暨南大學(xué)公共政策學(xué)（考研）

暨南大學(xué)公共政策學(xué)（考研）

刖百

第一章公共政策活動

第一節(jié)公共政策活動的實質(zhì)

1、從一般政策到公共政策，突出的是公共政策活動中公共性的增

強。公共政策正是具有公共性的解決社會問題的政策。這里講的公共

性有四個方面的含義：一是強調(diào)公共政策活動主要發(fā)生在社會公共領(lǐng)

域；二是強調(diào)在公共政策活動中，執(zhí)政黨組織和政府部門需要運用公

共權(quán)力；三是強調(diào)在公共政策活動中需要協(xié)調(diào)的是公共利益；最后強

調(diào)在公共政策活動中應(yīng)當(dāng)遵循和堅持的是公共價值。

2、從中國轉(zhuǎn)型社會的現(xiàn)實出發(fā)，可以做出如下的公共政策界定：

公共政策是以執(zhí)政黨和政府為主的公共機構(gòu)，在一定的政治背景下，

經(jīng)論辯、競爭、合作的民主途徑，以科學(xué)方法選擇適合的工具，采取

行動解決社會公共問題、求得社會進步的活動過程。

這一對公共政策的定義表明：（1）公共政策是執(zhí)政黨和政府做出

的以解決社會問題為宗旨的政治決定；（2）公共政策是執(zhí)政黨和政府

立足于責(zé)任和能力范圍，使社會達(dá)到善良治理的一種手段；（3）公共

政策是以解決問題為中心的、滿足多元利益需求的、事實和價值統(tǒng)一

的能動活動；（4）公共政策是多個利益相關(guān)者通過論辯、競爭、合作

的民主活動；（5）公共政策是強調(diào)使用方法、技術(shù)和程序的科學(xué)活動。

4、公共政策的一些基本特征：（1）公共政策活動是以解決公共

問題為取向的（發(fā)現(xiàn)并確認(rèn)社會公共問題是政府公共政策活動中最為

重要的前提）；（2）公共政策活動是以政府及其公共部門為主導(dǎo)的；

（3）公共政策活動是以公共權(quán)力的運用為依托的；（4）公共政策活

動是以科學(xué)民主決策為生命的；⑸公共政策活動是以維護公共利益為

目標(biāo)的。

5、如何看待中外著作中多種多樣的有關(guān)公共政策的定義？

（1）托馬斯?戴伊。托馬斯戴伊"凡是政府選擇所為或所不為之

諸事即公共政策"。這一定義強調(diào)了在公共政策活動中政府選擇的因

素，強調(diào)了其中包含做與不做的決策，但缺乏或沒有強調(diào)政府行動的

因素。

(2)威廉.詹金斯。威廉詹金斯"公共政策是由政治行動主體或

團體在特定的情境中制定的一組相關(guān)聯(lián)的決策，包括目標(biāo)選擇、實現(xiàn)

目標(biāo)的手段，這些政策原則上是行動力所能及的。"它強調(diào)了政府決

策范圍是其力所能及的，強調(diào)了公共政策活動中政府行動的一面，并

指出這些行動需要有目標(biāo)選擇和與目標(biāo)相關(guān)的手段的配合。

(3詹姆斯.安德森。詹姆斯.安德森的公共政策著作比較早地被翻

譯到中國來，書中的公共政策定義也為許多人所接受。安德森認(rèn)為，

公共政策是某一行動主體解決問題或相關(guān)事務(wù)的有意識的活動。強調(diào)

了現(xiàn)實的公共政策活動中存在許多行動主體，強調(diào)了公共政策是以解

決問題為取向的，強調(diào)了公共政策行動主體的自覺意識。

(4)哈羅德?拉斯韋爾和阿伯拉罕?卡普勒.公共政策是規(guī)范價值和實

踐的程序，是一種含有目標(biāo)、價值和策略的大型計劃.

公共政策定義總是與人們現(xiàn)實的社會治理任務(wù)聯(lián)系在一起，因此,

不存在一個能包攬一切、永遠(yuǎn)正確的絕對的公共政策的定義。在不同

時期，不同階段，人們總是要概括出與現(xiàn)實社會治理相適合的，具有

某種相對性的公共政策定義。

第二節(jié)公共政策活動的基本功能

一、常態(tài)社會中公共政策活動的基本功能：引導(dǎo)功能、調(diào)控功能、

分配功能。

1、公共政策的引導(dǎo)功能(1)公共政策的規(guī)范導(dǎo)向功能主要是通

過兩種途徑表現(xiàn)出來：一是借助于目標(biāo)要素，規(guī)范人們的行為方式；

二是借助于價值要素，規(guī)范人們的行為方向。(2)公共政策發(fā)揮的規(guī)范

作用可以分為直接導(dǎo)向和間接導(dǎo)向，在一定條件下，兩者可以相互轉(zhuǎn)

變。

(3)公共政策的導(dǎo)向功能，從作用的結(jié)果來衡量，可以有正向的

導(dǎo)向，也可以有負(fù)向的導(dǎo)向。

2、公共政策的調(diào)控功能(1)公共政策調(diào)控功能的基礎(chǔ)包括兩方

面：一是這種調(diào)控的必要性，社會之所以需要運用公共政策進行調(diào)控，

是因為現(xiàn)實社會中存在著各種不同的利益群體，它們之間不可避免地

會有摩擦、沖突甚至對抗，政府必須使用公共政策這一有效的工具來

對各種利益群體的矛盾進行調(diào)控；二是這種調(diào)控的可能性，社會之所

以能夠運用公共政策進行調(diào)控，乃是因為現(xiàn)代社會的運行不是一個自

發(fā)的、無序的過程，而是一個依據(jù)客觀規(guī)律的、有序的、按比例的過

程。(2)公共政策的調(diào)控活動也有直接與間接兩大類型，公共政策還

可以分為平衡調(diào)控和非平衡調(diào)控兩種方式；就調(diào)控結(jié)果來說，則有積

極調(diào)控與消極調(diào)控兩類。

3、公共政策的分配功能(1)一般來說，政府的公共政策所體現(xiàn)

的分配原則主要有三種：一種是為追求效率而鼓勵擴大差別的原則，

二是為消滅差別而犧牲效率的原則(計劃經(jīng)濟體制下)，三是效率與

公平相統(tǒng)一的原則(市場經(jīng)濟體制下)o(2)能從政府的公共政策中

獲益的社會公眾通常有以下幾類：一是與政府的主觀偏好相一致的公

眾；二是能代表社會發(fā)展方向的公眾；三是在社會中成為大多數(shù)者的

公眾。

二、轉(zhuǎn)型社會中公共政策活動特殊功能

(1)社會均衡穩(wěn)定功能公共政策的作用在于：當(dāng)矛盾還沒有加劇

和激化時，協(xié)調(diào)社會不同群體的利益，化解這些矛盾；當(dāng)某些激化，

引發(fā)社會動蕩時，緩解社會沖突，防止社會混亂，使社會有良好的秩

序，保持穩(wěn)定，促進社會轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)型。

(2)社會公平正義功能在轉(zhuǎn)型社會中，效率和公平是需要經(jīng)常注

意和處理的一對矛盾。公共政策的作用在于通過各種協(xié)調(diào)、補償措施,

盡量實現(xiàn)個體之間、社會集團時間、社會層次之間、代與代之間在機

會方面的公平、平等、公正。

(3)促進社會變革求新的功能在社會轉(zhuǎn)型時期，重要的任務(wù)是破

除無效率的、已經(jīng)同社會發(fā)展要求不相適應(yīng)的舊體制，這需要解放思

想、大膽變革、向外開放，但是舊的體制是不會輕易消失的。公共政

策的作用就在于，通過基于新的利益追求和新的行為規(guī)則設(shè)計的公共

政策創(chuàng)新，來突破舊的機構(gòu)設(shè)置和舊的的制度安排，逐步形成新的組

織機構(gòu)、新的制度安排，保證在新的利益結(jié)構(gòu)出現(xiàn)后，能夠促使其成

長、壯大，并推動新的組織、制度安排的出現(xiàn)，以促進社會的變革、

發(fā)展。

第三節(jié)公共政策活動的歷史演變

一、西方公共政策歷史的演變

1、公共政策科學(xué)的創(chuàng)建時期（20世紀(jì)五六十年代）美國政策科

學(xué)的創(chuàng)建與兩次大的政策爭論和一次學(xué)術(shù)討論會有關(guān)。所謂兩次政策

爭論，一次是有關(guān)羅斯福"新政"的政策爭論，另一次是由奧本海姆

引發(fā)的原子能政策爭論。一次學(xué)術(shù)會議是指在斯坦福大學(xué)召開的“關(guān)

