公共基礎知識之行政管理

公共根底學問之“行政管理”

1、政府職能的開展改變

自然狀態(tài)下的政府職能主要為“御外”、“安內”，一方面表現(xiàn)為統(tǒng)治職能的極端強化，另一方面表現(xiàn)為經濟管理和社會管理職能的相對弱化；近現(xiàn)代資本主義國家的政府職能主要為“御外”、“安內”、“建立公共設施”；現(xiàn)代資本主義國家的政府職能主要有：供應公共產品和效勞，穩(wěn)定宏觀經濟，調整社會安排，維護市場秩序。

2、政府職能的重要地位

政府職能表達了公共行政的本質要求，是公共行政的核心內容，也是公共行政的本質表達，干脆表達公共行政的性質和方向；政府職能是政府機構設置的根本根據；政府職能的轉變是行政管制體制和機構改革的關鍵；政府職能的施行狀況是衡量行政效率的重要標準。政府職能的施行手段主要是依法行政。

3、政府的根本職能

（1）政治職能，政治職能亦稱統(tǒng)治職能，主要包括：軍事保衛(wèi)職能；外交職能；治安職能；民主政治建立職能。其中，以通過政府活動，推動國家政權完善和民主政治開展為目的的民主政治建立職能是我國社會主義制度的根本要求，也是社會主義國家行政管理的根本原則。

（2）經濟職能，主要包括：宏觀調控；供應公共產品和效勞；市場監(jiān)管。市場必需在一定的規(guī)則下才可以有效運行，正是在這個意義上，市場經濟也稱為“法制經濟”。

（3）文化職能，主要包括：開展科學技術；開展教化；開展文化事業(yè)；開展衛(wèi)生體育事業(yè)。

（4）社會職能，主要包括：調整社會安排和組織社會保障；愛護生態(tài)環(huán)境和自然資源；促進社會化效勞體系建立；進步人口素養(yǎng)，實行支配生育。

4、影響及制約政府職能轉變的因素

（1）社會環(huán)境的變遷。社會環(huán)境變遷是確定政府職能轉變的外在動因。

（2）公共行政的科學化。公共行政的科學化是政府職能轉變的內在動力。要根據統(tǒng)一、精簡、高效的原則大力精簡機構和人員；要根據權責統(tǒng)一的原則，合理劃分和界定各級各部門的事權和職能分工。

（3）技術手段的創(chuàng)新。技術手段的創(chuàng)新是政府職能轉變的根本保障。舉例：政府運用財政政策、貨幣政策等工具可以間接、宏觀地對市場進展調控；政治科學和管理科學的開展使政府的機構設置和組織運作更加合理有效。

（4）傳統(tǒng)行政文化的影響。傳統(tǒng)行政文化是影響政府行政職能轉變的因素。如何汲取精華、剔除糟粕，克制傳統(tǒng)行政文化不良因素所帶來的惰性和慣性，是政府職能能否發(fā)生本質性轉變的重要因素。

5、政府職能轉變的內容

政府職能轉變，不僅包括政府職能內容的轉變，還包括政府行政職能方式的轉變、政府職能的重新配置以及相應政府機構的調整和改革。主要包括以下三個方面：

（1）政府職能的外部轉移。指政府將不屬于自己的職能還給企業(yè)以及社會中介組織，防止政府職能的“越位”，將屬于政府自己的職能收回，防止政府職能的“缺位”。

（2）政府職能的系統(tǒng)轉移。在縱向層級之間要根據必要的集中及適當?shù)姆稚⑾嘟Y合的原則，合理劃分各級政府的職能范圍，明確各自的權利和責任；在橫向部門之間要根據一樣或相近的職能由一個部門擔當?shù)脑瓌t，合理配置和劃分政府部門之間的職責分工。要在管理運行上按封閉原則進展分類。

