試論強化刑事立案監(jiān)督

試論強化刑事立案監(jiān)督

刑事立案監(jiān)督是人民檢察院依法對偵查機關的刑事立案活動實行的監(jiān)督。它是刑事訴訟法律監(jiān)督的重要內容之一，是刑事訴訟法修改后國家對偵查和檢察兩機關憲法性權力的一次再分配，即其在取消了檢察機關對一部分案件的偵查權力的同時賦予了檢察機關的一項新的法律監(jiān)督職能――刑事立案監(jiān)督權，使檢察院作為國家法律監(jiān)督機關的地位得到了進一步的強化和明確。

一、法律依據(jù)及實踐成效

《中華人民共和國刑訴訴訟法》第八十七條對立案監(jiān)督作出了明確的規(guī)定：“人民檢察院認為公安機關對應當立案偵查的案件而不立案偵查的，或者被害人認為公安機關對應當立案偵查的案件而不立案偵查，向人民檢察院提出的，人民檢察院應當要求公安機關說明不立案的理由。人民檢察院認為公安機關不立案理由不能成立的，應當通知公安機關立案，公安機關接到通知后應當立案?！弊罡呷嗣穹ㄔ骸⒆罡呷嗣駲z察院、公安部、國家安全部、司法部、全國人大常委會法制工作委員會《關于刑事訴訟法實施若干問題的規(guī)定》第二條第7項、《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第十章第一節(jié)均是立案監(jiān)督的法律依據(jù)。此外，最高人民檢察院還針對立案監(jiān)督在實踐中遇到的問題作出了批復并于二000年印發(fā)了《人民檢察院立案監(jiān)督工作問題解答》（以下簡稱《解答》），《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》第一百六十四條也對立案監(jiān)督作出了規(guī)定。

在實踐中，基層檢察機關依法履行刑事立案監(jiān)督職責，取得了一定的成效。據(jù)統(tǒng)計，1997年全國檢察機關共受理立案監(jiān)督案件5019件，要求公安機關說明不立案理由4265件，經(jīng)審查認為不立案理由不成立而通知立案3717件，公安機關接通知后已立案3541件。這些數(shù)字雖然不算小，但這是一個絕對數(shù)，假若把這一數(shù)字平攤到全國各基層檢察院，數(shù)字是很小的。這說明這項工作還需進一步加強。

二、立法缺憾及強化思考

立案監(jiān)督工作進展不是太大，這與立法上存在的缺憾和實踐中存在的亟待解決的問題有關，這些問題筆者認為有必要提出來，并和大家一并探討。

首先是立案監(jiān)督案件來源的被動性。

刑事立案監(jiān)督的立法目的是防止公安機關有案不立、有罪不究，防止行政機關有法不依、以罰代刑，從而有效維護社會秩序、充分保障被害人的權利。但在實踐中，檢察機關的立案監(jiān)督活動卻太過被動，檢察機關立案監(jiān)督案件的來源主要有三個渠道：第一是群眾的控告、申訴；第二是在辦案過程中發(fā)現(xiàn)；第三是實踐中通過與公安機關訂立協(xié)議定期進行執(zhí)法監(jiān)督。從表面看來渠道較多，涉及面也很廣，但實際操作卻相當被動。公安機關立案的案件，其中相當一部分以行政處罰或者勞動教養(yǎng)結案，當然大部分確屬不構成犯罪，但確有一些屬違法處理，實際構成犯罪的當事人得到了從輕處罰，對大多數(shù)無相關受害人的案件，譬如非法持有偽幣、容留他人吸毒案件，不可能有人提出什么申訴、控告；而有些即便是有相關的受害人，如故意傷害案件的受害方，出于對法律或是自身權利的不了解，也或心存顧忌，也未必就會舉報、申訴，對此檢察機關人員也就無從知曉了。實踐中能以第二種渠道成案的是微乎其微。至于第三種渠道，在實踐中由于檢察院對公安機關的行政執(zhí)法行為沒有強行監(jiān)督權力，只能在征得公安機關同意并事實上是在其安排之下方可查閱其行政處罰材料，但并非所有未立案的案件均制作為書面材料，同時檢察機關對其所接觸的材料是否全面也不得而知。

