城市轉(zhuǎn)型視角下我國城市更新項(xiàng)目PPP模式研究

摘要：

為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于實(shí)施城市更新行動的決策部署，推動城市高質(zhì)量發(fā)展，本文針對城市更新項(xiàng)目的PPP模式，詳細(xì)闡述了其模式的內(nèi)涵、分類以及特點(diǎn)，剖析了當(dāng)前我國城市更新項(xiàng)目PPP模式發(fā)展存在的問題，并從政府、企業(yè)兩個角度提出了相應(yīng)的對策建議，以期為我國城市更新項(xiàng)目的發(fā)展提供幫助。關(guān)鍵詞：

城市更新；

PPP；轉(zhuǎn)型發(fā)展引言

城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，促使城市建設(shè)用地緊張、土地資源稀缺，而城市更新是實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的重要手段。在我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，政府為了更好地保障和改善民生，解決城市發(fā)展過程中存在的一系列問題，推動城市建設(shè)模式從增量擴(kuò)張向存量優(yōu)化轉(zhuǎn)變，普遍將PPP模式應(yīng)用于城市更新領(lǐng)域，以有效緩解政府財(cái)政壓力。由此，PPP模式在城市更新領(lǐng)域的應(yīng)用得到國家層面和社會層面高度重視。雖然近年來PPP模式在我國城市更新領(lǐng)域得到了廣泛應(yīng)用，但其在具體實(shí)施過程中仍然存在問題，如，PPP模式相關(guān)法律制度不健全、政府部門和企業(yè)對PPP模式認(rèn)知度不足、雙方利益博弈嚴(yán)重、項(xiàng)目融資困難等。一、PPP模式

（一）概念界定

城市更新主要指城市在更新改造過程中對具有保留價(jià)值的建筑進(jìn)行拆除重建，對建筑結(jié)構(gòu)和功能進(jìn)行調(diào)整的過程，包括城市更新項(xiàng)目中的拆除重建和功能調(diào)整兩方面。而PPP（Public-Private

Partnership，簡稱

PPP）模式則是由政府和社會資本合作組成的一種公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資模式［1］，是指由政府與私人組織之間以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，明確雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系的項(xiàng)目融資模式。具體而言，

PPP模式指政府和社會資本通過特許經(jīng)營權(quán)合作，共享收益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一種長期合作機(jī)制。PPP模式可使政府?dāng)[脫對大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的依賴，同時又能提高社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的積極性，實(shí)現(xiàn)雙贏局面。（二）城市更新項(xiàng)目的內(nèi)涵

城市更新項(xiàng)目指對城市中原有建筑、基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施等進(jìn)行維護(hù)和修繕，并通過優(yōu)化和調(diào)整來改善其使用功能，使其更適合現(xiàn)代人的生活要求。城市更新項(xiàng)目是我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中一項(xiàng)重要工作，是解決我國現(xiàn)階段城市建設(shè)中存在問題的重要手段，也是實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的必然要求。城市更新項(xiàng)目主要包括兩大類：一是對已有建筑進(jìn)行維修改造，使其滿足使用功能，如對舊建筑進(jìn)行外墻修繕、門窗改造、防水處理、管道更換等；二是對原有建筑進(jìn)行拆除重建，以滿足新的使用需求。目前，我國城市更新項(xiàng)目的主要模式包括：（1）政府主導(dǎo)型更新模式，即由政府部門主導(dǎo)進(jìn)行城市更新，通過財(cái)政資金投資、土地資源置換等方式向市場提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。（2）企業(yè)主導(dǎo)型更新模式，即由企業(yè)通過參與政府城市更新計(jì)劃來實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。（3）合作型更新模式，即政府與企業(yè)合作開發(fā)城市更新項(xiàng)目。PPP模式作為一種創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式，在城市更新項(xiàng)目中的應(yīng)用能夠有效解決政府財(cái)政壓力大、資金短缺、公共服務(wù)供給不足等問題。通過將