（3）行政管理方式的轉變。行政管理方式，即政府行使能的方式，包括工作方式、工作作風、運行程序等，管理手段的轉變，就是將傳統(tǒng)支配經濟體制下的單一行政手段，轉向綜合運用經濟手段、法律手段為主，輔之以必要的行政手段。

6、政府職能轉變的關鍵－－政企分開

（1）政企分開的主要內容：政府及企業(yè)社會職能的分開；企業(yè)全部權及經營權的分開；政府國有資產全部者職能及行政職能的分開。

政府不應干脆管理企業(yè)，干脆干預企業(yè)的消費經營活動，不得隨意截留企業(yè)的權利，使企業(yè)真正成為自主經營、自負盈虧、自我開展、自我約束的法人實體和市場競爭的主體。

（2）政企分開的主要措施：解除政府主管部門及所辦經濟實體和直屬企業(yè)的行政隸屬關系；大量裁減專業(yè)經濟部門和各種行政性公司，開展社會中介組織；加強和改善國有企業(yè)的監(jiān)管方式。

作為過渡性措施，要保存局部專業(yè)部門，主要職能為制定行業(yè)規(guī)劃和引導行業(yè)產品構造的調整。

7、國家機構的組成

國家機構由國家權利機關、國家行政機關、國家審訊機關、國家檢察機關、國家軍事機關組成。政府機關為國家機構的重要組成局部。

行政機構的行政權利及國家權利機關的立法權利、國家審訊機關和國家檢察機關享有的司法權利，分工不同，互相合作，共同構成國家權利系統(tǒng)。

8、群眾組織

群眾組織亦稱人民團體、群眾團體，包括各種依法定程序成立的群眾團體、專業(yè)團體、群眾自治組織等，如工會、共青團、婦聯(lián)等三大群眾團體；文聯(lián)、紅十字會、慈善會等專業(yè)團體；村民委員會、城市居民委員會等群眾自治組織。

9、機構編制管理

機構編制管理是行政管理的根底工作之一，是根據國家社會經濟開展狀況、政治體制狀況以及行政管理科學化程度，通過運用技術手段綜合分析，以確定國家各類法定組織的職能范圍、職責權限、機構設置和人員裝備，并進展調控和監(jiān)視，以實現(xiàn)國家管理系統(tǒng)的精簡、統(tǒng)一、高效。

我國的機構編制工作實行“統(tǒng)一指導，分級管理”的指導體制；其在編制管理方面的主要任務是：職能管理；機構管理；人員管理。

政府機構的名稱一般包括域名（地理位置或管理范圍）、矢名（管理內容）、格名（說明規(guī)格級別）。

三定：定職能、定機構、定人員編制。

10、政府機構設置原則

（1）職能優(yōu)先原則，即：職能是機構存在的前提；科學界定政府總體職能；科學配置和劃分政府職能；以政府職能是否順當實現(xiàn)來檢驗政府機構設置的合理性。

（2）完好統(tǒng)一原則，即：政府職能是完好統(tǒng)一的；行政權利是完好統(tǒng)一的；政府機構設置是完好統(tǒng)一的。

（3）管理幅度及管理層次相適應的原則，在實際應用中，應遵循以下幾條規(guī)律：

在管理對象和內容不變的狀況下，管理幅度及管理層次成反比；管理幅度事務的難易程度成反比；管理幅度同管理者的實力以及管理手段的先進程度成正比；管理幅度及下屬人員的實力成正比關系；管理層次及組織效率成反比。

（4）權責一樣原則，指在機構設置中，要使機構的職權及職責相稱、平衡，它包含三層意思：設計合理的職位體系；權責相稱的制約機制；獎懲清楚的鼓勵機制。

（5）精簡及效能原則，即做到機構設置要精簡；人員編制要精干；辦事程序要簡化。

（6）依法設置原則

11、政府機構改革

政府機構改革的動因：經濟體制改革的須要；政治體制改革的須要；精簡機構和人員的須要；減輕財政負擔的須要；進步行政效率的須要。

1982機構改革。一是提出干部的“四化”，即革命化、學問化、專業(yè)化、輕化，特殊在解決干部隊伍老化和指導職數(shù)過多方面獲得打破性進展；二是實行行政首長負責制，并將其寫入憲法。

