消防告知承諾制度的實施困境與出路研究

摘要：消防告知承諾制是近年來消防執(zhí)法改革中的重要創(chuàng)新制度，但實踐中該制度的推行效果卻并不理想。消防告知承諾制度正面臨著市場主體認識不足、執(zhí)法人員存在監(jiān)管顧慮、法律基礎(chǔ)依然薄弱的實施困境。走出困境，需要社會各界形成合力，強化市場主體的參與信心，完善事中事后監(jiān)管手段，不斷健全立法和配套制度。關(guān)鍵詞：消防許可；告知承諾制度；實施告知承諾制度是消防領(lǐng)域持續(xù)推進“放管服”改革和深化消防執(zhí)法改革的重要舉措。我國于2021年4月第二次修正的《中華人民共和國消防法》（以下簡稱《消防法》）第15條對公眾聚集場所投入使用、營業(yè)前消防安全檢查實行告知承諾制進行了規(guī)范和明確：公眾聚集場所在正式投入使用之前，場所建設(shè)或者使用單位需要向場所所在地區(qū)的縣級或者以上地方人民政府消防救援機構(gòu)申請消防檢查，并向消防救援機構(gòu)提供營業(yè)場所符合消防技術(shù)標準和管理規(guī)定的材料，同時對材料的真實性與消防承諾內(nèi)容負責。消防告知承諾制度實行以來，在消防許可審批過程中發(fā)揮了重要作用。但現(xiàn)有研究表明，該制度在實施過程中存在推行效果不理想、制度落地難等問題。為切實發(fā)揮消防告知承諾制度的作用，有必要在厘清告知承諾制相關(guān)理論問題的基礎(chǔ)上，分析其在消防領(lǐng)域的實施困境，為消防告知承諾制的全面推行提供指引。一、消防告知承諾制度及其功能分析（一）消防告知承諾制度告知承諾制是我國行政審批制度改革中的一項創(chuàng)新舉措，最初僅為上海市地方政策改革先試先行而形成的先進經(jīng)驗，因在簡政放權(quán)、提升審批效能等方面成效顯著，獲得中央首肯并推廣至全國各地，進而規(guī)范為《優(yōu)化營商環(huán)境條例》中的一項制度性規(guī)定[1]。告知承諾制是指行政機關(guān)一次性告知申請人申請事項的審批條件和所需材料，申請人以書面形式承諾其符合審批條件，由行政機關(guān)作出先予批準的審批方式。近年來，在我國“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境持續(xù)向縱深推進的背景下，告知承諾制在多個行政領(lǐng)域得到深入應用。為順應新形勢新要求、切實解決消防執(zhí)法工作中存在的審批難等突出問題，方便市場主體消防申報，告知承諾制度在消防領(lǐng)域得到適用，2021年4月修正的《消防法》）將這一制度在消防立法層面予以規(guī)定，旨在通過實行告知承諾制度來切實推進消防工作領(lǐng)域的“放管服”改革。消防領(lǐng)域的告知承諾制度主要適用于公眾聚集場所投入使用、營業(yè)前的消防安全檢查。根據(jù)《消防法》第15條規(guī)定，消防救援機構(gòu)需要仔細審查公眾聚集場所建設(shè)者或者使用人提交的消防承諾材料，材料齊全、真實且符合法定形式的應當予以許可。此外，消防救援機構(gòu)需要以消防技術(shù)標準與管理規(guī)定為基礎(chǔ)，及時開展對提出消防告知承諾的公眾聚集場所進行檢查核查。若申請人不選擇按告知承諾方式辦理，消防救援機構(gòu)需要自受理申請之后十個工作日之內(nèi)，按照消防相關(guān)要求檢查公眾聚集場所的消防情況，檢查合格后應當予以許可。