調(diào)研報告：當前政府購買服務(wù)存在的問題及對策建議

調(diào)研報告：當前政府購買服務(wù)存在的問題及對策建議推進政府購買服務(wù)是黨中央、國務(wù)院著眼于全局部署的一項重要改革。黨的十八屆三中全會《決定》提出：推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。十八屆五中全會《建議》明確指出：能由政府購買服務(wù)提供的，政府不再直接承辦。荊州市按照省委、省政府的要求，2014年制發(fā)了《市級政府向社會力量購買服務(wù)實施意見》。2016年，為推進和規(guī)范市本級政府購買社會力量服務(wù)工作，明確并細化政府購買服務(wù)的范圍和內(nèi)容，市財政局印發(fā)了《關(guān)于公布市本級2017年政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄的通知》，公布了市本級2017年政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄。近年來，筆者在參與財政預(yù)算執(zhí)行審計中，重點對政府購買服務(wù)相關(guān)政策的落實情況開展了審計調(diào)查，發(fā)現(xiàn)當前政府購買服務(wù)相關(guān)政策在推進落實中存在一些問題，需加以重視解決。一、基本情況目前，市級政府購買服務(wù)主要包括以下幾個方面的內(nèi)容：一是購買中介及專業(yè)機構(gòu)專業(yè)技術(shù)服務(wù)，主要是審計、財政等部門聘請中介和專業(yè)機構(gòu)，進行審計、投資評審、績效評價等專業(yè)技術(shù)工作。二是城市維護項目實行購買服務(wù)，主要是對垃圾和污水處理、市政設(shè)施維護等項目，按政府購買服務(wù)方式實行公開招標。三是購買后勤保障服務(wù)。取消工勤編制和長期聘用人員，鼓勵單位實行“花錢買服務(wù)”的辦法解決機關(guān)后勤保障和部分崗位人手短缺問題。四是購買棚戶區(qū)改造服務(wù)。五是推行事業(yè)單位政府購買服務(wù)改革。在分類改革基礎(chǔ)上推進事業(yè)單位政府購買服務(wù)試點，按照編辦核定的購買工作量，重新核定事業(yè)單位購買服務(wù)經(jīng)費，編入其主管部門預(yù)算，由主管部門按購買服務(wù)方式執(zhí)行。二、審計發(fā)現(xiàn)的主要問題一是政府購買服務(wù)工作推進相對緩慢。按照國務(wù)院文件要求，凡是政府事務(wù)性管理和公共服務(wù)事項原則上都應(yīng)納入政府購買服務(wù)事項。但2014年以來市本級真正開展政府購買服務(wù)的事項只有基本公共服務(wù)和輔助性服務(wù)部分事項。2016年，對37家行政事業(yè)單位審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)，只有3家單位納入政府購買服務(wù)事項。政府購買服務(wù)改革整體進展與政策要求、社會期待存在較大差距。二是部分單位對政府購買服務(wù)政策理解不足。通過對37家單位走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分單位單純認為通過政府購買服務(wù)可以解決單位經(jīng)費不足，并以此作為增加財政經(jīng)費的理由，有的單位將政府購買服務(wù)與政府采購混為一團，有的甚至不知道政府購買服務(wù)政策。三是未按要求編制政府購買服務(wù)預(yù)算。根據(jù)《省財政廳關(guān)于做好2016年政府購買服務(wù)工作的通知》要求，2016年省直和市、州、直管市、林區(qū)所有部門都要編制政府購買服務(wù)預(yù)算。