銀行業(yè)三法的制定與修改及對(duì)中國(guó)銀行業(yè)的影響

“銀行業(yè)三法”的制定與修改及對(duì)中國(guó)銀行業(yè)的影響

1.銀行業(yè)三法的立法背景2003年是中國(guó)金融立法成果顯著的一年。伴隨著金融體制改革的不斷深化和中國(guó)人民銀行職能的轉(zhuǎn)變，對(duì)中國(guó)金融業(yè)影響較大的三部法律同時(shí)進(jìn)行了修改和制定。《中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法》（以下簡(jiǎn)稱《人民銀行法》）、《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》（以下簡(jiǎn)稱《商業(yè)銀行法》）修正案和《中華人民共和國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理法》（以下簡(jiǎn)稱《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》）的出臺(tái)和實(shí)施，適應(yīng)了中國(guó)加入世界貿(mào)易組織和金融開(kāi)放的新形勢(shì)，滿足了金融監(jiān)管體制改革和中央銀行職能調(diào)整的需要，確立了中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)的地位和職責(zé)，以法律的形式肯定了中國(guó)金融業(yè)改革的成果。《人民銀行法》作為金融基本法律，是中國(guó)人民銀行履行職責(zé)的權(quán)利來(lái)源和行為準(zhǔn)則。自1984年1月1日起，中國(guó)人民銀行專門(mén)開(kāi)始行使中央銀行職能。1986年，國(guó)務(wù)院頒布的《中華人民共和國(guó)銀行管理?xiàng)l例》以法規(guī)的形式確立了中國(guó)人民銀行的地位和職責(zé)。而1995年3月18日頒布的《人民銀行法》，第一次以法律的形式賦予了中國(guó)人民銀行制定和執(zhí)行貨幣政策、實(shí)施金融監(jiān)管、提供金融服務(wù)等法定職能。作為中國(guó)中央銀行的組織法和行為法，有效地發(fā)揮了作為金融基本法律的功能和作用。同時(shí)，原《人民銀行法》表現(xiàn)出了很強(qiáng)的穩(wěn)定性和前瞻性。因此，1997年11月中國(guó)證券監(jiān)管體制的改革和1998年11月保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管體制的改革，原《人民銀行法》還可以繼續(xù)適用，并不涉及法律的修改問(wèn)題。根據(jù)第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定》，國(guó)務(wù)院決定設(shè)立中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)，統(tǒng)一監(jiān)管銀行、金融資產(chǎn)管理公司、信托投資公司等銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)。2003年4月26日，第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)履行原由中國(guó)人民銀行履行的監(jiān)督管理職責(zé)的決定》，要求國(guó)務(wù)院抓緊提出修改《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》以及其他有關(guān)法律的議案，提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。2003年4月，國(guó)務(wù)院將修改《人民銀行法》作為一個(gè)重要的立法項(xiàng)目，列入了《國(guó)務(wù)院2003年立法工作計(jì)劃》。同時(shí)，鑒于《人民銀行法》和《商業(yè)銀行法》修改后，銀監(jiān)會(huì)對(duì)政策性銀行、金融資產(chǎn)管理公司、信托投資公司等其他銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)履行監(jiān)管職責(zé)缺乏法律依據(jù)，有關(guān)銀行業(yè)監(jiān)管的基本法律規(guī)定需要由一部新的法律來(lái)承接，銀監(jiān)會(huì)履行職責(zé)需要有明確、全面的法律授權(quán)，同時(shí)也為了加強(qiáng)中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管的獨(dú)立性、專業(yè)性和權(quán)威性，進(jìn)一步完善銀行業(yè)監(jiān)管制度，提高中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管的有效性，因此，有必要制定《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》，賦予銀監(jiān)會(huì)對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)。2003年4月初，國(guó)務(wù)院法制辦和中國(guó)銀監(jiān)會(huì)組成起草小組，共同負(fù)責(zé)起草《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》，并在制定《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》和修改《人民銀行法》的同時(shí)，啟動(dòng)了《商業(yè)銀行法》的修改。在立法過(guò)程中，起草小組遵循了以下原則：一是適應(yīng)中國(guó)金融監(jiān)管體制改革的需要，符合黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于完善監(jiān)管制度、強(qiáng)化監(jiān)管手段、加大監(jiān)管力度、提高監(jiān)管水平的精神，符合中國(guó)共產(chǎn)黨第十六屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》中關(guān)于完善金融監(jiān)管體制的各項(xiàng)要求；二是遵循世貿(mào)組織規(guī)則，大量吸收、借鑒國(guó)際銀行監(jiān)管的先進(jìn)理念和最佳做法；三是適合中國(guó)國(guó)情，有利于解決中國(guó)銀行業(yè)面臨的重大問(wèn)題，提高中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管的有效性。