此外，對于公安機關立而不偵，事實上將案件擱置的情況，檢察機關如何監(jiān)督，我們尚不能找到法律依據(jù)。

因此在立案監(jiān)督實踐中，常有人以做“無米之炊”來形容檢察機關的境地。

其次是立案監(jiān)督的條件問題。

依照《解答》的通知精神，對立案監(jiān)督的條件應從嚴掌握，一般應是能夠逮捕、起訴、判刑的案件。筆者認為這又給司法實踐帶來了一定的難度，以檢察機關發(fā)現(xiàn)公安機關僅使共同犯罪中的部分人進入刑事訴訟法程序的情況為例，檢察機關對此僅有二種選擇：一、對共同犯罪案件案件中，部分被告人已被判決有罪；對另一部分共同犯罪人應當立案偵查而不立案偵查的可適用立案監(jiān)督程序。二、應通過追捕予以解決。這均有一前提即憑現(xiàn)有證據(jù)已足以判斷另一部分人能夠逮捕甚或能夠起訴、判刑。而僅通過公安機關提請批準逮捕一部分人的案卷材料判斷出另一部分人應逮捕的機率又有多大？根據(jù)最高人民檢察院的司法解釋，人民檢察院在審查批捕階段并無偵查權，那么檢察機關除了毫無法律效力的詢問便無計可施了，因此檢察機關很有可能就此與一個重要的立案監(jiān)督線索失之交臂了，這也正是造成筆者在前面所提及的在辦案工作中發(fā)現(xiàn)立案監(jiān)督難度的重要原因之一。同樣，對于群眾舉報、申訴的材料也不可避免地存在這一問題。

再次是立案監(jiān)督的事實成效問題。

立案監(jiān)督的真正目的是保證所有應當公訴的刑事案件都能經(jīng)過法定的程序。在司法實踐中通過立案監(jiān)督程序的執(zhí)行，公安機關最終立案，但立案之后呢？我們可以從《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第三百七十六條找到：“人民檢察院通知公安機關立案的，應當依法對通知立案的執(zhí)行情況進行監(jiān)督?！钡唧w如何實施監(jiān)督？《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》第162條明文規(guī)定：公安機關受理案件后，對需要立案的，由接受單位制作《刑事案件立案報告書》，經(jīng)縣級以上公安機關負責人批準，予以立案。立案后，經(jīng)過偵查、破案、偵查終結等刑事訴訟程序，對于構成犯罪的應移送檢察機關審查起訴；不構成犯罪的，該“規(guī)定”第一百六十九條中明確“需要撤銷案件的，辦案部門應當制作撤銷案件報告，報縣級以上公安機關負責人批準”。可見通過檢察機關提起的立案監(jiān)督程序，使得本已退出刑事訴訟程序的案件重新回到了程序之內。如果公安機關在立案之后自行撤案，依照《解答》的通知精神，檢察機關可以發(fā)出糾正違法通知書。但在實踐中，公安機關更有可能的是對案件采取“立而不偵”的態(tài)度，或者形式上作了立案決定，而實質上不進行偵查（這事實上等于已退出訴訟程序），檢察機關該如何監(jiān)督？如果公安機關既不退出刑事訴訟程序，又不積極偵查，把案件掛起來，又如何監(jiān)督？依照《解答》的通知精神，檢察機關應跟蹤監(jiān)督，防止監(jiān)督流于形式，但其措施僅為經(jīng)常督促，或由上一級檢察院督促同級公安機關糾正。因而事實上，我們僅能以督促保證立案監(jiān)督的效果，而并不能找到明確的法律依據(jù)，以最高檢察機關這方面的兩個“督促”規(guī)定在實踐中又能起到怎樣的作用？在實踐中我們急需更為有力的法律依據(jù)。