于國際關(guān)系論的革命性、發(fā)展性學(xué)術(shù)討論會"（簡稱RADIR學(xué)術(shù)會議）

——美國公共政策學(xué)產(chǎn)生的最為重要的標(biāo)志性事件。在這一時期，對

政策制定過程的研究，大多采用的線性思維方式，將政策制定規(guī)劃視

為由若干環(huán)節(jié)按照程序組成的循序推移的過程，只重視自然科學(xué)，只

有枯燥的數(shù)字，因而是一門"冰冷""生硬"的學(xué)科。

2、公共政策科學(xué)的發(fā)展時期（20世紀(jì)70年代）。西方公共政策

學(xué)進入發(fā)展階段的標(biāo)志是德洛爾。在1968年至1971年旅居美國期間

寫出的被稱為公共政策科學(xué)"三部曲”的出版。構(gòu)成德洛爾公共政策

三部曲的是《重新審查公共政策的制定過程》（1968年）《政策科學(xué)

探索》、（1971年）《政策科學(xué)構(gòu)想》、（1971年）。在美國,20

世紀(jì)60年代后期和70年代前期出現(xiàn)了公共政策研究中的“趨前傾向"

（偏重政策咨詢），70年代中期則出現(xiàn)了“趨后傾向"（偏重于政策

周期研究）。

3、公共政策科學(xué)的自我批判時期（20世紀(jì)80年代）。公共政策

從20世紀(jì)50年代正是成為政治科學(xué)、公共行政科學(xué)中的重要分支以

后，經(jīng)過60年代的政策咨詢研究，70年代的包括

政策執(zhí)行、政策評估、政策終結(jié)在內(nèi)的政策周期研究，發(fā)展至80

年代，開始進一步轉(zhuǎn)向有關(guān)政策效率、政策信息多元化、政策學(xué)家與

政治家關(guān)系的研究。在這一時期，政策學(xué)家比較多地對學(xué)科采取謹(jǐn)慎

的批判態(tài)度。

4、公共政策科學(xué)拓展新的研究方向時期（20世紀(jì)90年代）。

（1）20世紀(jì)80年代后期和90年代，是美國和西方公共政策科學(xué)突

破性發(fā)展的時期。以金頓、奧斯特羅姆、薩巴蒂爾為代表的一批學(xué)者,

在批判階段論模型的基礎(chǔ)上，發(fā)展和深化了政策過程的研究。政策過

程被看成是政策系統(tǒng)中政策行動主體、實體機構(gòu)、政策價值和政策工

具構(gòu)成的子系統(tǒng)的能動過程。（2）在20世紀(jì)90年代，公共政策分析

也取得了突破性的進展。以費切爾為代表的美國和西方政策學(xué)家，批

判了純技術(shù)的專家治國觀點，將割裂的事實與價值重新統(tǒng)一起來，發(fā)

展出一套實證辯論的政策分析整體理論。（3）在20世紀(jì)90年代，西

方公共政策的研究表現(xiàn)出兩種主要趨勢：一種趨勢是對原有的研究主

題進行深化，另一種趨勢是拓展新的研究方向。對原有主題的深化研

究主要集中在兩個問題上：一個問題是公共政策的倫理、價值，另一

個問題是公共政策與公共管理的關(guān)系。對于公共政策的倫理、價值問

題，自從有了公共政策研究，人們就已注意到了這方面的內(nèi)容。至20

世紀(jì)90年代，學(xué)者們感興趣的是究竟從哪些途徑去探索公共政策的倫

理價值。關(guān)于公共政策與公共管理的關(guān)系問題，也是一個老問題，20

世紀(jì)90年代學(xué)者們不是去討論兩者的區(qū)別，而是探索兩者的結(jié)合。關(guān)

于拓展新的研究方向，也主要集中在兩個方面：一是開辟新的研究領(lǐng)

域，增強公共政策的應(yīng)用性，二是加強理性意識形態(tài)，由傳統(tǒng)的政策

決策研究轉(zhuǎn)向政策調(diào)查研究。

二、中國公共政策的傳統(tǒng)與發(fā)展

（-）中國公共政策產(chǎn)生的歷史淵源

1、中國古代產(chǎn)生和積累了豐富的政策謀略思想（1）形成了以民

為本、事異備變的政策思想；（2）建立了恩威并施、以柔克剛的施政

原則；（3）形成了中政策辯論、政策分析的傳統(tǒng)；（4）形成了完整

的國策謀略體系。

2、馬克思主義為當(dāng)代中國準(zhǔn)備了寶貴的政策研究傳統(tǒng)（1）馬克

思、恩格斯、列寧、斯大林等無產(chǎn)階級政治家留下的政策思想與政策

實踐；（2）其次是毛澤東關(guān)于政策策略的光輝理論與實踐。

（二）中國公共政策發(fā)展的主要階段

1、中國公共政策科學(xué)的孕育階段（20世紀(jì)80年代）（1）從20

世紀(jì)70年代末開始，中國社會進入改革開放的新時期。1979年至20

世紀(jì)90年代初，以鄧小平為代表的中國共產(chǎn)黨和中國政府在東方遼闊

的土地上進行了成功的震驚世界的制度和政策創(chuàng)新的實踐。（2）公共

政策的豐富實踐為政策科學(xué)門類的創(chuàng)立提供了條件；同時，改革開放

中出現(xiàn)的大量政策問題特別是社會轉(zhuǎn)型時期的經(jīng)濟政策方面的問題也

向公共政策研究提出了要求。這為公共政策科學(xué)的發(fā)展提供了條件。

2、中國公共政策學(xué)科的開創(chuàng)階段（20世紀(jì)90年代）。20世紀(jì)

90年代是中國公共政策從開始從政治學(xué)和公共行政學(xué)中分離出來成為

一個獨立的研究領(lǐng)域的時期，其標(biāo)志主要有三個方面：一是開設(shè)了公

共政策課程，創(chuàng)辦了研究機構(gòu)，培養(yǎng)了研究生；二是出版了一批公共

政策的教材。

第四節(jié)公共政策活動的主要領(lǐng)域

從大的方面劃分，可以將公共政策分為政策理論領(lǐng)域和政策實踐

領(lǐng)域。進一步劃分，可以分出政策研究、政策分析、政策管理和政策

操作四大領(lǐng)域，其中較為確定的是政策研究、政策分析、政策管理。

一、公共政策學(xué)科1、公共政策學(xué)科是人類知識中的一個領(lǐng)域。公

共政策學(xué)科首先是一個以"解決問題”為取向的知識領(lǐng)域、重在行動

的知識領(lǐng)域。2、政策研究的宗旨是為了更好地運用政策工具解決社會

問題。這就規(guī)定公共政策科學(xué)在本質(zhì)上是應(yīng)用性的。3、公共政策學(xué)

科又是以多種知識的相互滲透為特征的知識體系。4、公共政策學(xué)

科還是將規(guī)范、技藝和方法有機結(jié)合的知識領(lǐng)域。5、公共政策學(xué)科還

要求政策的分析者具有獲取真實信息的技術(shù)和提出各種政策建議的技

術(shù)；要求參加政策制定的利益團體、政府官員、政黨組織的代表在政

策辯論中發(fā)揮協(xié)商、說服、競爭的技巧；要求政策的執(zhí)行者在貫徹政

策時發(fā)揮駕馭全局、調(diào)動大多數(shù)人積極性、化消極因素為積極因素的

藝術(shù)。

二、公共政策研究。公共政策研究包括對政策基礎(chǔ)理論的研究，

還包括對具體政策運行過程的研究，以及對政策分析中的過程、模型

及方法的研究。

三、公共政策分析1、廣義的政策分析把凡是對政策系統(tǒng)所作的知

識投入，包括政策專家的智力投入，都統(tǒng)稱為分析。較為狹義的政策

分析指的是在政策規(guī)劃和決策階段，由政策專家做出的分析。2、現(xiàn)代

的公共政策分析因為對政策的構(gòu)件及其變量采用多元操作，對政策過

程和結(jié)果采用多重方法研究，對政策相關(guān)者采用多重利益分析，對政

策模型采用多變量考察，對研究的知識采用多媒體交流，從而是批判

復(fù)合主義的。3、公共政策分析的目的是創(chuàng)造、評價和交流政策運行的

過程之中的知識。4、公共政策分析常常被定義為相關(guān)知識的交流、創(chuàng)

