【城市管理中綜合執(zhí)法存在的問題及優(yōu)化建議探析：以S區(qū)為例（論文）7600字】

城市管理中綜合執(zhí)法存在的問題及完善對策研究—以S區(qū)為例目錄摘要 摘要現(xiàn)階段，城管執(zhí)法過程還存在一些比較嚴重的問題，一方面，國家沒有針對城管執(zhí)法出臺專門性的法律法規(guī)，使得相關工作缺乏明確的法律依據(jù)，往往在某些法律的執(zhí)行中造成諸多問題。另一方面，地方行政系統(tǒng)忽視了城管執(zhí)法的重要性，對人力的調(diào)配和招聘缺乏足夠的重視，執(zhí)法人員容易與公眾發(fā)生沖突，尤其是在開展執(zhí)法工作的過程中?？梢姡枪軋?zhí)法方面還存在很多不足，城管執(zhí)法工作的實際進展需要在工作中不斷的實踐與探索。關鍵詞：城管執(zhí)法；社區(qū)管理；改進引言城管執(zhí)法雖然屬于行政執(zhí)法范疇，但尚未制定專門的城管執(zhí)法的法律法規(guī)，目前來看，《行政處罰法》以外的一些地方性管理法規(guī)是其執(zhí)法過程的重要法律依據(jù)。由于法律依據(jù)不完善等因素，城管執(zhí)法工作困難重重，暴力執(zhí)法經(jīng)常會成為當?shù)剌浨榈慕裹c。盡管城管執(zhí)法確實存在一些問題，但城管隊伍在城市管理中確實發(fā)揮了重要作用，對推動社會和諧發(fā)展具有重要意義。目前正處于快速城市化發(fā)展階段，城市化率已近58%，城市管理的任務越來越重。另外，作為推進社會治理的手段，城管執(zhí)法的工作質(zhì)量直接關系到老百姓的日常生活，推進城市管理和社區(qū)治理，解決城市管理執(zhí)法方面存在的有關問題，提高執(zhí)法水平具有重要的現(xiàn)實的意義。一、長寧區(qū)城市社區(qū)城管執(zhí)法隊伍現(xiàn)狀（一）城管執(zhí)法人員基數(shù)據(jù)上海市政府公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，到2022年的年底，上海市城市管理執(zhí)法隊伍總數(shù)將超過5400人。但根據(jù)政府公布的數(shù)據(jù)，長寧區(qū)城管執(zhí)法人員總數(shù)約為310人，從總人口和街道面積來看，低于全市平均水平。由此可見，長寧區(qū)城市治理執(zhí)法人員基數(shù)較小，不利于執(zhí)法工作的全面開展。（二）城管執(zhí)法人員編制現(xiàn)階段，長寧區(qū)城市行政執(zhí)法主要由區(qū)城市管理局負責，執(zhí)法單位為綜合行政執(zhí)法大隊。城管執(zhí)法隊伍的性質(zhì)、職能、組成等方面，屬參公事業(yè)。二、長寧區(qū)城市社區(qū)城管執(zhí)法內(nèi)容及方式（一）城管執(zhí)法內(nèi)容在國家公布的《關于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導意見》中，城市管理執(zhí)法的內(nèi)容明確分為以下六類：一是在住房建設領域，包括與住房建設有關的法律法規(guī)規(guī)定的一切行政處罰；二是在環(huán)境保護方面，包括施工噪聲污染、施工揚塵污染、生活噪聲污染、城市垃圾氣味污染、垃圾焚燒污染、食用油煙污染、行道樹污染、煙花爆竹污染等相關行政處罰；三是納入公共場所違法廣告和無照經(jīng)營的行政處罰；四是在水資源管理方面，包括對排入城市河流、污染物、違法建設、違法取土等行為的行政處罰權；五是在交通管理方面，包括對城市道路違法、違章停車等相關行為的行政處分權；六是食品藥品安全部納入了對公共場所擺地攤擅自經(jīng)營、非法銷售藥品、非法回收藥品等相關行為進行行政處罰等權限。