煤炭資源整合背景下礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)制

煤炭資源整合背景下礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)制

同時，政府對債權(quán)具有行政和行政的公共法律屬性，并且有權(quán)使用私法屬性。政府嚴格控

制轉(zhuǎn)讓債權(quán)的決定性，這很容易侵犯權(quán)利所有人的合法利益。在礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)中必不可少地

伴隨著國家干預(yù)與私人自治、公法與私法、公權(quán)與私權(quán)的劇烈沖突，本文將這些沖突統(tǒng)一

稱為公私?jīng)_突。在煤炭資源整合的背景下，大量涉及礦業(yè)權(quán)糾紛的司法案件涌現(xiàn)，這些案

件為司法裁判帶來了極大的挑戰(zhàn)，也為梳理、考察礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)中的公私?jīng)_突問題、探索公

私?jīng)_突的平衡路徑提供了實踐素材。本文以貴州省煤炭資源整合中發(fā)生的司法案例為線索,

探討礦業(yè)權(quán)在流轉(zhuǎn)中的公私?jīng)_突問題及其調(diào)適路徑。

1貴州省積極推動煤礦企業(yè)兼并重組工作

貴州省被稱為南方煤海，煤炭工業(yè)是貴州省經(jīng)濟發(fā)展的支柱性產(chǎn)業(yè)，但貴州省屬喀斯特地

貌，受地質(zhì)條件限制，煤礦呈現(xiàn)多、小、散、亂、差等特點。在2012年底，貴州全省有

各類煤礦1704處，總規(guī)模33018萬t/a。2012年12月170,貴州省人民政府辦公廳

下發(fā)《省人民政府辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)省能源局等部門貴州省煤礦企業(yè)兼并重組工作方案（試

行）的通知》（黔府辦發(fā)[2012]61號），決心開展大規(guī)模的煤礦企業(yè)兼并重組工作。兼并

重組的目的是深化煤礦整合，有序開發(fā)煤炭資源，優(yōu)化煤炭產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。兼并重組的工作開

始后，貴州省人民政府陸續(xù)發(fā)布一系列文件，不斷推進該項工作。截至2018年4月160,

貴州全省共有120家兼并重組主體企業(yè)過戶后的企業(yè)規(guī)模滿足相應(yīng)要求，且實施方案已初

審并進行了公示，己批復(fù)主體企業(yè)實施方案116家，己批保留煤礦697處，產(chǎn)能21225

萬t/a,擬建規(guī)模3613775t/a

2在煤炭資源整合背景下，關(guān)于公職沖突的法律困境

2.1自然資源部門批準(zhǔn)后轉(zhuǎn)讓合同的生效

由于《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》第10條明確規(guī)定，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓經(jīng)批準(zhǔn)后，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)

讓合同才生效，故當(dāng)事人簽訂的轉(zhuǎn)讓合同需報自然資源部門批準(zhǔn)后生效。為了避稅、貸款

等，媒礦企業(yè)常以陰陽合同的形式進行采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓，這在煤礦企業(yè)兼并重組中非常普遍。

陰陽合同主要體現(xiàn)為交易價款的差別，其交易模式為:當(dāng)事人先簽訂一份合同約定真實的

交易價款（陰合同），然后再到自然資源部門簽訂一份制式的《采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同》（陽合

同），以通過行政主管部門的審批

2.2名字和現(xiàn)實是不一致

2.2.1主企業(yè)企業(yè)

根據(jù)兼并重組政策的要求，所有煤礦必須過戶到兼并重組主體企業(yè)名下.從進入訴訟的案

件觀察，涉及煤礦企業(yè)兼并重組的形式主要有吸收合并、折價入股、掛靠三種。其中掛靠

又可區(qū)分為兩種:被兼并重組的煤礦企業(yè)掛靠在主體企業(yè)名下;各中小煤礦企業(yè)共同組建一

個兼并重組主體企業(yè)，抱團取暖。第一種情形的交易模式為，中小煤礦與煤礦兼并重組主

體企業(yè)達成掛靠協(xié)議（陰合同），約定該企業(yè)形式上以轉(zhuǎn)讓或折價入股的方式并入主體企

業(yè)，實質(zhì)上仍然自主經(jīng)營，自負盈虧，然后通過在自然資源部門的交易平臺上簽訂采礦權(quán)