新和批判性檢索。5、公共政策分析的主要工作是進行政策問題的構(gòu)建,

同時，對各種政策方案的未來前景做出預(yù)測，另外，還需要提出政策

行動建議。6、在公共政策分析中，人們還需要使用大量的信息，借助

于運籌學(xué)、系統(tǒng)分析的方法。

四、公共政策管理。目前公共政策管理還處在孕育和初步發(fā)展時

期。人們主要關(guān)心的是兩個方面的工作：一個方面是有關(guān)公共政策的

結(jié)構(gòu)與周期管理，另一個方面是有關(guān)創(chuàng)新和危機型政策的管理。做好

這兩個方面的管理工作，將有助于實際政策過程的運行，有助于政策

執(zhí)行中各類資源的合理配置，也有助于社會轉(zhuǎn)型的政策創(chuàng)新和危機的

處理。第一篇公共政策系統(tǒng)第五節(jié)公共政策學(xué)的研究途徑。

A、政治學(xué)的研究途徑。

(1)系統(tǒng)理論：從系統(tǒng)論的角度來研究公共政策問題，將公共政

策看作對周圍環(huán)境所提出的要求的反應(yīng)，是政治系統(tǒng)的輸出。注重環(huán)

境與政治系統(tǒng)的相互作用和社會反映。

(2)過程理論：將政策看作一種政治行為或政治行動，通過政治

與政策的關(guān)系對政策的政治行為進行階段性或程序化研究。

(3)團體理論：將公共政策看作利益集團之間相互作用、相互斗

爭以及彼此協(xié)商、定約和妥協(xié)的產(chǎn)物。

(4)精英理論：政策是精英按自己的偏好做出選擇，而政府不過

是執(zhí)行精英做出選擇的機構(gòu);政策是自上而下由精英提出并加以執(zhí)行，

而非自下而上產(chǎn)生于群眾的要求。

(5)制度理論：將政策看作政府機構(gòu)或體制的產(chǎn)出。

(6)階級理論：

(7)多元主義與社團主義理論

（8）國家主義理論

B、經(jīng)濟學(xué)的研究途徑。

（1）福利經(jīng)濟學(xué)理論。①政府有責(zé)任糾正市場失靈。②政府必須

首先確定是否市場失靈正在引起社會問題。

（2）公共選擇理論：政治行動者個人（不管是決策者還是投票者）

都被自利的動機所引導(dǎo)而選擇一項對其最有利的行動方案。

（3）新制度主義：制度結(jié)構(gòu)是社會和政治生活的基本建筑材料，

個人的偏好、能力和基本的認(rèn)同以這些體制結(jié)構(gòu)作為條件;歷史發(fā)展是

路徑依賴，一旦做出某種選擇，使限制了未來

的可能性;決策者在特定時期可利用的選擇范圍是那些早期確定了

的制度性能的函數(shù)。

注：后兩種途徑是"新政治經(jīng)濟學(xué)”的途徑。

第二章公共政策主體

第一節(jié)公共政策行動主體的特性與構(gòu)成

一、公共政策行動主體的特性（具體性、對應(yīng)性、代理性、能動

性、社會歷史性）

1、公共政策活動中的行動主體，是指參加到整個公共政策過程之

中的，對政策的規(guī)劃、決策、執(zhí)行和評估起到實際作用的具體組織機

構(gòu)和代表組織機構(gòu)的個體構(gòu)成的能動體系。

2、公共政策行動主體具有具體性。

3、公共政策行動主體具有對應(yīng)性。（1）第一層面是公共政策的

制定與實施所要改變的狀態(tài)，這種公共政策客體就是作為政策問題的

社會公共問題。（2）第二個層面是公共政策執(zhí)行中所要直接作用的對

象，這種政策客體主要是處在社會不同層次、不同范圍內(nèi)的應(yīng)由具體

政策來規(guī)范、制約社會成員與社會事件。（3）第三個層面是公共政策

所要解決的核心問題即人們之間的利益矛盾。

4、公共政策行動主體具有代理性。

5、公共政策行動主體具有能動性。公共政策行動主體的能動性還

表現(xiàn)在他們在不同的層次上參加到政策活動之中，決策核心、中心和

邊緣。（思想庫就屬于決策的中心層范疇）

6、公共政策行動主體的具體社會歷史性。（社會民主的發(fā)育程度、

人們普遍接受的教育的程度、供人們參與公共論辯的技術(shù)水平的高低）

二、政策行動主體的構(gòu)成（P40—45）1、政策行動個體和行動群

體；2、制度內(nèi)主體與制度外主體；3、政策制定主體、執(zhí)行主體與評

估主體；4、政策的國家公共法權(quán)主體、社會政治法權(quán)主體和社會非法

權(quán)主體。

第二節(jié)公共政策活動中的具體行動主體

一、以個體出面的政策行動主體1、政黨組織代表；2、政府部門

官員；3、利益團體代表；

4、研究機構(gòu)代表；

5、大眾媒介代表；

6、公眾代表。

二、以組織機構(gòu)出面的政策行動主體（P52—55）1、政府組織機

構(gòu)；2、社會組織機構(gòu)；3、國際組織機構(gòu)。

重點：政黨組織與政策過程、政府組織與政策過程、社會組織與

政策過程、利益集團與政策過程、國際組織與政策過程、公共政策中

的公民參與。

第三節(jié)公共政策行動主體面對的矛盾

1、在政策行動主體系統(tǒng)中蘊藏著兩對主要矛盾：一是矛盾是包括

組織機構(gòu)及其代理人在內(nèi)的政策行動主體內(nèi)部所包含的矛盾，它表現(xiàn)

為具體的執(zhí)政黨組織和政府部門的政策行動主體與社會的政策行動主

體之間的矛盾；另一對矛盾是與政策相關(guān)的組織機構(gòu)和作為它們的代

理人的政策行動主體與既定的社會具體制度、體制和機制之間的矛盾。

（P59）

2、前一對矛盾制約和規(guī)定著后一對矛盾。在社會轉(zhuǎn)型和特色社會

主義的建設(shè)中，前一對矛盾需要運用協(xié)調(diào)和諧的辦法來解決，后一對

矛盾則需要通過大膽的體制來解決。

第三章公共政策價值

第一節(jié)公共政策價值的地位

一、政策中的問題、事實與價值

1、第一種見解認(rèn)為公共政策問題是政策活動中的主導(dǎo)因素。相當(dāng)