長寧區(qū)城管局參照國家意見和區(qū)實際情況，明確了城管執(zhí)法內(nèi)容，具體執(zhí)法內(nèi)容包括三類：第一類包括臨街建筑物的建造和裝修、衛(wèi)生設施的建造和使用、市政立面和環(huán)境審批戶外廣告、環(huán)境衛(wèi)生、建筑垃圾以及城市垃圾的處理；第二類是違反城市審美和環(huán)境衛(wèi)生法規(guī)，市政處罰，包括建筑許可，處置臨時食品攤位，處置商業(yè)攤位，處置城市建筑物內(nèi)的宣傳廣告，處置社區(qū)飼養(yǎng)的牲畜和家禽等；第三類是關于違反管理法規(guī)、環(huán)境衛(wèi)生保護法規(guī)、工商行政法規(guī)、景觀管理法規(guī)、食品衛(wèi)生法規(guī)、公共安全交通法規(guī)等行為的處罰。（二）城管執(zhí)法程序實施行政執(zhí)法權內(nèi)容具體包括：監(jiān)督檢查、責令整改、調(diào)查取證、登記保存、做出處罰決定。在執(zhí)法過程中根據(jù)違法情況不同，行政處罰主要適用簡易程序和一般程序。簡易程序主要針對違法事實清楚、證據(jù)確鑿、情節(jié)簡單、因果關系明確的違法行為進行“當場決定并當場處罰”。與一般程序的主要區(qū)別見表3-1。表3-1行政處罰簡易程序和一般程序的區(qū)別簡易程序一般程序處罰程序①表明身份②說明處罰理由③給予當事人陳述和申辯的機會④制作筆錄⑤制作當初處罰決定書⑧備案⑦執(zhí)行①立案②調(diào)查取證③聽取申辯和質(zhì)證④制作處罰決定書。實施依據(jù)①違法實施確鑿②法定依據(jù)③公民處以50元以下，法人或者其他組織處以1000元以下罰款或者警告除簡易程序之外的行政處罰執(zhí)法人數(shù)執(zhí)法人員可以是1人在調(diào)查或者進行檢查時，執(zhí)法人員不得少于2人執(zhí)法過程①出示執(zhí)法身份證件②填寫預訂格式、編有號碼的行政處罰決定書③報所屬行政機關備案①收集證據(jù)或者自行進行檢查②詢問或者檢查時應當制作筆錄③行政機關負責人應當對調(diào)查結果進行審查處罰決定書載明內(nèi)容①當事人違法行為②行政處罰依據(jù)③罰款數(shù)額、時間和地點④行政機關名稱⑤執(zhí)法人員簽字或者蓋章①當事人姓名或者名稱、地址②違法法律、法規(guī)或者規(guī)章的事實和證據(jù)③行政處罰的種類和依據(jù)④行政處罰履行方式和期限⑤不服處罰決定，申請復議或者訴訟的途徑和期限⑥行政機關名稱和作出處罰決定的日期⑦行政機關蓋章。交付處罰決定書方式當場交付至當事人行政機關宣告后當場交付當事人或者在7日內(nèi)依照民事訴訟法的規(guī)定送達當事人法律救濟措施申請復議、提起訴訟和賠償①行政機關及執(zhí)法人員在作出處罰決定之前，不向當事人告知給予行政處罰的事實、理由和依據(jù)；或者拒絕聽取當事人的陳述、申辯，行政處罰決定不能成立；當事人放棄陳述或者申辯權利的除外。②申請復議、提起訴訟和賠償。以長寧區(qū)街道綜合執(zhí)法大隊執(zhí)法隊員在巡查過程中發(fā)現(xiàn)道路兩側和公共場地堆放物品的行為為例，經(jīng)責令整改逾期不改正的，按照《上海市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》第十六條的規(guī)定，逾期不改正的，處五十元以上二千元以下罰款。因違法事實清楚、證據(jù)確鑿、情節(jié)簡單可以直接適用簡易執(zhí)法程序，開具《當場處罰決定書》（見表3-2所示）。表3-2當場處罰決定書上海市長寧區(qū)街道上海市長寧區(qū)街道辦事處當場處罰決定書長寧區(qū)街行簡決字（）號當事人：（個人）姓名：身份證（其他有效證件）號碼：（單位）名稱：證照號碼：法定代表人（負責人）：住所（住址）：郵政編碼：聯(lián)系電話：經(jīng)查，你(單位)，上述行為違反了的規(guī)定，根據(jù)的規(guī)定，作出警告、罰款處罰。