2024德國制定和實施行業(yè)氣候目標(biāo)

導(dǎo) 德國國家層面的氣候目標(biāo)和治 德國行業(yè)層面的氣候目 監(jiān)測和遵守機(jī) 可供中國借鑒的氣候治理成功經(jīng) 圖 德國設(shè)定行業(yè)減排目標(biāo)的時間 圖 圖 圖 德國制定和監(jiān)測行業(yè)氣候目標(biāo)（作者團(tuán)隊繪制 表 行業(yè)目標(biāo)和責(zé)任部委 表 表 1全球大多數(shù)主要排放國都批準(zhǔn)了《巴黎協(xié)定》，并在其國家自主貢獻(xiàn)NDC）中通報了減排目標(biāo)。雖然關(guān)于國際氣候政策的討論主要涉及國家層面目標(biāo)，但氣候行動的實施主要是在行業(yè)和地區(qū)層面進(jìn)行。各國采取/或地區(qū)層面目標(biāo)，確保氣候政策得到落實。在分解國家目標(biāo)時，可以運用不同方法和原則，以確保公平有效。確定排放目標(biāo)或碳預(yù)算份額的方法可以基于經(jīng)濟(jì)實力GDP）、人口或歷史責(zé)任等標(biāo)準(zhǔn)，也可以從溫室氣體排放途徑中得出。在中國，中央政府為全31本政策簡報是氣候分析組織（ClimateAnalytics）歐盟減排分擔(dān)方法專題報告（即將發(fā)布）的附錄，該報告216個聯(lián)邦州（也請參閱即將發(fā)布的“德意志聯(lián)邦共和國的氣候治理”報告）。德國各地區(qū)有自己的憲法和議會，享有重要權(quán)力并承擔(dān)重要責(zé)任。不過，氣候政策主要由聯(lián)邦州負(fù)責(zé)實施。德國的氣候目標(biāo)、計劃和政策均在國家層面制定，并分配給各行業(yè)，而非地區(qū)政府。2007年在《綜合能源與氣候計劃》（BMUB2007）[5]中首次設(shè)定了2020年氣候目標(biāo)（199040%）。2007年后，這一目標(biāo)得到各種文件和不同政府的確認(rèn)。然而，由于該計劃最初是由聯(lián)邦環(huán)境部編寫，內(nèi)閣內(nèi)部普遍認(rèn)為環(huán)境部也應(yīng)負(fù)責(zé)計劃實施，并在未達(dá)到目標(biāo)的情況下繳納罰款。多年來，事實證明這一期望不切實際，因為環(huán)境部長無權(quán)指使其他部長：他們不能命令其他部委在各自部門中投入力量開展1概述了行業(yè)目標(biāo)所涉行業(yè)和主管部委。1–聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)和氣候保護(hù)部聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)和氣候保護(hù)部聯(lián)邦住房、城市發(fā)展和建筑部聯(lián)邦數(shù)字和交通部聯(lián)邦食品與農(nóng)業(yè)部德國第一部國家氣候法（《聯(lián)邦氣候保護(hù)法》）于2019年通過，并于2021在20302018年《歐盟減排分擔(dān)條例》（2018）[11]2030年之前具有法律約束力的年度排放目標(biāo)。排放預(yù)測顯示，德國將無法實現(xiàn)這些目標(biāo)，還將面臨巨額罰款（Agora能源Agora2018；lachsland2021）[2,16]。這給德國政府造成壓力，迫使其采取行動并開展更多工作，以確保遵守《歐盟減排分擔(dān)條例》?！稖p排分擔(dān)條例》規(guī)定的歐盟目標(biāo)覆蓋了歐盟國內(nèi)排放60%（不包括土地利用、土地利用變化和林業(yè)）的排放，這些排放不在歐盟碳排放交易體系（ETS——歐洲境內(nèi)的航空除外）的覆蓋范圍內(nèi)。碳排放交易體系則對電力生產(chǎn)、能源密集型行業(yè)和民用航空的排放進(jìn)行監(jiān)管。