為此，起草小組認(rèn)真總結(jié)了中國(guó)多年的銀行業(yè)監(jiān)管實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，借鑒巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)《有效銀行監(jiān)管的核心原則》以及美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、日本、韓國(guó)、新加坡、香港、臺(tái)灣等國(guó)家和地區(qū)銀行監(jiān)管的立法經(jīng)驗(yàn)和監(jiān)管實(shí)踐，對(duì)銀行監(jiān)管立法進(jìn)行了分析研究，并多次聽(tīng)取了中國(guó)人民銀行、中國(guó)證監(jiān)會(huì)、中國(guó)保監(jiān)會(huì)、國(guó)務(wù)院其他有關(guān)部門(mén)、各政策性銀行、商業(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)，組織國(guó)內(nèi)金融、法律界的專家、學(xué)者進(jìn)行了座談。三部法律從提交全國(guó)人大常委會(huì)審議到表決通過(guò)，歷時(shí)半年，是審議通過(guò)較快的三部法律。由于《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》涉及的問(wèn)題較多，要在半年的時(shí)間內(nèi)達(dá)到預(yù)期修改目標(biāo)，難度較大，為此，全國(guó)人大委員長(zhǎng)會(huì)議明確了一個(gè)原則，《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》涉及的其他重要問(wèn)題，可以在今后逐漸修訂解決。這兩部法律的修訂就是要與銀行業(yè)監(jiān)督管理法的規(guī)定相一致。正是有了比較明確的立法修改思路，三部法律得以順利出臺(tái)。2003年8月、10月、12月，全國(guó)人大常委會(huì)在召開(kāi)了第四、五、六次會(huì)議，對(duì)這三部法律草案進(jìn)行了審議，并于2003年12月27日第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議表決通過(guò)。這三部法律已于2004年2月1日起施行。2.銀行業(yè)三法制定與修改的主要內(nèi)容和特點(diǎn)（1）《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》的制訂《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》分為總則、監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、監(jiān)督管理職責(zé)、監(jiān)督管理措施、法律責(zé)任和附則六章，共50個(gè)條款?！躲y行業(yè)監(jiān)督管理法》的體例結(jié)構(gòu)和條文設(shè)計(jì)，是在原《人民銀行法》和《商業(yè)銀行法》有關(guān)監(jiān)督管理內(nèi)容的基礎(chǔ)上，根據(jù)中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、發(fā)展要求及國(guó)際銀行監(jiān)管的成功經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展趨勢(shì)，進(jìn)行了擴(kuò)展和深化。①《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》大量吸收和借鑒了國(guó)際銀行監(jiān)管的先進(jìn)理念和其他國(guó)家、地區(qū)銀行業(yè)的法律制度?！躲y行業(yè)監(jiān)督管理法》在條文設(shè)計(jì)時(shí)大量借鑒了巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)《有效銀行監(jiān)管的核心原則》所提出的銀行監(jiān)管的最佳做法，參閱了巴塞爾委員會(huì)發(fā)布的其他指導(dǎo)性文件以及美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、日本、韓國(guó)、新加坡、香港和臺(tái)灣等國(guó)家、地區(qū)銀行業(yè)的法律制度。《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》除“法律責(zé)任”和“附則”外共有41條，其中50%以上的條款都直接體現(xiàn)了核心原則的思想。在吸收和借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，納入《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》的有關(guān)內(nèi)容將有助于提高中國(guó)銀行監(jiān)管的有效性，如明確監(jiān)管者的目標(biāo)和原則；保證監(jiān)管者的獨(dú)立性；為監(jiān)管者提供法律保護(hù)；建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的內(nèi)部和外部監(jiān)督機(jī)制；加強(qiáng)對(duì)股東資格的審查；通過(guò)制定和實(shí)施對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的審慎經(jīng)營(yíng)規(guī)則，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管方式從合規(guī)監(jiān)管向風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的轉(zhuǎn)變；加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)和非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管手段；建立與銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)董事、高級(jí)管理人員的監(jiān)管會(huì)談制度；提高并表監(jiān)管能力；建立監(jiān)管評(píng)級(jí)體系和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制；加強(qiáng)信息披露，強(qiáng)化市場(chǎng)約束；在法律中明確規(guī)定銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)有權(quán)區(qū)別不同情況，對(duì)未遵守審慎經(jīng)營(yíng)規(guī)則的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)采取監(jiān)管強(qiáng)制措施；加強(qiáng)銀行監(jiān)管當(dāng)局與中央銀行和境內(nèi)其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)合作；加強(qiáng)銀行監(jiān)管當(dāng)局與境外銀行監(jiān)管當(dāng)局的合作，共同實(shí)施有效的跨境監(jiān)管等等。