罰款按下列第項規(guī)定方式繳納：1.當場繳納；2.自即日起十五日內(nèi)將罰款交至地址：。到期不繳納罰款的，本機關可以每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款。如你（單位）不服本處罰決定，可以在收到本決定之日起內(nèi)向 申請行政復議；也可以在內(nèi)依法向人民法院提起行政訴訟。年月日本處罰決定作出前已依法告知你（單位）辦案人員的身份，出示了執(zhí)法證件，并告知你（單位）作出本處罰決定的事實、理由、依據(jù)及處罰內(nèi)容，聽取了你（單位）的陳述和申辯。當事人（簽名或者蓋章）：年月日執(zhí)法人員（簽名或者蓋章）：年月日（一式三聯(lián)。第一聯(lián)存卷，第二聯(lián)交相對人，第三聯(lián)交承辦機構留存）除簡易程序之外的行政處罰適用于一般程序，在執(zhí)法過程中多運用于查處非法設置戶外廣告設施、非法搭建建筑物、擅自改變建筑物外檐等行為，若是需要按照完整執(zhí)法程序辦理的案件，執(zhí)法流程（見圖3-1所示）較為復雜，執(zhí)法文書運用更多（見表3-4）。巡查發(fā)現(xiàn)巡查發(fā)現(xiàn)群眾舉報上級交辦部門移送案件來源案件來源立案立案調(diào)查取證調(diào)查取證核定相對人主體身份核定相對人主體身份現(xiàn)場勘察取證主管部門認證制作詢問筆錄現(xiàn)場勘察取證主管部門認證制作詢問筆錄《責令限期改正通知書《責令限期改正通知書》責令限期（立即）改正《行政處罰審批表》《行政處罰審批表》審批《行政處罰告知書《行政處罰告知書》告知《行政處罰決定書《行政處罰決定書》決定《繳納罰款通知書》《繳納罰款通知書》執(zhí)行《行政處罰結案報告表》《行政處罰結案報告表》《備考表》結案圖3-1一般程序執(zhí)法流程圖表3-4城市管理綜合執(zhí)法（一般程序）案件卷宗文件目錄序號材料名稱文號頁號備注1立案審批表/12詢問(調(diào)查)筆錄/2-33身份證明復印件/44現(xiàn)場勘察記錄/55現(xiàn)場證據(jù)（照片）登記表/66責令限期改正通知書XX77送達回證/88行政處罰審批表/99行政處罰告知書XX1010送達回證/1111行政處罰決定書XX1212送達回證/1313繳納罰款情況附頁/1414行政處罰結案報告/1515備考表/16三、城管執(zhí)法問題分析（一）執(zhí)法主體權威性不足基層城管缺乏行政執(zhí)法權，如果違法者拒不執(zhí)行，那么城管工作就難以順利推進。與公安、海關、稅務、工商等部門不同，城市管理執(zhí)法部門不具有執(zhí)法權，在特定案件過程中，如果對方拒絕執(zhí)行處罰決定的，城管部門就只能尋求法院的幫助。在這種情況下，就會大大延長了執(zhí)法辦案的周期，甚至還會讓一些違法者心存僥幸心理。在一些人的理解中，與基層城管執(zhí)法有關的違法行為通常是小問題，多數(shù)情況下罰款幾十元或幾百元就可以，也就是說城管執(zhí)法部門案件中涉及的金額，一般不適用于法院處理的最低標準，即使對方因過失實施罰款，這樣的小懲罰給違法者造成的經(jīng)濟損失也并不大，幾乎沒有產(chǎn)生實質(zhì)性的影響。換句話說，當違法成本過低時，違法者就會挑戰(zhàn)基層城管執(zhí)法人員的權威，甚至拒絕配合檢查、執(zhí)法和立案等程序。面對這種情況，執(zhí)法人員也會成為和被執(zhí)法者一樣的弱勢群體而顯得特別無奈，僅僅依靠名義上的威懾，根本無法解決這些問題，最終還是會導致基層城管執(zhí)法部門存在執(zhí)法權威性不足等問題。