1988機構改革。一是提出轉變政府職能的概念，并把轉變政府職能作為政府機構改革的關鍵；二是提出政企分開、黨政分開原則，初步理順黨政關系、政府及企事業(yè)單位和人民團體的關系、政府各部門之間的關系以及中央政府同地方政府的關系。

1993機構改革。一是在提出建立社會主義市場經濟的背景下，把適應社會主義市場經濟體制作為機構改革的目的；二是強調了轉變職能的根本途徑是政企分開；三是提出了行政管理體制改革的概念，擴大了機構改革的內涵。

12、1998機構改革目的及原則

改革目的：建立辦事高效、運轉協(xié)調、行為標準的行政管理體系，完善國家公務員制度，建立高素養(yǎng)的專業(yè)化行政管理干部隊伍，逐步建立適應社會主義市場經濟體制的有中國特色的行政管理體制。

改革原則：一是根據開展社會主義市場經濟的要求，轉變政府職能，實現(xiàn)政企分開，把政府職能實在轉變到宏觀調控、社會管理和公共效勞方面來，把消費經營的權利真正交給企業(yè)；二是根據精簡、統(tǒng)一、效能的原則，調整政府組織機構，實行精兵簡政，加強宏觀經濟調控部門，調整和削減專業(yè)經濟部門，適當調整社會效勞部門，加強執(zhí)法監(jiān)管部門，開展社會中介組織；三是根據權責一樣的原則，調整政府部門的職責和權限，明確劃分部門之間的職能分工，一樣或相近的職能交由一個部門擔當，克制多頭管理、政出多門的弊端；四是根據依法治國、依法行政的要求，加強行政體系的法制建立，實現(xiàn)政府機構、職能、編制、工作程序的法定化。

13、垂直管理部門

垂直管理部門的工作業(yè)務、人事任免、經費撥付，均由上級業(yè)務主管部門確定，其職能具有專屬性、執(zhí)法性、監(jiān)控性特點，目前，實行中央業(yè)務主管部門垂直管理的機構有中國人民銀行、海關、國家稅務等系統(tǒng)，實行省級垂直管理的機構有地方稅務、工商管理、質量技術監(jiān)視管理等系統(tǒng)。

14、我國公務員制度建立的過程

（1）第一階段1984－1193，國家公務員制度的創(chuàng)立。這一階段主要以探討、草擬、修改公務員法規(guī)為重點，以克制傳統(tǒng)人事行政弊端為背景，以實現(xiàn)國家公務員管理制度化、標準化為落腳點。第一階段可分為如下三個小階段：1982－1986，制定《國家行政槎作人員條例》；1986－1988，將上述條例更名，并在黨的十三大和七屆全國人大會議上，分別將建立國家公務員制度作為政治體制及干部人事制度改革的重點，形成了公務員制度的三大要件：人事部、國家行政學院、公務員法規(guī)；1989－1993，根據邊理論、邊探究、邊修改的精神，先后在審計署、海關總署、環(huán)保局、稅務局、統(tǒng)計局、建材局6個部門和深圳、哈爾濱兩個市進展試點，并于1993年8月14日正式公布布《國家公務員暫行條例》。

（2）第二階段以全面施行、分步推動、不斷完善各項配套的法規(guī)為重點，以適應社會主義市場經濟體制建立和干部人事制度改革深化為背景，以建立高素養(yǎng)的專業(yè)化國家公務員隊伍為落腳點。1993－1996，根據統(tǒng)籌規(guī)劃、從上而下、由易到難的原則，主動而穩(wěn)妥地在全國范圍內推行公務員制度。