多的人從公共政策的產(chǎn)生及其功能的角度來思考，認(rèn)為在政策活動中

解決社會公共問題是首要的目的。因此，政策問題應(yīng)處于整個政策活

動的主導(dǎo)地位。

2、第二種比較流行的見解認(rèn)為，事實才是政策活動的主導(dǎo)因素。

3、第三種見解認(rèn)為政策活動應(yīng)以技術(shù)為主導(dǎo)因素。

4、經(jīng)過論辯，從20世紀(jì)80年代后期開始，西方尤其是美國的公

共政策研究又轉(zhuǎn)向以政策價值為主導(dǎo)因素的軌道。公共政策系統(tǒng)不能

以政策問題為主導(dǎo)，因為政策問題是經(jīng)過人們的價值論辯才從一般社

會公共問題進入政策議程而成為政策問題的。公共政策系統(tǒng)也不能以

政策事實為主導(dǎo)，因為離開了價值，事實就無法的得到解釋。

5、20世紀(jì)90年代，西方公共政策分析也發(fā)生了突破性的進展。

以費徹爾為代表的美國和西方政策學(xué)家，批判了純技術(shù)的專家治國觀

點，將被割裂的事實與價值重新統(tǒng)一起來，發(fā)展出一套以價值取向為

主導(dǎo)因素的實證辯論的政策分析整體理論。

6、總結(jié)國外公共政策研究中主導(dǎo)因素轉(zhuǎn)變的經(jīng)驗，自覺重視價值

在政策活動中的作用是很有必要的。

二、價值取向在政策活動中的作用

1、正是依據(jù)政策行動主體的主觀價值判斷才能確定和診斷公共政

策問題。（所謂第三類錯誤就是政策分析人員找對了行動方案卻解決

了一個錯誤的問題。）

2、政策行動主體正是為了維護和實現(xiàn)自己的政策價值才參與政策

辯論的。（公共政策活動的最重要的屬性是其民主性和科學(xué)性。）

3、政府制定、實施政策是為了實現(xiàn)整個社會和制度的價值。

4、政策決策中執(zhí)政黨是以主流意識形態(tài)價值來評判政策方案的。

5、政策的最終效果也是以社會價值作為評估標(biāo)準(zhǔn)的。

第二節(jié)公共政策價值的特點

一、政策價值的層次性

1、公共政策價值的一個重要特點是其層次性。

2、可以按照政策價值重要程度來劃分，通常將政策價值分為核心

政策價值、近核政策價值、外圍政策價值三個由內(nèi)至外的層次。也可

以以政策價值設(shè)計和實施的主體來劃分為中央層面的政策價值、地方

層面的政策價值、基層層面的政策價值。

3、但在實踐中，最有效的政策價值劃分是以政策發(fā)揮效能的范圍

為標(biāo)準(zhǔn)的，分為政策項目價值、社會價值、制度價值。（P73-74）

二、政策價值的多樣性。

一方面的含義是政策價值會在不同的社會生活領(lǐng)域體現(xiàn)出來；另

一方面的含義是指即使是處在同一層次、同一領(lǐng)域中人們對制定和實

施的公共政策的價值選擇仍然可能是不一樣的。三、政策價值的變遷

性1、一種最為常見的方式是不同層級的政策具有不同的價值定位；2、

另一種主要方式是不同政策周期中政策價值的演變。（先富發(fā)展一增

長發(fā)展-和諧發(fā)展）

第三節(jié)公共政策價值的論辯

一、政策價值論辯意義

1、政策價值論辯，就是在公共政策過程中，多種政策行動主體依

據(jù)一定的程序和規(guī)則，圍繞具體的公共政策的價值取向展開相互辯駁

的復(fù)雜過程。（政策價值論辯和整體公共政策論辯是有區(qū)別的，其只

是整體公共政策論辯中的一個組成部分，但是一個其主導(dǎo)作用的部

分。）

2、政策價值論辯的必要性（1）一方面，解決社會公共問題的政

策中所包含的價值因素是逐步暴露的，政策行動主體只有參與到現(xiàn)實

的政策規(guī)劃和實施的過程之中，對政策情景加以理解、解釋，對政策

問題加以診斷、確認(rèn)和構(gòu)建，甚至還需要在政策試驗中加以總結(jié)、反

思，才能逐步接觸到包含在若干政策方案中的、由潛在狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)轱@

露狀態(tài)的種種價值因素。（2）另一方面，顯露出來的、展現(xiàn)在政策行

動主體面前的政策價值因素，也不完全是單一的和明晰的。因為政策

價值具有層次性、多樣性和變遷性的特點，人們無法一下子就能選定

某種價值。

3、政策價值論辯的意義。在具體的公共政策過程中，每個行動主

體都有建立在不同利益追

求基礎(chǔ)上的價值傾向。要形成一個建立在各種利益協(xié)調(diào)基礎(chǔ)之上

的被大多數(shù)政策行動主體所認(rèn)可的政策價值，就必須經(jīng)過一個民主的

價值論辯過程。在政策行動主體平等對話、充分論辯的前提下，讓更

多價值取向相互競爭，并且在競爭中實現(xiàn)協(xié)調(diào)，只有這樣，具有共識

性、合理性和兼容性的政策價值才能最終產(chǎn)生和被確定下來。

4、無論是事前還是事后的價值論辯，都會涉及三個層次的價值：

政策項目所包含的現(xiàn)實價值、政策整體目標(biāo)所包含的社會價值、政策

整體作用所包含的制度價值。

5、人類活動范圍日益擴大，面臨的公共問題向上可以達(dá)到全球治

理的層面，向下則可以追溯到地方治理的層次。在這種情況下，我們

要進行價值論辯的政策不僅有地方性政策、全國性政策，還有全球性

政策。

二、政策價值論辯的特征。政策價值論辯具有公共性、對抗性、

邏輯的論證性、有力的說服性、持續(xù)的過程性（中斷性持續(xù)、無中斷

性持續(xù)）、具體的場域性、主客觀條件性等基本特征。

三、政策價值論辯的原則

1、真正的、有效的政策價值論辯需要在平等的原則下進行（平等

的資格、同等程度的尊重）。

2、政策價值論辯必須依據(jù)一定的程序進行。

3、政策價值論辯必須控制在一定的規(guī)模上。

第四章公共政策工具

第一節(jié)公共政策工具的實質(zhì)和作用

一、政策工具的研究與實質(zhì)

1、公共政策工具的興起（1）到20世紀(jì)90年代，政策工具的研

究已經(jīng)成為西方政策科學(xué)研究中的新熱點。興起原因：一是政策執(zhí)行

的復(fù)雜性導(dǎo)致某些公共政策實施的失敗，在探尋失敗原因時，促使人

們對政策執(zhí)行中工具選擇與運用做出反思；二是為改變福利國家社會

政策失誤以及政府管理效率低下的狀況，政府治理改改提上議事日程,

促使人們更多地從選擇新的治理工具方面尋找革新的道路；三是當(dāng)代

政策科學(xué)研究日益朝著應(yīng)用性方向發(fā)展，人們關(guān)注政策的貫徹實施，

促使研究者更多地考慮有助于操作的工具性知識；四是政策科學(xué)研究

的領(lǐng)域是不斷擴展的，人們不斷尋找新的研究領(lǐng)域，過去不太受人們

注意的政策工具也逐漸被納入到學(xué)科的范圍之中。

2,、公共政策的研究途徑

（1）.工具主義。這種途徑認(rèn)為，工具屬性的本身就構(gòu)造了正常

過程，政策工具的屬性據(jù)頂工具的使用及其效果

（2）.過程主義。他們認(rèn)為，各種工具之間有著重要的差別，沒

有哪一種或哪一類的工具具有普遍的適應(yīng)性；恰當(dāng)?shù)墓ぞ卟⒉皇浅橄?/p>

計算的產(chǎn)物，而僅僅是一種在動態(tài)適應(yīng)過程中的試探性解決辦法；工

具的恰當(dāng)與否是因具體情況而定的。

（3）.權(quán)變主義。它認(rèn)為，工具選擇的根據(jù)是：工具的績效特征

是如何滿足某種特殊問題背景的需要的。一旦政策的目標(biāo)或目的明晰

化了，那么，直截了當(dāng)?shù)氖虑榫褪且スぞ呦渲姓页鲎钸m應(yīng)的工具。

因此，工具的研究既要注意弄清解決問題的特定要求，又要注意選出

最適合這種要求的工具。

（4）.建構(gòu)主義。他認(rèn)為政策工具在政策系統(tǒng)內(nèi)、在決策領(lǐng)域和

執(zhí)行過程中并不起決定作用而僅僅是正常過程的眾多因素之一。

2、政策工具的實質(zhì)（1）關(guān)于政策工具實質(zhì)，研究者們的認(rèn)識不

完全一致，大體上有三種理解：一是將政策工具理解為實現(xiàn)政府行為

的機制；（歐文?休斯）二是將政策工具理解為政府推行政策的手段；

（邁克爾.豪利特和M.拉米什）三是將政策工具理解為實現(xiàn)政策目標(biāo)的

活動。（霍格威爾夫）（2）本書的定義：政策工具就是執(zhí)政黨和政府

部門選擇并確定的，運用

來實施政策方案，解決社會公共問題，達(dá)到政策預(yù)期目的和目標(biāo)

的途徑和手段。首先，執(zhí)政黨組織和政府部門是政策工具的選擇者和

運用者；其次，執(zhí)政黨和政府選擇和運用政策工具是為了完善公共政

策的規(guī)劃、決策；再次，執(zhí)政黨和政府選擇和運用再次工具是為了實

現(xiàn)政策目的和目標(biāo)。

二、政策工具的作用與發(fā)展

1、政策工具的作用（聯(lián)系政策目的和目標(biāo)與政策結(jié)果之間的紐帶）

（1）政策工具是實現(xiàn)政策目標(biāo)的基本途徑；（2）政策工具的選擇是

關(guān)系到政策成敗的關(guān)鍵。

2、政策工具的發(fā)展縱觀20世紀(jì)七八十年代以來的當(dāng)代西方政府

改革與治理，主要是在工具和技術(shù)層面上展開，即摒棄傳統(tǒng)的政策工

具，引入新的政策工具，構(gòu)建政府治理新模式。從某種程度上說，

"新公共管理"視野下的政府再造正是通過致力于政策工具的重新選

擇、設(shè)計和應(yīng)用才取得成功的。

第二節(jié)公共政策工具的類別

1、霍萊特和拉梅什依據(jù)政策工具的強制性程度，將政策工具分為

自愿性工具、強制性工具和混合性工具三類。

2、自愿性政策工具是指通過個人、家庭、社會組織或市場發(fā)揮作

用，在自愿基礎(chǔ)上解決公共問題的手段、途徑與方法。包括：家庭與

社區(qū)、自愿性組織、市場。（優(yōu)缺點P97—99）

3、強制性政策工具也被成為直接政策工具，它借助于國家或政府

的權(quán)威及強制力，迫使目標(biāo)群體及個人采取或不采取某種行為，以此

來實施公共政策，解決社會公共問題。包括：規(guī)制、公共企業(yè)、直接

提供。（優(yōu)缺點P99—101）

4、混合型政策工具兼有自愿性工具和強制性工具的特征，在允許

政府將最終決定權(quán)留給私人部門的同時，還可以不同程度地介入非政

府部門的決策過程。包括：信息與勸誡、（贈補貼款、稅收激勵、票

證）、產(chǎn)權(quán)拍賣、征稅和用戶費用。（優(yōu)缺點P102—106）

第三節(jié)公共政策工具的選擇

一、政策工具選擇的途徑（P106—110）

1、公共政策工具的選擇存在五種研究途徑：傳統(tǒng)途徑、精制途徑、

制度途徑、公共選擇途徑和政策網(wǎng)絡(luò)途徑。

2、政策工具選擇的影響因素（1）已確定的政策目標(biāo)；（2）政策

工具自身的特征；（3）政策工具應(yīng)用的背景；（4）先前的政策工具

選擇；（5）政策過程的非制度因素；（6）政策過程中的資源配置。

公共決策

第一節(jié)公共決策體制的構(gòu)成與結(jié)構(gòu)

