探索在新形勢下如何加強(qiáng)納稅評估工作

探索在新形勢下如何加強(qiáng)納稅評估工作探索在新形勢下如何加強(qiáng)納稅評估工作探索在新形勢下如何加強(qiáng)納稅評估工作探索在新形勢下如何加強(qiáng)納稅評估工作近幾年來，隨著納稅評估工作的持續(xù)有效開展，納稅評估的組織體系更加健全，制度不斷完善，工作成效日趨顯現(xiàn)，納稅人對評估工作的認(rèn)同度也逐漸提高。納稅評估已經(jīng)成為加強(qiáng)稅源管理的重要手段，在提高稅收征管質(zhì)量和效率中發(fā)揮著越來越重要的作用。但隨著納稅評估實(shí)踐的不斷深入，新的矛盾和問題也不斷出現(xiàn)，若不加以正確處理和及時解決，勢必影響納稅評估工作的健康持續(xù)發(fā)展。一、納稅評估工作存在的主要問題（一）工作定位不夠準(zhǔn)確納稅評估是稅源管理的重要工作。有的地方在基層設(shè)立一個專門機(jī)構(gòu)，專司納稅評估工作，凸顯了納稅評估工作在稅源管理中的重要地位。但是，有人地錯誤地認(rèn)為，應(yīng)將納稅評估從稅源管理中分離出來，成為獨(dú)立于稅源管理之外的一種管理手段，因而在工作中出現(xiàn)了納稅評估與稅源管理“分家”的現(xiàn)象，過于強(qiáng)化評估的檢查職能，弱化了評估的服務(wù)職能，把納稅評估視同于檢查，等同于“準(zhǔn)稽查”或“第二稽查局”。這種納稅評估“越位”的現(xiàn)象導(dǎo)致稅源管理部門工作“缺位”、稅務(wù)稽查“讓位”，不同程度地造成稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部各種征管手段的交叉、重疊。（二）程序制度不夠健全盡管各地有關(guān)納稅評估工作的規(guī)章制度陸續(xù)建立，但納稅評估工作規(guī)程只對評估工作程序做出原則性規(guī)定，評估指標(biāo)體系還有待建立，評估疑點(diǎn)的發(fā)現(xiàn)更多地依賴于評估人員的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和盡職態(tài)度?？茖W(xué)有效的分行業(yè)、分稅種、分類型的評估模型還不夠完善：有的僅處在初步建立和摸索之中；有的評估峰值指標(biāo)不太科學(xué)，缺乏指導(dǎo)性和參考性；有些行業(yè)或產(chǎn)業(yè)的評估模型的建立滯后于該行業(yè)、產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，包括納稅評估方法在內(nèi)的程序性制度還有待進(jìn)一步健全。（三）成效不夠明顯納稅評估程序性制度不夠健全、評估人員素質(zhì)參差不齊，還遠(yuǎn)不能適應(yīng)工作要求。目前，各地納稅評估工作沒有顯現(xiàn)出應(yīng)有的成效，如納稅評估的影響力不強(qiáng)，納稅人對納稅評估的認(rèn)同度不高，稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部對評估工作的協(xié)調(diào)不一致，通過評估產(chǎn)生的稅收收入規(guī)模仍然偏小，以評估管、以評促查機(jī)制尚未形成，評估為稽查提供的案源占稽查案源總數(shù)的比例較低等。（四）考核不夠有效科學(xué)的納稅評估工作考核指標(biāo)體系尚未建立，目前的納稅評估只是針對納稅人稅法遵從度和申報(bào)納稅的真實(shí)性進(jìn)行評估，但缺乏對稅源管理部門依法征管情況的評價和監(jiān)督，也缺乏對評估人員的工作質(zhì)量和效率的監(jiān)督。有的只注重評估的促收作用，忽視了評估的促管和服務(wù)功能，往往以增加稅收收入的多少作為衡量評估工作成效的惟一標(biāo)準(zhǔn)，甚至有的單位給納稅評估部門下達(dá)收入指標(biāo)，并進(jìn)行考核獎懲，過度地強(qiáng)化評估的促收作用，而削弱了評估的促管功能。此外，納稅評估與申報(bào)征收、稅源管理、稅務(wù)稽查四者之間有效的協(xié)調(diào)配合和監(jiān)督制約機(jī)制也尚未形成。二、對策與建議（一）堅(jiān)持管理與服務(wù)并重，把握納稅評估工作的定位管理與服務(wù)是稅收工作永恒的主題，是稅務(wù)機(jī)關(guān)必須始終做好的兩方面工作，也是納稅評估工作的本質(zhì)要求。納稅評估工作是管理與服務(wù)的有機(jī)結(jié)合。綜觀納稅評估多年的實(shí)踐，從20世紀(jì)90年代初開始的審核評稅，到目前成立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施，都始終沒有偏離管理與服務(wù)兩項(xiàng)基本職能。近幾年來，納稅評估深入的實(shí)踐與探索，為納稅評估工作的定位奠定了理論和實(shí)踐基礎(chǔ)。因此，納稅評估工作作為稅源管理重要組成部分的地位不能動搖，同時，應(yīng)體現(xiàn)“管理與服務(wù)并重，更側(cè)重于服務(wù)”的定位。這種定位包含了管理與服務(wù)的有機(jī)結(jié)合與統(tǒng)一，是科學(xué)正確的：一方面，納稅評估是稅源管理的重要手段。稅源管理很重要的一項(xiàng)工作，就是對納稅人申報(bào)納稅的真實(shí)性、準(zhǔn)確性做出評審和估價。設(shè)立專門的納稅評估機(jī)構(gòu)，是落實(shí)科學(xué)化、專業(yè)化、精細(xì)化管理要求的創(chuàng)新之舉。新的征管模式的建立，對納稅人申報(bào)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性提出了新的更高要求；稅收工作科學(xué)化、專業(yè)化、精細(xì)化的發(fā)展方向，也給稅源管理提出了新的更高要求。實(shí)施專門的納稅評估，能夠較好地解決稅源管理中存在的不管不評或低水平評估等問題，有利于實(shí)現(xiàn)稅收征管的科學(xué)化、專業(yè)化、精細(xì)化，有利于稅源管理質(zhì)量的提高。另一方面，納稅評估是納稅服務(wù)的拓展和延伸。納稅應(yīng)局限在稅收優(yōu)惠上，也不能僅局限在辦稅服務(wù)廳的便民措施上，而應(yīng)貫穿于稅收征管的全過程。把納稅評估作為特定的服務(wù)，是對納稅服務(wù)理念的新詮釋。這不僅拓寬了納稅服務(wù)的領(lǐng)域，也延伸了納稅服務(wù)的觸角。在評估中做好服務(wù)，在服務(wù)中強(qiáng)化稅源管理。只有這樣，才能真正服務(wù)納稅人，增強(qiáng)納稅人的依法誠信納稅意識和稅法遵從度，從而達(dá)到強(qiáng)化稅源管理的目的。（二）堅(jiān)持效率與質(zhì)量并舉，注重納稅評估工作的成效納稅評估的成效是通過評估的質(zhì)量和效率反映的。提高納稅評估成效應(yīng)堅(jiān)持評估效率與質(zhì)量并舉。首先，應(yīng)不斷完善納稅評估指標(biāo)體系。科學(xué)的納稅評估指標(biāo)體系是提高納稅評估質(zhì)量與效率的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。應(yīng)緊緊依托納稅評估管理信息系統(tǒng)，因地制宜地制定納稅評估指標(biāo)體系，合理確定各種指標(biāo)的峰值和預(yù)警區(qū)間，并在評估實(shí)踐中不斷加以豐富完善。同時，應(yīng)注意加快構(gòu)建第三方信息收集機(jī)制，運(yùn)用外圍數(shù)據(jù)與納稅人的申報(bào)信息進(jìn)行比對，從而增強(qiáng)納稅評估的針對性和有效性。其次，應(yīng)建立科學(xué)的納稅評估數(shù)據(jù)模型。評估數(shù)據(jù)模型的建立，應(yīng)本著簡便、科學(xué)、精確的原則，強(qiáng)化實(shí)用性和可操作性，避免數(shù)據(jù)模型繁瑣化。如稅種評估數(shù)據(jù)模型，應(yīng)建立增值稅行業(yè)平均稅負(fù)率分析模型、企業(yè)所得稅成本費(fèi)用配比分析模型等。又如，不同類型納稅人的評估數(shù)據(jù)模型，應(yīng)分為增值稅一般納稅人評估數(shù)據(jù)模型、個體雙定戶評估數(shù)據(jù)模型等。通過建立各類不同的評估模型，為實(shí)施納稅評估提供更多的選擇方式和手段，在評估的重點(diǎn)、手段和方式等方面區(qū)別對待。再次，應(yīng)不斷規(guī)范納稅評估程序和方法。嚴(yán)格落實(shí)納稅評估工作規(guī)程，按照“確定對象、疑點(diǎn)分析、約談舉證、實(shí)地核查、評估處理”的步驟要求，循序漸進(jìn)地開展納稅評估工作。在評估過程中應(yīng)突出數(shù)據(jù)分析和數(shù)據(jù)應(yīng)用，防止片面強(qiáng)調(diào)實(shí)地核查而忽視疑點(diǎn)分析、約談舉證等環(huán)節(jié)的作用，堅(jiān)決制止未經(jīng)分析、約談就直接上戶進(jìn)行實(shí)地核查等做法。要堅(jiān)持人機(jī)結(jié)合開展評估，在充分發(fā)揮納稅評估信息系統(tǒng)的功能和優(yōu)勢的同時，注重發(fā)揮人的主觀能動性，注重通過人工案頭審核日常管理發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)、進(jìn)行評估，靈活運(yùn)用對比分析等方法，使人、機(jī)的特點(diǎn)與長處得到最佳組合。此外，還要創(chuàng)新評估方式，積極實(shí)施“重點(diǎn)稅源按業(yè)戶評估，特色稅源按行業(yè)評估，零散稅源按區(qū)域評估”的分類評估方法，探索“服務(wù)型評估”，健全以完善稅源管理機(jī)制為主要內(nèi)容的評估措施。（三）堅(jiān)持繼承與創(chuàng)新并進(jìn)，不斷探索納稅評估工作的新舉措1.理順職能關(guān)系。協(xié)調(diào)和處理好納稅評估機(jī)構(gòu)與稅源管理、征管、稅種管理、稽查等諸多部門的關(guān)系，明確各自的職責(zé)和分工，使之形成稅源管理的有機(jī)統(tǒng)一。在實(shí)際工作中，納稅評估與稅源管理部門應(yīng)建立信息互通機(jī)制。稅源管理部門在日常管理中認(rèn)為需要進(jìn)行納稅評估的，應(yīng)及時向納稅評估機(jī)構(gòu)通報(bào)；納稅評估工作結(jié)束后，評估機(jī)構(gòu)應(yīng)及時將評估的結(jié)果、加強(qiáng)管理的建議反饋給稅源管理部門。同時，納稅評估機(jī)構(gòu)在評估中也負(fù)有收集納稅人個性化服務(wù)需求并及時向辦稅服務(wù)廳反饋的責(zé)任，辦稅服務(wù)廳則需定期向納稅評估機(jī)構(gòu)傳遞納稅人有關(guān)涉稅信息，幫助納稅評估機(jī)構(gòu)提高評估的實(shí)效。應(yīng)妥善處理好納稅評估與稽查的關(guān)系，把納稅評估視為界于稅源管理與稽查之間的“過濾網(wǎng)”，這是對稅源管理的強(qiáng)化，是對稅務(wù)稽查前置性的補(bǔ)充。納稅評估不是“準(zhǔn)稽查”，更不能取代稽查。納稅評估主要是圍繞當(dāng)期納稅情況進(jìn)行評估，稅務(wù)稽查則側(cè)重以前年度納稅情況進(jìn)行檢查。這就需要將納稅評估與稅務(wù)稽查統(tǒng)籌安排】科學(xué)分工，避免實(shí)施過程中的交叉、重疊而增加納稅人的額外負(fù)擔(dān)。2.探索“雙向”評估。所謂“雙向”評估，就是對外和對內(nèi)兩個方向的評估。對外評估，主要是評估納稅人稅款申報(bào)和納稅情況，查找涉稅疑點(diǎn)，開展納稅輔導(dǎo)，提高依法納稅的真實(shí)性和準(zhǔn)確性；對內(nèi)評估，主要是評價稅收管理員的稅源管理措施，促進(jìn)稅源管理。開展“雙向”評估，需要解決好三個方面的問題：首先是思想認(rèn)識?！半p向”評估增加了以管理質(zhì)效、管理規(guī)范為內(nèi)容的對內(nèi)評估，是納稅評估工作的深化和完善，在實(shí)施過程中難免有阻力，會出現(xiàn)畏難、抵觸情緒。為此，要做好宣傳教育，解決思想問題，掃清推行障礙。其次是評估機(jī)制。需要建立“雙向”評估工作機(jī)制，解決由誰評、評什么、怎樣評等問題，調(diào)動評與被評兩方面的積極性，做到“獎優(yōu)罰劣”。最后是工作考核。檢驗(yàn)“雙向”評估的成效，需要科學(xué)的考核和評價?！半p向”評估考核指標(biāo)體系設(shè)計(jì)要積極、穩(wěn)妥、可行，既要緊貼評估工作實(shí)際，又要避免過于繁雜，既要考核評估工作質(zhì)量，又要考核稅源管理質(zhì)量。3.重視成果運(yùn)用。要建立納稅評估為稅源管理提供管理建議的長效機(jī)制，形成納稅評估與稅源管理部門間的工作合力。不僅要通過評析會、現(xiàn)場會、簡報(bào)等形式及時對納稅評估開展情況進(jìn)行總結(jié)、交流、推廣，積極撰寫、認(rèn)真組織納稅評估優(yōu)秀案例評選，為推動評估工作發(fā)展注入不竭源泉，而且要善于運(yùn)用納稅評估成果來研究稅收政策、探討征管問題、找出制度缺陷，為征管工作的優(yōu)化提供參考和建議。關(guān)于當(dāng)前形勢下稅務(wù)部門如何做好納稅評估工作的思考當(dāng)前稅收征管的薄弱環(huán)節(jié)主要在稅源管理，納稅評估是加強(qiáng)稅源管理的重要內(nèi)容和手段。目前，全國各地已有不少地區(qū)不同程度地開展了納稅評估工作，均取得了較好的效果，但也存在著一些不容忽視的問題。筆者結(jié)合基層國稅機(jī)關(guān)開展納稅評估工作的實(shí)踐，作一簡要論述。一、當(dāng)前納稅評估工作中存在的問題（一）法律地位依據(jù)不足。盡管目前國家稅務(wù)總局、省、市、縣局都制定了《納稅評估管理辦法》，但稅收征管法及其實(shí)施細(xì)則均無有關(guān)納稅評估的具體規(guī)定，沒有直接賦予納稅評估的法律地位，使得納稅評估的整個工作過程始終處于執(zhí)法的法律邊緣，使其相應(yīng)職責(zé)、手段、方法等也都徘徊于管理與稽查之間，具體操作很難有個準(zhǔn)確尺度。對納稅人自行查補(bǔ)申報(bào)稅款，納稅評估對此可以不予處罰，但稅收征管法規(guī)定申報(bào)不實(shí)屬偷稅行為，納稅評估中關(guān)于補(bǔ)稅的法律法規(guī)依據(jù)不足，評估結(jié)果處理缺少法律依據(jù)，剛性不足，給納稅評估工作定位的準(zhǔn)確性帶來難度。