申請人可自主選擇兩種消防審批方式：一種是告知承諾制方式，即申請人選擇采取消防安全檢查實行告知承諾管理，通過先告知承諾，經(jīng)消防救援機構(gòu)對申請材料進行形式審查后即許可，隨后核查；另一種是原有消防許可方式，申請人采用非告知承諾的方式，在其提出申請后，由消防救援機構(gòu)現(xiàn)場進行實質(zhì)審查后符合要求再作出決定。作為一種新的制度嘗試，告知承諾制是“放管服”中“放”的體現(xiàn)，放松了審批門檻、簡化了辦事程序、方便了群眾，也是“管”的橋梁，申請人若違反事前承諾，應承擔相應行為的失信責任，還是“服”的轉(zhuǎn)變，減少了消防救援機構(gòu)的過多干預，賦予了市場主體自主選擇申報方式的權(quán)利[2]。（二）消防告知承諾制度的功能1.落實國家“放管服”改革戰(zhàn)略部署。推行消防告知承諾制，是在消防領(lǐng)域貫徹落實中央“放管服”改革的重要決策部署，是以實際舉措響應優(yōu)化營商環(huán)境、激發(fā)市場活力的國家治理訴求。在經(jīng)過前期部分地區(qū)的制度試行后，告知承諾制在消防立法層面獲得了合法性支撐，標志著消防執(zhí)法改革正式被納入法治化軌道。2.促進消防執(zhí)法隊伍職能轉(zhuǎn)化。消防救援機構(gòu)通過實施消防告知承諾的審批方式，改變了“重審批、重管理、輕監(jiān)管、輕服務”的做法，突破了傳統(tǒng)許可方式中消防救援機構(gòu)占據(jù)主導地位的情形，以創(chuàng)新事前、事中、事后不同的監(jiān)管方式，提升管理服務水平，促進消防救援機構(gòu)從“管理型執(zhí)法”向“服務型執(zhí)法”轉(zhuǎn)變。3.增強市場主體責任意識，推動誠信社會建設(shè)。消防告知承諾制的實施為市場主體更好履行消防安全責任營造了良好氛圍，通過在申請人與消防救援機構(gòu)雙方對告知承諾事項相互信賴的基礎(chǔ)上開展審批工作，有助于增強市場主體自我管理、自我約束意識，自發(fā)依照消防救援機構(gòu)向社會公開告知的消防許可標準進行規(guī)劃，推動市場主體與消防救援機構(gòu)之間建立良好互助、互信關(guān)系，從而實現(xiàn)法治社會誠信建設(shè)的長遠目標。二、消防告知承諾制度的實施困境消防告知承諾制度的實施在縮短消防許可辦事流程、降低市場主體制度成本方面具有制度優(yōu)勢和顯著效用。但自2021年消防告知承諾制全面實行后，有多項研究表明，告知承諾制度在應用中存在制度推行效果不理想、實際效果與改革初衷仍存在較大差距的問題[3]。當前，多數(shù)市場主體在辦理公眾聚集場所投入使用、營業(yè)前消防安全檢查的行政許可時，仍傾向選擇原有的非承諾制方式[4]。告知承諾制度在實踐中尚未得到全面、廣泛應用，仍停留在推行階段。該制度的適用困境主要由以下三方面因素所致。（一）市場主體對消防告知承諾制度的認識不足一項制度的成功推行，首先要得到公眾對制度的理解和認同。告知承諾制度在消防領(lǐng)域?qū)嵭幸詠?，多?shù)申請人對告知承諾制度的認識不足。一方面，申請人對告知承諾制度的具體規(guī)定和適用優(yōu)勢還不夠了解，不了解告知承諾制的申請人仍以為只能通過非告知承諾制的方式進行申報，即便被告知可以自主選擇申報方式，但因認為自身準備不夠充分而不愿嘗試辦理；另一方面，申請人對告知承諾制的整改風險存在擔憂，由于告知承諾制采取“寬進嚴管”的監(jiān)管模式，一旦消防救援機構(gòu)在實質(zhì)核查中發(fā)現(xiàn)申請人存在承諾不實情形，申請人將會面臨3萬以上30萬以下的罰款以及停產(chǎn)停業(yè)帶來的損失風險，故在辦理申報時，部分申請人仍會采取觀望、審慎的態(tài)度，選擇非承諾制方式進行申報。