PPP模式應(yīng)用于城市更新項(xiàng)目中，政府可以獲取合理的投資回報(bào)并為其提供融資支持，企業(yè)則可以實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，同時會承擔(dān)一定風(fēng)險(xiǎn)。在此基礎(chǔ)上，政府和企業(yè)之間形成一種利益共享、風(fēng)險(xiǎn)[HJ2.6mm]共擔(dān)的合作關(guān)系。政府在更新過程中通過將自身財(cái)政收入作為重要擔(dān)保，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金循環(huán)利用；而企業(yè)則通過參與城市更新項(xiàng)目，有效提高自身經(jīng)營效率和盈利水平；同時實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置和有效利用［2］。（三）城市更新的特點(diǎn)

我國城市更新主要以政府主導(dǎo)的城市更新為主，其主要特點(diǎn)是：（1）資金需求量大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國每年新增房地產(chǎn)開發(fā)投資總額約為17.8萬億元，其中新開工建筑面積約為18.7億平方米。而根據(jù)我國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部數(shù)據(jù)，從2003年到2016年，全國每年新開工建筑面積從約110億平方米增加至260億平方米。（2）投資周期長。我國房地產(chǎn)開發(fā)的周期一般在10年以上，而從開發(fā)建設(shè)到建成入住的時間通常在20年左右。（3）拆遷難。我國城市更新項(xiàng)目涉及大量居民搬遷，拆遷難度大，存在拆遷難、安置難等問題。由于資金需求大、投資周期長、拆遷難度大等原因，以政府為主導(dǎo)的傳統(tǒng)融資模式難以滿足城市更新項(xiàng)目的資金需求，而以社會資本為主導(dǎo)的

PPP模式在城市更新項(xiàng)目中的優(yōu)勢日益明顯。以湖南為例，自湖南省推進(jìn)PPP項(xiàng)目建設(shè)以來，便成立了PPP項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組，目前，共有39個財(cái)政部PPP示范項(xiàng)目，涉及市政、能源、文化等領(lǐng)域。其中，財(cái)政部前兩批12個PPP示范項(xiàng)目中，有10個項(xiàng)目進(jìn)入執(zhí)行階段，落地率83%，另2個項(xiàng)目處于采購階段。二、PPP模式在城市更新領(lǐng)域應(yīng)用的優(yōu)勢

PPP模式在城市更新領(lǐng)域的應(yīng)用優(yōu)勢主要體現(xiàn)在以下幾個方面。（一）緩解政府財(cái)政壓力

在城市更新領(lǐng)域，政府承擔(dān)大量資金投入，但是由于政府財(cái)政收支存在不平衡情況，導(dǎo)致財(cái)政壓力不斷加大。將PPP模式應(yīng)用于城市更新領(lǐng)域，能夠有效緩解政府的財(cái)政壓力。此外，PPP模式不僅能夠?qū)崿F(xiàn)社會資本方和政府部門的資源整合，還能充分發(fā)揮雙方各自優(yōu)勢，從而為城市更新項(xiàng)目帶來更大經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。（二）提高項(xiàng)目建設(shè)效率

城市更新項(xiàng)目多為基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等公益性項(xiàng)目，這類項(xiàng)目建設(shè)周期較長，對于資金需求較大，而采用

PPP模式能夠有效緩解政府在城市更新領(lǐng)域的資金壓力。此外，通過引入社會資本方參與城市更新項(xiàng)目能夠有效提升項(xiàng)目建設(shè)效率。（三）降低企業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)

PPP模式可以為社會資本方提供長期穩(wěn)定的投資回報(bào)，從而緩解政府在城市更新領(lǐng)域的資金壓力。并且在城市更新領(lǐng)域引入社會資本方能夠有效降低企業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)。（四）實(shí)現(xiàn)多方共贏

將

PPP模式應(yīng)用于城市更新領(lǐng)域能夠促進(jìn)政府和社會資本方之間利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，從而為社會資本方提供更多利潤空間和發(fā)展機(jī)遇，同時也為政府部門降低管理成本。三、城市更新項(xiàng)目發(fā)展存在的問題