轉(zhuǎn)讓合同（陽合同），經(jīng)行政主管部門審批后將采礦權(quán)過戶到主體企業(yè)名下，但合同其他

條款并不真實履行

2.2.2法定證件的掌控

煤礦企業(yè)獲得采礦權(quán)后，在未經(jīng)行政審批的情況下，將采礦權(quán)“轉(zhuǎn)讓”，買賣合同實際履

行，煤礦資產(chǎn)及價款己實際交付，買方接管、經(jīng)營煤礦，煤礦的法定證件均由買方掌控。

煤礦兼并重組施行后，兼并重組由煤礦實際權(quán)利人決定，但在自然資源部門交易平臺上簽

訂的采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同又必須以采礦權(quán)登記權(quán)利人的名義與兼并主體企業(yè)簽訂，由此產(chǎn)生的

交易模式為:登記權(quán)利人與兼并主體企業(yè)在國土資源部門交易平臺簽訂制式的采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓

合同（陽合同），完成采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓的行政審批過戶，燥礦的實際控制人即真實權(quán)利人與兼

并主體企業(yè)另行簽訂一份約定真實權(quán)利義務(wù)關(guān)系的合同（陰合同）

2.3礦礦采礦權(quán)的未履行合同主要有

兼并重組的采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同合法有效，但因履行合同發(fā)生糾紛，一方當(dāng)事人請求解除、撤

銷合同導(dǎo)致煤礦兼并重組不能完成，具體分以下幾種情形。第-，煤礦采礦權(quán)已按合同約

定過戶，但受讓方違反合同約定未能支付價款，轉(zhuǎn)讓方據(jù)此主張解除合同，或者發(fā)生其他

糾紛，受讓方反悔要求解除合同。如在小河頭煤礦與平江煤礦、顏子林采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同糾

紛一案中，主體企業(yè)小河頭煤礦獲得平江煤礦的采礦權(quán)后，雙方發(fā)生糾紛，小河頭煤礦請

求解除合同

2.4強制破產(chǎn)的期限

根據(jù)原國土資源部于2017年9月6日發(fā)布的《礦業(yè)權(quán)交易規(guī)則》第26條的規(guī)定，礦業(yè)權(quán)

受讓人從一級市場取得礦業(yè)權(quán)，均要和出讓人簽訂礦業(yè)權(quán)出讓合同。礦業(yè)權(quán)出讓合同必須

包括出讓礦業(yè)權(quán)的年限、成交價格、付款期限、要求或者權(quán)益實現(xiàn)方式等內(nèi)容，以約定雙

方的權(quán)利義務(wù)。作為受讓人的煤礦企業(yè)，享有在合同約定的期限內(nèi)采礦的權(quán)利。但是，煤

礦兼并重組政策卻要求煤礦企業(yè)限期進行兼并重組，否則即關(guān)閉煤礦。在2017年貴州省

關(guān)閉的煤礦企業(yè)中，就有煤礦企業(yè)在采礦許可證有效期限內(nèi)被限期整合，雖然政策的推行

亦為維護公共利益，但公權(quán)擠壓私權(quán)，明顯與礦業(yè)權(quán)出讓合同約定的期限相違背，損害了

契約精神。被兼并煤礦的信賴保護利益受到損害，被兼并煤礦按照政府以往核準(zhǔn)的年限、

產(chǎn)能組織生產(chǎn)，但兼并重組否定許可內(nèi)容。政府以公共利益對抗信賴保護利益，損害投資

者信心，影響礦業(yè)發(fā)展

3公共和私人沖突的法律沖突：理論基礎(chǔ)和適應(yīng)路徑

3.1國家干預(yù)針對礦業(yè)權(quán)的調(diào)適路徑

羅馬法學(xué)家最先提出公私法的區(qū)分，烏爾比安在《學(xué)說匯纂》中說：“它們（指法律）有

的造福于公共利益，有的則造福于私人。公法見之于宗教事務(wù)、宗教機構(gòu)和國家管理機構(gòu)