15、我國公務員制度的特色

（1）同西方文官制度比擬：堅持黨的根本路途，不搞“政治中立”；堅持為人民效勞的宗旨，國家公務員不是獨立的利益集團；堅持黨管干部的原則，國家公務員不搞“兩官分途”；堅持德才兼?zhèn)涞挠萌藰藴省?/p>

（2）同傳統(tǒng)人事制度比擬：具有比擬完善的法規(guī)體系；具有比擬科學的競爭鼓勵機制；具有正常的新陳代謝機制；具有廉政勤政的保障機制。

16、國家公務員建立高素養(yǎng)、專業(yè)化

“完善公務員制度，建立高素養(yǎng)的專業(yè)化”國家公務員，已在黨的十五大和九屆人大一次會議上確定為我國政治體制改革的目的之一。

國家公務員的核心競爭力在于對學問的綜合運用實力和創(chuàng)新實力。

公務員隊伍學風：刻苦鉆研，主動探究，民主研討，求真務實。

當前在業(yè)務精通方面普遍缺乏敬業(yè)樂業(yè)和精益求精的精神。

高素養(yǎng)的內涵主要包括：思想政治上的高標準及道德品質上的高境界；理論素養(yǎng)及學問運用上的高程度；廉政勤政建立上的高風氣、高效率；業(yè)務上的精通；身心上的安康。

專業(yè)化指公務員隊伍建立的專業(yè)化，主要表達為身份職業(yè)化、職業(yè)特地化、學問及實力專業(yè)化，其內涵主要包括：科學決策及有效執(zhí)行實力；溝通協(xié)調實力；學習創(chuàng)新實力；搜集、處理信息的實力；表達實力。

17、公務員制度的開展目的

我國公務員制度的開展目的：適應社會主義市場經濟開展的須要，深化干部人事制度改革，逐步創(chuàng)建一個公開、同等、競爭、擇優(yōu)的用人環(huán)境，建立一套能上能下、能進能出、充溢活力的管理機制，形成一套法制完備、紀律嚴明的監(jiān)視體系。

18、國家公務員錄用制度

錄用原則：公開、同等、競爭、擇優(yōu)、德才兼?zhèn)洹⒁蚴聯(lián)袢恕Ｉ鲜鰩讉€原則是以競爭為核心的有機整體一，公開是競爭的前提，同等是競爭的保證，擇優(yōu)是競爭的目的，考度是國家公務員錄用的根本競爭方式。

新錄用的國家公務員，要進展為期一的試用，在試用期內應承受培訓；省以上政府工作部門根據特殊規(guī)定錄用無兩以上基層工作經驗的人員，應當支配在基層工作一至二；試用期滿合格的正式任職，不合格的，可以原崗位上延長試用期，最多不超過半，也可調換崗位延長試用期，最多不超過9個月，期滿仍不合格的，取消錄用資格。

19、受紀律處分的公務員考核方法

受警告處分的公務員，對其進展考核，但在受處分的當不得定為優(yōu)秀等次；

受記過、記大過、降級、撤職處分的公務員，對其進展考核，但在受處分期間只寫評語，不定等次，在解除處分的當及以后，按正常狀況對待。

受黨內警告處分的公務員，處分當參與考核，但不得定為優(yōu)秀等次；

受黨內嚴峻警告的公務員，處分當參與考核，因及職務行為有關的錯誤而受嚴峻警告處分的，確定為不稱職等次，因其他錯誤而受嚴峻警告處分的，只定評語不定等次。

受留黨觀察處分的公務員，處分當參與考核，確定為不稱職；留黨觀察一處分的第二，參與度考核，只寫評語不確定等次；受留黨觀察二處分的，第二和第三參與考核，只寫評語不確定等次。