一、公共決策體制的構(gòu)成因素

公共決策體制就是決策權(quán)力的分配、決策的程序、規(guī)則和方式的

總和。公共決策組織及體制的構(gòu)成因素可分解為以下內(nèi)容：人、財、

物、機構(gòu)設(shè)置、職位設(shè)置、權(quán)力與職權(quán)、權(quán)責(zé)劃分、團體意識、組織

目標(biāo)、規(guī)章制度、技術(shù)、信息和組織設(shè)計。

二、公共決策體制的結(jié)構(gòu)

組織理論認(rèn)為，結(jié)構(gòu)是使組織實現(xiàn)其目標(biāo)的基本管理工具，是組

織軀體的骨架，它可表現(xiàn)為工作分工的幾何圖式及其等級上的排列。

L縱向結(jié)構(gòu)

各級決策組織之間構(gòu)成領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的主從關(guān)系，這個排列組合

方式便是決策體制的縱向結(jié)構(gòu)。在縱向結(jié)構(gòu)中，層級越高，決策權(quán)限

越大，決策的法律效力也就越大。管理層次與管理幅度的變化決定著

決策體制"形狀"的變化。管理層次多而管理幅度小，其縱向結(jié)構(gòu)就

呈尖型形態(tài)；管理層次少而管理幅度大，其縱向結(jié)構(gòu)就呈扁型形態(tài)。

2.橫向結(jié)構(gòu)

同級政策組織之間，構(gòu)成平等合作與協(xié)商關(guān)系，這種排列組合方

式便是決策體制的橫向結(jié)構(gòu)。橫向結(jié)構(gòu)中的決策組織間不存在領(lǐng)導(dǎo)與

被領(lǐng)導(dǎo)的隸屬關(guān)系，而是一種平等并列的關(guān)系。通常，橫向結(jié)構(gòu)中的

決策組織按決策權(quán)范圍或功能來劃分。如決策組織可分為決策指揮部

門、參謀咨詢部門、執(zhí)行部門、監(jiān)督反饋部門等。

第二節(jié)公共決策體制的類型

對于公共決策體制的類型，多年來人們根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)作出了不

同的劃分，較為常見的是根據(jù)最高決策者的人數(shù)劃分為首長制和委員

制，以及根據(jù)決策權(quán)力使用的特點劃分為集權(quán)制與分權(quán)制。

1.首長制和委員制

首長制又稱一長制或獨任制，其特點是最高決策權(quán)歸某個人獨掌；

委員制又稱會議制，其特點是最高決策權(quán)由兩人以上的委員會議集體

執(zhí)掌。

2.集權(quán)制和分權(quán)制

集權(quán)制是指決策權(quán)集中于上級決策機關(guān)，上級機關(guān)包攬較多的決

策事務(wù)，下級機關(guān)只能依上級指令行事的決策體制；分權(quán)制是指各級

決策機關(guān)在各自管轄的范圍內(nèi)享有決策權(quán)，上3.歷史上出現(xiàn)的基本決

策體制類型

在人類歷史上，？最高決策權(quán)的歸屬大致經(jīng)歷了從人到神，再到王、

再到人的過程，不同的決策權(quán)歸屬產(chǎn)生了不同的決策體制。古今中外

出現(xiàn)過許許多多種決策體制類型，有的產(chǎn)生自遠(yuǎn)古，但在科學(xué)文明發(fā)

達(dá)的今天仍有殘余；有的則是近現(xiàn)代政治、經(jīng)濟、科技、文化發(fā)展的

結(jié)果；也有的自古至今生命力一直都很"旺盛"，如獨裁制。

一、人民代表大會制

1.作為一種決策體制的人民代表大會制

在無產(chǎn)階級革命實踐中，產(chǎn)生了幾種不同特點的民主集中制的具

體形式，如巴黎公社制、蘇維埃制、社會主義自治民主制、人民代表

大會制等。人民代表大會制屬于民主集中制決策體制的一種，它既同

"三權(quán)分立"基礎(chǔ)上的西方議會制有本質(zhì)差別，也不完全等同于蘇俄

十月革命后建立起來的“蘇維?！敝?，它是一種具有中國特色的決策

體制。民主集中制在決策中要求采取集體決策而不是個人決策，在集

體充分討論的基礎(chǔ)上，通過"少數(shù)服從多數(shù)"做出最終決策。

2.人民代表大會制主要內(nèi)容

第一，各級人大都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督；

第二，各級人大及其常委會集體行使權(quán)力，嚴(yán)格按照民主集中制的原

則行使職權(quán)；第三，國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人大產(chǎn)

生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督，并由它罷免；第四，中央和地方國家職能

的劃分，遵循在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方主動性、積極性的原

則；第五，在各少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治。

3.人民代表大會制的優(yōu)越性

我國的人民代表大會制度也是一種代議民主決策體制，但它充分

吸收了現(xiàn)代民主決策體制的各種優(yōu)點，體現(xiàn)了現(xiàn)代民主決策體制的基

本精神，并且，它更考慮到我國政治制度的實質(zhì)及社會主義條件下的

公共決策特點，從而克服和避免了一般代議民主制的局限和缺點。因

此，人民代表大會制優(yōu)于一般的民主決策體制

二、議會制

1.議會制的決策模式

議會制普遍存在于當(dāng)代發(fā)達(dá)資本主義國家?，F(xiàn)代議會制起源于英

國的"等級代表會議”。隨著資產(chǎn)階級民主革命的進展，議會制在歐

美國家得到了普及。議會制決策體制的基本模式是：首先由公民選出

自己認(rèn)為能代表自己表達(dá)意愿的"代議士"(議員)，然后由其代表

自己參加

公共決策，維護自己的利益。

2.議會制的組織結(jié)構(gòu)

在歷史上曾出現(xiàn)過一院制、兩院制、三院制、四院制等幾種類型，

當(dāng)今世界則主要只有一院制與兩院制?，F(xiàn)代西方國家的議會制度大多

按三權(quán)分立的組織原則進行設(shè)置，美國的議會制度在這一方面表面尤

為突出。

3.議會制的幾種基本形式

(1)總統(tǒng)一議會制。這種體制以美國最為典型，實行總統(tǒng)——議會

制決策體制的還有芬蘭、法國、墨西哥、阿根廷等國家。

(2)內(nèi)閣——議會制。實行內(nèi)閣——議會制決策體制的國家主要

是英國、德國、意大利、日本、澳大利亞、奧地利、比利時、加拿大、

丹麥、新西蘭、以色列等；

(3)委員會——議會制。實行這一體制的國家主要是瑞士聯(lián)邦。

三、獨裁制

1.現(xiàn)代世界中獨裁制的殘存

在當(dāng)代世界，我們?nèi)钥稍谝恍﹪抑锌吹姜毑弥频暮圹E，國家的

決策權(quán)由君主或地位相當(dāng)于君主甚至超過君主的權(quán)威人物掌握，象海

灣地區(qū)的君主制國家以及非洲的軍人專政國家就是這樣。

2.獨裁制的特點

它是權(quán)威人物(君主、總統(tǒng)、宗教領(lǐng)袖、軍隊首腦)并不首先由

議會產(chǎn)生，也不由公民選舉產(chǎn)生，而是通過傳統(tǒng)繼承或政變等方式產(chǎn)