在納稅人看來，納稅評估工作是通過資料分析、評估約談等方式查找稅收問題，近似納稅檢查；而對評估人員來說，評估工作的目標(biāo)和方法也向個案查出多少問題的方向發(fā)展。目前納稅評估的工作方式類似稅務(wù)稽查，但手段和實(shí)際效果又不如稽查；定位是稅務(wù)管理，又沒有真正放到管理工作中去，還是處于僅個人操作和層次較淺的狀況，因此成效不明顯。同時，由于有效監(jiān)控機(jī)制還沒有真正建立起來，納稅評估工作在設(shè)計(jì)上存在一些不足，對對報(bào)表、查查相關(guān)數(shù)據(jù)、與企業(yè)核實(shí)疑點(diǎn)問題等靜態(tài)的監(jiān)督形式無法了解企業(yè)動態(tài)實(shí)際情況，無法掌握外部相關(guān)信息，形成一些評估盲點(diǎn)。評估人員受相關(guān)因素約束，沒能全面發(fā)揮主動管理監(jiān)控職能。而企業(yè)大多也未把納稅評估當(dāng)作是一次自查整改機(jī)會。因此，對納稅評估工作應(yīng)進(jìn)一步明確定位，即通過評估手段和調(diào)查手段，對納稅人納稅情況進(jìn)行宏觀管理監(jiān)控。（二）信息資料來源不夠廣泛。納稅評估工作離不開數(shù)據(jù)資料的搜索、采集、積累和掌握，納稅評估過程中要進(jìn)行大量的指標(biāo)測算、資料比對等定量、定性分析。如果沒有數(shù)據(jù)資料，納稅評估就成為無源之水、無本之木。目前，納稅人報(bào)送的納稅申報(bào)數(shù)據(jù)和財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，沒有包括全部的生產(chǎn)經(jīng)營類信息、經(jīng)營核算類信息以及其他諸如登記注冊類、價格類等相關(guān)信息，因此，是不完整的涉稅信息。而只有掌握了完整的涉稅信息并進(jìn)行處理、測算、比對以及綜合分析后，才能做出較為正確的判斷。稅務(wù)部門目前還沒有足夠的渠道獲取這些信息，對報(bào)表和稅負(fù)等面上問題有的雖有懷疑，但由于信息不完整或有可能錯誤，無法把問題完整地分析出來，不僅審核效率低，而且審核誤差大。另外，很多評估指標(biāo)是建立在納稅人的會計(jì)核算規(guī)范的基礎(chǔ)上的，但是在日常工作中，納稅人提供的信息數(shù)據(jù)質(zhì)量不高，資料不充分，財(cái)務(wù)核算不健全，數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，使得指標(biāo)的可信度下降，致使評估工作的質(zhì)量難以提高。（三）納稅評估人員綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)亟待提高。納稅評估是一項(xiàng)業(yè)務(wù)性和政治性很強(qiáng)的綜合性工作。一方面，納稅評估工作需要評估人員既精通稅收業(yè)務(wù)知識、財(cái)會知識，又能熟練操作計(jì)算機(jī)，要求評估人員能夠依據(jù)國家的稅收政策及自身綜合知識和素質(zhì)，采用定性與定量分析相結(jié)合的方法，從多層面對納稅人的涉稅信息進(jìn)行全方位、大容量、多角度的案頭分析，逐步審定申報(bào)數(shù)據(jù)的真實(shí)性、合法性，并具備較強(qiáng)的邏輯分析能力；另一方面，需要評估人員根據(jù)案頭分析發(fā)現(xiàn)的疑點(diǎn)問題進(jìn)行約談或舉證確認(rèn)，要求評估人員不但要有過硬的業(yè)務(wù)水平，了解企業(yè)經(jīng)營特點(diǎn)，更要具有很強(qiáng)的職業(yè)敏感性、敏銳的洞察力和一定的約談技巧。而從目前的情況看，從事評估工作的人員基本上是稅收管理員，在負(fù)責(zé)征管的同時進(jìn)行納稅評估，且素質(zhì)參差不齊。相當(dāng)一部分評估人員知識面窄，掌握評估的方法不夠，有的只停留在看看表、對對數(shù)、查查抵扣發(fā)票信息的淺層次，不善于從各種涉稅信息中尋找蛛絲馬跡或挖掘深層次問題，使評估工作流于形式，評估效率不高。二、對深化納稅評估工作的思考（一）明確納稅評估的法律依據(jù)和地位。一是確立納稅評估的法律依據(jù)。建議將納稅評估寫入《稅收征管法》，將納稅評估以法的形式加以規(guī)范，在法的層次上完善評估內(nèi)容，規(guī)范評估程序，明確評估時限，統(tǒng)一評估文書，讓評估工作有法可依、有章可循，增強(qiáng)納稅評估的法律效力和可操作性。二是擺正納稅評估的位置。建立健全一套完整的納稅評估機(jī)構(gòu)，配置業(yè)務(wù)精湛的人員，確保納稅評估長期有效地正常開展。三是統(tǒng)一各地納稅評估工作業(yè)務(wù)規(guī)程，制定納稅評估工作實(shí)施條例，將納稅評估的重點(diǎn)放在評估納稅人是否按規(guī)定履行納稅義務(wù)上，消除純粹的向評估要稅收超進(jìn)度的理念，使納稅評估真正成為基層稅務(wù)機(jī)關(guān)的征管利器。（二）建立科學(xué)規(guī)范的納稅評估體系。隨著征管改革的不斷深化，信息化建設(shè)步伐的加快，加大了依法治稅力度，促進(jìn)了征管質(zhì)量的提高。但由于征管對象的復(fù)雜化、現(xiàn)金交易的擴(kuò)大以及不開發(fā)票收入不入賬、做假賬、兩套賬等情況時有發(fā)生，偷稅隱蔽性越來越強(qiáng)。納稅評估的開展恰恰能解決這個問題。因此，應(yīng)該進(jìn)一步拓展評估范圍，充分運(yùn)用金稅工程、CTAIS、納稅評估等軟件，將納稅評估對象涵蓋全部納稅人，對信息數(shù)據(jù)進(jìn)行分析、評定，規(guī)范涉稅行為，優(yōu)化納稅環(huán)境。（三）樹立“服務(wù)型”的納稅評估理念。通過經(jīng)常性的納稅評估分析，可以有效地對納稅人的依法納稅狀況進(jìn)行及時、深入的控管，糾正納稅人的涉稅違法行為，提高他們依法納稅的自覺性。同時，將評估結(jié)果與當(dāng)事人見面，通過約談或質(zhì)詢等方式讓對方說明、解釋，是對納稅人進(jìn)行稅法宣傳解釋、幫助他們提高納稅意識的有效途徑。納稅評估對一般涉稅問題的處理解決了納稅人由于對稅收政策不了解、財(cái)務(wù)知識缺乏而造成的非故意偷稅問題，減少了納稅人進(jìn)入稽查的頻率，減少了稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人雙方因直接進(jìn)入稽查后對案情分歧而產(chǎn)生直接沖突的可能，起到了服務(wù)納稅人、優(yōu)化經(jīng)營環(huán)境的作用。因此要樹立服務(wù)的觀念，提高納稅人依法納稅意識，引導(dǎo)納稅人誠信納稅。（四）提高納稅評估信息采集質(zhì)量。納稅評估受信息質(zhì)量、系統(tǒng)軟件、評估人員素質(zhì)等諸多因素制約，以能獲取和儲存必要的涉稅信息數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，并依托符合工作實(shí)際的評估信息分析系統(tǒng)。因此，一是要建立和完善評估信息提供機(jī)制，稅務(wù)機(jī)關(guān)通過法規(guī)、規(guī)章等法律形式，制定納稅人必須提供的信息項(xiàng)目和具體要求，以確保評估信息的準(zhǔn)確全面；二是依托計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)，提高信息收集能力和質(zhì)量，以多元化電子申報(bào)為切入點(diǎn)，提高信息的加工能力和利用效率，減少人工輸入信息量，提高工作效率和質(zhì)量；三是運(yùn)用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，將分散于CTAIS稅收征管系統(tǒng)、金稅工程系統(tǒng)、進(jìn)出口退稅系統(tǒng)、生產(chǎn)企業(yè)免抵退系統(tǒng)和工商、銀行、地稅等內(nèi)部、外部系統(tǒng)的納稅人的各種經(jīng)濟(jì)信息進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)涉稅信息共享；四是要不斷優(yōu)化完善納稅評估軟件，增加評析指標(biāo)，如成本利潤率、毛利率、稅負(fù)差異率、庫存變動幅度、應(yīng)收應(yīng)付賬款變化幅度等，也可以根據(jù)每個不同行業(yè)，自行采集輸入有關(guān)設(shè)備的產(chǎn)出量、耗用原材料、電、煤、工資等指標(biāo)以及產(chǎn)品的正常價格，測算行業(yè)平均數(shù)，計(jì)算出應(yīng)有的銷售收入和稅負(fù)，與各企業(yè)自動對比查找疑點(diǎn)問題。五是準(zhǔn)確采集納稅資料，提高資料的利用效率。根據(jù)增值稅納稅評估工作要求，有針對性地選擇收集、積累所需的納稅人的各種與納稅相關(guān)的，諸如銷售情況、貨物購入情況、發(fā)票使用情況以及財(cái)務(wù)變動情況等各種當(dāng)年和歷史資料，并對獲得的納稅資料進(jìn)行歸類、匯總、相互對照，并運(yùn)用適當(dāng)?shù)姆椒右赃\(yùn)算、分析、處理，充分發(fā)揮增值稅進(jìn)銷之間相互稽核作用，加強(qiáng)貨物進(jìn)出企業(yè)監(jiān)督，為稅務(wù)機(jī)關(guān)提供案頭評估參考數(shù)據(jù)。這對于日新月異的電子商務(wù)下增值稅的征管有著現(xiàn)實(shí)意義。六建立納稅評估的分析指標(biāo)體系。收集本地同行業(yè)的財(cái)務(wù)指標(biāo)參考資料，并進(jìn)行比較、分析和修正，提高指標(biāo)的準(zhǔn)確性；同時設(shè)置具體企業(yè)考核資料指標(biāo)，正確選擇使用各種案頭評估測定辦法，能根據(jù)已收集掌握的有關(guān)企業(yè)貨物、資金變動資料，通過恰當(dāng)?shù)倪\(yùn)算，推算出納稅人本期大體銷售額、進(jìn)項(xiàng)稅額和應(yīng)納稅額，提高納稅評估質(zhì)量。（五）高度重視約談、舉證工作。約談、舉證是納稅評估工作中認(rèn)定處理階段的重要環(huán)節(jié)之一，評估人員應(yīng)在查閱企業(yè)報(bào)送的財(cái)務(wù)報(bào)表、納稅申報(bào)表等申報(bào)資料以及向稅務(wù)機(jī)關(guān)其他崗位了解情況，全面掌握企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營情況、財(cái)務(wù)核算狀況、日常納稅情況、發(fā)票管理及稅款交納情況的基礎(chǔ)上，做好約談前的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，并擬好約談提綱。只有掌握納稅人的基本情況和概貌，才能把握約談的主動權(quán)。但在實(shí)際工作中，僅憑評估人員提出的疑點(diǎn)就想通過約談來解決問題，顯然不可能。企業(yè)解釋“市場不好，虧本經(jīng)營”等各種理由很容易搪塞過去。約談除了需要納稅人配合、主動承認(rèn)問題外，評估約談人員的詢問方法、技巧很有講究。有不少問題要從生產(chǎn)工序、出入庫手續(xù)記錄、庫存變化、銷售數(shù)量差異、成本核算漏洞、毛利水平與應(yīng)納稅金配比、預(yù)收應(yīng)付賬款的來龍去脈等各方面提問，并對應(yīng)答理由是否真實(shí)合理進(jìn)行及時分析反應(yīng)，提出不同看法，巧妙利用談話中的矛盾之處，找出疑點(diǎn)深入挖掘不放棄，才不會被表面現(xiàn)象和某種似乎合理的理由蒙蔽。（六）提高評估人員的綜合素質(zhì)。要選擇綜合素質(zhì)較高的人員從事納稅評估工作，并保證評估人員學(xué)習(xí)的經(jīng)常化和制度化，要求評估人員掌握各項(xiàng)稅收政策，熟悉企業(yè)財(cái)務(wù)制度和財(cái)務(wù)核算方法。一要加強(qiáng)對納稅評估人員的培訓(xùn)，對評估工作涉及的稅收業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)管理、計(jì)算機(jī)操作技能、各項(xiàng)評估應(yīng)用指標(biāo)的分析、與納稅人的約談技巧等進(jìn)行系統(tǒng)輪訓(xùn)。二是適時組織開展評估工作經(jīng)驗(yàn)交流會、典型案例分析會，通過評估人員對評估方法、約談技巧、報(bào)表分析方法等進(jìn)行交流總結(jié)，使干部的評估水平在相互探討中得以共同提高。三要加強(qiáng)工作考核，鼓勵先進(jìn)，帶動后進(jìn)。通過系統(tǒng)的組織學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、交流、考核，進(jìn)一步提高全體評估人員的綜合素質(zhì)，把納稅評估工作提高到一個新的水平。河南省地方稅務(wù)局：稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的成因及防范稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的成因及防范河南省地方稅務(wù)局課題組內(nèi)容提要：結(jié)合當(dāng)前稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀，本文從稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的概念及其范圍的界定上入手，對稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的具體表現(xiàn)形式進(jìn)行了分類歸納，認(rèn)真分析了稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的成因，并結(jié)合稅收執(zhí)法工作實(shí)際，在借鑒風(fēng)險(xiǎn)管理理念的基礎(chǔ)上，提出健全和完善現(xiàn)有稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)管理監(jiān)督機(jī)制的措施及建議。