調(diào)研報(bào)告：當(dāng)前政府購(gòu)買服務(wù)存在的問題及對(duì)策建議

調(diào)研報(bào)告：當(dāng)前政府購(gòu)買服務(wù)存在的問題及對(duì)策建議推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)是黨中央、國(guó)務(wù)院著眼于全局部署的一項(xiàng)重要改革。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出：推廣政府購(gòu)買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買。十八屆五中全會(huì)《建議》明確指出：能由政府購(gòu)買服務(wù)提供的，政府不再直接承辦。荊州市按照省委、省政府的要求，2014年制發(fā)了《市級(jí)政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)實(shí)施意見》。2016年，為推進(jìn)和規(guī)范市本級(jí)政府購(gòu)買社會(huì)力量服務(wù)工作，明確并細(xì)化政府購(gòu)買服務(wù)的范圍和內(nèi)容，市財(cái)政局印發(fā)了《關(guān)于公布市本級(jí)2017年政府購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)性目錄的通知》，公布了市本級(jí)2017年政府購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)性目錄。近年來，筆者在參與財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中，重點(diǎn)對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)相關(guān)政策的落實(shí)情況開展了審計(jì)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前政府購(gòu)買服務(wù)相關(guān)政策在推進(jìn)落實(shí)中存在一些問題，需加以重視解決。一、基本情況目前，市級(jí)政府購(gòu)買服務(wù)主要包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：一是購(gòu)買中介及專業(yè)機(jī)構(gòu)專業(yè)技術(shù)服務(wù)，主要是審計(jì)、財(cái)政等部門聘請(qǐng)中介和專業(yè)機(jī)構(gòu)，進(jìn)行審計(jì)、投資評(píng)審、績(jī)效評(píng)價(jià)等專業(yè)技術(shù)工作。二是城市維護(hù)項(xiàng)目實(shí)行購(gòu)買服務(wù)，主要是對(duì)垃圾和污水處理、市政設(shè)施維護(hù)等項(xiàng)目，按政府購(gòu)買服務(wù)方式實(shí)行公開招標(biāo)。三是購(gòu)買后勤保障服務(wù)。取消工勤編制和長(zhǎng)期聘用人員，鼓勵(lì)單位實(shí)行“花錢買服務(wù)”的辦法解決機(jī)關(guān)后勤保障和部分崗位人手短缺問題。四是購(gòu)買棚戶區(qū)改造服務(wù)。五是推行事業(yè)單位政府購(gòu)買服務(wù)改革。在分類改革基礎(chǔ)上推進(jìn)事業(yè)單位政府購(gòu)買服務(wù)試點(diǎn)，按照編辦核定的購(gòu)買工作量，重新核定事業(yè)單位購(gòu)買服務(wù)經(jīng)費(fèi)，編入其主管部門預(yù)算，由主管部門按購(gòu)買服務(wù)方式執(zhí)行。二、審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問題一是政府購(gòu)買服務(wù)工作推進(jìn)相對(duì)緩慢。按照國(guó)務(wù)院文件要求，凡是政府事務(wù)性管理和公共服務(wù)事項(xiàng)原則上都應(yīng)納入政府購(gòu)買服務(wù)事項(xiàng)。但2014年以來市本級(jí)真正開展政府購(gòu)買服務(wù)的事項(xiàng)只有基本公共服務(wù)和輔助性服務(wù)部分事項(xiàng)。2016年，對(duì)37家行政事業(yè)單位審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，只有3家單位納入政府購(gòu)買服務(wù)事項(xiàng)。政府購(gòu)買服務(wù)改革整體進(jìn)展與政策要求、社會(huì)期待存在較大差距。二是部分單位對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)政策理解不足。通過對(duì)37家單位走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分單位單純認(rèn)為通過政府購(gòu)買服務(wù)可以解決單位經(jīng)費(fèi)不足，并以此作為增加財(cái)政經(jīng)費(fèi)的理由，有的單位將政府購(gòu)買服務(wù)與政府采購(gòu)混為一團(tuán)，有的甚至不知道政府購(gòu)買服務(wù)政策。三是未按要求編制政府購(gòu)買服務(wù)預(yù)算。根據(jù)《省財(cái)政廳關(guān)于做好2016年政府購(gòu)買服務(wù)工作的通知》要求，2016年省直和市、州、直管市、林區(qū)所有部門都要編制政府購(gòu)買服務(wù)預(yù)算。