（二）執(zhí)法程序缺乏規(guī)范性從基層城管執(zhí)法現(xiàn)狀來看，主要存在的問題是基層城管執(zhí)法人員在具體執(zhí)法過程中不能遵守規(guī)范的法律程序，執(zhí)法隨意性很強。在居民合法權益受到侵害時，就很容易造成執(zhí)法人員與對方產(chǎn)生沖突。因此，在執(zhí)法過程中，基層城管執(zhí)法人員往往沒有充分意識到遵守執(zhí)法程序的重要性，就只是本著便民精神處理執(zhí)法程序。所以，公眾經(jīng)常看到城管執(zhí)法人員暴力執(zhí)法的現(xiàn)象，特別是在媒體報道中，城管執(zhí)法人員的暴力執(zhí)法往往是一個熱門話題，會在短時間內(nèi)就引起社會各個領域的密切關注。這些外顯的，其根本問題主要在于基層城管執(zhí)法程序不規(guī)范，導致執(zhí)法隊員與違法者之間的矛盾加深?；鶎映枪軋?zhí)法部門缺乏規(guī)范的執(zhí)法程序，這一直以來都是個需要徹底解決的問題。需要注意的是，其是一個實體而非程序的標準，在執(zhí)法過程中往往會忽視對方的合法性?；鶎映枪軋?zhí)法程序缺乏規(guī)范，不僅損害他人合法權益，降低執(zhí)法效率，增加執(zhí)法成本，同時也損害基層城管執(zhí)法部門的社會形象，影響其職權的發(fā)揮。因此，在執(zhí)法活動中，執(zhí)法程序的規(guī)范化以高效率為前提和保障，只有按照規(guī)范的程序執(zhí)法才能實現(xiàn)執(zhí)法的公平和公正。（三）執(zhí)法過程的制度化協(xié)同匱乏基層的城管執(zhí)法實施范圍十分廣泛，包括公用事業(yè)管理、市政管理等諸多方面。在集中行政處罰權后，一個部門集中執(zhí)法，導致基層城管執(zhí)法工作中與其他職能部門沖突頻繁。網(wǎng)絡媒體的負面報道也頻頻發(fā)生，如基層城管執(zhí)法人員因停車費問題與交警發(fā)生沖突，引來大量圍觀，不僅損害政府形象，也影響政府在人民心中的公信力。其實，政府公信力和職能交叉，會造成執(zhí)法難題，同一樁違法案件可能有多個部門同時執(zhí)行，往往造成政府資源的浪費。尤其是在執(zhí)法范圍廣、復雜、執(zhí)法難度大的情況下，只能由城管部門和相關職能部門聯(lián)合執(zhí)法來解決，往往難以保障。在職能部門的支持下，政府必須牽頭聯(lián)合執(zhí)法機構，降低行政效率，增加執(zhí)法成本。聯(lián)合執(zhí)法可以在短時間內(nèi)解決一些城管執(zhí)法工作的“疑難雜癥”，但仍然存在執(zhí)法本身合法性不足、大規(guī)模執(zhí)法浪費大量人力物力等問題。一是管理觀念陳舊，長期形成的本位主義導致政府工作人員缺乏創(chuàng)新意識和獨立思考的能力。受墨守成規(guī)，繁文縟節(jié)的影響，故步自封，不愿意學習，思想僵化，認為流動商販是環(huán)境差，衛(wèi)生差的標志，而忽視人間煙火所帶來的活力。二是管理模式不對。流動商販原本是有專門的部門進行管理，如果違反了法律才會遭到城管的行政處罰，但當下情況卻并不如此，城管對一切出現(xiàn)的流動商販進行制裁，并沒有進行類似于口頭教育的緩沖，這就加劇了城管濫用職權，暴力執(zhí)法，也更容易與商販之間產(chǎn)生矛盾沖突。三是沒有科學的考核標準，如今政府內(nèi)部對城管人員的工作考核是以業(yè)績?yōu)橹?，要求在?guī)定時間內(nèi)完成任務，這就導致城管與流動商販處理矛盾的時間格式化，無形中引導執(zhí)法人員釣魚執(zhí)法和蹲點式執(zhí)法來達到考核數(shù)量，這就導致城管執(zhí)法人員沒有耐心和正確的態(tài)度來對待工作，為了完成任務而完成任務。