關(guān)鍵詞：稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防范隨著近幾年來部分稅務(wù)違法案件的曝光，稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)問題逐步引起了大家的關(guān)注，但是對于執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的研究比較零散，沒有形成成套的理論體系，在實(shí)際的稅收執(zhí)法過程中大家對執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識也僅僅停留在表面現(xiàn)象，對其缺乏深刻的認(rèn)識，甚至對稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的概念及其范圍、內(nèi)涵的界定至今仍未形成統(tǒng)一的說法，可謂是仁者見仁智者見智。從而如何認(rèn)識、規(guī)避、化解執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，趨利避害，提高執(zhí)法水平，已經(jīng)成為新形勢下各級稅務(wù)機(jī)關(guān)必須重視并亟待研究解決的問題。第一部分：稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)概述一、稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的概念及其內(nèi)涵現(xiàn)代漢語詞典上風(fēng)險(xiǎn)一詞的解釋是：“遇到破壞或損失的危險(xiǎn)”、“遭受損失、傷害、不利或毀滅的可能性”，其核心含義是“未來結(jié)果的不確定性或損失”?？梢姡话銇碇v，風(fēng)險(xiǎn)包括“不確定性”和“可能帶來損失”這兩個基本要素。由此，我們可以將風(fēng)險(xiǎn)定義為任何可能會對某一主體實(shí)現(xiàn)他的目標(biāo)帶來負(fù)面影響的因素。具體到稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的概念主要是指稅務(wù)部門和稅務(wù)人員在依法行使對納稅人、扣繳義務(wù)人履行納稅義務(wù)、扣繳義務(wù)的情況進(jìn)行管理的全過程中，由于執(zhí)法不當(dāng)或執(zhí)法錯誤而損害了國家利益或納稅人的合法利益，那么他必須承擔(dān)相應(yīng)的行政和法律責(zé)任的不良后果。它包括稅務(wù)部門和稅務(wù)人員判斷失誤的風(fēng)險(xiǎn)以及征管對象和環(huán)境因素造成稅務(wù)人員受到損失或不利的可能性。但是當(dāng)前我們對稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)概念及其研究的范圍界定上存在一定誤區(qū)，將實(shí)際征管中由于各種因素導(dǎo)致的稅收收入波動、下降、流失可能造成的稅收收入風(fēng)險(xiǎn)、以及可能導(dǎo)致納稅人主體利益受損的納稅風(fēng)險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)承受主體是稅務(wù)部門或稅收執(zhí)法人員的稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)三者的概念混淆起來，全部納入稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的研究范疇。實(shí)際上按照風(fēng)險(xiǎn)承受主體的不同，稅收風(fēng)險(xiǎn)可以具體分為由政府承擔(dān)的稅收收入風(fēng)險(xiǎn)、由稅務(wù)機(jī)關(guān)及其工作人員承擔(dān)的稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)、由納稅人承擔(dān)的納稅風(fēng)險(xiǎn)三個大的類別。稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)只是這個風(fēng)險(xiǎn)體系中的一個具體組成部分，在研究中要區(qū)別看待，既不能將稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)單獨(dú)隔離出來，也不能將三者完全混淆。因?yàn)檫@三者之間既有區(qū)別也有內(nèi)在聯(lián)系，可能一種風(fēng)險(xiǎn)要素的變動就會引起其它風(fēng)險(xiǎn)的聯(lián)動。比如由于稅務(wù)部門代表國家來行使稅收職能，所以稅務(wù)部門也承擔(dān)著一定的稅收收入風(fēng)險(xiǎn)。雖然稅務(wù)部門既承擔(dān)著一定的稅收收入風(fēng)險(xiǎn)，同時也屬于稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的承受主體，但是在這兩個不同的風(fēng)險(xiǎn)主體中稅務(wù)部門承擔(dān)著不同的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。一個是由于某些風(fēng)險(xiǎn)因素引起的稅收收入下降或流失的風(fēng)險(xiǎn)，在這個風(fēng)險(xiǎn)中稅務(wù)部門不承擔(dān)具體的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任；另一個是稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，在這個風(fēng)險(xiǎn)中稅務(wù)部門必須承擔(dān)由于其執(zhí)法不當(dāng)?shù)葐栴}引發(fā)的行政或法律責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。同時兩種風(fēng)險(xiǎn)之間又是有聯(lián)系的，稅收執(zhí)法的不當(dāng)也可能導(dǎo)致稅收收入的下降和流失，所以說研究防范和化解稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)表面上看是通過完善征管機(jī)制和手段，減少稅務(wù)機(jī)關(guān)及稅務(wù)執(zhí)法人員免受行政和法律責(zé)任追究的風(fēng)險(xiǎn)，其實(shí)質(zhì)是通過規(guī)范稅收執(zhí)法行為、強(qiáng)化稅源監(jiān)管、引導(dǎo)納稅遵從和嚴(yán)格行政處罰來降低稅收收入下降或流失的稅收收入風(fēng)險(xiǎn)。二、風(fēng)險(xiǎn)管理理念的引入20世紀(jì)初產(chǎn)生了研究風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生規(guī)律和風(fēng)險(xiǎn)控制技術(shù)的新興風(fēng)險(xiǎn)管理學(xué)科。它主要是通過對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識別、衡量分析、評估、排序，并在此基礎(chǔ)上有效地處置和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，降低由風(fēng)險(xiǎn)帶來的損失，并提供管理的一套系統(tǒng)方法和程序。這就為在行政管理領(lǐng)域引入風(fēng)險(xiǎn)管理意識提供了理論基礎(chǔ)。國家稅務(wù)總局在2002年發(fā)布的《2002-2006年中國稅收征收管理戰(zhàn)略規(guī)劃綱要》中明確指出“稅款流失仍是當(dāng)前和今后相當(dāng)長一段時間內(nèi)稅收征管最主要的風(fēng)險(xiǎn)”，并提出“稅收征管工作中的風(fēng)險(xiǎn)直接制約著稅收征管的質(zhì)量與效率，必須引起足夠的重視”，同時強(qiáng)調(diào)“引進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)意識可以使各級稅務(wù)機(jī)關(guān)更加深刻地從戰(zhàn)略管理的角度認(rèn)識自身工作的本質(zhì)及其規(guī)律，防范征管風(fēng)險(xiǎn)的舉措又可以使稅收征管工作獲得更多的主動性?！庇纱丝梢姡瑖叶悇?wù)總局在2002年就已經(jīng)開始有意識的在我國稅收征管實(shí)踐中引入風(fēng)險(xiǎn)管理的理念。2009年5月5日，國家稅務(wù)總局又發(fā)布了《大企業(yè)稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理指引（試行）》，并在總則中指出該指引“旨在引導(dǎo)大企業(yè)合理控制稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，防范稅務(wù)違法行為，依法履行納稅義務(wù)，避免因沒有遵循稅法可能遭受的法律制裁、財(cái)務(wù)損失或聲譽(yù)損害?！边@是國家稅務(wù)總局在指導(dǎo)企業(yè)控制納稅風(fēng)險(xiǎn)管理方面的又一舉措。在2009年7月份召開的全國稅收征管和科技工作會議上，國家稅務(wù)總局又提出了新的稅收征管和科技工作的指導(dǎo)思想，其中就明確“要確立信息管稅思路，樹立稅收風(fēng)險(xiǎn)管理理念”，并指出“以科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)管理理論為基礎(chǔ)，以現(xiàn)代信息技術(shù)為支持的稅收風(fēng)險(xiǎn)管理，可以進(jìn)一步落實(shí)稅收征管的科學(xué)化、專業(yè)化、精細(xì)化管理，加強(qiáng)稅源監(jiān)控、防止稅款流失”。所以，在稅收行政執(zhí)法過程中引入風(fēng)險(xiǎn)管理已經(jīng)納入總局的稅收征管規(guī)劃，研究認(rèn)識稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的規(guī)律，準(zhǔn)確認(rèn)識風(fēng)險(xiǎn)、正確看待風(fēng)險(xiǎn)、力求精確防范風(fēng)險(xiǎn)也應(yīng)成為當(dāng)前各級稅務(wù)機(jī)關(guān)加強(qiáng)稅收征管的一個重要方面。三、稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的分類稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)按照稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體、風(fēng)險(xiǎn)形成后果、風(fēng)險(xiǎn)形成原因等不同標(biāo)準(zhǔn)可以進(jìn)行多種分類。通過不同的分類標(biāo)準(zhǔn)對稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)分類，這可以使我們對稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)有一個總體的認(rèn)識。一是可以按照稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的環(huán)節(jié)不同將其分為征收管理類風(fēng)險(xiǎn)、稽查類風(fēng)險(xiǎn)、行政復(fù)議訴訟等法律救濟(jì)類風(fēng)險(xiǎn)。二是可以按照稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體的不同，將稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)分為稅務(wù)機(jī)關(guān)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和稅務(wù)人員承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。三是可以按照稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的后果不同，將稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)分為行政責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)、刑事責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)、聲譽(yù)損失風(fēng)險(xiǎn)。其中，行政責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)就是稅務(wù)機(jī)關(guān)或稅務(wù)執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中，執(zhí)法過錯行為較輕，尚未觸及刑法而根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定應(yīng)給與稅務(wù)機(jī)關(guān)、稅務(wù)機(jī)關(guān)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)執(zhí)法人員一定的黨政紀(jì)行政處分或經(jīng)濟(jì)處罰的風(fēng)險(xiǎn)。其中稅務(wù)機(jī)關(guān)承擔(dān)的行政責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)主要是行政賠償責(zé)任和撤銷違法決定等；稅務(wù)人員承擔(dān)的行政責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)具體可分為以下三種類型：一是承擔(dān)經(jīng)濟(jì)處罰的風(fēng)險(xiǎn)。二是承擔(dān)黨政紀(jì)行政處分的風(fēng)險(xiǎn)。如給與黨紀(jì)處分或給與警告、記過、記大過，降級，撤職，開除等行政處分。三是承擔(dān)執(zhí)法過錯責(zé)任追究風(fēng)險(xiǎn)。包括：批評教育、責(zé)令作出書面檢查、通報(bào)批評、責(zé)令待崗、取消執(zhí)法資格等處理形式。根據(jù)稅收征管法規(guī)定，目前追究稅務(wù)人員行政責(zé)任的稅收違法違紀(jì)行為，主要包括擅改征管范圍、入庫級次，不按規(guī)定查封、扣押，唆使、協(xié)助偷逃騙稅，受賄，不征少征稅款，刁難納稅人、扣繳義務(wù)人，打擊報(bào)復(fù)，違規(guī)預(yù)征、緩征或攤派，違規(guī)開、停征稅或減免、退補(bǔ)稅，未按規(guī)定回避，未按規(guī)定保密，私分扣押查封的物品等12種具體執(zhí)法行為。