因此，《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》將為提高中國(guó)銀行監(jiān)管的有效性奠定良好的法律基礎(chǔ)。②《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》從法律上明確了既對(duì)監(jiān)管權(quán)力的授予，又對(duì)監(jiān)管權(quán)利的使用進(jìn)行規(guī)范和約束，是中國(guó)法律實(shí)踐中的重大立法創(chuàng)新，將為銀行業(yè)的發(fā)展提供更加公開(kāi)、公平、有序的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和更大的發(fā)展空間。一方面，《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)使用監(jiān)管手段和措施給予了適當(dāng)授權(quán)，為實(shí)施有效銀行監(jiān)管提供了必要的法律支持?！躲y行業(yè)監(jiān)督管理法》規(guī)定監(jiān)管機(jī)構(gòu)有權(quán)要求銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)報(bào)送各類報(bào)表和資料；有權(quán)采取必要的措施，實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查；有權(quán)要求與銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)董事和高級(jí)管理人員進(jìn)行監(jiān)管會(huì)談；有權(quán)要求銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)按照規(guī)定進(jìn)行信息披露；有權(quán)區(qū)別不同情況，對(duì)未遵守審慎經(jīng)營(yíng)規(guī)則的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)采取遞進(jìn)的監(jiān)管強(qiáng)制措施；有權(quán)對(duì)有問(wèn)題銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行接管、重組或撤銷，并對(duì)其直接負(fù)責(zé)的董事、高級(jí)管理人員和其他直接責(zé)任人員采取必要的限制措施；有權(quán)查詢涉嫌金融違法行為人的存款或申請(qǐng)司法機(jī)關(guān)凍結(jié)違法資金等。同時(shí)，“法律責(zé)任”一章還授權(quán)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)違反法律、法規(guī)的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)直接負(fù)責(zé)的董事、高級(jí)管理人員和其他責(zé)任人員采取紀(jì)律處分、罰款、取消任職資格和禁止從事銀行業(yè)工作等處罰措施。另一方面，《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》也對(duì)監(jiān)管權(quán)力的運(yùn)作進(jìn)行了規(guī)范和約束，形成了對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)嚴(yán)格的監(jiān)督制約和問(wèn)責(zé)機(jī)制。第一，《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》強(qiáng)化了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，規(guī)定監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立監(jiān)督管理責(zé)任制度和內(nèi)部監(jiān)督制度；并對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)工作人員提出了一系列要求，如應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)能力；應(yīng)當(dāng)依法辦事，公正廉潔，不得利用職務(wù)便利牟取不正當(dāng)利益，不得在金融機(jī)構(gòu)等企業(yè)中兼任職務(wù)；應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的保密義務(wù)等等。第二，《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使監(jiān)管權(quán)力、采取監(jiān)管措施規(guī)定了程序要求和監(jiān)督制約措施，如規(guī)定監(jiān)管機(jī)構(gòu)自收到完整的申請(qǐng)文件之日起，應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)做出批準(zhǔn)或者不批準(zhǔn)的決定，并書(shū)面通知申請(qǐng)人，決定不批準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由；監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)制定現(xiàn)場(chǎng)檢查程序，規(guī)范現(xiàn)場(chǎng)檢查行為；銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)過(guò)整改，符合有關(guān)審慎經(jīng)營(yíng)規(guī)則的，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在三日內(nèi)解除對(duì)其采取的限制措施等等。