（一）融資渠道不暢

城市更新項(xiàng)目的建設(shè)周期長、投資金額大、融資渠道單一，主要依靠地方政府財(cái)政支持。但由于地方政府財(cái)政壓力較大，為滿足項(xiàng)目建設(shè)需求，政府會要求項(xiàng)目公司提供一定比例風(fēng)險(xiǎn)保證金。此外，城市更新項(xiàng)目收益水平低，企業(yè)資金鏈不穩(wěn)定，融資難度大，在融資渠道單一的情況下，項(xiàng)目公司面臨的最大問題是資金鏈斷裂，導(dǎo)致企業(yè)陷入經(jīng)營危機(jī)。在當(dāng)前形勢下，我國應(yīng)加大政策支持力度，拓寬融資渠道，建立多元化投融資模式。（二）缺乏專業(yè)人才

城市更新項(xiàng)目通常具有資金規(guī)模大、建設(shè)周期長、內(nèi)容復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)等特點(diǎn)，這就要求參與城市更新項(xiàng)目的企業(yè)不僅要具備專業(yè)知識，還要具備較強(qiáng)的組織協(xié)調(diào)能力。政府與企業(yè)之間通常會簽訂一份《PPP項(xiàng)目合同》，企業(yè)要按照《PPP項(xiàng)目合同》規(guī)定來履行相應(yīng)義務(wù)。但在實(shí)際操作過程中，政府與企業(yè)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系并不明確，容易產(chǎn)生一些矛盾。從

PPP模式在國內(nèi)發(fā)展現(xiàn)狀來看，從事城市更新項(xiàng)目工作的專業(yè)人才相對稀缺，這是當(dāng)前城市更新項(xiàng)目開展過程中面臨的重要問題。此外，由于城市更新項(xiàng)目涉及領(lǐng)域較多、專業(yè)性較強(qiáng)，參與城市更新項(xiàng)目的企業(yè)須具備一定綜合能力，以應(yīng)對城市更新項(xiàng)目中可能出現(xiàn)的各種問題。然而，目前我國很多企業(yè)對城市更新項(xiàng)目并不了解，相關(guān)工作人員沒有接受過專門培訓(xùn)和學(xué)習(xí)。雖然已有很多高校開設(shè)城市更新專業(yè)課程，但對于理論知識要求較高、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)相對缺乏的城市更新專業(yè)來說，其師資力量還存在不足［3］。此外，我國城市更新項(xiàng)目開展過程中對專業(yè)人才需求較大，但目前國內(nèi)從事城市更新項(xiàng)目工作的專業(yè)人才較少，導(dǎo)致很多企業(yè)在開展城市更新項(xiàng)目時感到力不從心。因此，建立一支高素質(zhì)的專業(yè)化人才隊(duì)伍是目前我國開展城市更新項(xiàng)目

PPP模式過程中亟待解決的問題。（三）法律法規(guī)不完善

從我國現(xiàn)行法律法規(guī)來看，目前尚未有針對城市更新項(xiàng)目

PPP模式的專門法律法規(guī)，僅在《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例》中對城市更新項(xiàng)目

PPP模式進(jìn)行規(guī)定，但其缺乏系統(tǒng)性與統(tǒng)一性，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：（1）條例效力層級低。條例屬于行政法規(guī)，是針對某一特定行業(yè)、領(lǐng)域制定的規(guī)范文件，只具有部分法律效力。（2）條例所針對的對象具有不確定性。城市更新項(xiàng)目涉及行業(yè)較多、專業(yè)性強(qiáng)、操作復(fù)雜，但是目前尚未有專門針對城市更新項(xiàng)目

PPP模式的法律法規(guī)。（3）條例中規(guī)定的內(nèi)容較為簡單粗放。四、城市轉(zhuǎn)型視角下我國城市更新項(xiàng)目PPP模式相關(guān)建議

我國城市更新項(xiàng)目作為一種新型城鎮(zhèn)化的重要方式，可以實(shí)現(xiàn)城市功能的完善，提高居民生活品質(zhì)，也可以帶動周邊地區(qū)發(fā)展，具有良好的社會效益。在城市更新項(xiàng)目中引入