刑事責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)就是在稅收執(zhí)法過程中，由于稅務(wù)人員的執(zhí)法行為觸犯了刑事法律而應(yīng)承擔(dān)刑事法律責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。對稅收執(zhí)法人員而言，可能承擔(dān)刑事法律責(zé)任的執(zhí)法行為主要有濫用職權(quán)、玩忽職守、索賄受賄、徇私舞弊等四類具體行為。其中刑法規(guī)定的只能由稅務(wù)人員構(gòu)成的職務(wù)犯罪有兩個罪名，即刑法第404條徇私舞弊不征少征稅款罪和第405條徇私舞弊發(fā)售發(fā)票、抵扣稅款、出口退稅罪，這兩種違法行為的定罪額度標(biāo)準(zhǔn)低，10萬元以上的稅款損失即達(dá)到立案條件，在日常稅務(wù)征管中稍有疏忽便極容易達(dá)到這個稅款額度，形成不征、少征和稅款流失的法律客觀后果。此外，上述四大類違法行為按照刑法的量刑規(guī)定，稅務(wù)人員可能承擔(dān)的還有刑法402條徇私舞弊不移交刑事案件罪、刑法第397條濫用職權(quán)玩忽職守罪、非法搜查罪、非法侵入住宅罪、貪污罪、挪用公款罪、受賄罪等罪名。因此，刑事責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)已成為稅收執(zhí)法中最應(yīng)引起高度重視和需防患的風(fēng)險(xiǎn)。聲譽(yù)損失風(fēng)險(xiǎn)是指稅務(wù)機(jī)關(guān)及其工作人員違法后被追究責(zé)任，因而遭受的聲譽(yù)和形象方面的損害，主要表現(xiàn)為個人榮譽(yù)、獎勵、升職、執(zhí)法資格等喪失的風(fēng)險(xiǎn)。此外，按照風(fēng)險(xiǎn)形成的原因還可以將稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)分為內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)和外部風(fēng)險(xiǎn)；按照適用法律依據(jù)不同可以將稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)分為程序性風(fēng)險(xiǎn)和實(shí)體性風(fēng)險(xiǎn)。四、防范和化解稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的必要性黨的十七大報(bào)告指出：“深入開展法制宣傳教育，弘揚(yáng)法治精神，形成自覺學(xué)法守法用法的社會氛圍。要擴(kuò)大人民民主，保證人民當(dāng)家作主，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”。這一重要論述必將使我國法制化進(jìn)程不斷加快，政務(wù)公開力度不斷加速，也必然會帶來納稅人維權(quán)意識不斷加強(qiáng)。因此，要求我們各級稅務(wù)部門及其執(zhí)法人員一定要提高思想認(rèn)識，正確理解防范稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的必要性，樹立執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)意識和責(zé)任意識，不斷加強(qiáng)自我規(guī)范、自我約束和自我監(jiān)督，增強(qiáng)抵御和化解執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的能力，將風(fēng)險(xiǎn)控制在最小限度內(nèi)。（一）防范稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，有利于深入推進(jìn)依法治稅。依法治稅是稅收工作的靈魂。依法治稅的過程，既是實(shí)施法律賦予的稅收管理職權(quán)的過程，也是實(shí)現(xiàn)“聚財(cái)為國，執(zhí)法為民”工作宗旨的過程。在此過程中，法治是我們必須堅(jiān)持的原則。稅務(wù)機(jī)關(guān)不僅承擔(dān)著組織稅收收入的任務(wù)，還要通過加強(qiáng)內(nèi)部管理以及規(guī)范執(zhí)法行為，切實(shí)保證稅收法律、法規(guī)與規(guī)章在日常稅收管理中得到正確貫徹與執(zhí)行，預(yù)防和減少稅收執(zhí)法違法行為的發(fā)生。因此，防范稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，有利于促進(jìn)稅收管理的法治化和規(guī)范化，從而深化依法治稅。（二）防范稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，有利于正確履行稅收管理職責(zé)。當(dāng)前，在稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部的部分稅務(wù)人員身上仍然存在不依法履行職責(zé)的行為，這是引發(fā)稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)生性因素。隨著民主與法治的進(jìn)步，公民維權(quán)、行政監(jiān)察以及司法監(jiān)督力量日益增強(qiáng)，潛在的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)演變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)法律責(zé)任的機(jī)率增大，能否準(zhǔn)確判斷、識別、預(yù)防并有效抵御各種執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，不僅關(guān)系到稅務(wù)人員的切身利益，更關(guān)乎稅收事業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。因此，有效防范和化解稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，努力營造和諧的稅收執(zhí)法環(huán)境，促使稅務(wù)人員正確履行稅收管理職責(zé)，減少稅務(wù)人員的執(zhí)法壓力，不僅能保證稅收法律制度的正確施行，更有助于提升稅務(wù)機(jī)關(guān)的執(zhí)法公信力，有益于稅收事業(yè)的長遠(yuǎn)、健康發(fā)展。（三）防范稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，有利于提升征管質(zhì)量。管理是稅收工作的基礎(chǔ)，稅收管理的質(zhì)量和效率，決定著稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的大小，二者之間呈反比關(guān)系，即：管理水平越高，管理漏洞越小，稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)也越小；反之，執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)也就越大。隨著依法治稅的逐步深入，科學(xué)化、精細(xì)化、專業(yè)化管理已成為稅收管理的必然要求，但是由于內(nèi)在的管理壓力與外在的權(quán)力尋租誘惑相并存，極易引發(fā)稅收執(zhí)法違法行為的發(fā)生。因此，唯有有效地防范和化解執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，才能更加順利地推進(jìn)科學(xué)化、精細(xì)化、專業(yè)化管理在稅收執(zhí)法中的運(yùn)用，從而促進(jìn)稅收征管質(zhì)量和水平的提升。（四）防范稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，有利于構(gòu)建和諧的稅收征納關(guān)系。在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，稅收管理面對的是復(fù)雜的稅收法律關(guān)系。稅收執(zhí)法過程中能否處理好國家與公民、法人和其他組織之間的權(quán)益關(guān)系，切實(shí)實(shí)現(xiàn)和維護(hù)好公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，不僅關(guān)系到稅收法律規(guī)范能否得以正確地貫徹執(zhí)行，更關(guān)系到稅務(wù)機(jī)關(guān)能否營造和諧的征納關(guān)系和執(zhí)法環(huán)境，而和諧的征納關(guān)系和執(zhí)法環(huán)境正是構(gòu)建和諧社會不可缺少的組成部分。加強(qiáng)稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防范，旨在通過明晰稅收執(zhí)法各環(huán)節(jié)存在的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)形式及其法律后果，警示稅務(wù)人員時刻遵循法治原則，正確履行稅收管理職責(zé)，樹立良好的稅收執(zhí)法公信力和執(zhí)法形象，減少各類涉稅爭議訴訟的發(fā)生，營造和諧的稅收征納關(guān)系，促進(jìn)和諧社會的構(gòu)建。第二部分：稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀及其主要表現(xiàn)形式一、當(dāng)前稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀在2008年兩會期間，胡錦濤總書記在參加江蘇代表團(tuán)審議時就指出：“越是經(jīng)濟(jì)社會向前發(fā)展，越是現(xiàn)代化程度不斷提高，就越不能忽視可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)?！彪m然近年來稅務(wù)部門在規(guī)范稅收執(zhí)法方面采取了多種措施，但是隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，稅源也在不斷的增加和豐富，稅收執(zhí)法工作也變得日益艱巨和復(fù)雜化，稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)及隱患也在不斷的增加。（一）稅源監(jiān)管能力不足，存在稅款流失現(xiàn)象。經(jīng)濟(jì)決定稅源，但是稅源不等于稅收。在稅源一定、稅法不變的前提下，稅源轉(zhuǎn)化為稅收的多少主要取決于征管能力和水平的高低。因此，稅收征管能力集中表現(xiàn)在對稅源監(jiān)控的能力上，稅源監(jiān)控是稅收征管基礎(chǔ)的基礎(chǔ)。由于稅務(wù)部門稅源監(jiān)控能力的不足而造成稅款流失是當(dāng)前稅收征管的一個主要的風(fēng)險(xiǎn)，且稅款流失現(xiàn)象重點(diǎn)集中在規(guī)模相對較小而數(shù)量龐大的小企業(yè)和個體工商戶。主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是隨著稅收管理員制度的實(shí)行，稅務(wù)專管員的職能發(fā)生了變化，由“管戶”為主逐漸過渡到以“管事”為主，這在一定程度上防止了“人情稅”和“關(guān)系稅”，但是，稅收管理員下戶實(shí)地調(diào)查研究的少了，對納稅人的經(jīng)營情況、繳稅情況及稅收結(jié)構(gòu)進(jìn)行認(rèn)真分析的少了，依靠納稅戶自行申報(bào)來掌握稅源、指導(dǎo)征收的多了。而且納稅戶如果申報(bào)不實(shí)，出了偷漏稅問題則由稽查部門去處理。這樣一來，在稅源的管理上便出現(xiàn)了“空檔”，管事與管戶在相當(dāng)程度上脫了節(jié)，造成了漏管戶大量存在，從而形成稅款流失，給稅收執(zhí)法留下了風(fēng)險(xiǎn)隱患。二是部門協(xié)調(diào)配合不得力。從外部來看，稅務(wù)部門與涉及稅源管理最緊密的工商、銀行、質(zhì)監(jiān)、土管、城建等部門之間的協(xié)作配合還沒有真正建立起來，不能進(jìn)行有效的信息傳遞，更談不上信息高度共享。從內(nèi)部來看，征、管、查三分離的管理體制在強(qiáng)化稅源管理方面還存在工作脫節(jié)，協(xié)調(diào)配合不暢現(xiàn)象，沒有形成各部門齊抓共管、密切配合、協(xié)調(diào)一致的良性稅源管理機(jī)制而形成稅源監(jiān)管能力低下造成稅款流失。三是征管力量分布不科學(xué)。根據(jù)河南省地稅系統(tǒng)稅源管理人員力量的分布上可以看出，大約80-90%的稅務(wù)人員管理著10-20%的稅收收入，而以大約10-20%的人員管理著80-90%的稅收收入，存在基層稅源少、人員多，而城區(qū)或重點(diǎn)稅源單位稅收任務(wù)重、人員少；機(jī)關(guān)管理人員多、一線稅源管理人員少等不合理現(xiàn)象。同時稅收管理員日常工作存在任務(wù)不明、目標(biāo)不清、考核不到位的問題。稅收管理員素質(zhì)及業(yè)務(wù)水平參次不齊，適應(yīng)現(xiàn)代稅收征管的工作能力和稅收執(zhí)法水平不高，工作缺乏主動，不能很好地履行工作職責(zé)，這也是造成漏征漏管的主要因素。（二）稅收執(zhí)法爭議增加，變更、撤銷及敗訴率高。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1994年至2005年，全國各級稅務(wù)機(jī)關(guān)共收到稅務(wù)行政復(fù)議申請4319件（其中國家稅務(wù)總局67件），經(jīng)審查受理了3341件，維持的有1250件，變更撤銷的有1232件，維持和撤銷之比為52：48。全國各級稅務(wù)機(jī)關(guān)發(fā)生稅務(wù)行政訴訟案件1409件（其中國家稅務(wù)總局10件），從一審結(jié)案情況看，駁回原告訴訟請求的有288件，維持的有523件，變更撤銷的有414件，維持和敗訴之比為55：45?？