但審計(jì)調(diào)查了解到，2016年各預(yù)算單位并未按要求將政府購(gòu)買服務(wù)預(yù)算與部門預(yù)算一起布置、一起編制、一起審核、一起公開，當(dāng)年僅由財(cái)政代編政府購(gòu)買服務(wù)事項(xiàng)預(yù)算。監(jiān)督管理部門無(wú)法全面了解全市的政府購(gòu)買服務(wù)事項(xiàng)，為實(shí)施全覆蓋監(jiān)管造成困擾。四是承接方式單一。城市維護(hù)項(xiàng)目、事業(yè)單位購(gòu)買服務(wù)等采購(gòu)方式主要以直接委托或單一來源采購(gòu)方式為主，競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)較少。如某部門4個(gè)政府購(gòu)買項(xiàng)目中，只有中心城區(qū)道路、橋梁、管網(wǎng)維修維護(hù)項(xiàng)目2215.77萬(wàn)元實(shí)行了公開招投標(biāo)，橋梁檢測(cè)20萬(wàn)元、護(hù)城河生態(tài)補(bǔ)水50萬(wàn)元分別采取詢價(jià)、單一來源采購(gòu)方式。五是推行事業(yè)單位政府購(gòu)買服務(wù)改革效果不明顯。在對(duì)2家公益二類政府購(gòu)買服務(wù)試點(diǎn)單位了解到，改革試點(diǎn)效果并不明顯。如1家人員超編，實(shí)行購(gòu)買服務(wù)后，人員經(jīng)費(fèi)缺口嚴(yán)重，目前工作經(jīng)費(fèi)缺口部分由主管部門調(diào)劑解決，部分?jǐn)D占專項(xiàng)資金、部分?jǐn)D占在編人員養(yǎng)老金，并未形成“以錢養(yǎng)事”的改革效果。另1家反映其目前并未與主管部門簽訂購(gòu)買服務(wù)合同，財(cái)政對(duì)該單位基本工資和公用經(jīng)費(fèi)予以了一定保障，但缺口仍然較大，影響了工作的正常開展，未達(dá)到轉(zhuǎn)變政府職能、改善公共服務(wù)的改革初衷。三、原因分析及對(duì)策建議筆者分析后認(rèn)為，存在以上問題的主要原因有四：一是政府轉(zhuǎn)變職能、政事分開和政社分開改革不到位。作為購(gòu)買主體的行政機(jī)關(guān)和行政類事業(yè)單位，推行政府購(gòu)買服務(wù)的意愿不強(qiáng)，作為承接主體的社會(huì)組織、企業(yè)提供服務(wù)的力量不足或參與機(jī)會(huì)不多，缺乏公共服務(wù)供給的市場(chǎng)化機(jī)制和環(huán)境，制約著政府購(gòu)買服務(wù)改革進(jìn)程。二是政策宣傳力度不夠，導(dǎo)致政策理解走樣。各地、各部門對(duì)推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)政策有一個(gè)了解、掌握、熟悉并運(yùn)用的過程，需要做好政策解讀和輿論引導(dǎo)。三是各購(gòu)買主體購(gòu)買機(jī)制、內(nèi)部監(jiān)督管理制度尚不健全，未嚴(yán)格按照政府采購(gòu)的要求，采取招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等方式擇優(yōu)確定承接主體，簽訂購(gòu)買合同。四是事業(yè)單位配套改革不到位。實(shí)行購(gòu)買服務(wù)后事業(yè)單位按購(gòu)買費(fèi)用安排經(jīng)費(fèi)預(yù)算，經(jīng)費(fèi)來源減少，收支矛盾加大。目前為止，相關(guān)部門并沒有進(jìn)行配套改革，對(duì)事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)缺口、個(gè)人利益、體制機(jī)制作出改革安排，很大程度上影響了事業(yè)單位購(gòu)買服務(wù)改革的推進(jìn)。對(duì)此，筆者建議：一是健全完善政府購(gòu)買服務(wù)工作機(jī)制及制度。建立同步推進(jìn)事業(yè)單位改革和政府購(gòu)買服務(wù)的配套機(jī)制，按照《財(cái)政部、中央編辦關(guān)于做好事業(yè)單位政府購(gòu)買服務(wù)改革工作的意見》要求，財(cái)政、機(jī)構(gòu)編制等部門應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際情況，明確各部門的工作責(zé)任和工作程序，形成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，制定事業(yè)單位政府購(gòu)買服務(wù)改革工作實(shí)施方案和配套改革措施，周密部署，順利組織好相關(guān)改革工作。二是進(jìn)一步完善政府購(gòu)買服務(wù)目錄管理。根據(jù)政府職能轉(zhuǎn)變、改善公共服務(wù)供給、推進(jìn)事業(yè)單位及財(cái)政支出方式改革的需要，結(jié)合本地實(shí)際情況，明確政府購(gòu)買服務(wù)事項(xiàng)，制定可操作性強(qiáng)的目錄清單。同時(shí)，加強(qiáng)政府購(gòu)買服務(wù)宣傳，做好政策解讀和輿論引導(dǎo)。三是加強(qiáng)政府購(gòu)買服務(wù)預(yù)算管理。堅(jiān)持先有預(yù)算，后有購(gòu)買服務(wù)。政府購(gòu)買服務(wù)預(yù)算應(yīng)與部門預(yù)算一起布置、一起編制、一起審核、一起公開。四是規(guī)范采購(gòu)程序和合同執(zhí)行。購(gòu)買主體