第三，《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》規(guī)定國(guó)務(wù)院審計(jì)、監(jiān)察等機(jī)關(guān)，依法對(duì)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施外部監(jiān)督，同時(shí)要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)公開(kāi)監(jiān)督管理程序，增強(qiáng)監(jiān)管工作的透明度，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。另外，根據(jù)《行政訴訟法》和《行政復(fù)議法》，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)及其工作人員對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的處罰決定不服的，可以申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以向人民法院提起訴訟。第四，《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)履行職責(zé)和義務(wù)、行使監(jiān)管權(quán)力、采取監(jiān)管措施規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。如《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第四十一條規(guī)定，銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)違反規(guī)定審查批準(zhǔn)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立、變更、終止，違反規(guī)定對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查，違反規(guī)定查詢存款，違反規(guī)定對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)采取措施或者處罰，或者有濫用職權(quán)、玩忽職守的其他行為，應(yīng)當(dāng)依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任?！躲y行業(yè)監(jiān)督管理法》以法律形式，系統(tǒng)建立了對(duì)政府機(jī)構(gòu)的監(jiān)督制約和問(wèn)責(zé)機(jī)制，也是中國(guó)法律體系的一次立法創(chuàng)新?！躲y行業(yè)監(jiān)督管理法》關(guān)于規(guī)范監(jiān)管權(quán)力和約束監(jiān)管權(quán)力的規(guī)定，有利于監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)一步加強(qiáng)自我約束機(jī)制和內(nèi)部管理，提高依法行政的水平；有利于為轄內(nèi)銀行業(yè)創(chuàng)造更加公平、透明和規(guī)范的經(jīng)營(yíng)環(huán)境。這些都是監(jiān)管部門(mén)確保規(guī)范監(jiān)管行為，依法行政的準(zhǔn)則。③確立全面的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管理念。金融監(jiān)管中的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管理念是一種比較先進(jìn)的監(jiān)管思想?！躲y行業(yè)監(jiān)督管理法》明確提出了審慎監(jiān)管這一概念（從某種意義上講，審慎監(jiān)管是風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的代名詞），使風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管首次獲得了法律的認(rèn)可?！躲y行業(yè)監(jiān)督管理法》還規(guī)定了諸多的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管措施，使風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管理念落到監(jiān)管實(shí)處。具體而言，主要體現(xiàn)在：——調(diào)整了銀行業(yè)監(jiān)督管理的目標(biāo)，增加了“維護(hù)公眾對(duì)銀行業(yè)的信心”和“保護(hù)銀行業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)，提高銀行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力”這兩項(xiàng)監(jiān)管目標(biāo)。信心來(lái)自于公眾對(duì)銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的判斷，無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)往往導(dǎo)致銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的快速積聚?？梢?jiàn)，增加的兩項(xiàng)監(jiān)管目標(biāo)中本身就隱含著加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的思想。——授權(quán)銀監(jiān)會(huì)審查規(guī)定比例以上股東的資金來(lái)源、財(cái)務(wù)狀況、資本補(bǔ)充能力和誠(chéng)信狀況。《商業(yè)銀行法》將上述比例由原來(lái)的10%調(diào)整至5%?！跈?quán)銀監(jiān)會(huì)制定銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)遵守的審慎經(jīng)營(yíng)規(guī)則，審慎經(jīng)營(yíng)規(guī)則包括風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)部控制、資本充足率、資產(chǎn)質(zhì)量、損失準(zhǔn)備金、風(fēng)險(xiǎn)集中、關(guān)聯(lián)交易、資產(chǎn)流動(dòng)性等內(nèi)容?！