（四）執(zhí)法行為過于簡單化粗暴化基層城管執(zhí)法中執(zhí)法行動的目的是預防或控制進一步地危害社會和諧發(fā)展的行為。然而，在實際執(zhí)法中，行政權力的強制行使非?！拔鋽唷?，往往導致執(zhí)法不公。在執(zhí)法實踐中，行政強制措施是基層城管執(zhí)法力度最大的一種，是直接作用于執(zhí)法主體，造成人身、財產(chǎn)直接損害的手段，因為強制會產(chǎn)生強大的抵抗力。在執(zhí)法過程中，基層城管傾向于采取行政處罰、行政強制等簡單的行政手段，所以在機制和制度上往往忽視對城管問題的長效治理。以人為本的管理理念沒有被重視，同時部分執(zhí)法人員工作簡單粗暴，對執(zhí)法對象缺乏耐心，舉止粗暴，言語粗魯，服務意識淡薄。尤其是執(zhí)法過程受阻或遇到執(zhí)法對象拒不服從時，執(zhí)法人員更容易出現(xiàn)語氣嚴厲、態(tài)度生硬、對他人施壓等個人情緒的影響。例如，隨著城市的發(fā)展，許多農(nóng)民工涌入大城市，許多人以擺攤為生，但城管執(zhí)法人員會沒收這些人賴以生存的商業(yè)工具，從而在執(zhí)法對象之間形成反抗，這樣就會導致違法對象對城管執(zhí)法的暴力反抗。需要注意的是，造成這種現(xiàn)象的原因是基層城管執(zhí)法人員執(zhí)法觀念落后，沒有從公眾的角度進行執(zhí)法，所以總是站在公眾的對立面。四、完善城市社區(qū)城管執(zhí)法的對策建議（一）建立具有支撐作用的城管法律體系現(xiàn)階段，城市管理的范圍很廣，內(nèi)容也很復雜。城管執(zhí)法隊員在執(zhí)法過程中主要依賴一些非常分散的法律法規(guī)，這樣就會嚴重降低執(zhí)法工作的權威性和某些執(zhí)法活動的可行性。一般來說，同一侵權行為可能適用多個適用法律，其中一些可能相互沖突，從而阻礙了城市執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中協(xié)調(diào)執(zhí)法的標準。同時，執(zhí)法人員對同一類違法行為的法律法規(guī)理解不同，往往采取不同的處理方式也不同，這樣不僅影響城管工作的公平性，也增加了違法行為的嚴重性。所以，迫切需要制定一部更加規(guī)范、可操作性較強的城市管理法，從而為城市管理執(zhí)法提供統(tǒng)一的執(zhí)法標準。在日常執(zhí)法工作中，城管執(zhí)法人員的執(zhí)法手段往往比較簡單，通常按照《行政強制法》，暫時扣留與對方違法活動有關的物品或工具。然而，臨時扣留的執(zhí)行往往是造成和引發(fā)執(zhí)法人員與對方?jīng)_突的關鍵點。所以，當前需要通過制定國家性的城市管理法來規(guī)范城管執(zhí)法人員的執(zhí)行方式，比如對違法行為進行扣除個人信用評分的處罰等。（二）構建管理服務標準化的規(guī)范協(xié)同制度實施框架的標準化是城市管理創(chuàng)新路徑中的關鍵一環(huán)。只有標準化，才能明確城市服務提供者和城市管理者的工作內(nèi)容、規(guī)范程序，才能保證對城市管理的行為和有效性的評價以及監(jiān)督具有科學、客觀、直觀的依據(jù)。對此，為了促進城市管理效率的提高，政府負責各類城市管理和服務的部門在結構協(xié)調(diào)的基礎上，建立一套相對統(tǒng)一的城市協(xié)同管理標準。在實際運行中，以結構調(diào)整為動力，通過協(xié)調(diào)標準，在不斷完善城管執(zhí)法工作機制、標準和程序的同時，落實一套基本標準的執(zhí)法措施，因為“自選動作”的部署，能夠為城市管理創(chuàng)新提供重要的制度保障，使區(qū)域結構調(diào)整向規(guī)范化、精細化、規(guī)范化方向演進。