調(diào)研報告：農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革存在的問題及建議

調(diào)研報告：農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革存在的問題及建議農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是中央安排的一項農(nóng)村重大改革任務(wù)，按照中央總體工作安排今年底將基本結(jié)束。由于改革政策的不配套，產(chǎn)權(quán)制度改革進程中及改革完成后建立的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在運營、管理等方面遇到許多問題，這些問題目前多數(shù)沒有明確統(tǒng)一的解決辦法，不僅造成基層工作者迷茫、影響改革進程推進，也嚴重制約新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織正常經(jīng)營業(yè)務(wù)開展，處理不當將嚴重影響改革任務(wù)的落實與改革成果的鞏固。作者立足焦實際通過對相關(guān)問題分析研究提出了解決辦法的建議，以期有助于各地改革工作推進、有助于新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織正常運營。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是繼承包地“三權(quán)分置”改革后中央安排的又一項農(nóng)村重大改革任務(wù)。中共中央國務(wù)院《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》（中發(fā)〔2016〕37號文件）指出：力爭用三年左右時間基本完成農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作，用五年左右時間基本完成經(jīng)營性資產(chǎn)的股份合作制改革。2020年中央一號文件指出：“全面推開農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點，有序開展集體成員身份確認、集體資產(chǎn)折股量化、股份合作制改革、集體經(jīng)濟組織登記賦碼等工作。探索拓寬農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展路徑，強化集體資產(chǎn)管理”。通過改革建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，即在廣大農(nóng)村普遍建立集體股份經(jīng)濟合作社這個新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，實現(xiàn)農(nóng)村集體資產(chǎn)的有效管理和保值增值、發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，進而完善“統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營”的農(nóng)村基本經(jīng)營制度，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，完善農(nóng)村治理體制機制，為農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展提供平臺，全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟的“二次飛躍”，為服務(wù)“國內(nèi)國際雙循環(huán)以國內(nèi)大循環(huán)為主”的國家新發(fā)展戰(zhàn)略、為農(nóng)業(yè)農(nóng)村全面現(xiàn)代化、為實現(xiàn)兩個一百年奮斗目標打好基礎(chǔ)。截至2019年底，全國農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作基本結(jié)束，產(chǎn)權(quán)制度改革第一階段目標如期實現(xiàn)。截至2020底全國有53萬個村完成產(chǎn)權(quán)制度改革，建立了新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，今年底前全國的產(chǎn)權(quán)制度改革工作將基本結(jié)束。焦作市1857個村（街、居）于2020年6月份已完成了產(chǎn)權(quán)制度改革，全部建立了股份經(jīng)濟合作社、領(lǐng)取了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門頒發(fā)的登記賦碼證書，一部分村集體經(jīng)濟組織開始了經(jīng)營業(yè)務(wù)，有80多個村股份經(jīng)濟合作社實現(xiàn)了分紅，改革成效初現(xiàn)。由于改革政策不配套，產(chǎn)權(quán)制度改革進程中及改革完成后建立的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在運營、管理等方面遇到許多問題，這些問題目前多數(shù)沒有明確統(tǒng)一的解決辦法，不僅造成基層工作者迷茫、影響改革進程推進，也嚴重制約新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織正常經(jīng)營業(yè)務(wù)開展，處理不當將嚴重影響改革任務(wù)的落實與改革成果的鞏固。