2021年春季，作為其“綠色新政”議程的一部分，歐盟同意將2030199040%55%（歐盟，2021），迫使德國和其他成員國相應(yīng)提高國家氣候目標(biāo)。如果某成員國未能遵守其年度減排目標(biāo)，則必須提交行動計劃，詳細(xì)說明重回正軌的糾正措施。如果仍然不能遵守，該成員國將不得不以高昂成本從其他成員國購買排放配額。有關(guān)歐盟《減排分擔(dān)條例》的更多背景及這方面可供中國借鑒的成功經(jīng)驗，請參閱氣候分析組織即將發(fā)布的關(guān)于“歐盟減排分擔(dān)機(jī)制”的報告。除歐盟政策變化外，其他政治和經(jīng)濟(jì)事態(tài)發(fā)展進(jìn)一步增加了壓力。2018和2019年，公眾輿論以及行業(yè)國人來說，氣候變化并不是一個特別重要的政治問題（FlachslandLevi2021）[16]2018年末開始開始發(fā)生變化。彼時，“周五護(hù)未來”（FridayforFutures）運動引發(fā)了關(guān)于氣候變化的激烈社會辯論，并gruppeWahlen2020）。除了輿論風(fēng)向的轉(zhuǎn)變，德國工業(yè)聯(lián)合會（BDI）在2018年發(fā)布了一份報告，認(rèn)為雄20214月，德國聯(lián)邦憲法法院宣布?xì)夂蚍ǖ牟糠謨?nèi)容違憲。法院認(rèn)為，20302040勃勃的減排目標(biāo)，以及2030年之前相對寬松的減排目標(biāo)，將很大一部分不合理的減排負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移到20302030年之后采取更嚴(yán)厲的減排措施（BodleSina2021）[7]。政府利用憲法法院裁決的政治勢頭，提高了國家減排目標(biāo)。鑒于德國在歐盟《減排分擔(dān)條例》下的責(zé)任2030年目標(biāo)的協(xié)議，在任何情況下都需要采取此舉。因此，德國在20216月通過了一項氣候法修正案，并提高了目標(biāo)。該法現(xiàn)在規(guī)定，到2030年，全國排放量較1990年水平減少65%（的基礎(chǔ)上提高）2040199088%2045年（比原計劃提前五年）203020402015年發(fā)起的氣候行動聯(lián)（ClimateActionAlliance2050年氣候行動計劃》（2016）[6]的框架內(nèi)繼續(xù)開展工作。來自民間社會和工業(yè)界的所有利益相關(guān)者（包括行業(yè)協(xié)會）應(yīng)邀參加。在行業(yè)層面的定期研討會上討論了氣候目標(biāo)和措施，并邀請利益相關(guān)者提出想法或分享關(guān)切。德國工業(yè)聯(lián)合會（BDI）等行業(yè)協(xié)會或德國能源與水行業(yè)協(xié)會等子行業(yè)協(xié)會踴躍參加研討會，并有機(jī)會參與制定目標(biāo)和政策。最重要的是，上述德國工業(yè)聯(lián)合會氣候政策報告在2018年的發(fā)布是該協(xié)會轉(zhuǎn)變立場的一個重要節(jié)點，為更具雄心的目標(biāo)和措施提供了助力。3在德國，政府將國家氣候目標(biāo)及其實施責(zé)任分配給七個行業(yè)及其相關(guān)的聯(lián)邦部委。前聯(lián)邦環(huán)境、自然保1負(fù)責(zé)制定德國的氣候目標(biāo)，并得到以下機(jī)構(gòu)科學(xué)分析的支持：(1)德國研究機(jī)構(gòu)應(yīng)用生（Oeko-Institut和弗勞恩霍夫系統(tǒng)與創(chuàng)新研究所（raunhoferISI2050項目”（CPSP），(2)聯(lián)邦環(huán)境署。