換句話說，通過規(guī)范協(xié)調(diào)城管執(zhí)法人員的執(zhí)法規(guī)范協(xié)同制度，推動城市管理服務水平的不斷提升。（三）打造城市治理綜合體由城管執(zhí)法職能部門選派一到兩名人員，專門負責固定的社區(qū)治理，并與非營利組織、社會團體、地方議會、物業(yè)管理、行業(yè)委員會和社區(qū)居民志愿者的代表一起接管固定社區(qū)的管理工作。通過設立新的城市治理綜合體，以應對各種社區(qū)管理挑戰(zhàn)。一般來說，在遇到公眾投訴后，需要及時響應，對案件類型進行分類，然后靈活組建其他綜合治理群體。但這個過程需要明確共同負責人，并利用他們各自的專業(yè)知識和資源來處理投訴。對于管理部門或執(zhí)法部門無權處理的問題，需要鑒定評估等專業(yè)部門配合的問題，以及當?shù)鼐用裥枰鉀Q，但沒有得到徹底解決的問題。都需要成立專門的小組參與執(zhí)法、管理和服務保障。需要注意的是，與臨時性工作形成的項目型或矩陣結構單元不同，城市治理綜合體不是臨時性的，而是相對靜態(tài)和永久的。每個城市治理綜合體需要定期交流并相互共享資源。居民區(qū)可以從“相鄰合作、示范帶頭、資源共享”等方面入手，形成區(qū)域一體化共進共建的氛圍。第一，小組學習和交流。相鄰綜合體輪流組織學習交流活動，交流工作中遇到的問題，分享良好的工作經(jīng)驗和做法，發(fā)現(xiàn)和填補空白，取長補短，加強相互監(jiān)督，共同促進發(fā)；第二，進行典型的演示引導。選擇業(yè)績優(yōu)秀、服務業(yè)務差異化的綜合體，打造示范點；第三，資源共建共享。在資源分配不均的情況下，可以通過聯(lián)合活動進行資源共享，也可以在公益項目、育兒支援等特殊活動中進行合作，在此基礎上，共同推進城市管理執(zhí)法模式的創(chuàng)新。（四）形成“以社區(qū)群眾為本”的執(zhí)法理念和方式現(xiàn)階段，很多城管執(zhí)法人員都有一種“優(yōu)越感”，總是把自己當成“管理者”、“領導”、“執(zhí)行官”，沒有端正自己的工作態(tài)度。因此，需要在短時間內(nèi)改變這些倒退的特權和執(zhí)法觀念，否則所有城市社區(qū)治理工作將受到嚴重阻礙，主要表現(xiàn)為無法得到廣大居民的大力支持。在城市社區(qū)治理過程中，城管執(zhí)法人員的執(zhí)法理念必須順應時代潮流，同時自覺樹立“為公民執(zhí)法”的理念，懂法才能執(zhí)法。另外，要充分認識到執(zhí)法是為社區(qū)居民提供更好的生活環(huán)境和社區(qū)生活的紀律，不是管理居民，而是改善居民的社會福祉。同時，城管單位要定期舉辦講座、知識專題講座、思想教育講座，邀請專家學者、模范執(zhí)法人員講課，宣傳先進執(zhí)法理念。同時，廣大執(zhí)法人員還需要樹立正確的執(zhí)法觀念，學習和明確城管執(zhí)法的一般程序以及如何應對的具體情況，提高執(zhí)法水平。通過更新立場，端正態(tài)度和轉化觀念，優(yōu)化執(zhí)法環(huán)境。在執(zhí)法方式上，目前的城管執(zhí)法人員仍以較為簡單的“傳統(tǒng)處罰”為主，很少采取“以人為本”的執(zhí)法方式。在社會經(jīng)濟快速發(fā)展的背景下，全社會“人性化”執(zhí)法的呼聲越來越高。為順應時代潮流，滿足廣大居民的情感和執(zhí)法需求，執(zhí)法人員必須采取較軟的執(zhí)法方式，優(yōu)先采取教育和勸說式執(zhí)法，放棄暴力抗法的方式。同時，城管執(zhí)法人員還需要與所在社區(qū)群眾建立深入廣泛的聯(lián)系，加強日常生活溝通。通過建立微信群等方式，提供執(zhí)法意見，并在互動中，為居民普及城管執(zhí)法知識，加強管理者與被管理者的早期溝通，從而提高城管執(zhí)法水