一、成員的靜態(tài)管理與動態(tài)管理問題關(guān)于成員身份的管理，中發(fā)（〔2016〕37號文件）（以下簡稱37號文件）指出“提倡農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員家庭今后的新增人口，通過分享家庭內(nèi)擁有的集體資產(chǎn)權(quán)益的辦法，按章程獲得集體資產(chǎn)份額和集體成員身份”的“靜態(tài)管理”模式，沒有強調(diào)必須實行“靜態(tài)管理”。依據(jù)中央37號文件，既然對成員身份是提倡“靜態(tài)管理”，那么對集體經(jīng)濟組織成員實行“動態(tài)管理”也是允許的。這里就存在一個問題，成員的“靜態(tài)管理”與《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的“增人不增地、減人不減地，承包關(guān)系長久不變”，保持農(nóng)村基本經(jīng)營制度穩(wěn)定的要求不相吻合。筆者的理解是農(nóng)村土地承包制度改革與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革有其內(nèi)在的制度關(guān)聯(lián)性，都是要體現(xiàn)農(nóng)村集體資源、資產(chǎn)農(nóng)村集體成員集體所有的社會主義基本經(jīng)濟制度。不能將集體成員與集體土地的承包關(guān)系確定為長久不變，而將集體資產(chǎn)與集體成員的占用、收益的關(guān)系搞成隨機、靈活的管理。要汲取農(nóng)村土地家庭承包以來相當一部分農(nóng)村隨意調(diào)整農(nóng)戶承包地，導致矛盾糾紛不斷、土地承包關(guān)系不穩(wěn)定的教訓。從長遠看，“動態(tài)管理”不僅不利于新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的管理，還會給集體經(jīng)濟組織增添操作難度、容易引起不必要的矛盾糾紛，不利于農(nóng)村社會穩(wěn)定；從全局看也不利于農(nóng)村基本經(jīng)營制度的穩(wěn)定與完善。建議沒有完成改革的地方要與時俱進，對成員身份管理一律實行不隨人口變化的“靜態(tài)管理”模式，這樣有利于形成對農(nóng)村集體土地與資產(chǎn)的統(tǒng)一管理，進而有利于我國基本經(jīng)濟制度的穩(wěn)定與完善。這也是與中央37號文件提出“農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是鞏固社會主義公有制、完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的必然要求”初衷完全吻合的。二、成立股份經(jīng)濟合作社還是經(jīng)濟合作社問題37號文件指出：“改革主要在有經(jīng)營性資產(chǎn)的村鎮(zhèn)，特別是城中村、城郊村和經(jīng)濟發(fā)達村開展”，改革后成立的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“是集體資產(chǎn)管理的主體，是特殊的經(jīng)濟組織，可以稱為經(jīng)濟合作社，也可以稱為股份經(jīng)濟合作社”?，F(xiàn)在這種提法也要與時俱進，筆者認為不進行股份合作制改革，只對經(jīng)營性資產(chǎn)折股量化的改革是不徹底的！沒有經(jīng)營性資產(chǎn)的村改革后建立的經(jīng)濟合作社沒有對集體資產(chǎn)進行量化，不能具體體現(xiàn)成員對集體資產(chǎn)的占有、使用、收益、繼承、擔保抵押的權(quán)力，因此個人認為這樣的改革是不徹底的。集體的各類資產(chǎn)不是一成不變的，固定資產(chǎn)、資源性資產(chǎn)等非經(jīng)營性資產(chǎn)也可隨時轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性資產(chǎn)。因此沒有經(jīng)營性資產(chǎn)的村可以量化總資產(chǎn)或凈資產(chǎn)，甚至是資源性資產(chǎn)。集體資產(chǎn)的不可分割性決定了量化到成員的股份（份額）只是一個數(shù)據(jù)，只是說明成員占有在改革時點量化的那部分集體資產(chǎn)的份額以及折合的金額，這個份額或金額目前是不能作為成員退出集體經(jīng)濟組織的補償標準。因此建議沒有完成改革的地方不管是城中村、城郊村還是沒有經(jīng)營性資產(chǎn)的集體經(jīng)濟薄弱村都要進行股份合作制改革，建立股份經(jīng)濟合作社，將改革進行到底，一步到位。三、集體經(jīng)濟組織的法人地位得不到認可問題按照《民法總則》和全國人大新通過《中華人民共和國民法典》的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織具有法人地位，是一個特別法人，完全可以與其他市場主體一樣參與市場經(jīng)營活動?，F(xiàn)實情況是改革后建立的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的特別法人地位得不到有關(guān)部門和市場認可。表現(xiàn)為多數(shù)股份經(jīng)濟合作社開展正常經(jīng)營業(yè)務(wù)時無法在稅務(wù)部門取得發(fā)票（稅務(wù)部門現(xiàn)有的系統(tǒng)內(nèi)沒有股份經(jīng)濟合作社這種市場主體類別），在申報項目或進入項目庫時發(fā)改部門也不認可這個市場主體，在以村集體經(jīng)濟組織名義注冊成立協(xié)會時民政部門也不認可。