生。國家就算設(shè)有議會，也對權(quán)威人物沒有制約作用。權(quán)威人物就是

最高決策者，國家一切大政方針政策皆需他的認(rèn)可。在獨裁制中，有

時最高決策者可能不是個人而是集體，但決策集體仍然受權(quán)威人物意

志的支配。

3.獨裁制決策體制的主要類型

(1)宗教領(lǐng)袖型。伊朗伊斯蘭共和國是這種類型的典型；

(2)君主親政型。海灣地區(qū)的君主制國家的決策體制大都是君主親

政型；

(3)軍人獨裁型。在非洲和拉丁美洲等地區(qū)，軍人獨裁政府成為司

空見慣的政治現(xiàn)象。

第三節(jié)現(xiàn)代公共決策方式

一、全體一致規(guī)則

1.內(nèi)涵謂全體一致規(guī)則(unanimityrule),是指所有投票人都對

某項公共選擇的方案投贊成票，一致同意的規(guī)則。如聯(lián)合國安理會常

任理事國形成決議時，一個基本條件就是要中、美、俄、英、法五國

一致同意。

2.特征。全體一致規(guī)則主要有以下特征：(1)決策人形式上都平

等地享有決策權(quán)，任何一個否決行動都對決策方案能否最終通過具有

決定性的意義；(2)全體一致性規(guī)則肯定導(dǎo)向達(dá)到“帕累托最優(yōu)"，所

有決策人都能用自己的投票行為而獲益，或者可以說，決策人中至少

沒有人因此而利益受損。

3.優(yōu)劣。全體一致規(guī)則盡管蘊含著導(dǎo)向"帕累托最優(yōu)”的誘人之

處，但這并不是應(yīng)用最為廣泛的方式，主要是因為在全體一致條件下

會產(chǎn)生"討價還價難題"。人們?yōu)檫_(dá)到某一方案在時間、精力、甚至

金錢上的損失也許要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出他們從該方案中所取得的收益，由此導(dǎo)

致了人們在決策中的“策略行為"。

二、過半數(shù)規(guī)則

1.內(nèi)涵。所謂過半數(shù)規(guī)則(majorityrule),是指對于一項公共選

擇方案，需要超過二分之一的投票人贊同方才通過的規(guī)則。過半數(shù)規(guī)

則在現(xiàn)代社會中是應(yīng)用最廣泛的決策方式。既然全體一致規(guī)則因眾人

偏好的差異而難于普遍應(yīng)用，那么只能退而求其次，采用多數(shù)票制以

最大限度地照顧公眾的利益。

2.形式。多數(shù)票制一般可分為簡單多數(shù)和過半數(shù)兩種方式。簡單

多數(shù)指在多項方案中，哪

一個方案獲取的贊同票多，哪一項就通過。由于簡單多數(shù)只能反

映"小多數(shù)"人的意愿，因此人們在實踐中，逐漸選擇能反映"大多

數(shù)"人意愿的過半數(shù)方式。

3.特征。過半數(shù)規(guī)則的特征是：(1)決策過程中無需人人都投贊

成票，只要有超過半數(shù)的贊成票，決策方案就能通過；(2)過半數(shù)規(guī)則

要求公共行動方案對全體參與者都具有強制性，即占少數(shù)的反對者必

須服從占多數(shù)的支持者所作出的決策，這也就是"少數(shù)服從多數(shù)"。

三、過半數(shù)規(guī)則的變異形式

過半數(shù)規(guī)則作為應(yīng)用最為廣泛的規(guī)則，受到人們的重視，多年來，

人們提出了一些過半數(shù)規(guī)則的變異形式。

1,過半數(shù)規(guī)則：選出得到超過半數(shù)票的第一位候選人。

2.占多數(shù)規(guī)則：選出得到票數(shù)最多的第一位候選人。

3.孔多塞標(biāo)準(zhǔn)(ConderctCriterion):選出在運用過半數(shù)規(guī)則的

成對比較選擇中擊敗所有人的候選人。

4.博爾達(dá)計數(shù)(Bordarule):按照投票者的偏好秩序的排列來給

M個提案中的每一個打分，把所有投票者給每個提案的分?jǐn)?shù)分別加起

來，宣布得最高分?jǐn)?shù)的提案為獲勝者。

5.淘汰投票(exhaustivevoting):要求每個投票者標(biāo)明在M個

候選人組成的名單中他認(rèn)為最差的候選人，把被最多投票者認(rèn)為最差

的候選人從名單上刪掉，重復(fù)這個過程直至只剩下一個候選人，這個

候選人便是獲勝者。

6.贊成投票(approvalvoting):在由M人組成的候選人名單

中，每個投票者對所有他贊同的候選人投一票，得票數(shù)最多的候選人

為獲勝者。

四、作為一種決策方式的民主集中制的完善(決策方式的改進)

盡管民主集中制的決策原則或方式在我國公共決策中已經(jīng)起到了

重大作用，但是，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，我國的公共決

策出現(xiàn)了一些新變化，如政府公共決策的范圍縮小，公共決策對象的

各種利益關(guān)系更加復(fù)雜，公共決策的主體呈多元化趨勢，公共決策過

程更加錯綜復(fù)雜。因此，在社會主義市場經(jīng)濟條件下，必須進一步堅

持和完善民主集中制。

第二篇公共政策過程

第五章公共政策議程

第一節(jié)公共政策議程的地位與類型

一、政策議程的地位

1、政策議程的實質(zhì)：公共政策議程是由一程序構(gòu)成的過程，指的

是社會公共問題進入由政策行動主體構(gòu)成的政策子系統(tǒng)的范圍并成為

政府特別關(guān)注的、在深思熟慮后下決心要加以解決的公共政策問題的

過程。

2、政策議程的相關(guān)問題：政策議程的分類問題、相關(guān)因素問題、

設(shè)置的機制、設(shè)置的途徑。

3、政策議程的作用。拉雷.N.格斯頓說過"公共議程：政治決策

的焦點。”原因在于：一方面是政策議程是政策過程的首要環(huán)節(jié)；另

一方面是政策議程是政府在社會價值進行權(quán)威配置的基礎(chǔ)。

二、政策議程的類型1、實質(zhì)性議程與象征性議程2、公開的議程

和隱蔽的議程3、系統(tǒng)性的議程與制度性議程

第二節(jié)公共政策議程設(shè)立的激發(fā)機制（P129）

一、政策議程激發(fā)機制類型1、理性模式的激發(fā)機制；2、政治模

式的激發(fā)機制；3、多源流模式的激發(fā)機制

二、政策議程激發(fā)機制的構(gòu)建

1、政策議程激發(fā)機制構(gòu)建的行為基礎(chǔ)

2、政策議程激發(fā)機制構(gòu)建的影響因素（需要或利益、認(rèn)識或文化、

規(guī)則或制度、影響力或權(quán)力、情境或環(huán)境）

3、政策議程激發(fā)機制構(gòu)建的重大事件（重大事件的范圍、強度、

時間）正是重大事件形成了出發(fā)機制，從而使政策之窗打開，政策議

程的設(shè)立就完成了。

三、政策之窗

第三節(jié)公共政策議程設(shè)立的主要途徑

一、政策議程設(shè)立的影響因素1、政策行動主體的特性；2、政策

行動主體的態(tài)度（積極參與、被動參與、冷漠）。

二、西方政策議程設(shè)立的主要途徑（各自特點及優(yōu)缺點P138-

140）1、外部推動模式；2、社會動員模式；3、內(nèi)部推動模式；4、

聯(lián)盟替代模式。

三、中國政策議程設(shè)立的多種途徑（各自特點及優(yōu)缺點P1140—

144）1、關(guān)門模式；2、動員模式；3、內(nèi)參模式;4、借力模式;5、

上書模式；6、外壓模式。

四、焦點事件、危機事件與應(yīng)急性政策決策

第六章公共政策規(guī)劃

第一節(jié)公共政策規(guī)劃的取向與類型

一、政策規(guī)劃的實質(zhì)L公共政策規(guī)劃是政策行動主體在對政策問

題進行分析、研究的基礎(chǔ)上，經(jīng)過民主的程序和方式，運用專業(yè)知識

和技術(shù)，提出相應(yīng)的解決政策問題的辦法或方案，為政策決策提供必

要前提的過程。2、公共政策規(guī)劃過程是：（1）多主體參與的民主過

程；（2）多個環(huán)節(jié)銜接的動態(tài)過程；（3）推動問題解決的能動過程。

二、政策規(guī)劃的取向1、根據(jù)公共政策專家羅伯特?梅葉的觀點，

公共政策規(guī)劃主要有以下五個方面的取向：目標(biāo)取向、變革取向、選

擇取向、理性取向、集團取向。

三、政策規(guī)劃的分類L根據(jù)政策規(guī)劃的方式可分為常規(guī)式政策規(guī)