受開除黨籍處分的公務員，處分當參與考核，確定為不稱職；第二和第三參與考核，只寫評語不定等次；

涉嫌違犯黨紀被立案檢查的公務員，可以參與考核，但在其檢查期間不確定等次，結案后，相應按上述方法處理。

20、公務員嘉獎的種類及權限

公務員嘉獎的種類有嘉獎、記三等功、記二等功、記一等功、授予榮譽稱號五種形式。其詳細的權限為：

嘉獎、記三等功，由縣（地）級以上人民政府或設市（地）級以上人民政府工作部門批準。

記二等功，由市（地）以上人民政府或省級以上人民政府工作部門批準。

記一等功，由省、自治區(qū)、直轄市以上人民政府或國務院工作部門批準。

國務院授予榮譽稱號，經國務院人事部門審核后，由國務院批準。

省、自治區(qū)、直轄市人民政府授予榮譽稱號，經本級政府人事部門審核后，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準。

國務院工作部門授予榮譽稱號，經國務院人事部門審核后，由國務院工作部門批準。

21、公務員行政處分的原則及種類

公務員行政處分的原則：依法定事由，經法定程序；適用行政紀律一律同等；行政處分的輕重及國家公務員違紀行為應擔當?shù)募o律責任相適應；懲前斃后，治病救人，懲戒及教化相結合。

行政處分的種類有警告、記過、記大過、降級、撤職、開除共六種。根據違紀行為的錯誤性質、情節(jié)輕重、危害程度、責任大小，參照本人的一貫表現(xiàn)和認錯看法，區(qū)分對待：對于違背行政紀律情節(jié)較輕，造成一定不良后果的，賜予警告或記過處分；對違背紀律，給國家和人民利益造成嚴峻損失的，賜予記大過、降級；對嚴峻違紀，不合適接著任現(xiàn)職的，賜予撤職；對嚴峻違紀，不合適接著在政府任國家公務員的，賜予開除。

22、公務員處分的權限

（1）賜予國務院任命的國家公務員行政處分和賜予省、自治區(qū)、直轄市人大選舉產生的國家公務員警告、記過、記大過、降級處分，須報國務院批準。

（2）賜予省、自治區(qū)、直轄市人大選舉的公務員撤職、開除處分，須先由本級人大罷免或人大常委會撤職，再由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定，報國務院批準后執(zhí)行。在罷免和撤職前，國務院認為必要時可以停頓或撤銷其職務。

（3）賜予國務院各組成部門任命的正副司局長包括相當職務的國家公務員行政處分，由本部門確定后執(zhí)行，報國務院備案。

（4）賜予省、自治區(qū)、直轄市人大常委會任命的國家公務員警告、記過、記大過、降級處分，由本級人民政府確定后執(zhí)行，報本級人大常委會備案并報國務院備案，賜予這些國家公務員撤職、開除處分，先由本級人大常委員撤職，再由本級人民政府確定后執(zhí)行，報國務院備案。

23、解除公務員行政處分的期限

警告處分自確定之日起滿半；記過、記大過、降級處分自確定之日起滿一；撤職處分自確定之日起滿兩。被處分人員在受行政處分期間有特殊奉獻的，可以提早解除行政處分。提早解除期限不得超過原行政處分解除期限的一半。

24、公務員培訓的根據、原則和類型

根據：一是經濟、社會開展的須要；二是職位的須要。其原則是，貫徹理論聯(lián)絡實際、學用一樣、按需施教、講務實效的原則。公務員培訓類型主要有：

（1）新錄用人員培訓。在試用期間進展，不少于10天。

（2）晉職培訓。培訓時間不少于30天。

（3）特地業(yè)務培訓。

（4）更新學問培訓。每不少于7天。

25、國家公務員辭退制度

有五種情形之一的：連續(xù)兩不稱職的；不勝任現(xiàn)職又不承受其他支配；因單位調整、撤銷、合并或者縮編減編制員額須要調整工作，本人回絕合理支配的；曠工或者無正值理由逾期不歸連續(xù)超過15天，或一內累計超過30天的；不履行公務員義務，不遵守公務員紀律，經屢次教化仍無轉變或者造成惡劣影響，又不宜賜予開除處分，應當辭退。