CPSP和聯(lián)邦環(huán)境署的分析報告（下文將詳細(xì)介紹）共同構(gòu)成德國初始行業(yè)氣候2016年的內(nèi)閣決定，在《2050年氣候保護(hù)計劃》中初步設(shè)定了能源、工業(yè)、建筑、交通運輸和農(nóng)業(yè)的行業(yè)減排目標(biāo)，同時成立了一個促進(jìn)就業(yè)和區(qū)域轉(zhuǎn)型的區(qū)域基金（BMUB2016）[6]。為協(xié)調(diào)該過程，聯(lián)2019年成立了“氣候內(nèi)閣”，成員包括前環(huán)境部長、經(jīng)濟(jì)部長、財政部長、交通部長、農(nóng)業(yè)部長以及主管建筑行業(yè)的內(nèi)政部長。首先舉行了部長級會議，隨后是國務(wù)秘書會議和公務(wù)員一級的密集部際協(xié)調(diào)過程（lachslandLevi2021）[16]。氣候內(nèi)閣被認(rèn)為將氣候變化有效納入了不同部委的議程，并促進(jìn)2019年《聯(lián)邦氣候保護(hù)法》被寫入法律（2）。憲法法院宣布?xì)夂蚍ǖ牟糠謨?nèi)容違憲并裁定目標(biāo)不夠有力，將不合理的負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移給后代。此后，聯(lián)邦政府于2021年對該1

通過德國首部氣候法將行業(yè)部門

45如果未完成目標(biāo)或超額完成，氣候法規(guī)定差額應(yīng)均勻計入該行業(yè)年度排放收支余額，直至20302040年和204520242030年之后的新排放預(yù)算，預(yù)算方案必須符合法律目標(biāo)和歐盟的任何要求（2021）[19]2015年，前聯(lián)邦環(huán)境、自然保護(hù)、建筑和核安全部奉命制定德國《2050年氣候保護(hù)計劃》，該計劃也是2050年實現(xiàn)碳中和的情景。120219月德國聯(lián)邦選舉后，各部委進(jìn)行了重組。現(xiàn)在，國家氣候政策方面的主要責(zé)任由新成立的經(jīng)濟(jì)和氣候保護(hù)部承擔(dān)，外交部及經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展部共CPSP（Haller2015）[20]。2014年完成第一階段分析工作，2015年完成第二階段，2016年發(fā)布總結(jié)報告。第一種情景（KS80）2050199080%，第二種情景（KS95）的目HeinrichvonThünen-Institut）的預(yù)測數(shù)據(jù)推導(dǎo)出農(nóng)業(yè)排放量（Offermann2012）[22]。CPSP2012年的政策205080%90%95%大措施。研究認(rèn)為，到2050年實現(xiàn)凈零排放將是德國面臨的一項重大挑戰(zhàn)，需要進(jìn)行全面的結(jié)構(gòu)性改革——必須顯著提高所有行業(yè)的能效，在能源行業(yè)接近完全脫碳，并大幅減少非能源排放（Haller2015）[20]。205080%的目標(biāo)（KS80）203057%（2）總計（不包括土地利 -用、土地利用變化和 -

CS95 - - - - - ----EMS(2012) - - - - -KS80205080%-95%（1990年水平），其中能源行業(yè)（95%）、商業(yè)、貿(mào)易和服務(wù)業(yè)（94%）以及能源工業(yè)（92%）的逸散排放減少幅度最大。能源工業(yè)（電廠和熱電廠、煉油廠等）和工業(yè)必須實現(xiàn)最大絕對減排量。交通運輸、私人家庭和農(nóng)業(yè)也有很大影響。KS95（主要來自電廠），2030年20502050年，能源行業(yè)（96%）、工業(yè)（99%）、第三產(chǎn)業(yè)和國內(nèi)交通運輸（98%）、私人家庭（97%）及廢物管理（91%）的減排量將彌補農(nóng)業(yè)（60%）等減排潛力有限的行業(yè)。