劃、類比式政策規(guī)劃、漸進式政策規(guī)劃、延伸式政策規(guī)劃、創(chuàng)新式政

策規(guī)劃、中央的政策規(guī)劃、地方的政策規(guī)劃、部門的政策規(guī)劃。

四、政策規(guī)劃中的漏斗模型（P174）

第二節(jié)公共政策規(guī)劃的步驟與原則

一、公共政策的主要步驟1、步驟：確立政策目標(biāo)-設(shè)計政策預(yù)案

一預(yù)測方案后果（對客觀條件變化和預(yù)期效果的預(yù)測）一預(yù)案可行論

證（政治、經(jīng)濟、技術(shù)、法律上的可行性）-優(yōu)化政策預(yù)案。2、確立

政策目標(biāo)（1）政策目標(biāo)是政策制定者希望通過政策實施所達(dá)到的最后

結(jié)果。（2）在選擇和確立政策目標(biāo)時，首先要弄清楚政策目標(biāo)與政策

任務(wù)的聯(lián)系和區(qū)別；還需要弄清楚現(xiàn)實與理想的關(guān)系；對現(xiàn)實和理想

都需要做出細(xì)致的分析和闡述；還需要協(xié)調(diào)總目標(biāo)與子目標(biāo)的關(guān)系；

還要充分考慮影響政策目標(biāo)的各種因素。3、設(shè)計政策預(yù)案（1）首先

是實踐主體的選擇，其次是對行動的方法、途徑或手段的選擇，其三

是要解決政策實踐主體和客體之間相互作用的條件與環(huán)境問題。（2）

政策預(yù)案的擬定也是一個動態(tài)過程，基本上可以分為兩步：第一步是

進行政策方案的輪廓設(shè)計（可能的方案數(shù)量、初步設(shè)計）；第二步是

對政策方案加以細(xì)化。（3）在方案輪廓構(gòu)想過程中，應(yīng)遵循三方面的

要求：一是政策方案應(yīng)盡可能多樣化，應(yīng)該拿初多個方案供決策者選

擇；二是要滿足整體上的完備性和個體間的互斥性兩個條件；三是要

運用創(chuàng)造性思維。

二、政策規(guī)劃的主要原則：針對性原則、可行性原則、系統(tǒng)性原

則、規(guī)范性原則、具體性原則

第三節(jié)公共政策規(guī)劃中的行動主體組合

一、政策規(guī)劃中的集體思維L集體思維的優(yōu)勢：（1）可以保證

理論與知識的完整性；（2）可以讓不同群體的利益得以充分表達(dá)；

（3）可以避免個人決斷的片面性與主觀性。2、集體思維的缺陷在于

盲目相信只要是集體思維，其結(jié)論就一定是正確的。這種對集體思維

的曲解有很多表現(xiàn)：P167

二、政策行動主體的組合形式

1、政策規(guī)劃主體的組合形式有：政策網(wǎng)絡(luò)、政策社群、支持聯(lián)盟

等。

2、政策網(wǎng)絡(luò)，是指在政策預(yù)案提議的最初階段上，解決政策問題

的各種方案還剛剛在醞釀，沒有形成界限分明的政策主張的時候出現(xiàn)

的一種政策規(guī)劃主體的組合。其特點是結(jié)構(gòu)具有松散性，表現(xiàn)在政策

預(yù)案設(shè)計過程中的隨意進出。

3、政策社群，是指在政策中以共同的信息、價值、利益為基礎(chǔ)聯(lián)

系在一起的政策行動主體組合。與政策網(wǎng)絡(luò)的主要區(qū)別在于政策行動

主體論辯的關(guān)注點發(fā)生了轉(zhuǎn)移。雖然政策網(wǎng)絡(luò)也關(guān)心如何解決政策問

題，但關(guān)注的中心還是哪些解決問題的途徑會被執(zhí)政黨組織和政府部

門所考慮，而政策社群則更為關(guān)注用何種具體方案來解決問題。

4、在政策規(guī)劃階段上，從政策社群的變化中會形成最為緊密的政

策行動主體間的組合形式即政策支持聯(lián)盟。和政策社群相比，不僅緊

密程度更強，而且有兩個突出的特點：一是加入支持聯(lián)盟的主體通常

是不同層次的；二是進入支持聯(lián)盟的人員不僅有相同的政策信仰和主

張，還擁有一定的政策資源。三、政策規(guī)劃中行動主體共識的形成在

政策論辯中，政策行動主體圍繞政策預(yù)案的擬設(shè)形成各種組合，這些

主體的組合通常是運用交換、說服和強制的手段與方式來達(dá)到利益平

衡并形成解決政策問題的共識。交換、說服和強制這三種共識形成途

徑既有區(qū)別又有聯(lián)系，在實踐中常常是交叉、交替和混合使用。

第七章公共政策決策\制定

第一節(jié)公共政策決策實質(zhì)與作用

一、公共決策的實質(zhì)1、公共政策決策就是政策行動主體圍繞一定

的價值和目標(biāo)取向，通過一定的程序進行競爭、協(xié)商、合作，確定政

策行動最終方案的過程。2、公共決策是：（1）調(diào)節(jié)平衡各種利益關(guān)

系；（2）確立主導(dǎo)性意志和利益（意識形態(tài)、制度安排、建立公共權(quán)

力機構(gòu)、程序和活動規(guī)則）（3）提供集體行動的規(guī)則。

二、政策決策的作用1、產(chǎn)生權(quán)威性政策產(chǎn)品。2、固化利益表達(dá)

的結(jié)果3、提供政策執(zhí)行的基礎(chǔ)；

第二節(jié)公共政策決策的主要模型

一、完全理性決策模型

1、理性決策的特征是決策者能夠搜集一切決策所需的資料，獲得

一切決策所需的資源，通過思考能夠排列出所有可能的行動方案，并

選出最佳的方案。理性決策模型認(rèn)為，政策實施的結(jié)果就是使社會效

益最大化。

2、在政策決策中要運用完全理性決策模型，必須嚴(yán)格按照如下步

驟進行：一是建立各種完備的運作排序目標(biāo)；二是提出各種可能的政

策方案；三是預(yù)測每一種方案的成本效益和期望值；四是計算每一方

案的凈預(yù)期值；五是比較并確定具備最高凈預(yù)期值的方案；六是確定

最終選定的政策方案。

3、依據(jù)完全理性決策模型，政策決策者要做出最優(yōu)的政策選擇，

就必須具備下列五個條件：一是知悉社會的價值偏好及人們的價值側(cè)

重；二是知道所有可供選擇的政策備選方案；三是明了所有政策備選

方案的后果；四是能計算出每一種備選方案的收益與成本比值；五是

挑選出來的都是最有效率的備選方案。

二、有限理性決策模型

1、所謂"有限理性決策模型”是一種依靠有限的資源和信息，通

過不斷搜索，得出滿意政策方案的決策方法或程式。

2、有限理性模型認(rèn)為，決策選擇應(yīng)該以"令人滿意的"為準(zhǔn)則去

取代"最優(yōu)化”準(zhǔn)則。這種決策模型有四個主要內(nèi)容：一是決策期盼

或標(biāo)準(zhǔn)；二是決策方

案；三是決策理性；四是決策方法。

三、漸進決策模型(林德布羅姆)P184表7—2與理性決策模型

相比較，漸進決策模型具有如下優(yōu)勢：一是降低了決策活動的復(fù)雜性；

二是降低了決策成本耗費；三是在對具體目標(biāo)的政策作決策時更具有

可行性；四是漸進的政策變遷能夠避免重大的政策失誤。

四、子系統(tǒng)決策模型L該模型認(rèn)為，對管理者來說，"怎樣作才

算是理性的”取決于他們的工作環(huán)境，即決策類型和決策者所作決策

的種類因議題和制度背景的差異而不同，政策合理性只有在具體的政

治和組織環(huán)境中才能得到判斷。2、在政策子系統(tǒng)的復(fù)雜程度和限制條

件的嚴(yán)格程序同時約束下，可以采取的決策類型主要有四種：漸進調(diào)

整型決策、理性探求型決策、最優(yōu)化型決策、滿意型決策。

五、垃圾桶模型(theGarbageCanModel)

以這一奇怪名稱命名的模型是組織選擇的模型，它是由科恩

(M.D.Cohen)、馬奇(J.G.March)以及奧爾森(J.PQIsen)在

1972年提出的。這一模式認(rèn)為，組織的行為選擇并非像理性模型提示

的那樣有條不紊地進行，各種問題和解決方案混雜在一起就像雜亂地

投入垃圾桶中的東西一樣供人們選擇。這本來是以大學(xué)為對象進行經(jīng)

驗考察的模型，用在政府部門的公共政策形成上，也被認(rèn)為是具有現(xiàn)