筱y監(jiān)會(huì)對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)實(shí)行并表監(jiān)督管理，分析、評(píng)價(jià)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)狀況，建立銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理評(píng)級(jí)體系和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，根據(jù)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的評(píng)級(jí)情況和風(fēng)險(xiǎn)狀況，確定對(duì)其現(xiàn)場(chǎng)檢查的頻率、范圍和需要采取的其他措施?！獜?qiáng)化運(yùn)用市場(chǎng)力量監(jiān)督銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)狀況，授權(quán)銀監(jiān)會(huì)制定規(guī)定強(qiáng)化對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)向社會(huì)公眾信息披露的監(jiān)管，即“銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)責(zé)令銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)按照規(guī)定，如實(shí)向社會(huì)公眾披露財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告、風(fēng)險(xiǎn)管理狀況、董事和高級(jí)管理人員變更以及其他重大事項(xiàng)等信息”?！跈?quán)銀監(jiān)會(huì)區(qū)別不同情況，對(duì)未遵守審慎經(jīng)營(yíng)規(guī)則的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)采取遞進(jìn)的監(jiān)管強(qiáng)制措施，包括：責(zé)令暫停部分業(yè)務(wù)、停止批準(zhǔn)開(kāi)辦新業(yè)務(wù)；限制分配紅利和其他收入；限制資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓；責(zé)令控股股東轉(zhuǎn)讓股權(quán)或者限制有關(guān)股東的權(quán)利；責(zé)令調(diào)整董事、高級(jí)管理人員或者限制其權(quán)利。《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》是中國(guó)金融法制史上，第一次從金融監(jiān)管角度規(guī)范監(jiān)管和被監(jiān)管者的職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)的一部金融專門(mén)法，大量吸收和借鑒了巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)有關(guān)銀行監(jiān)管及國(guó)際銀行業(yè)的先進(jìn)監(jiān)管理念和制度。其頒布和實(shí)施適應(yīng)了中國(guó)金融監(jiān)管體制改革的需要，解決了銀監(jiān)會(huì)履行監(jiān)管職責(zé)于法有據(jù)的問(wèn)題，對(duì)完善中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管制度、強(qiáng)化監(jiān)管手段、規(guī)范監(jiān)管行為、提高監(jiān)管的專業(yè)化水平，從而提升中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管的整體有效性將起到極大的促進(jìn)作用。同時(shí)，對(duì)于促進(jìn)中國(guó)銀行業(yè)的安全、穩(wěn)健運(yùn)行，從而切實(shí)保護(hù)存款人和其他客戶的合法權(quán)益，維護(hù)金融業(yè)穩(wěn)定，擴(kuò)大中國(guó)銀行業(yè)的對(duì)外開(kāi)放，促進(jìn)銀行業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)、健康、可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。（2）《人民銀行法》的修改原《人民銀行法》共8章51條，賦予中國(guó)人民銀行的職責(zé)主要有制定和執(zhí)行貨幣政策、實(shí)施金融監(jiān)管和提供金融服務(wù)三個(gè)方面。這次新修改的《人民銀行法》，法條由原來(lái)的51條增加至53條，對(duì)25處進(jìn)行了修改，其中增加4條，刪除2條，修改19條，法條增加至8章53條，分為總則、組織機(jī)構(gòu)、人民幣、業(yè)務(wù)、金融監(jiān)督管理、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、法律責(zé)任和附則。新《人民銀行法》對(duì)中國(guó)人民銀行的職責(zé)進(jìn)行了重新調(diào)整，將中國(guó)人民銀行的職責(zé)調(diào)整為制定和執(zhí)行貨幣政策、維護(hù)金融穩(wěn)定和提供金融服務(wù)三個(gè)方面，將原《人民銀行法》的十一項(xiàng)職責(zé)調(diào)整為新《人民銀行法》規(guī)定的十三項(xiàng)職責(zé)。除了仍保留原《人民銀行法》規(guī)定的依法制定和執(zhí)行貨幣政策；發(fā)行人民幣，管理人民幣流通；持有、管理、經(jīng)營(yíng)國(guó)家外匯儲(chǔ)備、黃金儲(chǔ)備；經(jīng)理國(guó)庫(kù)；維護(hù)支付、清算系統(tǒng)的正常運(yùn)行；負(fù)責(zé)金融業(yè)的統(tǒng)計(jì)、調(diào)查、分析和預(yù)測(cè)；作為國(guó)家的中央銀行，從事有關(guān)的國(guó)際金融活動(dòng)的職責(zé)外，還增加了指導(dǎo)、部署金融業(yè)反洗錢工作，負(fù)責(zé)反洗錢的資金監(jiān)測(cè)；監(jiān)督管理銀行間同業(yè)拆借市場(chǎng)和銀行間債券市場(chǎng)；實(shí)施外匯管理，監(jiān)督管理銀行間外匯市場(chǎng)；監(jiān)督管理黃金市場(chǎng)等內(nèi)容。與舊法相比，新《人民銀行法》的變化可以集中概括為：“一個(gè)強(qiáng)化、一個(gè)轉(zhuǎn)換和兩個(gè)增加”。①“一個(gè)強(qiáng)化”?！耙粋€(gè)強(qiáng)化”就是強(qiáng)化了中國(guó)人民銀行制定和執(zhí)行貨幣政策有關(guān)的職責(zé)。首先，新《人民銀行法》更加注重發(fā)揮貨幣政策委員會(huì)的作用。