關(guān)于行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理問題的思考

摘要：近年來，隨著我國經(jīng)濟形式和社會需求的不斷變化，我國財政政策積極作為、改革創(chuàng)新，著力提升行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的有效性、針對性，持續(xù)做好成本控制，推動實現(xiàn)財政資金聚力增效。在此背景之下，各級財政部門和單位積極推廣落實預(yù)算績效管理的相關(guān)政策，提高了對財政資金產(chǎn)出和效益的重視程度，并取得了階段性進展。本文立足于預(yù)算績效管理理論與實踐，并結(jié)合當(dāng)前行政事業(yè)單位特點，對推行預(yù)算績效管理進程中所面臨的一些問題進行闡述并附以相應(yīng)對策。關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；預(yù)算績效管理；政府會計當(dāng)前我國各項財政工作正處在改革轉(zhuǎn)型期，為加強行政事業(yè)單位預(yù)算資金管理并提高財政投入對社會貢獻的轉(zhuǎn)化，近年來在財政部門的大力推廣下，各級行政事業(yè)單位逐步落實預(yù)算績效管理工作，并取得了一定的社會效益。但由于該項工作起步較晚，一些部門和單位在具體實踐過程中存在一些問題，因此對預(yù)算績效管理的對策研究就有其必要性。一、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的重要性（一）有利于優(yōu)化財政資金配置和使用效率行政事業(yè)單位的資金收入主要來源于財政撥款，其收支規(guī)模和使用方向取決于年度預(yù)算安排，因此預(yù)算編制就顯得十分重要。然而，財政資金作為有限的公共資源，其使用必須順應(yīng)國民經(jīng)濟發(fā)展方向并最大限度地滿足社會公共服務(wù)需求，所以如何科學(xué)合理的配置預(yù)算資金以及確保資金使用準(zhǔn)確高效，就成為預(yù)算績效管理的首要目標(biāo)。通過建立事前績效評價體系，對各項預(yù)算支出設(shè)定各項效益指標(biāo)，可以使單位或部門負(fù)責(zé)人更加專注于對支出項目的前期調(diào)研，結(jié)合可行性分析評估財政投入的可能產(chǎn)生的社會效益，以及對執(zhí)行進度、成本控制等問題制定風(fēng)險防控措施，清理剔除無效低效投資項目。在預(yù)算實施過程中，績效管理也發(fā)揮著事中監(jiān)督管理的作用，通過與年初預(yù)算進行對比分析，及時調(diào)整業(yè)務(wù)實施方案和預(yù)算結(jié)余，切實解決政府投資項目超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)、超概算等問題。（二）有助于完善單位內(nèi)部管理制度建設(shè)預(yù)算績效管理可以有效融合行政事業(yè)單位財務(wù)管理和其他業(yè)務(wù)管理制度，以預(yù)算為抓手引導(dǎo)單位各項管理措施逐步形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的制度體系。通過績效管理，可以進一步明確業(yè)務(wù)發(fā)展目標(biāo)，尤其是對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)品質(zhì)提升等政府職能性較強的項目進行指標(biāo)量化，補充完善了相關(guān)管理制度中存在的概念模糊、操作性不強等缺點，為政策落實的具體方案提供了重要參考。另外，預(yù)算績效管理對改善單位內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)也有著積極作用。由于績效管理強調(diào)評價和監(jiān)督，重點考察整體預(yù)算支出的執(zhí)行效率和社會效益，因此要求各級行政事業(yè)單位內(nèi)部必須形成統(tǒng)一思想，形成協(xié)調(diào)聯(lián)動的組織架構(gòu)，推進管理層級的扁平化以保持對預(yù)算項目執(zhí)行的敏感性和執(zhí)行力，進而推動績效目標(biāo)的實現(xiàn)。（三）有助于激勵業(yè)務(wù)模式創(chuàng)新發(fā)展根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)，各級行政事業(yè)單位當(dāng)年需要對上一年度實施的支出開展預(yù)算績效評價，涉及范圍包括全部基本支出和項目支出，是對財政預(yù)算支出所體現(xiàn)的行政能力和預(yù)期社會效益進行綜合考評，客觀反映單位一年來的業(yè)務(wù)發(fā)展情況。