的申請(qǐng)、登記，并進(jìn)行核實(shí)及頒發(fā)土地使用權(quán)證書(shū)等。下屬土地管理機(jī)關(guān)則為向土地管理所。國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)全國(guó)土地管理中關(guān)系重大問(wèn)題的決定：負(fù)責(zé)批準(zhǔn)征用基本農(nóng)田、非基本農(nóng)田的耕地35公頃以上，其它土地70公頃以上的國(guó)家建設(shè)用地；確定土地使用權(quán)的最高年限；規(guī)定土地使用權(quán)出讓金上繳和使用的具體辦法；規(guī)定基準(zhǔn)地價(jià)、標(biāo)定地價(jià)并公布具體辦法；規(guī)定采取雙方協(xié)議方式出讓土地使用權(quán)的出讓金的最低價(jià)等。1.2.4.2我國(guó)香港特別行政區(qū)的土地管理體制香港特區(qū)行政政府現(xiàn)行行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置序列是科、署、處。地政工務(wù)科是香港土地政策的研究和決策機(jī)構(gòu)，設(shè)有土地政策小組、發(fā)展策略組。主要工作是研究有關(guān)土地、公共工程和私人發(fā)展計(jì)劃方面的政策，包括中、長(zhǎng)期的土地發(fā)展策略，同時(shí)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)土地管理與特區(qū)政府其他機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。土地政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)是地政工務(wù)科下屬的屋宇地政署，目前它主管全港地政，同時(shí)負(fù)責(zé)一切與土地開(kāi)發(fā)有關(guān)的事務(wù)。屋宇地政署下設(shè)五個(gè)處：地政處、建筑物條例執(zhí)行處、城市規(guī)劃處、測(cè)繪處和行政處。地政處主辦土地批租事宜，辦理回收工作，管理政府尚未批租的空地，執(zhí)行土地批租契約條款等；建筑物條例執(zhí)行處負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查《建筑物條例》的執(zhí)行；城市規(guī)劃處主要是制定城市規(guī)劃政策、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，組織編制法定分區(qū)計(jì)劃大綱圖和次區(qū)域發(fā)展規(guī)劃以及為政府其他部門(mén)、顧問(wèn)公司、咨詢(xún)團(tuán)體和市民提供有關(guān)城市規(guī)劃的專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)；測(cè)繪處主管土地測(cè)量、工程測(cè)量及香港各類(lèi)地圖繪制；行政處負(fù)責(zé)屋宇地政署行政、財(cái)政、技術(shù)資料、訓(xùn)練等工作。其他與土地管理有關(guān)的機(jī)構(gòu)主要有：田土注冊(cè)處、差餉物業(yè)估價(jià)署、土地審裁處等。1.2.4.3國(guó)外土地管理體制的主要模式目前國(guó)外土地管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置很不相同，下面簡(jiǎn)要介紹幾個(gè)國(guó)家的情況。（1）美國(guó)美國(guó)于內(nèi)政部?jī)?nèi)設(shè)土地管理局，主要負(fù)責(zé)對(duì)聯(lián)邦政府土地的管理，并對(duì)州和私人土地進(jìn)行協(xié)調(diào)。其主要職責(zé)是：地籍調(diào)查，土地利用規(guī)劃，建立土地調(diào)查檔案和土地管理信息系統(tǒng)，牧場(chǎng)管理，