最后是檢察機關與公安機關的法律定位及關系問題。

雖然檢察機關的法律監(jiān)督職能以憲法的明文規(guī)定確立，但在實踐中檢察機關的立案監(jiān)督工作卻有著無比的艱辛。以我院今年立案監(jiān)督的1件3人的一起聚眾斗毆案為例：公安機關以周某等三人尋釁滋事且情節(jié)較輕處以勞動教養(yǎng)一年的行政處罰，經(jīng)過我院的立案監(jiān)督程序，公安機關最終以三犯罪嫌疑人涉嫌聚眾斗毆立案。但在這一過程中，從一開始與公安機關的多次協(xié)調達成查閱治安材料的制度、到對公安機關近600件材料進行審查，到向公安機關送達《說明不立案理由通知書》，我們遭到了許多的誤解與不公，當然，這與一些公安干警對立案監(jiān)督工作的認識不同有關。但更關鍵的在于偵檢關系的憲法定位在訴訟法程序中未得到有效落實。從法理上來講，檢察機關擁有監(jiān)督職能，這一監(jiān)督職能應是單向的職能。但實踐中，檢察機關除了這一監(jiān)督職能外，還與公安機關有著雙向的互相協(xié)作、互相制約的關系，而公安機關無論在社會影響力還是社會待遇都遠勝于檢察機關，且法律對于立案監(jiān)督的規(guī)定不具體，這就立案監(jiān)督工作舉足維堅。因此立案監(jiān)督工作的規(guī)范化不僅需要檢察干警長期的不懈努力而且更需要立法的不斷完善。

三、強化設想

首先，從立法上保證立案監(jiān)督的來源。改變檢察機關立案監(jiān)督來源的被動狀況，應通過立法具體規(guī)定檢察機關在開展立案監(jiān)督方面的一些職權。一方面可以規(guī)定備案審查制度，即檢察機關除了對部分案件擁有審查逮捕權，還應對公安機關治安處罰、勞動教養(yǎng)等擁有知曉權，公安機關在對尚不構成犯罪的人進行行政處罰的同時應報送檢察機關備案。另一方面從立法上保證檢察機關對公安機關整個偵查過程的監(jiān)督，對公安機關立案之后是否采取切實可行的措施進行偵查并及時結案進行同步的監(jiān)督。因為立案監(jiān)督并不是孤立存在的，只有對立案后的偵查過程進行全面的監(jiān)督，才能使立案監(jiān)督工作得到有效的發(fā)揮。

其次，授予檢察機關對立案監(jiān)督后的同步偵查權，同時降低說明不立案理由及通知立案的條件。依據(jù)《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》“認為有犯罪事實需要追究刑事責任，且屬于自己管轄的，應予立案”?？梢姽矙C關的立案條件是比較低的，即認為有犯罪事實存在且需要偵查的，都應該立案。而是否需要經(jīng)過刑事訴訟程序，提請逮捕、起訴、交付審判則是在公安機關立案之后的任務。因此，提高立案監(jiān)督的要求固然給司法實踐帶來一定的操作性，其避免了實踐中可能出現(xiàn)的公安機關在檢察院立案監(jiān)督后立案不予偵查直接報捕而不達批捕條件的被動情況，但事實上這一要求不符合法律規(guī)定，同時也導致了一部分案件事實上處于無人監(jiān)督的狀態(tài)。筆者認為改變實踐中立案監(jiān)督的被動狀況，應從立法上授予檢察機關對通過立案監(jiān)督程序立案的案件的偵查權，即檢察機關對立案監(jiān)督的案件可監(jiān)督公安機關進行偵查，在公安機關不予偵查的情況下，可自行偵查；同時可依據(jù)法律規(guī)定對公安機關不予偵查的原因進行調查，可通過發(fā)糾正違法通知書、檢察建議等方式追究有關人員的責任；如涉嫌徇私舞弊的可依《刑法》第402條及刑事訴訟法第18條第2款規(guī)定，由檢察院立案偵查，追究刑事責任。

最后，應提高檢察機關的法律地位。目前，檢察機關的實際地位遠不如公安局、法院，這給立案監(jiān)督工作也帶來了