尤其在貫徹落實績效評價公開這一背景下，各級行政事業(yè)單位的預(yù)算支出與業(yè)務(wù)開展都要接受公眾的監(jiān)督，因此如何提升業(yè)務(wù)管理水平、改善公共服務(wù)品質(zhì)并最終達(dá)到財政資金與社會效益精準(zhǔn)匹配，成為了當(dāng)前各級政府部門所要面對的全新課題。其次，預(yù)算績效管理落實促進了業(yè)財融合的推廣，也進一步打破了單位間和部門間的溝通壁壘，一方面強化了單位內(nèi)部財務(wù)與業(yè)務(wù)的聯(lián)系機制，另一方面也推動了同行業(yè)單位間的協(xié)調(diào)交流，有助于形成良性競爭環(huán)境，激發(fā)行政事業(yè)單位服務(wù)創(chuàng)新意識，為新經(jīng)濟形態(tài)下社會發(fā)展提供有力支撐。二、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理問題分析（一）預(yù)算績效管理制度不完善、責(zé)任意識淡薄雖然預(yù)算績效管理的相關(guān)規(guī)章制度已推行多年，但一些行政事業(yè)單位仍存在認(rèn)識不足、執(zhí)行力低下等問題，使績效管理未能發(fā)揮出應(yīng)有作用，很大程度上源自單位相關(guān)責(zé)任人績效管理意識淡薄。行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理相關(guān)法規(guī)在推行初期，各級財政部門只專注于對某些重點項目支出進行績效管理，只對所涉及行政事業(yè)單位的財務(wù)部門、項目部門和主管領(lǐng)導(dǎo)傳達(dá)臨時性的通知文件，并未開展體系化的培訓(xùn)工作，再加上政策宣傳缺失，致使績效管理沒有引起各級預(yù)算單位的充分重視。其次，一些單位的管理人員仍然保持著傳統(tǒng)的預(yù)算管理理念，認(rèn)為預(yù)算的制定和執(zhí)行不需要過多關(guān)注業(yè)務(wù)開展，只要保證全年預(yù)算不超支即可，缺乏對資金配置、成本控制、價值貢獻等指標(biāo)進行調(diào)研的主動性。由于財務(wù)部門往往承擔(dān)著預(yù)算績效管理的牽頭工作，在缺少業(yè)務(wù)部門的配合情況下，財務(wù)人員難以獲得真實、準(zhǔn)確的業(yè)務(wù)需求信息，使得預(yù)算績效難以做到精細(xì)化管理，也進一步加深了各部門管理人員對績效工作的忽視。（二）制定預(yù)算績效目標(biāo)缺乏科學(xué)性、合理性行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理以目標(biāo)為指引，整合財政資金和社會資源達(dá)到預(yù)期社會效益。但是，由于設(shè)定預(yù)算績效目標(biāo)的相關(guān)規(guī)范缺乏一定的行業(yè)細(xì)分和專業(yè)指導(dǎo)，使得部分行政事業(yè)單位在制定績效目標(biāo)過程中難以結(jié)合自身行業(yè)特點和項目具體用途，造成目標(biāo)內(nèi)容流于形式、脫離實際，對后續(xù)的績效監(jiān)管和考評喪失指導(dǎo)意義，甚至自相矛盾。其次，一些單位在設(shè)計制定績效目標(biāo)時，缺乏與部門或單位的發(fā)展規(guī)劃、工作計劃和政策要求相結(jié)合，不是一味追求業(yè)績提升而抬高預(yù)期目標(biāo)，就是謹(jǐn)慎求穩(wěn)而壓低目標(biāo)，造成目標(biāo)制定與財政支持力度和實際執(zhí)行能力相脫節(jié)。再次，由于缺少對預(yù)算所涉及的經(jīng)費支出規(guī)模和執(zhí)行力可控性開展充分的前期調(diào)研評估，使得在設(shè)定績效目標(biāo)時沒有準(zhǔn)確劃分總體目標(biāo)和年度目標(biāo)，造成后續(xù)預(yù)算在執(zhí)行過程中發(fā)生不合理的超支或結(jié)余，降低了后續(xù)績效管理效果；同時，由于缺乏對社會效益、可持續(xù)影響、服務(wù)滿意度等指標(biāo)的準(zhǔn)確理解，一些單位在設(shè)定該類指標(biāo)時往往憑主觀意愿進行定性描述，尤其是對于重大項目支出所產(chǎn)生的宏觀社會價值缺少專業(yè)性評估，造成財政績效目標(biāo)不能準(zhǔn)確體現(xiàn)其公共屬性。（三）成本預(yù)算績效分析缺乏有效落實成本預(yù)算績效分析是全面實施預(yù)算績效管理的重要組成部分，但長期以來行政事業(yè)單位因預(yù)算機制等原因所形成的“花錢”思維，造成了一些單位為完成工作目標(biāo)而不計成本，忽視對投入產(chǎn)出效率的控制，因此成本預(yù)算概念對于許多單位管理者來說缺乏現(xiàn)實意義。