實說明力的模型。

垃圾桶模型的出發(fā)點是認(rèn)為在組織中存在"組織化的無秩序”，

這種被組織化了的無秩序有下列三個特點，即存在不明確的問題偏好、

不明確的技術(shù)以及流動的參與。首先，就偏好而言，一般人們不能將

自己的偏好明確地定義，在政治過程中，參與的人們的目標(biāo)也不明確。

林德布洛姆也認(rèn)為人們并不是明確地定義目標(biāo)之后才采取行動的，實

際上，正是因為人們對達(dá)成什么持一種曖昧的態(tài)度，更容易做出行動。

如果人們試圖對自己的偏好明確地定義，人與人之間的對立和沖突就

會暴露出來。人們的偏好有差異是很普通的現(xiàn)象，有時在同一個人的

內(nèi)心也會存在矛盾和對立。目標(biāo)和偏好不明確，使內(nèi)在的對立曖昧化,

容易就行為取得一致。因此，科恩等認(rèn)為與其說組織是緊密的結(jié)構(gòu)不

如說是主體松散的集合體，與其說基于偏好采取行動，不如說通過行

動發(fā)現(xiàn)偏好。

其次，所謂不明確的技術(shù)是指被組織化的無秩序的構(gòu)成成員對組

織過程尚不能準(zhǔn)確地理解。這些成員了解自己的工作，由他們構(gòu)成的

組織全體也許工作相當(dāng)努力，但是，他們對自己為什么做那些工作、

自己的工作在組織中如何被編排只具有極少、的零散的、初步的理解。

因此，他們重復(fù)許多的試行錯誤，從經(jīng)驗中學(xué)習(xí)，遇到危機時以實用

的工夫處理事務(wù)。

第三，組織成員根據(jù)問題決定表達(dá)自己的意愿或不表達(dá)自己的意

愿。組織的邊界是流動的，組織成員對不同主題投入的時間和努力是

不同的，即使對于同一主題的關(guān)注也隨時間的的流逝而變化。特定的

重要會議誰被邀請、誰出席，出席者的活動程度如何都會使結(jié)果有很

大的不同。盡管具有這樣的特性，組織還發(fā)揮著功能、表達(dá)著意愿，

適應(yīng)、存續(xù)著。

在以上的組織決策結(jié)構(gòu)中有四個不同的要素。即問題、解決方案、

參與者以及選擇機會。這些因素具有獨自的生命流程。例如，人們思

考解決方案并就此展開議論，解決方案對某個問題的反應(yīng)，或許不是

像過程模型預(yù)想的那樣作出連貫的選擇，這是因為人們持有自己的利

益。而且，人們帶著自己感興趣的問題和解決方案，參與決策或者不

參與決策。科恩等認(rèn)為這樣的組織是尋找問題的選擇、尋找決策情景

的議題及情感、尋找議題的解決方案、尋找工作的決策者的集合。

當(dāng)組織中出現(xiàn)選擇的機會時，則涉及到掌握能力、地位、權(quán)力、

影響力等資源的各式各樣的參與者。在組織中，各種各樣的問題被帶

入、各種各樣的解決方案被考慮。此時的選擇機會被認(rèn)為是投入了由

參與者產(chǎn)出的各種各樣的問題和解決方案的垃圾桶。被投入一個垃圾

箱的垃圾的混合狀態(tài)取決于可能利用的垃圾桶的數(shù)量和種類、各個垃

圾桶上貼上的標(biāo)簽名、產(chǎn)生的垃圾的性質(zhì)、垃圾被收集還是被清除的

速度。

從這樣的垃圾桶中產(chǎn)生的結(jié)果與垃圾箱中的垃圾（問題、解決方

案、參與者以及參與者的資

源）的混合狀態(tài)以及垃圾如何被處理緊密相關(guān)。例如，在某個會

議上誰被邀請、誰實際參與都會給結(jié)果帶來很大影響。哪個解決方案

能引起參與者的興趣，還有哪個問題會吸引人們的注意力都會帶來決

定性的影響。在這樣的選擇狀況之中，有各種流程的匯合。例如，提

出某個解決方案時，會出現(xiàn)參與者認(rèn)為它對于所要解決問題不合適從

而被否定的情況，或者，更大的可能性是參與者看好某一行動方案，

尋找適合解決方案的問題，無視不適用這個方案的問題。這樣一來，

什么樣的問題和解決方案被注意取決于每次會議是由什么樣的成員去

參加。有的時候問題實際上已經(jīng)被解決，而有的時候問題被推到另一

個垃圾桶中，至少要宕延至下一個回合解決，或者即使是重要問題由

于沒有找到解決方案，有時也被暫時無視。

從以上描述可以看出垃圾桶理論的結(jié)構(gòu)為：（1）系統(tǒng)內(nèi)有各種流

程；（2）強調(diào)結(jié)果與那些流程有很大的相關(guān)性。解決方案與問題的關(guān)

聯(lián)、參與者間的相互作用、解決方案、問題、參與者的偶然性乃至有

意的缺席，這些都會給結(jié)果帶來重大影響。這個模型與理性模型有明

顯的不同。首先，有了問題，并非想解決它人們就采取行動。更多的

場合是，以解決方案尋找問題。只有在選擇狀況中的問題、解決方案、

參加者這三者的特定組合可能的情況下，人們才會熱心于解決問題。

并不是按照首先定義問題，列舉可能的方案，然后對這些方案是否能

夠很好地解決問題進行評價，最后選擇最好的解決方案的邏輯順序進

行的。倒不如說，解決方案和問題作為選擇狀況中的不同流程處于同

等的地位。某一個時點的某個解決方案的人氣通常受人們把怎樣的問

題作為考慮對象抽出的影響。其次，垃圾桶模型也與漸進模型不同。

從它的過程發(fā)生的變化未必只是漸進的。當(dāng)然，也有漸進的，但當(dāng)選

擇狀況的流程匯合導(dǎo)致以前未曾有的結(jié)合時，也可能發(fā)生激烈的變化。

這個模型展示了開放的政策體系，為一些非漸進式?jīng)Q策提供了解

釋資源，同時也有助于我們理解行政機構(gòu)的決策的混沌。但是，在多

數(shù)情況下，很難將"組織化的無秩序”認(rèn)定為行政機構(gòu)的常態(tài)。果真

如此，垃圾桶則對組織內(nèi)部的畸形狀況更說服力。

六、摸著石頭過河

七、公共選擇決策模型

第三節(jié)公共政策決策主要規(guī)則

公共決策的規(guī)則主要是投票規(guī)則。主要有一致同意原則、多數(shù)同

意原則和過半數(shù)同意原則。（▲各種規(guī)則的優(yōu)缺點P187—189）

第四節(jié)公共政策的采納與合法化

一、政策的采納

1、公共政策制定必須遵循三個維度：一是民主性維度；二是科學(xué)

性維度；三是合法性維度。

2、政策采納是指政策制定機構(gòu)和決策者決定采取某項政策方案的

過程與行動，是政策制定中最重要也是關(guān)鍵性的階段。

二、政策的合法化

1、所謂公共政策合法化，是指法定主體為使選定的政策方案獲得

合法地位而依據(jù)法定的權(quán)限與程序?qū)φ哌M行審查、通過、批準(zhǔn)、簽

署和頒布的過程。

2、政策合法化的主體是具有法定地位的國家機關(guān)。不同的政策，

其合法化的主體也不完全相同；政策合法化主體在審批、通過、批準(zhǔn)

政策時，應(yīng)嚴(yán)格遵守其法定的權(quán)限。

3、作為國家行政機關(guān)，其政策合法化通常要經(jīng)過下列程序：首先

要有法制工作機構(gòu)的審查；其次通過領(lǐng)導(dǎo)決策會議決定；第三由行政

首長簽署發(fā)布政策。

第八章公共政策執(zhí)行

第一節(jié)公共政策執(zhí)行的作用和原則

一、政策執(zhí)行的作用

1、公共政策執(zhí)行是指政策操作者通過建立組織機構(gòu)，運用各種政

策資源，選擇相應(yīng)的政策工具，采取宣傳、試驗、實施、協(xié)調(diào)與監(jiān)控

等各種行動，將已合法化的公共政策付諸實踐，從而實現(xiàn)政策既定目

標(biāo)的動態(tài)過程。

2、政策執(zhí)行的作用：（1）實現(xiàn)政策既定目標(biāo)；（2）發(fā)揮政策實

際功能；（3）檢驗政策方案選擇；（4）檢驗政策工具選擇；（5）完

善后繼政策制定；（6）檢驗政策管理效率。

二、政策執(zhí)行的原則L執(zhí)行目標(biāo)與政策目標(biāo)統(tǒng)一原則；2、原則

性與靈活性結(jié)合原則；3、剛性制約與柔性協(xié)調(diào)互補原則；4、時效性

與穩(wěn)