被辭退的公務員可以領取“低于國家辦事員最低工資、高于社會救濟”的辭退費，工作連續(xù)一以上兩以下，發(fā)三個月；連續(xù)滿四，發(fā)四個月；連續(xù)滿兩以上，每增一增發(fā)一個月，最多不超過二十四個月。辭職的公務員不能領這局部費用。

26、行政指導體制的類型

（1）根據負最終決策職責的不同，分為首長制、委員制和混合制。混合制中成效的好壞關鍵在于指導的素養(yǎng)和作風。

（2）根據上下級之間享有的決策、指揮監(jiān)控職權的大小分為集權制、分權制和均權制。

（3）按業(yè)務性質和管轄范圍不同，分為層級制、職能制和并用制。層級制也稱“直線制”、“分級制”、“系統(tǒng)制”，其特點在是有利于指揮統(tǒng)一，節(jié)制嚴明，互相連接，行動快速，但有時難免草率；職能制亦稱“分職制”、“機能制”、“幕僚制”，其特點在于分工精細，專業(yè)明確，有力于推動專業(yè)化和高效化。

（4）按指揮監(jiān)控權是否集中或分散于一個或多個主體的不同，分為完好制和分別制。完好制也稱“集約制”、“一元統(tǒng)屬制”，俗稱“一元化指導”；分別是也稱“獨立制”、“多元化統(tǒng)屬制”，俗稱“多元化指導”。

27、非指導職務指數(shù)的限制

八個非指導職務：巡察員、助理巡察員、調研員、助理調研員、主任科員、副主任科員、科員、辦事員。

國務院各部門的巡察員和助理巡察員職數(shù)，不超過該部門司局級指導職數(shù)的三分之一，其中巡察員不超過40%，調研員和助理調研員職數(shù)，不超過處級指導職務職數(shù)的75%。

省、自治區(qū)、直轄市人民政府設置的巡察員、助理巡察員職數(shù)，不超過廳（局）級指導職務職數(shù)的三分之一，巡察員不超過30%，調研員和助理調研員職務職數(shù)，不超過處級指導職數(shù)的50%。

省轄市（行署、州、盟、直轄市的區(qū)）人民政府機關設置的調研員和助理調研員，不超過處級指導職務職數(shù)的三分之一，其中調研員不超過30%，主任科員和副主任科員職數(shù)，不超過科級指導職務職數(shù)的50%。

縣級（地轄市、旗、省轄市的區(qū)）人民政府機關各部門，設置主任科員和副主任科員職數(shù)，不超過科級職務職數(shù)的50%。

28、行政指導職務晉升的條件

（1）在近兩度考核為優(yōu)秀或近三度考核為稱職以上。

（2）晉升科、處級正職，應分別任下一級職務兩以上；晉升科、處、司、部級副職，應分別任下一級職務三以上。

（3）晉升處級職以上指導職務，一般應具有五工齡和兩以上基層工作經驗，晉升縣級以上人民政府工作部門副職和國務院各工作部門司級副職，應具有在下一級兩個以上工作部門任職的經驗，晉升地（市）級以上政府機關處級以上職務的，需有三以上基層工作經驗。

（4）晉升科級正副職，應具有高中、中專以上文化；晉升副處級到正司級職務，應具有大專以上文化；晉升副部級職務，應具有高校本科以上文化程度。

29、行政決策轉向科學決策的標記

（1）決策主體由個人轉向集體。

（2）決策過程由主觀隨意轉向程序化。

（3）“謀”及“斷”的相對分別。

（4）“斷”及“行”的相對分別。

（5）決策手段的運用日益增加，量化和技術化，成為現(xiàn)代科學行政決策的標記。

30、行政執(zhí)行根本學問

行政決策執(zhí)行手段：法律手段、行政手段、