另外，再加上當(dāng)前績效管理工作仍處于較為初級的階段，制度體系和手段措施尚不完善，各級行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理意識才剛剛形成，其理念并未完全消化，成本預(yù)算績效分析概念的引入并不能完全適應(yīng)一些單位的實際工作，加劇了對該項工作的抵觸情緒。其次，雖然政府會計制度將權(quán)責(zé)發(fā)生制下的成本費用要素引入行政事業(yè)單位的財務(wù)核算之中，但由于缺乏對成本管理應(yīng)用的相關(guān)規(guī)則明細(xì)，一方面導(dǎo)致各級財政部門難以開展有效宣傳培訓(xùn)，另一方面造成各級單位難以找到相適應(yīng)的成本分析工具進行應(yīng)用，使成本預(yù)算績效分析理論無法在實踐中發(fā)揮作用。再次，成本預(yù)算績效分析的結(jié)果缺乏應(yīng)用場景，其中行政事業(yè)單位的成本效益分析、成本定額標(biāo)準(zhǔn)等相較于企業(yè)所處的經(jīng)營環(huán)境，難以形成有針對性的指導(dǎo)。尤其是對于公益性的政府服務(wù)，其產(chǎn)生的價值往往具有更加長遠(yuǎn)的社會影響，其成本效益和定額標(biāo)準(zhǔn)難以通過歷史數(shù)據(jù)進行合理估算，一定程度上造成成本預(yù)算績效分析與現(xiàn)實情況相脫節(jié)。（四）預(yù)算績效評價體系不夠全面客觀預(yù)算績效評價是對行政事業(yè)單位支出的經(jīng)濟性、效率性、效益性和公平性以及預(yù)算資金的投入、使用過程、產(chǎn)出和效果進行客觀、公正的測量、分析和評判，但在實施過程中往往在指標(biāo)設(shè)定、執(zhí)行反饋等方面存在問題。一些單位在績效評價指標(biāo)確定過程中，容易忽視自身行業(yè)環(huán)境對預(yù)算支出的影響，對項目決策、產(chǎn)出和效益指標(biāo)缺乏足夠量化，使指標(biāo)的相關(guān)性不能滿足評價要求。同時，績效評價標(biāo)準(zhǔn)缺乏針對性的統(tǒng)一，如計劃標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或歷史標(biāo)準(zhǔn)所參照的背景和執(zhí)行方法有所不同，其評價結(jié)果也會不同，進一步影響后續(xù)整改落實的效果。另外，還有一些單位對于評價結(jié)果沒有引起足夠重視，只是按流程做完績效評價就草草收場，對于評價所反映的問題沒有進行反饋落實。三、強化行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的對策建議（一）完善預(yù)算績效管理責(zé)任制，打造良好的預(yù)算績效管理理念行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理體系的建設(shè)與落實離不開持久有效的宣傳和專業(yè)系統(tǒng)的培訓(xùn)。為打破長久以來形成的傳統(tǒng)預(yù)算和業(yè)務(wù)管理模式，應(yīng)以各級財政部門進行牽頭，大力營造學(xué)習(xí)貫徹預(yù)算績效管理相關(guān)法規(guī)的良好氛圍，并組織各級行政事業(yè)單位的主管領(lǐng)導(dǎo)、財務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門共同參與培訓(xùn)，從上而下樹立全面的預(yù)算績效管理理念。同時，單位內(nèi)部也應(yīng)成立專門的預(yù)算績效管理小組，一方面定期或不定期開展績效工作方案研討，建立健全相關(guān)的內(nèi)部績效管理制度，另一方面向單位全體職工開展有針對性的績效管理培訓(xùn)，使業(yè)財融合的理念深入人心，營造上下一心做好預(yù)算績效精細(xì)化管理的良好氛圍。其次，進一步將預(yù)算績效管理制度與內(nèi)部控制、人員業(yè)務(wù)考核相聯(lián)系，將績效內(nèi)容的編制、執(zhí)行納入相關(guān)部門和人員年度整體考核，強化各級管理人員責(zé)任意識，主動將業(yè)務(wù)工作向預(yù)算績效管理方向延伸，參照各項指標(biāo)自覺發(fā)現(xiàn)問題、解決問題；同時，通過內(nèi)部控制將績效管理整合到預(yù)算全流程監(jiān)管之中，并利用風(fēng)險控制、任務(wù)分解等手段，優(yōu)化預(yù)算績效管理在執(zhí)行過程中的積極效果。