（二）消防執(zhí)法人員與經(jīng)營者對新型監(jiān)管模式存在顧慮告知承諾制改變了以往審批程序中對事前階段的嚴格規(guī)制，降低了事前監(jiān)管準入門檻，著重加強對事中事后過程的監(jiān)管，這樣的創(chuàng)新舉措較之以往消防許可審批模式有著本質(zhì)上的差別，對于消防救援機構(gòu)而言，也是在面臨著一種新挑戰(zhàn)。在先發(fā)證再核查管理模式下，申請人在辦結(jié)許可手續(xù)后已實體化運營并投入相應成本，故執(zhí)法人員在現(xiàn)場核查中發(fā)現(xiàn)隱患需要整改時，也會存在顧慮，關(guān)停則會面臨申請人及第三人抵制的對抗風險，易激化社會行矛盾，而不關(guān)停則現(xiàn)場整改難度大，易留有消防安全隱患。就經(jīng)營者而言，若選擇通過告知承諾的方式獲得消防安全檢查許可，按照“寬進嚴管”原則，一旦在后期檢查過程中被告知與消防安全不符，那么經(jīng)營者將會面對責令暫停整改甚至停業(yè)撤銷許可的風險。因此，現(xiàn)實中邊整改邊營業(yè)的現(xiàn)象屢見不鮮，這也是導致消防執(zhí)法人員與經(jīng)營者不愿推行該制度的主要原因。此外，當前滿足告知承諾制度適用條件的單位數(shù)量龐大，但與之匹配的消防監(jiān)管力量卻相差懸殊，若今后大量單位選擇告知承諾進行許可，后期消防機構(gòu)進行現(xiàn)場核查，發(fā)現(xiàn)承諾不實需要做出整改的單位數(shù)量占比大，整改難度將更高。（三）告知承諾制度的法律基礎(chǔ)依然薄弱根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）第34條規(guī)定，行政許可決定需要在實質(zhì)審查后作出，《消防法》關(guān)于告知承諾制的規(guī)定則將這一實施程序簡化，消防救援機構(gòu)僅通過形式審查即可作出許可決定。告知承諾制作為《消防法》設(shè)定的行政許可事項，在消防領(lǐng)域的特殊適用與《行政許可法》條款設(shè)置之間仍存在沖突[5]。在《消防法》修正前，雖然告知承諾制已在消防領(lǐng)域逐步試行，但除僅有國務院制定的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》作為基礎(chǔ)外，更多依靠的是國家政策綱領(lǐng)和部門文件，而對于法定許可程序的改造，缺少《行政許可法》規(guī)范支撐，一定程度上會面臨制度基礎(chǔ)相對薄弱的困境。三、消防告知承諾制度的出路告知承諾制度作為消防機構(gòu)改革后實行的重要執(zhí)法改革舉措，在消防執(zhí)法工作中具有十分重要的作用，《“十四五”國家應急體系規(guī)劃》也重點指出“全面推行消防告知承諾制”，深入推進消防領(lǐng)域告知承諾制度的實施，是今后一段時期消防工作的迫切需求。針對制度推行效果不理想的實施現(xiàn)狀，各方應形成合力，不斷優(yōu)化告知承諾制度實施路徑，增強該項制度在消防領(lǐng)域的適應性。（一）強化市場主體參與信心市場主體的主動性和積極性是消防領(lǐng)域全面推行告知承諾制最重要的原動力。營造公平誠信的市場環(huán)境，不僅需要制度的革新、政府的積極作為，也需要市場主體參與配合。申請人應正確認識后期消防監(jiān)管的嚴格性，既然申請人前期已通過告知承諾方式獲得快速審批便利，那么在事中事后承擔更為嚴格的監(jiān)管責任才更合理。