根據(jù)原《人民銀行法》的規(guī)定，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，中國(guó)人民銀行于1997年設(shè)立貨幣政策委員會(huì)，作為中國(guó)人民銀行制定貨幣政策的咨詢議事機(jī)構(gòu)。新《人民銀行法》在原《人民銀行法》第十二條“中國(guó)人民銀行設(shè)立貨幣政策委員會(huì)。貨幣政策委員會(huì)的職責(zé)、組成和工作程序，由國(guó)務(wù)院規(guī)定，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案?！敝?，又增加了一款“中國(guó)人民銀行貨幣政策委員會(huì)應(yīng)當(dāng)在國(guó)家宏觀調(diào)控、貨幣政策制定和調(diào)整中發(fā)揮重要作用?！毙隆度嗣胥y行法》對(duì)貨幣政策委員會(huì)有關(guān)條款的修改的意義在于：一是第一次在法律層面明確貨幣政策委員會(huì)在國(guó)家宏觀調(diào)控、貨幣政策制定和調(diào)整中發(fā)揮作用，從而將《人民銀行貨幣政策委員會(huì)條例》對(duì)中國(guó)人民銀行貨幣政策委員會(huì)職能的規(guī)定上升至法律層次；二是擴(kuò)大了貨幣政策委員會(huì)發(fā)揮作用的領(lǐng)域。根據(jù)《人民銀行貨幣政策委員會(huì)條例》的規(guī)定，中國(guó)人民銀行貨幣政策委員會(huì)發(fā)揮作用的領(lǐng)域主要在貨幣政策的制定和調(diào)整方面，而根據(jù)新《人民銀行法》的規(guī)定，貨幣政策委員會(huì)的作用領(lǐng)域?qū)⒀由熘羾?guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控。其次，在新《人民銀行法》中增加了新的貨幣政策工具。中央銀行為實(shí)現(xiàn)其貨幣政策目標(biāo)（包括最終目標(biāo)、中介目標(biāo)和操作目標(biāo)），必須通過(guò)一定的貨幣政策工具來(lái)運(yùn)作。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制下，中央銀行只有通過(guò)其直接控制下的各種貨幣政策工具，才能對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行施加影響。中央銀行的貨幣政策工具主要有三個(gè)，即法定存款準(zhǔn)備金、再貼現(xiàn)率和公開(kāi)市場(chǎng)操作。新《人民銀行法》第二十三條規(guī)定：“中國(guó)人民銀行為執(zhí)行貨幣政策，可以運(yùn)用下列貨幣政策工具：（一）要求銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)按照規(guī)定比例交存存款準(zhǔn)備金；（二）確定中央銀行基準(zhǔn)利率；（三）為在中國(guó)人民銀行開(kāi)立賬戶的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)辦理再貼現(xiàn)；（四）向商業(yè)銀行提供貸款；（五）在公開(kāi)市場(chǎng)上買賣國(guó)債、其他政府債券和金融債券及外匯；（六）國(guó)務(wù)院確定的其他貨幣政策工具?！雹凇耙粋€(gè)轉(zhuǎn)換”?！耙粋€(gè)轉(zhuǎn)換”即由過(guò)去主要通過(guò)對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立審批、業(yè)務(wù)審批和高級(jí)管理人員任職資格審查和日常監(jiān)督管理等直接監(jiān)管的職能轉(zhuǎn)換為履行對(duì)金融業(yè)宏觀調(diào)控和防范與化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的職能，即維護(hù)金融穩(wěn)定職能?！度嗣胥y行法》第一條刪除了“加強(qiáng)對(duì)金融業(yè)的監(jiān)督管理”，而代之以“維護(hù)金融穩(wěn)定”；第二條明確中國(guó)人民銀行在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融穩(wěn)定，刪除了原《人民銀行法》的第三十一條，即“中國(guó)人民銀行按照規(guī)定審批金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立、變更、終止及業(yè)務(wù)范圍”，而代之以“中國(guó)人民銀行依法監(jiān)測(cè)金融市場(chǎng)的運(yùn)行情況，對(duì)金融市場(chǎng)實(shí)施宏觀調(diào)控，促進(jìn)其協(xié)調(diào)發(fā)展”；增加了第三十四條，即“當(dāng)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)支付困難，可能引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，為了維護(hù)金融穩(wěn)定，中國(guó)人民銀行經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，有權(quán)對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查監(jiān)督”等。③“兩個(gè)增加”?！皟蓚€(gè)增加”是指增加反洗錢和管理信貸征信業(yè)兩項(xiàng)職能?！度嗣胥y行法》第四條規(guī)定“中國(guó)人民銀行指導(dǎo)、部署金融業(yè)反洗錢工作，負(fù)責(zé)反洗錢的資金監(jiān)測(cè)”。中國(guó)人民銀行履行信貸征信業(yè)管理職能，其法律依據(jù)也是《人民銀行法》第四條第十三款規(guī)定的“中國(guó)人民銀行履行國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他職責(zé)”。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)由中央編制辦公室制發(fā)的中國(guó)人民銀行“三定”方案中明確規(guī)定“中國(guó)人民銀行管理信貸征信業(yè)，推動(dòng)建立社會(huì)信用體系”。據(jù)此，雖然《人民銀行法》沒(méi)有明確規(guī)定中國(guó)人民銀行履行信貸征信業(yè)的管理職責(zé)，但管理信貸征信業(yè)仍然是中國(guó)人民銀行的法定職責(zé)之一。新《人民銀行法》從中國(guó)金融體制改革的實(shí)際出發(fā)，結(jié)合國(guó)際國(guó)內(nèi)金融業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)，深刻把握了金融業(yè)運(yùn)行的客觀規(guī)律，以前瞻性的眼光確立了中國(guó)中央銀行的新職能，并對(duì)職能作用的發(fā)揮做出了規(guī)范。