之中?！?/p>

現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》國家干預(yù)色彩過重，一定程度上淹沒了礦業(yè)權(quán)的私權(quán)屬性。減量置換,

以及燥礦企業(yè)兼并重組只能進不能出，強制關(guān)閉在采礦許可證合法期限內(nèi)的煤礦等國家干

預(yù)措施，都是公權(quán)擠壓私權(quán)生存空間的體現(xiàn)，導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)運行中公私關(guān)系的嚴重失衡。調(diào)

適路徑在于，充分尊重礦業(yè)權(quán)人的財產(chǎn)權(quán)利，根據(jù)公共利益的需要強制關(guān)閉煤礦，應(yīng)按照

合理價位補償煤礦業(yè)主的損失，對采礦權(quán)許可證未到期的煤礦，補償范圍應(yīng)考慮采礦許可

證未到期的期間范圍內(nèi)的利益。開放媒礦企業(yè)兼并重組的退出渠道，對減量置換增加彈性

空間，緩和、衡平公私利益的沖突6

3.2實踐中的陰陽合同出現(xiàn)，司法裁判難以適用

《礦產(chǎn)資源法》第6條第3款規(guī)定:禁止將探礦權(quán)、采礦權(quán)倒賣牟利。由于這樣剛性的規(guī)

定難以適應(yīng)市場需求，此后出臺的《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理

暫行規(guī)定》等行政法規(guī)作了調(diào)整，允許礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓，但是規(guī)定了嚴苛、繁瑣的轉(zhuǎn)讓條件和

程序，導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓幾乎成了“不可能完成的任務(wù)”?！短降V權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》

第10條第3款規(guī)定：“批準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓以轉(zhuǎn)讓合同自批準(zhǔn)之日起生效?！边@些嚴苛的規(guī)定是導(dǎo)

致礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓陰陽合同出現(xiàn)的重要原因。礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓中的陰陽合同帶給司法裁判的挑戰(zhàn)是,

意思表示的真實性與行政審批分例，司法裁判難以進行法律適用。當(dāng)前司法裁判的具體做

法是，陰合同意思表示真實，陽合同只承擔(dān)行政審批，完成礦業(yè)權(quán)物權(quán)變動的任務(wù)，二者

結(jié)合，陽合同通過行政審批后，陰合同全部條款生效，以陰合同規(guī)范當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)

3.3司法平衡；判斷路徑的選擇

3.3.1其他公法、社會法關(guān)系

礦業(yè)權(quán)以合同方式流轉(zhuǎn)居多，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同與純民商事合同有著重大的區(qū)別，其體現(xiàn)的

法律關(guān)系除民商事法律關(guān)系外，還包括行政管理、生態(tài)環(huán)境、自然資源保護和利用等公法、

社會法性質(zhì)的法律關(guān)系。這決定礦業(yè)權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)兼顧私權(quán)主體利益與國家行政管理、自