傮w來說，近幾年來全國稅務(wù)行政復(fù)議案件始終保持18%左右的增長幅度，且復(fù)議維持率低、訴訟敗訴率高的特點(diǎn)非常明顯。對此，總局高層領(lǐng)導(dǎo)也給予了關(guān)注：國家稅務(wù)總局王力副局長在2006年全國稅收政策法規(guī)工作視頻會議上說，2005年全國已辦結(jié)的復(fù)議案件，復(fù)議決定維持和撤銷、變更的比率為54：46。2001年8月，時任國家稅務(wù)總局局長金人慶在全國依法治稅工作會議上指出，在全國各級人民法院審結(jié)的稅務(wù)行政訴訟案件中，1999年稅務(wù)機(jī)關(guān)的敗訴率為66%，2000年還有上升趨勢，明顯高于全國的平均水平。復(fù)議訴訟案件的增加不僅體現(xiàn)了納稅人依法維權(quán)意識的提高，從另外一個角度來看，這也反映了稅收執(zhí)法的質(zhì)量不高，稅收執(zhí)法的風(fēng)險(xiǎn)加大。稅務(wù)行政復(fù)議訴訟案件數(shù)量從國家稅務(wù)總局統(tǒng)計(jì)的數(shù)字來看呈現(xiàn)日益增加的趨勢，但是，也有基層稅務(wù)機(jī)關(guān)反映稅務(wù)行政復(fù)議訴訟案件在基層發(fā)生的數(shù)量很少，有的基層縣局幾年都沒有發(fā)生過一起復(fù)議訴訟案件，對此我們要辯證的看待，同時也要引起高度的重視。復(fù)議訴訟案件的減少有可能是由于稅收執(zhí)法規(guī)范了，稅收執(zhí)法爭議減少也在應(yīng)有之義。但是從司法機(jī)關(guān)的角度來看，又有另一層意義上的解讀。從事司法和法律工作的法官和律師們對稅收執(zhí)法爭議的增多現(xiàn)象，解讀為其實(shí)是建立在過去稅收執(zhí)法爭議不正常偏低的基礎(chǔ)之上的。最高人民法院審判庭法官王振宇在北京大學(xué)2006年“和諧社會和稅收司法改革”國際學(xué)術(shù)研討會上表示，目前我國每年受理大約10萬件行政訴訟案件，其中涉稅行政訴訟案件每年約700件左右，與其他行政訴訟相比比例甚低。而且涉稅行政訴訟也集中發(fā)生在浙江、廣東等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的涉稅行政訴訟很少。在這次研討會上，還有法官提出將涉稅行政訴訟偏低現(xiàn)象，歸結(jié)為稅收司法的疲軟反映了我國稅收行政執(zhí)法的彈性過大。當(dāng)然，研討會的發(fā)言主要傾向于理論和制度的方向，我們要辯證的看待，但是稅收執(zhí)法彈性過大的評價也需要我們稅務(wù)部門從自身的角度引起高度的重視，從另一個層面來講，稅收執(zhí)法彈性過大也就是稅收執(zhí)法不規(guī)范、自由裁量幅度和范圍偏大、稅收執(zhí)法較為隨意、稅收執(zhí)法存在很大執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的潛臺詞。（三）瀆職犯罪案件高發(fā)，刑事責(zé)任追究人數(shù)增多。隨著國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的頒布實(shí)施，稅務(wù)部門對內(nèi)全面推進(jìn)了以稅收執(zhí)法責(zé)任制為主的執(zhí)法監(jiān)督手段來加強(qiáng)稅收執(zhí)法監(jiān)督管理。同時，司法行政對稅務(wù)部門的監(jiān)督力度也在不斷加大。2005年7月至2006年底，最高人民檢察院在全國檢察機(jī)關(guān)開展了集中查辦破壞社會主義經(jīng)濟(jì)秩序?yàn)^職犯罪專項(xiàng)工作，明確的查辦重點(diǎn)是工商、稅務(wù)、國土資源等部門工作人員瀆職失職、徇私舞弊犯罪案件。2005年10月，最高人民檢察院和國家稅務(wù)總局共同召開了“加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)稅務(wù)機(jī)關(guān)在開展集中查辦破壞社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序?yàn)^職犯罪專項(xiàng)工作中協(xié)作配合的聯(lián)席會議”，并印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)稅務(wù)機(jī)關(guān)在開展集中查辦破壞社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序?yàn)^職犯罪專項(xiàng)工作中協(xié)作配合的聯(lián)席會議紀(jì)要》的通知，要求各地建立聯(lián)席會議制度、聯(lián)絡(luò)工作制度、預(yù)防瀆職犯罪工作制度等相關(guān)工作制度，并就開展查處稅務(wù)人員瀆職犯罪工作的原則和有關(guān)政策問題進(jìn)行了明確。專項(xiàng)工作結(jié)束后，在最高人民檢察院的通報(bào)中顯示專項(xiàng)工作期間各級檢察機(jī)關(guān)立案偵查涉稅瀆職犯罪438人，其中，以濫用職權(quán)罪立案76人，以玩忽職守罪立案254人，以徇私舞弊不征少征稅款罪立案79人，以徇私舞弊違法發(fā)售發(fā)票、抵扣稅款、出口退稅罪立案25人，以徇私舞弊不移交刑事案件罪立案4人。據(jù)高檢院瀆檢廳負(fù)責(zé)人介紹，山東省檢察機(jī)關(guān)僅在2005年專項(xiàng)工作開展半年時間內(nèi)，即通過查處稅務(wù)人員瀆職犯罪案件為國家挽回直接經(jīng)濟(jì)損失2.8億余元，增加稅源16.8億元。廣東珠海市檢察機(jī)關(guān)通過查處稅務(wù)人員瀆職犯罪案件，促使稅務(wù)機(jī)關(guān)向司法機(jī)關(guān)移送偷稅案件數(shù)十件，依法追繳稅款8000余萬元。由此可見，進(jìn)一步提高我們稅收執(zhí)法工作的質(zhì)量，增強(qiáng)稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)意識，有效地防范和控制稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)是很重要而緊迫的。二、稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的主要表現(xiàn)形式本文中，我們主要結(jié)合地稅執(zhí)法工作實(shí)際，按照稅收執(zhí)法具體環(huán)節(jié)來劃分稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的，具體可以分為以下幾個風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)：（一）稅收征管環(huán)節(jié)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)一是稅務(wù)登記管理環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)。稅務(wù)登記環(huán)節(jié)是整個稅收征管的首要環(huán)節(jié)，對于稅務(wù)機(jī)關(guān)掌控稅源，加強(qiáng)管理監(jiān)督有著十分重要的意義。登記管理環(huán)節(jié)的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)主要有以下幾點(diǎn)：1、存在漏登漏管風(fēng)險(xiǎn)。由于稅收征管改革的方向主要是建立納稅人自行申報(bào)納稅制度，但是由于稅法意識淡薄，存在部分納稅人不主動辦理納稅登記，出現(xiàn)漏登漏管現(xiàn)象，造成執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)隱患。2、存在登記內(nèi)容失實(shí)、虛假登記風(fēng)險(xiǎn)。如在辦理稅務(wù)登記時，稅務(wù)機(jī)關(guān)審核把關(guān)不嚴(yán)或未進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，使得不符合條件的納稅人通過了相關(guān)資格認(rèn)定，享受了福利企業(yè)、殘疾人就業(yè)、下崗再就業(yè)等稅收優(yōu)惠，造成稅務(wù)登記內(nèi)容失實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)。更有些人通過采取虛假申報(bào)的手段取得稅務(wù)登記證件來獲得某種經(jīng)濟(jì)利益，比如，在政府進(jìn)行房屋拆遷補(bǔ)償時，會按照營業(yè)用房和居住用房的不同給予不同的拆遷補(bǔ)償，這就驅(qū)使某些人采取虛假申報(bào)的方式辦理稅務(wù)登記證件，而實(shí)際上其并不從事任何生產(chǎn)經(jīng)營活動，稅務(wù)登記證件僅作為其獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)囊粋€證明材料，如果稅務(wù)人員在受理申報(bào)后，沒有進(jìn)行實(shí)地調(diào)查審核，或?qū)嵉卣{(diào)查敷衍了事、工作不到位，致使虛假申報(bào)的內(nèi)容未被及時發(fā)現(xiàn)，對相關(guān)政策的執(zhí)行或稅款征收造成影響，就為稅務(wù)人員帶來了一定的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。3、變更登記環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)。如果納稅人未及時申報(bào)進(jìn)行變更登記或虛假申報(bào)變更登記，而稅務(wù)人員又未能及時調(diào)查落實(shí)變更的實(shí)際情況，就會造成以后的申報(bào)征收數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，形成稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。4、注銷登記環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)。同樣存在由于稅務(wù)人員核查不準(zhǔn)而造成執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，比如工商行政管理機(jī)關(guān)吊銷營業(yè)執(zhí)照不需向稅務(wù)機(jī)關(guān)通報(bào)，這就可能造成納稅人實(shí)際已被注銷但是稅務(wù)機(jī)關(guān)由于巡查力度不夠未能及時發(fā)現(xiàn)，使得納稅人繼續(xù)向稅務(wù)機(jī)關(guān)領(lǐng)購發(fā)票并利用這些發(fā)票從事違法經(jīng)營活動，給稅務(wù)機(jī)關(guān)和人員帶來較大的風(fēng)險(xiǎn)。有的納稅人由于經(jīng)營不善，也不向稅務(wù)機(jī)關(guān)辦理注銷手續(xù)而一走了之，稅務(wù)人員未能及時發(fā)現(xiàn)，造成稅款流失。還有納稅人通過注銷登記，逃避稅務(wù)機(jī)關(guān)的管理，導(dǎo)致國家稅款流失，給稅務(wù)人員帶來執(zhí)法不到位風(fēng)險(xiǎn)。二是發(fā)票管理環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)。管票就是管稅，因此發(fā)票管理在稅收征收管理中具有極其重要的地位。對于地稅部門而言，一直實(shí)行以票控稅的管理模式，比如有的稅務(wù)機(jī)關(guān)規(guī)定在領(lǐng)購定額發(fā)票時，要先稅后票，這固然對稅款的征收到位起到了很好的控管作用，但是其實(shí)際上是屬于提前征收稅款。有的稅務(wù)機(jī)關(guān)實(shí)行先票后稅的控管方式，避免了提前征收稅款的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，但是有些納稅人存在惡意領(lǐng)購發(fā)票現(xiàn)象，在準(zhǔn)備不經(jīng)營之前最后一次領(lǐng)購發(fā)票后，攜票一走了之，造成其最后一次購票的稅款流失，形成執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。還有稅務(wù)機(jī)關(guān)在代開發(fā)票時，對代開票納稅人提供的資料審核把關(guān)不嚴(yán)或?qū)徍瞬徽J(rèn)真，錯誤的代開發(fā)票而造成稅款流失等其他影響，給稅務(wù)人員帶來稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。三是納稅申報(bào)環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)。納稅申報(bào)是一項(xiàng)重要的稅務(wù)管理制度，是動員、組織納稅人依法自覺納稅的一種手段，也是稅款征收的主要依據(jù)。納稅申報(bào)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)主要是：1、納稅申報(bào)管理流于形式，部分稅務(wù)人員對納稅申報(bào)的重要性認(rèn)識不夠，在基層辦理納稅申報(bào)時，存在代替納稅人填寫納稅申報(bào)表或指使納稅人按照稅務(wù)機(jī)關(guān)或人員的意思申報(bào)稅款數(shù)額現(xiàn)象，產(chǎn)生稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。2、對逾期辦理納稅申報(bào)的違法行為，稅務(wù)人員在進(jìn)行處罰時隨意性太強(qiáng)。有的稅務(wù)人員不及時下達(dá)責(zé)令限期改正通知書，而是為了省事，口頭或電話催繳一下，也不進(jìn)行處罰，形成稅收執(zhí)法不嚴(yán)的風(fēng)險(xiǎn)。四是稅款征收環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)。稅款征收是整個稅收征管的中心環(huán)節(jié)，是全部稅收征管工作的目的和歸宿，稅務(wù)管理是稅款征收的準(zhǔn)備階段，稅務(wù)稽查是稅款征收的保障措施。