它適應(yīng)了中國(guó)金融業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，勾畫(huà)出一個(gè)新的金融管理體系的框架，對(duì)促進(jìn)中國(guó)金融業(yè)的健康發(fā)展將起到積極的作用。（3）《商業(yè)銀行法》的修改新《商業(yè)銀行法》全文約10000字，對(duì)37處進(jìn)行了修改，其中增加5條，刪除2條，修改30條，法條增加至9章95條，分為總則、商業(yè)銀行的設(shè)立和組織機(jī)構(gòu)、對(duì)存款人的保護(hù)、貸款和其他業(yè)務(wù)的基本規(guī)則、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、監(jiān)督管理、接管和終止、法律責(zé)任和附則。①新《商業(yè)銀行法》較好地協(xié)調(diào)了中國(guó)入世承諾。舊《商業(yè)銀行法》是1995年通過(guò)和實(shí)施的，而中國(guó)已于2001年加入世界貿(mào)易組織，因而該法的某些規(guī)定與世界貿(mào)易組織的法律體系的一些原則、規(guī)定是不符合的，是沖突的。在機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入的設(shè)立上，舊《商業(yè)銀行法》規(guī)定，中國(guó)人民銀行審查設(shè)立申請(qǐng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要和銀行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的狀況。而中國(guó)加入世界貿(mào)易組織的承諾表明確規(guī)定，“經(jīng)濟(jì)測(cè)試”指標(biāo)不能作為審查批準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)許可的標(biāo)準(zhǔn)。顯然，舊《商業(yè)銀行法》規(guī)定與中國(guó)加入世界貿(mào)易組織時(shí)在金融服務(wù)領(lǐng)域所作的承諾是不協(xié)調(diào)的。并且，現(xiàn)行的《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》已經(jīng)沒(méi)有經(jīng)濟(jì)測(cè)試的要求，而對(duì)中資商業(yè)銀行實(shí)施“經(jīng)濟(jì)測(cè)試”，實(shí)質(zhì)上對(duì)中國(guó)資本尤其是民營(yíng)資本進(jìn)入銀行業(yè)時(shí)的歧視，違背公平原則。為此，新《商業(yè)銀行法》刪去了機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入的設(shè)立上審查“經(jīng)濟(jì)測(cè)試”標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，較好地協(xié)調(diào)了中國(guó)入世承諾。②新《商業(yè)銀行法》強(qiáng)調(diào)了商業(yè)銀行安全性經(jīng)營(yíng)原則。舊《商業(yè)銀行法》第4條規(guī)定：“商業(yè)銀行以效益性、安全性、流動(dòng)性為經(jīng)營(yíng)原則，實(shí)行自主經(jīng)營(yíng)，自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，自負(fù)盈虧，自我約束。”新《商業(yè)銀行法》將三大經(jīng)營(yíng)原則做了調(diào)整，將“安全性”排在了效益性與流動(dòng)性之前。法律作為社會(huì)關(guān)系的調(diào)節(jié)器，必然包含著立法者的價(jià)值取向，即立法者加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的思想。③新《商業(yè)銀行法》為混業(yè)經(jīng)營(yíng)預(yù)留法律空間。新《商業(yè)銀行法》第43條對(duì)商業(yè)銀行從事信托投資和股票業(yè)務(wù)的問(wèn)題，既嚴(yán)格限制，又不卡死，留下適當(dāng)?shù)陌l(fā)展空間。原來(lái)的商業(yè)銀行法規(guī)定“商業(yè)銀行在中華人民共和國(guó)境內(nèi)不得從事信托投資和股票業(yè)務(wù)，不得投資于非自用不動(dòng)產(chǎn)”，而新修改的商業(yè)銀行法則將其修改為“商業(yè)銀行在中華人民共和國(guó)境內(nèi)不得從事信托投資和證券經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，不得向非自用不動(dòng)產(chǎn)投資或者向非銀行金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)投資，但國(guó)家另有規(guī)定的除外?！边@將給商業(yè)銀行混業(yè)經(jīng)營(yíng)留下了發(fā)展空間。④新《商業(yè)銀行法》擴(kuò)大了商業(yè)銀行大股東的范圍?？毓晒蓶|對(duì)銀行的決策有重要的影響，控股股東的資信情況顯得十分重要?；诖?，新《商業(yè)銀行法》將原規(guī)定持有商業(yè)銀行注冊(cè)資本10%以上的股東視為大股東的做法做了修改，規(guī)定持有商業(yè)銀行注冊(cè)資本5%以上的股東就可視為大股東。新《商業(yè)銀行法》降低對(duì)大股東持股限額的要求，實(shí)際上擴(kuò)大了大股東的范圍，加大了對(duì)大股東的監(jiān)管力度，體現(xiàn)了新《商業(yè)銀行法》加大風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管力度的立法精神。⑤新《商業(yè)銀行法》擴(kuò)展了商業(yè)銀行業(yè)務(wù)種類。新《商業(yè)銀行法》適當(dāng)增加了商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)種類，主要包括辦理票據(jù)承兌、買賣政府債券及金融債券、從事銀行卡業(yè)務(wù)，以及商業(yè)銀行經(jīng)中國(guó)人民銀行批準(zhǔn)，可以經(jīng)營(yíng)結(jié)匯、售匯業(yè)務(wù)等內(nèi)容。⑥新《商業(yè)銀行法》加大了對(duì)商業(yè)銀行違法行為的處罰力度。