PPP模式，可以使政府、企業(yè)和居民之間形成風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的長期合作關(guān)系，使城市更新項(xiàng)目在實(shí)施過程中更具有靈活性和適應(yīng)性。城市更新項(xiàng)目在具體實(shí)施過程中涉及的利益相關(guān)方眾多，政府在

PPP項(xiàng)目中發(fā)揮主導(dǎo)作用，同時企業(yè)和居民也具有參與

PPP項(xiàng)目的主動性，因此必須對城市更新項(xiàng)目在具體實(shí)施過程中可能遇到的各種問題進(jìn)行詳細(xì)分析。針對目前我國城市更新項(xiàng)目在具體實(shí)施過程中存在的問題，提出以下對策建議。（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，健全法律法規(guī)

政府要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，制定城市更新項(xiàng)目

PPP模式的政策法規(guī)，完善相關(guān)法律法規(guī)，加快建立健全地方政府城市更新政策體系，對城市更新項(xiàng)目中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地使用、財(cái)稅減免等內(nèi)容進(jìn)行明確規(guī)定，規(guī)范

PPP模式在城市更新項(xiàng)目中的應(yīng)用。同時，要加強(qiáng)對城市更新項(xiàng)目的監(jiān)督管理，針對一些地區(qū)出現(xiàn)的破壞生態(tài)環(huán)境和歷史建筑等問題，

制定城市更新項(xiàng)目

PPP模式監(jiān)管辦法，建立嚴(yán)格的監(jiān)管制度［4］。我國目前還未出臺關(guān)于城市更新項(xiàng)目

PPP模式的專門法律法規(guī)。在

PPP項(xiàng)目具體實(shí)施過程中，須根據(jù)《中華人民共和國民法通則》《中華人民共和國合同法》等相關(guān)法律法規(guī)制定具體實(shí)施細(xì)則。因?yàn)槲覈P(guān)于

PPP模式的立法還不夠完善，很多城市在

PPP模式實(shí)踐過程中都遇到了難以解決的問題。因此要盡快制定有關(guān)

PPP模式的專門法律法規(guī)，為

PPP模式在我國城市更新項(xiàng)目中的應(yīng)用提供有力保障。（二）完善項(xiàng)目融資機(jī)制，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控

城市更新項(xiàng)目的資金來源主要包括政府投資、居民投資和企業(yè)投資。其中，政府投資是指將政府財(cái)政預(yù)算資金作為城市更新項(xiàng)目的前期投入，由政府直接進(jìn)行城市更新項(xiàng)目建設(shè)；居民投資是指通過財(cái)政補(bǔ)貼、政府購買服務(wù)等方式對城市更新項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)；企業(yè)投資則是通過企業(yè)自籌資金的方式參與城市更新項(xiàng)目。這三種方式共同構(gòu)成城市更新項(xiàng)目的主要資金來源。為滿足城市更新項(xiàng)目的資金需求，須不斷完善城市更新項(xiàng)目的融資機(jī)制。（1）需要通過多種渠道籌集資金，多渠道拓寬社會資本來源，充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，實(shí)現(xiàn)市場化融資。（2）需要積極探索政府、企業(yè)和居民之間風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的長期合作關(guān)系，通過對不同風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效分散和轉(zhuǎn)移，保證合作各方利益不受損害。（3）需要合理分配城市更新項(xiàng)目中社會資本與政府之間的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任和利益分配。在

PPP模式下，由于政府和社會資本之間存在信息不對稱問題，因此在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分配時可以借鑒“委托代理”理論進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分配。但由于城市更新項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)與收益存在很大關(guān)系，因此需要加強(qiáng)對項(xiàng)目中各利益主體風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任和利益分配的研究分析，在此基礎(chǔ)上合理劃分風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的范圍和比例。五、結(jié)束語

城市更新是一項(xiàng)長期復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及規(guī)劃、土地、政策、產(chǎn)業(yè)等多個