事中事后監(jiān)管的嚴格性在一定程度上能夠激勵市場主體的自律管理能力，而自我管理才是化解消防安全風險的最有效手段，不能僅僅因為審批門檻降低，就放松對消防安全問題的整改。申請人也應意識到，無論選擇何種申報方式，市場主體的努力和自我約束才是妥善獲取消防許可、確保消防安全的最優(yōu)方式。強化市場主體積極適用告知承諾制的信心，需要消防救援機構(gòu)的主動引導和靠前服務。在全面推行消防告知承諾制過程中，消防執(zhí)法人員應主動轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)監(jiān)管思維，幫助疏導和解決申請人的申報顧慮；消防救援機構(gòu)要下沉基層，充分傾聽民生、匯聚民意，制定出臺符合地域特點的細化舉措。此外，制度的規(guī)定不應僅停留于紙面上的法律條文，告知承諾制的廣泛推行還應發(fā)動和依靠社會力量共同參與宣傳，消防救援機構(gòu)應聯(lián)合社會公益組織借助群眾喜聞樂見的形式做好制度宣傳解讀工作，向社會公眾詳細說明制度相關(guān)信息，增強社會參與活躍度。（二）完善消防告知承諾制監(jiān)管手段為確保消防執(zhí)法人員能夠在事中、事后的監(jiān)管中有效行使監(jiān)管權(quán)，消防救援機構(gòu)要貫徹改革目的，讓消防執(zhí)法人員充分了解自身責任使命，強化崗位職責，將制度改革在消防監(jiān)督執(zhí)法工作中落到實處[6]。一方面，消防執(zhí)法部門應積極適應新形勢，靈活運用如“標準設(shè)定、分級分類、信用監(jiān)管、激勵性監(jiān)管等”高效輔助監(jiān)管工具；充分利用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)及區(qū)塊鏈等先進技術(shù)，打造智慧化的消防監(jiān)管平臺，緩解人力監(jiān)管局限性，提高監(jiān)管水平。另一方面，消防執(zhí)法部門在監(jiān)管過程中可以適度引入社會治理，構(gòu)建“消防救援機構(gòu)與社會合作”的消防安全共治模式，在消防救援機構(gòu)主導的監(jiān)管框架內(nèi)，充分發(fā)揮社會中介消防服務機構(gòu)在技術(shù)審查和咨詢等方面的作用，以采信技術(shù)審查意見的形式替代對部分單位的實地檢查，實現(xiàn)事中事后階段行政審批和技術(shù)審查的分離，以此減輕消防救援機構(gòu)的監(jiān)管壓力[7]。（三）健全告知承諾制的立法和配套制度建設(shè)隨著告知承諾制在消防、公共衛(wèi)生、環(huán)境監(jiān)管等社會性規(guī)制領(lǐng)域的廣泛適用，逐漸呈現(xiàn)出由單一部門向各個行政領(lǐng)域全面擴散的態(tài)勢。雖然《消防法》已賦予告知承諾制度在消防領(lǐng)域?qū)嵤┑暮戏ㄐ?，但從長遠來看，為了使告知承諾制度向體系化變革，有必要在統(tǒng)一立法規(guī)制的前提下，通過完善《行政許可法》的許可程序，從根源上規(guī)范告知承諾制的實施程序，建立與告知承諾制相匹配的法制銜接，強化告知承諾制在各個行政領(lǐng)域適用的穩(wěn)定性，以此緩解告知承諾制在社會各領(lǐng)域所面臨的改革阻力。值得注意的是，《行政許可法》的修訂不僅僅是增設(shè)一項告知承諾制的條款即可，而是需要對告知承諾制的制度性質(zhì)、適用對象、實施范圍、程序流程以及監(jiān)管做出全面回應，進一步厘定告知承諾制度的適用規(guī)