（二）完善預(yù)算績效管理目標(biāo)體系，強化前期調(diào)研評估一是財政部門應(yīng)對預(yù)算績效管理相關(guān)法規(guī)進行專業(yè)細(xì)分，針對市政、教育、醫(yī)療等有行業(yè)特點的領(lǐng)域制定專門的績效目標(biāo)操作細(xì)則，并結(jié)合財政預(yù)算層級和區(qū)域?qū)嶋H情況開展系統(tǒng)性的宣傳培訓(xùn)，深化各級行政事業(yè)單位相關(guān)責(zé)任人的預(yù)算績效管理意識，使制定績效目標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)更加清晰明了。二是緊緊圍繞單位的年度工作目標(biāo)或長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃，在符合國家宏觀政策以及政府在相關(guān)領(lǐng)域開展改革目標(biāo)的前提下，對關(guān)鍵性的業(yè)務(wù)項目設(shè)定明確工作任務(wù)。同時，單位內(nèi)部可以組織績效目標(biāo)研究小組或外聘專家對項目的執(zhí)行過程和預(yù)期效果進行研判，進一步明確不同階段所應(yīng)投入的財政資金和形成的產(chǎn)出價值，并將績效管理過程中的具體職責(zé)與任務(wù)分解到每一個相關(guān)部門或負(fù)責(zé)人上，形成層次分明、脈絡(luò)清晰的績效目標(biāo)體系，便于管理有的放矢。三是針對資金量大、受益范圍廣、社會影響力大的項目加強外部專業(yè)咨詢機構(gòu)的介入，借助同類案列分析、數(shù)據(jù)統(tǒng)計、政策解讀等研究手段，加強前期調(diào)研評估的客觀性、準(zhǔn)確性。同時針對不同項目的特點，可以從政策扶持力度、資金來源渠道、具體實施內(nèi)容、受眾影響范圍等不同維度開展定向研究，深化目標(biāo)的指導(dǎo)意義。（三）樹立科學(xué)的績效成本意識，提升成本分析的應(yīng)用價值成本預(yù)算績效分析是行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的關(guān)鍵一環(huán)，既是考察預(yù)算制定和執(zhí)行是否合理有效的重要手段，也是對未來各項財政投入開展前瞻性研究的必要鋪墊，因此應(yīng)加快推廣成本分析的實際應(yīng)用。一是財政主管部門應(yīng)從政策制定上加快完善預(yù)算績效成本分析各項規(guī)章制度，針對行政事業(yè)單位的行業(yè)特點出臺具體的技術(shù)規(guī)范，使單位管理人員對于成本分析的對象形成明確的認(rèn)識。同時，各級財政部門可以結(jié)合本區(qū)域和下屬單位實際情況開展成本分析的培訓(xùn)宣傳工作，并向各級行政事業(yè)單位提供專業(yè)技術(shù)指導(dǎo)，營造出嚴(yán)控費用成本、提高財政效率的政策風(fēng)向。二是各級政府應(yīng)將成本預(yù)算績效考評與其下屬單位的綜合績效相掛鉤，提高成本預(yù)算績效分析在整體績效管理中的考核比重，確保在全周期預(yù)算管理中實時關(guān)注財政支出的規(guī)模和性質(zhì)是否偏離績效目標(biāo)，并定期評估預(yù)算在設(shè)定之初是否合理、準(zhǔn)確，倒逼各級行政事業(yè)單位管理者提高對成本預(yù)算績效分析的重視。三是各級財政部門和行政事業(yè)單位應(yīng)積極開展對成本預(yù)算績效分析的理論實踐，一方面結(jié)合政府會計制度對成本費用核算的準(zhǔn)則要求核定具體的成本內(nèi)容和范圍，另一方面可以借鑒企業(yè)成本會計中的成本效益分析法、作業(yè)成本法等理論工具，摸索符合行政事業(yè)單位特點的成本預(yù)算績效分析方法。（四）提升預(yù)算績效評價指標(biāo)的客觀性、合理性，建立評價結(jié)果反饋機制績效評價指標(biāo)在設(shè)定過程中應(yīng)遵從科學(xué)公正、統(tǒng)籌兼顧的原則，以嚴(yán)謹(jǐn)務(wù)實的的態(tài)度充分借鑒相關(guān)管理理論和方法，并按照財政相關(guān)工作要求和內(nèi)控管理規(guī)范進行績效評價指標(biāo)制定，為指標(biāo)的客觀性、公正性提供制度保障。為使績效指標(biāo)能真實、全面地反映預(yù)算執(zhí)行、運籌決策、組織管理、投入產(chǎn)出等環(huán)節(jié)，指標(biāo)的設(shè)立應(yīng)緊密結(jié)合績效對象的特點，并提煉出有代表性并直接反映社會價值或經(jīng)濟效益的關(guān)鍵性指標(biāo)。對于指標(biāo)的分解和定義，應(yīng)盡量遵從可量化、可獲取的原則，確保后續(xù)績效管理的實踐成果可以全面分解展開，便于對評價結(jié)果進行比對分析。其次，評價結(jié)果應(yīng)作為各級行政事業(yè)單位安排預(yù)算、制定政策和改進管理方式的重要依據(jù)，各級財政部門可據(jù)此設(shè)定評價等級并進行相應(yīng)的獎懲；同時，財政部門和預(yù)算