稅款征收環(huán)節(jié)涉及稅款所屬日期、稅目、稅率、稅款征收機(jī)關(guān)等多個執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，其中的一個出現(xiàn)問題都可能引發(fā)較為嚴(yán)重的稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。2008年度，河南省地方稅務(wù)局就專門開展了查處異地入庫稅款問題的專項(xiàng)檢查，發(fā)現(xiàn)多個基層稅務(wù)機(jī)關(guān)都不同程度的存在異地入庫稅款問題，并對相關(guān)的責(zé)任人員進(jìn)行了追究。比如在代開發(fā)票時，由于營業(yè)稅目不同稅率也就不同，征收入庫稅務(wù)機(jī)關(guān)也不同，這就要求代開發(fā)票人員必須非常熟悉掌握各稅種的開具范圍、入庫地點(diǎn)及相關(guān)政策法規(guī)要求，如不小心把開出的品目和稅率、征收入庫地點(diǎn)對不上就可能會產(chǎn)生異地入庫的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。此外，基層稅務(wù)機(jī)關(guān)在核定征收稅款方面也容易發(fā)生稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，由于核定征收稅款的核定指標(biāo)很難進(jìn)行量化，而且核定征收的辦法比較簡單，這就造成不同的稅務(wù)管理人員可能在核定稅款的過程中出現(xiàn)偏差，使得納稅人無法接受，造成稅務(wù)機(jī)關(guān)或人員與納稅人之間矛盾激化，產(chǎn)生稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。（二）稅務(wù)稽查環(huán)節(jié)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)一是稅務(wù)檢查方面。主要是在實(shí)施稅務(wù)檢查過程中，存在不依照法定權(quán)限、內(nèi)容、程序、方式實(shí)施檢查的行為。主要表現(xiàn)為：一是稅收具體行政行為程序違法。比如讓無執(zhí)法權(quán)的人參與執(zhí)法、未按規(guī)定出示稅務(wù)檢查證、收集的證據(jù)資料納稅人未簽署或者蓋章、未按規(guī)定履行告知義務(wù)、應(yīng)經(jīng)有關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)的案件不經(jīng)批準(zhǔn)擅自作出稽查結(jié)論、收集的證據(jù)來源不在法定范圍、采集手段不合法、違反法定程序采取稅收保全措施和強(qiáng)制執(zhí)行措施，等等。二是引用法律法規(guī)不準(zhǔn)確。如《稅務(wù)處理決定書》、《稅務(wù)處罰決定書》作出的決定不是引用法律法規(guī)等高級次條文，而是引用內(nèi)部文件、工作規(guī)程等低級次條文，且引用的條款不明晰，定性不準(zhǔn)確。以上這些重要環(huán)節(jié)缺失或不到位，在行政復(fù)議或行政訴訟過程中，都會引發(fā)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，稅務(wù)機(jī)關(guān)會處于被動地位。二是執(zhí)法程序方面。主要表現(xiàn)為：第一，省略步驟。即將必須的法定步驟予以省略。第二，顛倒順序。雖然執(zhí)法人員履行了全部的執(zhí)法步驟，但不按各步驟先后順序履行則構(gòu)成顛倒順序的程序違法。第三，改變方式。例如，《稅收征管法》規(guī)定采取簡易保全措施的手段僅限于扣押，如果執(zhí)法人員采取了查封或者凍結(jié)的手段，就構(gòu)成了改變方式的程序違法。第四，超過時限，即未按法定的時限行使稅收執(zhí)法權(quán)。三是自由裁量權(quán)使用方面，主要表現(xiàn)為自由裁量權(quán)的濫用?，F(xiàn)行稅收征管法律、法規(guī)、規(guī)章賦予了稅務(wù)機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員寬泛的自由裁量權(quán)。但在實(shí)際操作中，由于稅收執(zhí)法人員千差萬別，個人素質(zhì)和價值取向的不同會導(dǎo)致對法律規(guī)范的理解偏差，從而產(chǎn)生自由裁量權(quán)濫用的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。具體來說，行使自由裁量權(quán)錯誤主要表現(xiàn)在：第一，行政處理手段與違法行為造成的危害性不成比例，在稅務(wù)行政處罰上體現(xiàn)為違反“過罰相當(dāng)原則”。第二，在采取多種行政手段都能達(dá)到行政目的的情況下，不是采取善意手段，而是采取了損害納稅人權(quán)益的方式。第三，隨意加重處罰。比如，執(zhí)法人員因納稅人陳述申辯而錯誤地認(rèn)為納稅人態(tài)度不好，從而對納稅人實(shí)施了加重處罰。第四，大量存在行使自由裁量權(quán)未說明理由現(xiàn)象。當(dāng)前，稅務(wù)機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在行使自由裁量權(quán)時，普遍存在的問題是作出處罰決定沒有詳細(xì)陳述理由，即沒有對納稅人的違法行為、違法情節(jié)、方法和手段、社會危害程度、主觀惡性和陳述申辯內(nèi)容等進(jìn)行綜合分析評價，因而，行政處罰決定讓納稅人難以信服。（三）稅務(wù)行政審批及政策制定落實(shí)環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)一是行政審批（行政許可）方面，主要是在審批減免稅以及實(shí)施行政許可過程中，存在未按法定條件、范圍、類型、程序、方式、時限審批減免稅和作出許可決定的行為，如對減免稅的事實(shí)認(rèn)定不清，對具有減免資格的申請人不予減免，對不具備減免資格的申請人給予減免；無正當(dāng)理由不予行政許可，或者未依法說明不予許可的理由；未在辦公場所公開公告許可事項(xiàng)和有關(guān)申請?jiān)S可的資料等。比如在福利企業(yè)審批中就存在以下問題：一是個別不符合條件的福利企業(yè)通過編造虛假資料充當(dāng)福利企業(yè)，享受稅收優(yōu)惠；二是企業(yè)只將殘疾人名單掛在工資表上，其實(shí)并未真正安排其就業(yè)；三是福利企業(yè)采取“常人下崗”的方法，提高殘疾人員比例，以達(dá)到國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，騙取稅收優(yōu)惠，這些問題的存在，不同程度的在稅務(wù)行政審批環(huán)節(jié)增加了稅務(wù)機(jī)關(guān)及稅收執(zhí)法人員的風(fēng)險(xiǎn)。二是政策制定及落實(shí)方面，主要是在稅收規(guī)范性文件的制定以及稅收業(yè)務(wù)解答過程中，存在與法律、行政法規(guī)、規(guī)章以及上級規(guī)范性文件相沖突的行為。比如在稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部，規(guī)范性文件的制定多不規(guī)范。如為落實(shí)上級文件精神，有些地方往往會結(jié)合所謂的實(shí)際制定更加詳細(xì)、更加具體的操作辦法和規(guī)定，另外當(dāng)?shù)氐胤近h委政府，政出多門，存在干擾稅收執(zhí)法的現(xiàn)象。面對立法行政化的弊端和靈活多樣的市場經(jīng)濟(jì)，我們制定的有些稅收政策，由于不能全面掌握市場的多樣性，使得政策本身就存在局限性，執(zhí)行中，新情況、新問題層出不窮；同時，稅收政策的頻繁變化，加大了稅務(wù)干部對文件的學(xué)習(xí)、理解和掌握,使稅務(wù)干部難以及時、全面應(yīng)對；另外有些稅收政策下達(dá)后，執(zhí)行期與收到的文件時期不同步，文件收到的晚，而執(zhí)行期要提前數(shù)月，給已經(jīng)執(zhí)行過的稅款征收工作帶來新問題，使得稅務(wù)執(zhí)法人員承擔(dān)了一定量的由于政策制定方面缺陷而帶來的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。（四）行政復(fù)議等稅收法律救濟(jì)環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)稅務(wù)行政復(fù)議工作是稅收征管工作的重要組成部分，是其中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，既是稅收征管工作的最后環(huán)節(jié)，又是一項(xiàng)相對獨(dú)立的部分。稅務(wù)行政復(fù)議等法律救濟(jì)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)主要是在辦理稅務(wù)行政復(fù)議和行政賠償案件過程中，存在不按照法定權(quán)限、范圍、內(nèi)容、程序、時限辦理復(fù)議、賠償事宜的行為。比如行政復(fù)議處理不當(dāng)：一是不作為。包括：無正當(dāng)理由不受理，不審查、不答復(fù)，無正當(dāng)理由超期不作復(fù)議決定、不在合理期限內(nèi)確認(rèn)復(fù)議擔(dān)保的效力性等。二是復(fù)議機(jī)關(guān)未全面客觀調(diào)查取證。僅從證明被申請人具體行政行為的合法性角度收集證據(jù)。三是復(fù)議決定未準(zhǔn)確告知申請人提起訴訟的時間和具體對象，引發(fā)訴訟時效爭議。四是復(fù)議機(jī)關(guān)在避免當(dāng)被告心理的驅(qū)動下，違法作出復(fù)議決定，等等。（五）外部干預(yù)及人員自身風(fēng)險(xiǎn)一是外部環(huán)境干預(yù)風(fēng)險(xiǎn)。主要是個別地方政府干預(yù)稅收執(zhí)法造成的外部執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。突出表現(xiàn)為：一是將稅收執(zhí)法作為地方政府專項(xiàng)整治的工具。如地方政府在集中力量進(jìn)行環(huán)境整治、打擊房地產(chǎn)違規(guī)開發(fā)等行動時，要求稅務(wù)、工商、公安等職能部門從嚴(yán)、從重、從快打擊，這往往會造成稅務(wù)檢查人員主管上帶有偏見，程序上不能到位，處罰上過于嚴(yán)厲，留下諸多后遺癥。二是地方政府熱衷于招商引資，要求稅務(wù)部門減少檢查、調(diào)低定額，從而引起周邊地區(qū)效仿，造成區(qū)域間稅收競爭。三是變相干預(yù)稽查案件查處，通過領(lǐng)導(dǎo)打招呼，搞協(xié)調(diào)的方式干預(yù)稅收執(zhí)法，將執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)留給了稅務(wù)部門及其執(zhí)法人員。二是稅務(wù)人員自身風(fēng)險(xiǎn)。主要是個別稅務(wù)執(zhí)法人員素質(zhì)不高，廉政防范意識不強(qiáng)而造成瀆職失職，從而面臨的行政或刑事處罰等風(fēng)險(xiǎn)。第三部分：稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的成因分析及國外借鑒一、稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的成因分析稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生既有客觀性原因也有主觀性原因，既有內(nèi)生性原因也有外部原因。歸納起來不外乎以下四種原因。（一）適用稅收執(zhí)法依據(jù)帶來潛在執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)一是法律層次低。多年來，在談到稅收法律體系的建設(shè)時，反映最多的是稅收法律體系結(jié)構(gòu)不完善，沒有一部調(diào)整稅收法律關(guān)系的基本法，實(shí)體法的法律級次太低，現(xiàn)行稅法中屬于法律的只有《稅收征管法》、《企業(yè)所得稅法》、《個人所得稅法》3部，其余大量的是法規(guī)和規(guī)章，這給稅務(wù)機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為留下了巨大的隱患，因?yàn)榉ㄔ涸谛姓讣袥Q時對規(guī)章是參照使用，可能存在不使用的情況。二是實(shí)體法的內(nèi)容制定存在不確定因素。首先，現(xiàn)行稅法多為上世紀(jì)90年代初制定，隨著新形勢的發(fā)展變化，稅務(wù)部門不得不以稅收規(guī)范性文件作大量的解釋、補(bǔ)充，每年各級稅務(wù)部門發(fā)布的稅收規(guī)范性文件有數(shù)百期之多，有財(cái)政部和總局聯(lián)合下發(fā)的、有總局下發(fā)的、有省局下發(fā)的，數(shù)量浩大、內(nèi)容繁多、更新頻繁、銜接性差，給稅務(wù)人員學(xué)習(xí)和適用帶來極大壓力。此外，不同部門制定的規(guī)范性文件，由于缺乏相互溝通，造成規(guī)范性文件之間相互沖突、相互矛盾的現(xiàn)象時有發(fā)生，這就給稅收執(zhí)法人員適用執(zhí)法依據(jù)帶來潛在的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。三是稅收政策及稅收規(guī)范性文件制定存在不嚴(yán)謹(jǐn)、不科學(xué)現(xiàn)象。各級稅務(wù)機(jī)關(guān)為了更好地落實(shí)好上級文件精神，往往都會結(jié)合本地實(shí)際制定更加詳細(xì)、更加具體的操作辦法和規(guī)定。這些辦法和規(guī)定雖然對提高稅收征管質(zhì)量起到一定的作用，但卻忽視了對本系統(tǒng)人員的法律保護(hù)，一旦出了問題，也為司法機(jī)關(guān)追究稅務(wù)人員的責(zé)任提供了依據(jù)。如目前大力推行的納稅評估方式，既沒有明確的法律定位，又缺乏規(guī)范的操作規(guī)程。各基層單位在實(shí)際操作中方式各不相同，執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)隱患較大。