新《商業(yè)銀行法》加大了對(duì)商業(yè)銀行違法行為的處罰力度，規(guī)定商業(yè)銀行違反規(guī)定的，由國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)或中國(guó)人民銀行責(zé)令改正，并處以罰款，情節(jié)特別嚴(yán)重或者逾期不改正的，可責(zé)令停業(yè)整頓或者吊銷其經(jīng)營(yíng)許可證，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。另外，銀監(jiān)會(huì)可以區(qū)別不同情形，取消其直接負(fù)責(zé)的董事、高級(jí)管理人員一定期限直到終身的任職資格，禁止直接負(fù)責(zé)的董事、高級(jí)管理人員和其他直接責(zé)任人員一定期限及至終身從事銀行業(yè)工作。⑦新《商業(yè)銀行法》不再?gòu)?qiáng)加政策性貸款包袱。修改前的法律規(guī)定，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的特定貸款項(xiàng)目，國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)發(fā)放貸款。因貸款造成的損失，由國(guó)務(wù)院采取相應(yīng)補(bǔ)救措施?？紤]到商業(yè)銀行作為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體，政府不宜強(qiáng)制其發(fā)放政策性貸款即特定貸款，為此新《商業(yè)銀行法》刪去了這一規(guī)定。⑧新《商業(yè)銀行法》強(qiáng)調(diào)了金融監(jiān)管中的協(xié)調(diào)與配合。為了適應(yīng)金融監(jiān)管體制改革的需要，新《商業(yè)銀行法》明確規(guī)定了由銀監(jiān)會(huì)履行對(duì)商業(yè)銀行的監(jiān)管職責(zé)，并保留了人民銀行的部分監(jiān)管職責(zé)，有助于從機(jī)構(gòu)監(jiān)管為主轉(zhuǎn)向功能監(jiān)管為主，注重有效配置監(jiān)管資源，降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管透明度，創(chuàng)造有利于商業(yè)銀行競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新的外部環(huán)境。新《商業(yè)銀行法》對(duì)進(jìn)一步保護(hù)商業(yè)銀行、存款人和其他客戶的合法權(quán)益，規(guī)范商業(yè)銀行的行為，維護(hù)金融市場(chǎng)公開(kāi)、公平、有序的競(jìng)爭(zhēng)，保障商業(yè)銀行的穩(wěn)健運(yùn)行，維護(hù)金融秩序，有效防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，防范和打擊金融犯罪，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有重大和深遠(yuǎn)的意義。3.“銀行業(yè)三法”對(duì)中國(guó)銀行業(yè)發(fā)展的影響“銀行業(yè)三法”的出臺(tái)，是中國(guó)金融法制建設(shè)過(guò)程中的重要一步，它創(chuàng)造了有利于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新的外部環(huán)境，從而促進(jìn)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在審慎經(jīng)營(yíng)的前提下提高競(jìng)爭(zhēng)能力，迎接中國(guó)加入世貿(mào)組織給銀行業(yè)帶來(lái)的挑戰(zhàn)，促進(jìn)中國(guó)銀行業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展。其對(duì)中國(guó)銀行業(yè)發(fā)展的影響主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，有助于提高中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理的專業(yè)化程度和效率，凸顯了貨幣政策的獨(dú)立性，有利于完善中央銀行宏觀調(diào)控體系，維護(hù)金融穩(wěn)定。統(tǒng)籌規(guī)劃了中國(guó)金融業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的防范和化解問(wèn)題，明確了金融監(jiān)管中各有關(guān)方面協(xié)調(diào)和配合的職能?！躲y行業(yè)監(jiān)督管理法》作為關(guān)于銀行業(yè)監(jiān)督管理行為的專門(mén)法律，奠定了對(duì)中國(guó)銀行業(yè)從合規(guī)監(jiān)管向風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管和合規(guī)監(jiān)管并重的方向轉(zhuǎn)變的法律基礎(chǔ)，有利于進(jìn)一步完善中國(guó)的金融監(jiān)管體制，提高監(jiān)管效率，增加監(jiān)管的透明度，促進(jìn)依法行政的發(fā)展。新《人民銀行法》強(qiáng)化了人民銀行制定、執(zhí)行貨幣政策的首要職能，更加注重人民銀行的宏觀調(diào)控功能。提高了貨幣政策委員會(huì)在國(guó)家宏觀調(diào)控中的地位，有利于貨幣政策更充分的發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，同時(shí)也有利于貨幣政策與其他宏觀調(diào)控政策的協(xié)調(diào)，進(jìn)一步提高中國(guó)的宏觀調(diào)控水平。同時(shí)，這三部法律的制定與修改，也統(tǒng)籌規(guī)劃了中國(guó)金融業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的防范和化解問(wèn)題，明確了金融監(jiān)管中各有關(guān)方面協(xié)調(diào)和配合的職能。第二，改善了商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)管理的法律環(huán)境，為商業(yè)銀行成為資本充足、內(nèi)控嚴(yán)密、運(yùn)營(yíng)安全、服務(wù)和效益良好的現(xiàn)代金融企業(yè)提供了法律保障。由于過(guò)去片面強(qiáng)調(diào)中國(guó)商業(yè)銀行服務(wù)于國(guó)家大局，要求商業(yè)銀行將自身的盈利與社會(huì)效益結(jié)合起來(lái)，導(dǎo)致各種力量干擾商業(yè)銀行的正常經(jīng)營(yíng)。同時(shí)，由于有國(guó)家依賴，商業(yè)銀行在經(jīng)營(yíng)中又不顧風(fēng)險(xiǎn)，追逐高收益，結(jié)果導(dǎo)致