研究表明，德國現(xiàn)有的長期能源戰(zhàn)略（《能源理念》，2010）中設(shè)定的中期減排目標(biāo)（203055%，68%204080%）。20142050（2014[14]該研究認(rèn)可溫室氣體中和是指實現(xiàn)凈零溫室氣體排放的系統(tǒng)，但拓寬了溫室氣體中和的定義，將低“氣候兼容205060MtC2e1990年相比，溫室95%CPSPKS95情景。2050年德國實現(xiàn)溫室氣體中和的一種情景，但提供了關(guān)于各行業(yè)當(dāng)前趨勢、減排潛力及該研究廣泛借鑒了量化各行業(yè)減排潛力的內(nèi)部和外部報告，例如聯(lián)邦環(huán)境署的《2050年能源目標(biāo)》報告（Klaus2010）[21]或應(yīng)用生態(tài)研究所的《2050年溫室氣體中和型交通運輸》報告（Blanck2013）[4]。2050年20500MtCO2e（1）。該行業(yè)的支柱是一個完全可再3199020501400 能源（不包括交通運輸 - CPSP和聯(lián)邦環(huán)境署的研究為制定德國行業(yè)氣候目標(biāo)的協(xié)商過程提供了信息。CPSP使用詳細(xì)的行業(yè)模型推導(dǎo)出實現(xiàn)德國氣候目標(biāo)的最佳情景，聯(lián)邦環(huán)境署則描述了各行業(yè)的減排情景，并就2050年德國實現(xiàn)氣候CPSP2030年的指示性行業(yè)目標(biāo)——這些目標(biāo)與德國的最終行業(yè)目標(biāo)密切相關(guān)，但并不完全一致。能源、交通運輸、農(nóng)業(yè)及其他行業(yè)的CPSP（KS80情景）目標(biāo)與德國的最終行業(yè)目標(biāo)密切相關(guān)。德國建筑行業(yè)的初始目標(biāo)高于CPSP（66-67對60%），（49-51%對56%）。值得注意的是，CPSP和《氣候保護(hù)計劃》對各行業(yè)的定義略有不同——CPSP將建筑行業(yè)分解為CPSP2030年目標(biāo)與《2050年氣候行動計劃》中設(shè)定的德國初始行業(yè)目標(biāo)之間的差異是部際協(xié)商的結(jié)果。沒有關(guān)于協(xié)商和敲定德國行業(yè)目標(biāo)之確切過程的公開信息，也沒有對偏離CPSP所列目標(biāo)的解釋。德國2019年通過了第一部氣候法，將這些目標(biāo)寫入法律。2021420302040不足，將給后代帶來太多負(fù)擔(dān)。作為對法院裁決的回應(yīng)，政府在裁決幾周后，于2021年5月提出了更新的修訂后的法律包括2030年前更嚴(yán)格、更具約束力的行業(yè)排放目標(biāo)，并進(jìn)一步納入天然碳匯目標(biāo)。能源行業(yè)的目標(biāo)相對提高幅度最大（15%），其次是工業(yè)（9%）和交通運輸業(yè)（6%）（表2）。除了強(qiáng)化2023至2030年各行業(yè)的年度減排目標(biāo)外，政府還設(shè)定了2034至2040年期間的年度總體減排目標(biāo)，并同意在20312040204120452032前為總體排放量設(shè)定年度排放目標(biāo)，在2034德國新的行業(yè)氣候目標(biāo)是部際協(xié)商的結(jié)果，并以建模結(jié)果為依據(jù)，后者側(cè)重于到2045年實現(xiàn)碳中和?？紤]到聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)事務(wù)與氣候行動部（BMWK）委托進(jìn)行的研究項目，CPSP2015年發(fā)布，而更新的研究項目“德國能源體系轉(zhuǎn)型的長期情景”于202110月（新目標(biāo)設(shè)定后幾個月）發(fā)布了關(guān)于到20502021CPSP的分析報告（20142015年）2050年實現(xiàn)氣候中和，比修訂后的《氣候法》晚五年。