像納稅評估稅款的定性及入庫問題，在執(zhí)法過程中就在很大程度上存在隨意性隱患，如果按“查補(bǔ)稅款”入庫，就變成了稽查模式；如果按一般申報(bào)入庫，又變成了征管模式。有些稅務(wù)機(jī)關(guān)為了取得納稅人的配合，向納稅人宣傳納稅評估是稅務(wù)機(jī)關(guān)開展的一項(xiàng)優(yōu)化服務(wù)措施，在納稅評估中發(fā)現(xiàn)的偷稅行為也不轉(zhuǎn)交稽查處理。若從司法角度來分析，這類問題如果得不到及時的解決，就會帶來嚴(yán)重的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。（二）稅收征管體制機(jī)制原因引發(fā)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)一是“征、管、查”三分離的征收管理體制引發(fā)執(zhí)法管理缺位的風(fēng)險(xiǎn)。新的征管體制的實(shí)施，對于提高稅務(wù)機(jī)關(guān)的工作效率，形成相互聯(lián)系有相互制約的征管機(jī)制方面收到了比較顯著的成效，但是過分強(qiáng)調(diào)分工，將征管查三分離片面的理解為絕對的分離，引發(fā)了稅收執(zhí)法管理缺位的風(fēng)險(xiǎn)。由于執(zhí)法權(quán)限的限制，稅收征管部門主要從事稅款的征收工作，管事而不管戶，對于納稅人的基本情況、申報(bào)信息等只能從計(jì)算機(jī)征收系統(tǒng)或納稅人報(bào)送的報(bào)表中獲得，納稅資料的真實(shí)與否無從核實(shí)。稅收管理部門由于從原來的稅收專管員的管戶制向稅收管理員的管事制度轉(zhuǎn)變，放松了對稅源的實(shí)地監(jiān)控管理工作，大大淡化了稅務(wù)人員的責(zé)任意識，使得征收管理的環(huán)節(jié)銜接不順，信息反饋溝通不暢?；椴块T也是在實(shí)施稅務(wù)稽查、處理稅收違法行為時缺乏與征管部門的信息共享和互動機(jī)制而專司其職。這就導(dǎo)致了稅收征收、管理、稽查部門各自為戰(zhàn)，使得整個稅收征收管理流程脫節(jié)、執(zhí)法管理缺位，造成稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。二是國地稅機(jī)構(gòu)設(shè)置問題及稅收征管執(zhí)法差異引發(fā)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。首先國地稅機(jī)關(guān)沒有隸屬關(guān)系，在管理機(jī)制和稅收職能上處于完全的平行化管理，而且其內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置及職能配置也不統(tǒng)一或?qū)?yīng)，雖然對國地稅的征收管理范圍進(jìn)行了劃分，但不可避免的存在實(shí)際征管的交叉，這就出現(xiàn)了由于稅收征收計(jì)劃原因造成的國地稅爭搶稅源，或在某些實(shí)現(xiàn)稅收能力有限的納稅人管理上互相推諉管理責(zé)任現(xiàn)象的發(fā)生，從而造成漏征漏管的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。另外，由于機(jī)構(gòu)設(shè)置的不統(tǒng)一，使得國地稅之間的信息共享和傳遞存在障礙，不利于稅收的征收管理。其次，國地稅部門在稅收征管執(zhí)法上的差異直接影響了稅法的權(quán)威。比如企業(yè)所得稅改革，使得原來相對分明的稅種管理范圍變得交叉重疊，由于成立時間的先后不同而由不同的稅務(wù)部門管理。而國地稅部門在管理時可能在財(cái)產(chǎn)損失審批、稅前扣除認(rèn)定、減免稅政策執(zhí)行等方面由于管理方式等不同造成執(zhí)法差異，出現(xiàn)同一個企業(yè)由于管理部門的不同，稅負(fù)水平不統(tǒng)一的現(xiàn)象。而且，在實(shí)際征收管理過程中，對企業(yè)的稅收管轄權(quán)問題，一些地方國地稅機(jī)關(guān)之間經(jīng)常為此產(chǎn)生摩擦，使得納稅人無所適從，左右為難。三是部分征管質(zhì)量考核指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)引發(fā)稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。有些指標(biāo)要求過高，脫離工作實(shí)際。比如要求登記率達(dá)到100%，而納稅人不可能100%的申請辦理稅務(wù)登記，這樣就將應(yīng)當(dāng)由納稅人承擔(dān)的不申請辦理稅務(wù)登記的法律責(zé)任，無形中轉(zhuǎn)移找稅務(wù)機(jī)關(guān)及人員身上，甚至有些稅務(wù)人員迫于考核壓力，對那些不主動申請辦理登記的納稅人，先替他們辦理稅務(wù)登記后，再送上門，這樣做導(dǎo)致了稅務(wù)人員的越權(quán)行為，如果納稅人在隨后的經(jīng)營過程中出現(xiàn)違法行為，稽查部門對違法行為進(jìn)行處理時，就會給稅務(wù)人員帶來執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。還有些考核指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)。比如納稅申報(bào)率考核，依法申報(bào)是納稅人的法律義務(wù)，但由于目前納稅人的納稅意識還不強(qiáng)，尤其是個體工商業(yè)戶和小型私營企業(yè)，主動申報(bào)的較少，而稅務(wù)機(jī)關(guān)為了達(dá)到較高的申報(bào)率，有的甚至替納稅人申報(bào)，從而出現(xiàn)了大量的“零申報(bào)”現(xiàn)象。四是內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制的不完善也是稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的一個主要原因。首先是崗責(zé)體系設(shè)置還不能完全實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督制衡要求，多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法，有權(quán)無責(zé)、有責(zé)無權(quán)，執(zhí)法權(quán)利被違法擴(kuò)張、壓縮、重復(fù)交叉等現(xiàn)象大量并存。其次是缺乏統(tǒng)一的稅收執(zhí)法質(zhì)量考核標(biāo)準(zhǔn)。稅收目標(biāo)管理考核、績效考核、征管質(zhì)量考核、執(zhí)法責(zé)任制考核等多種考核機(jī)制并行，各類量化指標(biāo)并存，使基層疲于應(yīng)付，人為調(diào)整征管數(shù)據(jù)、割裂征管流程、分離執(zhí)法職能，造成小額繳稅、“一元錢”處罰、納稅人賬表不一等問題。另外，稅收執(zhí)法監(jiān)督的手段仍然難以跟上發(fā)展的需要。雖然河南地稅系統(tǒng)自2006年以來全面推行了稅收執(zhí)法責(zé)任制計(jì)算機(jī)自動考核系統(tǒng)，為稅收執(zhí)法考核提供了信息化監(jiān)督考核手段，但目前系統(tǒng)的運(yùn)行效果不太理想，考核系統(tǒng)只能對稅收征管系統(tǒng)內(nèi)部的執(zhí)法數(shù)據(jù)進(jìn)行分析、考核，而且考核的執(zhí)法過錯往往局限于稅收執(zhí)法時限或程序的考核。對稅收實(shí)體法執(zhí)行情況等深層次問題的考核，計(jì)算機(jī)自動考核系統(tǒng)發(fā)揮的作用可以說是微乎其微，主要還是要依靠人工考核的辦法。（三）稅務(wù)部門及人員自身因素引發(fā)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)一是稅務(wù)人員執(zhí)法質(zhì)量不高，實(shí)施管理行為的隨意性較大，直接引發(fā)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。主要表現(xiàn)在：1、稅收執(zhí)法人員業(yè)務(wù)不熟，違反法定程序。部分稅務(wù)執(zhí)法人員不思進(jìn)取，得過且過，不深入學(xué)習(xí)和鉆研稅收業(yè)務(wù)，不懂裝懂，憑感覺、憑經(jīng)驗(yàn)執(zhí)法而造成執(zhí)法錯誤。2、稅收執(zhí)法人員對稅法及相關(guān)法律的理解有偏差，執(zhí)法質(zhì)量不高。如制作稅務(wù)執(zhí)法文書不嚴(yán)謹(jǐn)、不規(guī)范，使用文書或引用法律條文錯誤，能夠引用高階位的法律法規(guī)卻引用低階位的規(guī)章、規(guī)范性文件，執(zhí)法中不注意收集證據(jù)或收集的證據(jù)證明力不強(qiáng)等，給司法機(jī)關(guān)追究留以口實(shí)。3、執(zhí)法人員隨意執(zhí)法留下風(fēng)險(xiǎn)隱患，僥幸心理導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)。許多稅務(wù)人員明知程序不到位、操作不合法，仍我行我素，不加糾正。如在進(jìn)行納稅檢查或送達(dá)稅務(wù)文書時，因熟人熟臉而不出示稅務(wù)檢查證明或一人前往等。4、因惰性引起的不作為而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。如漏征漏管戶的管理跟不上。二是稅收管理體制的改革對稅收征管從嚴(yán)從高的要求，一定程度上增加了稅務(wù)部門自身的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)性。目前從上至下的各類管理制度對稅務(wù)人員的要求越來越高，從長遠(yuǎn)看有利于稅收征管的規(guī)范和發(fā)展，但對稅收執(zhí)法人員的有些要求過高，甚至將本應(yīng)由納稅人承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任要求稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅收執(zhí)法人員來承擔(dān)過失；將客觀存在的復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)環(huán)境中的風(fēng)險(xiǎn)，要求稅收執(zhí)法人員具備“火眼金睛”，能夠事先預(yù)計(jì)，未雨綢繆；對日益隱蔽的稅收違法行為要求稅務(wù)機(jī)關(guān)能夠完全掌控；各類管理制度和管理要求交叉重疊，制定頻繁且一個比一個要求更完美，這些對于目前從事基層稅收管理工作的稅務(wù)人員形成了極大的壓力，稅務(wù)部門自身為自己增加了稅務(wù)執(zhí)法的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)。三是缺乏法制觀念和廉政意識，使得稅務(wù)人員的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變成了其自身所承擔(dān)的司法刑事責(zé)任。稅務(wù)機(jī)關(guān)整體上缺乏對職務(wù)犯罪風(fēng)險(xiǎn)的足夠重視。傳統(tǒng)的稅收意識認(rèn)為稅務(wù)機(jī)關(guān)同樣是執(zhí)法機(jī)關(guān)，本身就是打擊偷、逃、騙稅犯罪的權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)，而忽略了自身同時也受其他執(zhí)法機(jī)關(guān)監(jiān)督的法制觀念和廉政意識，從而忽視了自己應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，也很少注意到稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的存在。這就造成了不征或少征稅款，徇私出售發(fā)票，虛假抵扣稅款、出口退稅，得了好處不移送達(dá)到刑事標(biāo)準(zhǔn)的稽查案件等瀆職犯罪行為的發(fā)生。（四）社會經(jīng)濟(jì)形勢等外部環(huán)境導(dǎo)致的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)一是形勢發(fā)展增加執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。生產(chǎn)經(jīng)營方式日新月異，日益復(fù)雜化，納稅人偷逃稅形式多樣、手段翻新、日趨隱蔽化，這些都增加了稅務(wù)部門稅源監(jiān)控、稅務(wù)檢查的難度，增大了執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。二是稅收行政管理相對人的維權(quán)意識和維權(quán)行為能力日益增強(qiáng)，通過法律途徑，包括復(fù)議、訴訟、控訴等維護(hù)自身合法權(quán)益，已為越來越多的納稅人所接受和采用。稅務(wù)人員任何損害納稅人正當(dāng)權(quán)益的執(zhí)法行為都可能引發(fā)行政訴訟，而且敗訴率極高。同時，檢察機(jī)關(guān)和紀(jì)檢監(jiān)察部門對稅務(wù)部門的熟悉程度、關(guān)注程度也越來越高，而稅收工作任務(wù)重、責(zé)任大、矛盾多的行業(yè)特點(diǎn)，不可避免的使之成為了一個高風(fēng)險(xiǎn)職業(yè)。三是地方政府對稅收工作的干涉行為增加了執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。一些地方政府為促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，把依法治稅同發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)對立起來。為了加大招商引資力度，搞活地方經(jīng)濟(jì)，私自出臺各種稅收優(yōu)惠政策，干預(yù)稅收執(zhí)法，然而出現(xiàn)問題以后還要稅務(wù)機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任。