然資源、生態(tài)環(huán)境等公共利益，社會公共利益是私人行使權(quán)利的邊界

3.3.2信賴利益保護的衡平

《最高人民法院關(guān)于審理與企業(yè)改制相關(guān)的民事糾紛案件若干問題的規(guī)定》（法釋

[2003]1號）第6條、第7條、第31條對企業(yè)改制的債務(wù)問題作了規(guī)定。這些規(guī)定一定程

度上突破了債的相對性理論，確立了債務(wù)隨資產(chǎn)轉(zhuǎn)移的原則，這有利于保護債權(quán)人的利益。

無論是名為兼并重組，實為掛靠，還是礦業(yè)權(quán)登記權(quán)利人與實際權(quán)利人分離交易的模式，

均涉及內(nèi)部意思表示的真實性與外部信賴利益保護的衡平。煤礦企業(yè)與兼并主體企業(yè)達成

的協(xié)議（陰合同）僅是內(nèi)部約定，不能具有向外對抗第三人的效力6一旦煤礦采礦權(quán)登記

在主體企業(yè)名下，則采礦權(quán)即視為主體企業(yè)所有，兼并重組完成，煤礦企業(yè)主體資格滅失,

不具有獨立的法律人格，主體企業(yè)繼受該煤礦的債權(quán)債務(wù)。就外部關(guān)系而言，只有兼并重

組的主體企業(yè)具備民事主體資格，為保護第三人信賴利益，被兼并煤礦企業(yè)因經(jīng)營活動產(chǎn)

生的債務(wù)等一切責(zé)任均由兼并主體企業(yè)承擔(dān)。煤礦實際權(quán)利人與登記權(quán)利人不一致帶來的

風(fēng)險，亦根據(jù)保護善意第三人的信賴利益的原則進行調(diào)整。但是，上述規(guī)則亦不應(yīng)僵化和

絕對化，在礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)中，煤礦資產(chǎn)標(biāo)的巨大，涉及各方利益甚廣，如果僅依照權(quán)利外觀

判斷煤礦的歸屬，罔顧客觀事實，難免失之偏頗，僵化教條的司法裁判亦得不到社會的認

同。在未實際妨害善意第三人因信賴權(quán)利外觀而做出相應(yīng)法律行為，即在未實際涉及第三

人利益的前提下，更注重查明客觀實際情況，注重維護實質(zhì)正義，即形式上的法律行為服

從實質(zhì)的法律正義，而不應(yīng)拘泥于具體的法律形式和權(quán)利外觀

3.3.3煤礦企業(yè)概念和法

有行政機關(guān)曾提議，燥礦過戶登記前產(chǎn)生的債務(wù)由被兼并煤礦自行承擔(dān)，但遭到法院拒絕。

這種做法雖然一定程度上符合情理，但違反上述企業(yè)改制司法解釋的規(guī)定，并且侵害了債

權(quán)人的合法權(quán)益。但也應(yīng)注意甄別涉及借煤礦兼并重組惡意舉債，涉嫌刑事犯罪的情形。

由于煤礦市場近幾年一直處于低迷狀態(tài)，為了維持煤礦企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營，大部分煤礦

企業(yè)大肆舉債，主體企業(yè)兼并這些煤礦過程中，由于時間緊迫，煤礦債務(wù)問題處理并不完

善。兼并重組完成后，負債燥礦企業(yè)的各種債權(quán)人將主體企業(yè)起訴至法院，導(dǎo)致主體企業(yè)

的采礦權(quán)、資產(chǎn)被法院查封、凍結(jié)，經(jīng)營陷入困境。這其中一部分糾紛涉嫌刑事犯罪，如

在某小額貸款公司與劉某等借款合同糾紛一案中，劉某在其名下煤礦兼并重組的短時間內(nèi),

以煤礦名義大肆舉債，其名下煤礦被兼并至主體企業(yè)名下后，各債權(quán)人紛紛提起訴訟，要

求劉某以及兼并重組的主體企業(yè)承擔(dān)債務(wù)，僅訴訟到貴州各級人民法院的訴訟案件即有27

件之多，累計涉案金額6000余萬元

4礦業(yè)權(quán)市場運行不暢,效率低下

在煤炭資源整合的大背景下，強力推行的企業(yè)兼并重組政策引發(fā)公私權(quán)利的緊張和失衡，

本文從理論、立法、司法層面探討了調(diào)和公私?jīng)_突的可能路徑?，F(xiàn)行的礦業(yè)權(quán)權(quán)利體系承

載了公、私雙重權(quán)利，運行中容易出現(xiàn)互相抵將、沖突，導(dǎo)致公權(quán)擠壓私權(quán)的生存空間，

致使礦業(yè)權(quán)市場運行不暢，效率低下。2017年6月，我國出臺了《『業(yè)權(quán)出讓制度改革方

案》，其目的就包含充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，建