盡管如此，法律規(guī)定的總體減排量低于CPSP分析報告提出的目標(biāo)；在行業(yè)層面，只有建筑行業(yè)設(shè)定了比CPSP分析報告更嚴(yán)格的目標(biāo)?！稓夂蚍ā沸拚蟮摹稓夂蚍ā焚Y料來源：（20222045年之前實現(xiàn)碳中和（弗2022）[18]。除了這個由聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)和氣候保護(hù)部委托進(jìn)行的研究項目外，還有其他四個單獨的分析項目，探討德國如何實現(xiàn)碳中和。這些研究項目沒有正式納入行業(yè)目標(biāo)的制定過程，但將在未來協(xié)商中為各部委提供信息（Ariadnerojekt2022）[3]。4氣候變化專家委員會是由來自不同學(xué)科的五名專家組成的獨立機(jī)構(gòu)。根據(jù)《聯(lián)邦氣候保護(hù)法》（1112條）20209月獲得任命。其成員由聯(lián)邦政府任命，任期五年。3他們得到科研人員和秘書處的支持。委員會每兩年向德國聯(lián)邦議院和聯(lián)邦政府提交一份專家報告，匯報溫室氣體排放量的變化走勢、年度排放水平的趨勢以及為實現(xiàn)《氣候保護(hù)法》規(guī)定的行業(yè)目標(biāo)（ERK2022b）[10]而采取的措施的有效性。委員會每年審查聯(lián)邦環(huán)境署公布的排放數(shù)據(jù)，并在一個月內(nèi)向德國聯(lián)邦政府和聯(lián)邦議院提交評估報告。邦氣候變化法》的必要性和備選方案。如果某行業(yè)未達(dá)到目標(biāo)，主管部委有義務(wù)在三個月內(nèi)提交一份緊急方案（下文討論），然后由專家委員會再次審查。德國政府還有義務(wù)在啟動以下任何措施之前征求專家委員會的指導(dǎo)意見：a)確定行業(yè)層面或跨行業(yè)的年度排放水平變化，b)c)采取進(jìn)一步的氣候行動方案。一般來說，氣候保護(hù)方案可以與氣候保護(hù)計劃同步更新（5年一次）。在這方面，《氣候法》規(guī)定在行業(yè)緊急方案如果專家委員會發(fā)現(xiàn)某行業(yè)未達(dá)到目標(biāo)，主管部委必須在三個月內(nèi)提交一份緊急方案。2021年首次啟動了緊急方案機(jī)制。聯(lián)邦環(huán)境署和專家委員會得出結(jié)論，建筑行業(yè)2020年排放量超過允許的排放上限。專家委員202220228月再次進(jìn)行評估（ERK2022a）[9]。專家委員會嚴(yán)厲批評了兩個方案，因為它們盡管尚待公布一套更具雄心的措施，但這表明，遵守和審查機(jī)制成功地審查了行業(yè)目標(biāo)的實際落實情況，并在政治和公共兩方面對各主管部委施壓，迫使其采取行動。氣候保護(hù)和緊急方案均包含在更廣泛的氣候保護(hù)計劃中。該氣候行動計劃是一份長期戰(zhàn)略文件，包含歐盟2029年（lachsland和Levi2021[17]5總結(jié)了與德國氣候變化減緩目標(biāo)相關(guān)的政策文件、監(jiān)測和遵守機(jī)制及程序。以應(yīng)對正在襲來的能源危機(jī)。其中一些與先前計劃的氣候政策措施形成鮮明對比，包括重啟備用的燃煤電廠，2吉瓦（Agora2023）[1]。盡管這意味著化石能源的排放量增加，但不需要對行業(yè)目標(biāo)作任何調(diào)整，因為能源消耗的總體減少和有利的天氣條件導(dǎo)致可再生能源發(fā)電量增加，從而抵消了額外排放量（Agora2023[1]。迄今為止，尚沒有在德國氣候法下利用靈活性機(jī)制的先例。前幾年相比，排放水平的變化將繼續(xù)清晰可見（2022）[14]。洲和國家排放