二、稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)管理的國外借鑒經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）稅收政策與管理中心早在1997年就發(fā)布了關(guān)于稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的一般指導(dǎo)原則，首次將風(fēng)險(xiǎn)管理理論引入稅收征管實(shí)踐。2004年OECD又發(fā)布了納稅風(fēng)險(xiǎn)管理指導(dǎo)解釋，對稅收征管風(fēng)險(xiǎn)管理程序做了更詳細(xì)的說明。OECD的指導(dǎo)原則及其解釋論述了兩類征管風(fēng)險(xiǎn)，即收入風(fēng)險(xiǎn)和納稅風(fēng)險(xiǎn)。歐盟從2004年開始著手制定稅收征管中的風(fēng)險(xiǎn)管理指導(dǎo)原則，2006年2月正式發(fā)布。OECD和歐盟的這兩大指導(dǎo)原則在對風(fēng)險(xiǎn)管理理論的引用上大體相同，但是立足點(diǎn)有差異：OECD主要從納稅人角度分析征管風(fēng)險(xiǎn)，而歐盟則主要從稅務(wù)機(jī)關(guān)角度分析征管風(fēng)險(xiǎn)。歐盟稅收風(fēng)險(xiǎn)管理指導(dǎo)意見中對風(fēng)險(xiǎn)管理的過程是這樣描述的：第一步是風(fēng)險(xiǎn)識別。在風(fēng)險(xiǎn)識別階段，首先是對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分類，然后對分類后的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行等級鑒定，確定風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域或納稅人群體，隨后按照風(fēng)險(xiǎn)的來源進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識別的完善，風(fēng)險(xiǎn)識別階段的結(jié)果是形成風(fēng)險(xiǎn)圖。風(fēng)險(xiǎn)圖顯示了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期發(fā)生的地區(qū)、納稅人群體或行業(yè)，方便進(jìn)入下一階段的風(fēng)險(xiǎn)分析。第二步是風(fēng)險(xiǎn)分析，在這一階段對在前一階段已經(jīng)識別的風(fēng)險(xiǎn)通過大量的數(shù)據(jù)使用計(jì)算系統(tǒng)機(jī)依次進(jìn)行系統(tǒng)的度量、分組、分析。第三步是風(fēng)險(xiǎn)排序、確定優(yōu)先次序并評估。按照不同的指標(biāo)對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行排名，確定優(yōu)先次序，然后進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，確定風(fēng)險(xiǎn)的不同處理方式。第四步是風(fēng)險(xiǎn)處理。在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析評估后，風(fēng)險(xiǎn)管理過程的下一階段就是要選擇正確的處理方法，并且要保證在正確的時限內(nèi)以正確的方式進(jìn)行處理。通常的風(fēng)險(xiǎn)處理方法是：1、轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)2、減少風(fēng)險(xiǎn)，這其中又包括三種類型，一是限制機(jī)會，使得犯錯誤變得不太可能。二是減少非故意錯誤，使得人們難以犯錯誤。三是減少故意性錯誤，使得犯錯誤是一種冒險(xiǎn)行為。3、風(fēng)險(xiǎn)覆蓋。就是說采取強(qiáng)制管制的措施，挽回風(fēng)險(xiǎn)損失。第五步是風(fēng)險(xiǎn)管理評價和反饋。首先評價可以幫助組織本身在如何處理風(fēng)險(xiǎn)時的有效性。其次，評價過程中獲得的信息要反饋給風(fēng)險(xiǎn)管理過程的每一步。歐盟各國大致都按照這樣的一個風(fēng)險(xiǎn)管理過程，將風(fēng)險(xiǎn)管理引入到稅收征管的過程中，有效的防范稅收收入風(fēng)險(xiǎn)、納稅遵從風(fēng)險(xiǎn)和執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。第四部分：探索防范和化解執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的工作機(jī)制和措施一、建立健全稅收法律體系及其管理制度（一）建立健全稅法體系，避免稅收執(zhí)法政策風(fēng)險(xiǎn)。首先建議國家要加快稅收立法步伐。盡快出臺稅收基本法，明確一些稅收基本法律問題，比如規(guī)定各級政府和有關(guān)部門在稅收上“應(yīng)當(dāng)作為”和“不應(yīng)當(dāng)作為”條款等，通過稅收基本法來統(tǒng)領(lǐng)各稅收單行實(shí)體法、稅收程序法以及稅收法律與其他法律的關(guān)系。其次要解決目前稅收實(shí)體法法律級次低的問題。進(jìn)一步修訂和完善現(xiàn)有稅收法律法規(guī)，將各稅種的單行條例上升到法律層級，增強(qiáng)稅法的嚴(yán)肅性、規(guī)范性和穩(wěn)定性，真正建立起以稅收基本法為主導(dǎo)、稅收實(shí)體法與稅收程序法并重的稅收法律框架。（二）加強(qiáng)規(guī)范性文件管理，提高執(zhí)法制度建設(shè)質(zhì)量一要嚴(yán)格執(zhí)行稅收規(guī)范性文件制定管理規(guī)定，提高制度建設(shè)的科學(xué)性，充分揭示和反映稅收管理的客觀規(guī)律和要求，避免文件、制度與上位法相沖突；制定的制度要具有操作性，防止脫離實(shí)際或超出執(zhí)法人員承受能力，既要避免制度陷阱，又要防止制度泛化，不成熟或者不必要的制度不宜出臺。二要探索建立涉稅規(guī)范性文件聽證制度，并堅(jiān)持規(guī)范性文件集體審議制度，凡是對納稅人具有普遍約束力的規(guī)范性文件，均須提交審理委員會集體審議，以推進(jìn)決策管理的科學(xué)化和民主化。三要堅(jiān)持規(guī)范性文件定期清理制度，對矛盾沖突或者內(nèi)容不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件和規(guī)章制度，要及時修改或廢止。四要深入推行稅收政策評價反饋制度，并探索建立涉稅規(guī)范性文件及管理辦法實(shí)施效果評價制度，促進(jìn)稅收管理制度體系的進(jìn)一步完善。二、完善稅收執(zhí)法管理的組織建設(shè)和相關(guān)制度（一）推進(jìn)依法行政，創(chuàng)新行政管理決策機(jī)制建立健全科學(xué)民主的決策機(jī)制。在稅收執(zhí)法中引入和建立重大事項(xiàng)集體決策、專家咨詢、合法性論證等制度，通過聽證會、座談會、論證會等方式，對與社會公共利益、納稅人利益密切相關(guān)的事項(xiàng)進(jìn)行科學(xué)決策。（二）引入風(fēng)險(xiǎn)管理理念，建立稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)管理預(yù)警系統(tǒng)參考國外風(fēng)險(xiǎn)管理的經(jīng)驗(yàn)，將稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)納入日常執(zhí)法管理工作中，在科學(xué)評定稅收風(fēng)險(xiǎn)的前提下，對稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析評估，系統(tǒng)的梳理出稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的要素、風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)、風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域、風(fēng)險(xiǎn)時期和風(fēng)險(xiǎn)來源，找出風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控點(diǎn)，建立稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)管理預(yù)警系統(tǒng)。一個好的稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)應(yīng)該能夠?qū)崿F(xiàn)對稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的有效管理。應(yīng)當(dāng)包括如下幾個子系統(tǒng)：稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)識別系統(tǒng)、稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)、稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)決策系統(tǒng)、稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避系統(tǒng)、稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控系統(tǒng)。（三）優(yōu)化當(dāng)前稅收征管模式，建立內(nèi)部協(xié)調(diào)制度一是汲取原有稅收專管員“管戶制”的優(yōu)點(diǎn)，實(shí)行稅務(wù)管理段管片管方式，與現(xiàn)行“管事制”相結(jié)合，切實(shí)加強(qiáng)稅源控管，解決現(xiàn)行征管模式“疏于管理、淡化責(zé)任”的問題。二是按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，制定更為科學(xué)詳盡的“征、管、查”內(nèi)部協(xié)調(diào)配合制度和具體操作規(guī)程，既要做到相互之間信息互通、協(xié)調(diào)配合，也要減少職責(zé)交叉，征收部門將稅款征收過程中的異常情況及時傳遞給管理和稽查部門，管理和稽查部門也要將實(shí)地調(diào)查或檢查發(fā)現(xiàn)的最新資料信息及時與征收部門共享，這樣使得整個稅收征管流程更加嚴(yán)密，稅源管理更加高效，能夠在最大限度上減少稅款流失的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。三、提高稅收執(zhí)法質(zhì)量（一）加強(qiáng)具體執(zhí)法事項(xiàng)管理，規(guī)范稅收執(zhí)法行為一要切實(shí)堅(jiān)持依法治稅和依法管理，嚴(yán)格執(zhí)行稅收法律、法規(guī)規(guī)定，熟練掌握履行管理職責(zé)所必需的法律依據(jù)、執(zhí)法權(quán)限、范圍、幅度、程序、步驟、方式方法、時限等內(nèi)容，全面、準(zhǔn)確、適當(dāng)?shù)貙?shí)施執(zhí)法活動，依法履行管理職責(zé)。二要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變管理理念、管理職能和管理方式，優(yōu)化辦稅流程，簡化辦稅程序，減輕納稅人的辦稅負(fù)擔(dān)，注重保護(hù)管理相對人的合法權(quán)益。在作出不利于稅收管理相對人的處理決定前，應(yīng)當(dāng)告知其有關(guān)事實(shí)、法律依據(jù)及擬處理意見，給予其陳述、申辯機(jī)會，并告知其依法享有的救濟(jì)權(quán)利與途徑；管理相對人依法提出聽證申請的，應(yīng)當(dāng)依法組織聽證會。三要加快稅收執(zhí)法信息化建設(shè)進(jìn)程，將執(zhí)法環(huán)節(jié)、執(zhí)法內(nèi)容與執(zhí)法過程固化在計(jì)算機(jī)系統(tǒng)中，通過計(jì)算機(jī)向各執(zhí)法崗位分配工作，控制工作流程，記錄并考核崗位工作質(zhì)量，提高管理效能。（二）規(guī)范取證、文書制作和案卷整理，做好管理基礎(chǔ)工作一要嚴(yán)格執(zhí)行稅務(wù)稽查案件管理、稅務(wù)稽查證據(jù)規(guī)則、稅務(wù)稽查卷宗管理以及執(zhí)法文書規(guī)范的規(guī)定，遵循先取證后裁決的行政程序規(guī)則，不得先作決定后補(bǔ)證據(jù)。隨著電子科技，如電子商務(wù)、網(wǎng)上購物、會計(jì)電算化等形式的出現(xiàn)，納稅人偷稅的手段和方式也隨之變化，證據(jù)種類也相當(dāng)復(fù)雜?？赏ㄟ^案例所依賴的證據(jù)種類、形式進(jìn)行統(tǒng)一，避免執(zhí)法隨意性引發(fā)的稽查風(fēng)險(xiǎn)。二要加強(qiáng)稅務(wù)稽查證據(jù)與司法證據(jù)形式、內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。當(dāng)前稅務(wù)稽查中案件證據(jù)因與司法證據(jù)的要求不一致，極易導(dǎo)致敗訴。因此，稅務(wù)部門應(yīng)與公安、司法部門加強(qiáng)溝通，協(xié)調(diào)和統(tǒng)一取證的要求，確保在辦案中，按行政訴訟中的取證規(guī)則收集充分的證據(jù)，提高抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。三要正確使用并準(zhǔn)確填寫和制作各種稅收執(zhí)法文書和證據(jù)材料，客觀、詳實(shí)地記錄涉稅違法行為的事實(shí)、情節(jié)及證據(jù)，不得隱瞞事實(shí)與證據(jù)。四要按照證據(jù)規(guī)則要求，充分收集與案件定性和定量處理相關(guān)的證據(jù)材料，并根據(jù)需要加以鑒別、認(rèn)定和制作。對于案件的檢查記錄、證據(jù)材料和執(zhí)法文書