但審計調(diào)查了解到，2016年各預(yù)算單位并未按要求將政府購買服務(wù)預(yù)算與部門預(yù)算一起布置、一起編制、一起審核、一起公開，當年僅由財政代編政府購買服務(wù)事項預(yù)算。監(jiān)督管理部門無法全面了解全市的政府購買服務(wù)事項，為實施全覆蓋監(jiān)管造成困擾。四是承接方式單一。城市維護項目、事業(yè)單位購買服務(wù)等采購方式主要以直接委托或單一來源采購方式為主，競爭性采購較少。如某部門4個政府購買項目中，只有中心城區(qū)道路、橋梁、管網(wǎng)維修維護項目2215.77萬元實行了公開招投標，橋梁檢測20萬元、護城河生態(tài)補水50萬元分別采取詢價、單一來源采購方式。五是推行事業(yè)單位政府購買服務(wù)改革效果不明顯。在對2家公益二類政府購買服務(wù)試點單位了解到，改革試點效果并不明顯。如1家人員超編，實行購買服務(wù)后，人員經(jīng)費缺口嚴重，目前工作經(jīng)費缺口部分由主管部門調(diào)劑解決，部分擠占專項資金、部分擠占在編人員養(yǎng)老金，并未形成“以錢養(yǎng)事”的改革效果。另1家反映其目前并未與主管部門簽訂購買服務(wù)合同，財政對該單位基本工資和公用經(jīng)費予以了一定保障，但缺口仍然較大，影響了工作的正常開展，未達到轉(zhuǎn)變政府職能、改善公共服務(wù)的改革初衷。三、原因分析及對策建議筆者分析后認為，存在以上問題的主要原因有四：一是政府轉(zhuǎn)變職能、政事分開和政社分開改革不到位。作為購買主體的行政機關(guān)和行政類事業(yè)單位，推行政府購買服務(wù)的意愿不強，作為承接主體的社會組織、企業(yè)提供服務(wù)的力量不足或參與機會不多，缺乏公共服務(wù)供給的市場化機制和環(huán)境，制約著政府購買服務(wù)改革進程。二是政策宣傳力度不夠，導(dǎo)致政策理解走樣。各地、各部門對推進政府購買服務(wù)政策有一個了解、掌握、熟悉并運用的過程，需要做好政策解讀和輿論引導(dǎo)。三是各購買主體購買機制、內(nèi)部監(jiān)督管理制度尚不健全，未嚴格按照政府采購的要求，采取招標、邀請招標、競爭性談判等方式擇優(yōu)確定承接主體，簽訂購買合同。四是事業(yè)單位配套改革不到位。實行購買服務(wù)后事業(yè)單位按購買費用安排經(jīng)費預(yù)算，經(jīng)費來源減少，收支矛盾加大。目前為止，相關(guān)部門并沒有進行配套改革，對事業(yè)單位經(jīng)費缺口、個人利益、體制機制作出改革安排，很大程度上影響了事業(yè)單位購買服務(wù)改革的推進。對此，筆者建議：一是健全完善政府購買服務(wù)工作機制及制度。建立同步推進事業(yè)單位改革和政府購買服務(wù)的配套機制，按照《財政部、中央編辦關(guān)于做好事業(yè)單位政府購買服務(wù)改革工作的意見》要求，財政、機構(gòu)編制等部門應(yīng)結(jié)合本地實際情況，明確各部門的工作責(zé)任和工作程序，形成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，制定事業(yè)單位政府購買服務(wù)改革工作實施方案和配套改革措施，周密部署，順利組織好相關(guān)改革工作。二是進一步完善政府購買服務(wù)目錄管理。根據(jù)政府職能轉(zhuǎn)變、改善公共服務(wù)供給、推進事業(yè)單位及財政支出方式改革的需要，結(jié)合本地實際情況，明確政府購買服務(wù)事項，制定可操作性強的目錄清單。同時，加強政府購買服務(wù)宣傳，做好政策解讀和輿論引導(dǎo)。三是加強政府購買服務(wù)預(yù)算管理。堅持先有預(yù)算，后有購買服務(wù)。政府購買服務(wù)預(yù)算應(yīng)與部門預(yù)算一起布置、一起編制、一起審核、一起公開。四是規(guī)范采購程序和合同執(zhí)行。購買主體