從而導致不少股份經(jīng)濟合作社為不影響正常經(jīng)營業(yè)務(wù)開展再次注冊了一個公司，不僅會造成基層認為改革無用的錯覺，同時也造成了發(fā)展壯大集體經(jīng)濟的成本不必要增加。在法律已經(jīng)明確的情況下，建議國家盡快將股份經(jīng)濟合作社的登記賦碼信息（系統(tǒng)）在稅務(wù)、市場監(jiān)管、發(fā)展改革、民政、金融等部門互聯(lián)互通，確保市場主體地位相互認可，解決新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營面臨的最大、最迫切的問題，不能因為部門的不作為、不敢為影響改革成果落實。四、集體經(jīng)濟組織與村委會賬目分設(shè)問題產(chǎn)權(quán)制度改革后建立的集體股份經(jīng)濟合作社的財務(wù)與村委會的財務(wù)賬目從“政經(jīng)分開”的改革趨勢看要分設(shè)，但如何分、誰來管的問題國家沒有統(tǒng)一規(guī)范的要求?！叭绾畏帧钡膯栴}不解決會導致清產(chǎn)核資、資產(chǎn)清查、“三清整治”清上來的大量集體資金管理無序，恐會引起集體資產(chǎn)再度流失。（焦作市去年在清產(chǎn)核資基礎(chǔ)上，全市開展了聲勢浩大的“清資產(chǎn)、清資源、清合同”的三清整治運動，共計清收各類集體資金16767萬元。這部分集體資金是由股份經(jīng)濟合作社管理還是由村委會管理不清楚，急需國家層面有一個明確說法）?！罢l來管”的問題不解決會導致本來弱勢新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織無法面對市場經(jīng)濟的大海。在基層農(nóng)村經(jīng)營管理體系嚴重缺位的當下，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理面臨現(xiàn)實難題，如不能夠及時解決恐導致改革成果的損失，這絕不是危言聳聽！按照“政經(jīng)分開”的改革目標，村級事務(wù)管理將與村集體經(jīng)濟發(fā)展事務(wù)分開。事務(wù)性管理由村委會負責、發(fā)展壯大集體經(jīng)濟的任務(wù)由村集體經(jīng)濟組織負責。產(chǎn)權(quán)制度改革完成后建立的村級股份經(jīng)濟合作社賬目與村委會的賬目如何設(shè)置？是分設(shè)還是合二為一？二者關(guān)系如何處理、核算的內(nèi)容與對象是什么？這也是困擾基層又必須盡快解決的問題。我市大部分村改革結(jié)束成立股份經(jīng)濟合作社后，又開展了聲勢浩大的清產(chǎn)核資“回頭看”活動，目前已清收上16767萬元集體陳欠資金，對這部分資金放到那個賬戶管理爭執(zhí)不下。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門堅持要求按照現(xiàn)行的“村財鄉(xiāng)管”體制將清欠資金繼續(xù)納入其管理的村委會賬戶，集體經(jīng)濟組織鑒于支取無保障的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理現(xiàn)狀，不愿交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門管理。目前在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財力緊張的情況下，平調(diào)村級資金現(xiàn)象普遍存在，對賬目分設(shè)堅決反對。我市部分地方完成產(chǎn)權(quán)制度改革后，因?qū)⒓w規(guī)范合同后的發(fā)包收入、清收欠款收入納入村股份經(jīng)濟合作社賬戶管理還引起紀檢、財政部門的干預，村集體經(jīng)濟組織不得不將本由集體經(jīng)濟組織管理的這些資產(chǎn)重新轉(zhuǎn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所管理的村委會賬戶。修武縣一個村村委會賬戶存款3000多萬元，村集體急需的僅3000元開支鄉(xiāng)財政所也無力及時支付，嚴重干預了集體經(jīng)營、嚴重束縛集體經(jīng)濟發(fā)展。按照“政經(jīng)分開”的改革思路，以及《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》“應(yīng)當健全以財政投入為主的穩(wěn)定的村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障制度，建立正常增長機制”的農(nóng)村基層組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障的規(guī)定，以及城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的政策的逐步實施，村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費將逐步得到保障，村股份經(jīng)濟合作社與村委會賬目更應(yīng)該分設(shè)開。村委會賬目主要核算村級轉(zhuǎn)移支付用于公益事業(yè)的資金和干部工資，其他集體的收支都應(yīng)納入集體經(jīng)濟組織賬戶核算。集體資產(chǎn)資源的發(fā)包收入、投資收入、各種經(jīng)營收入、清產(chǎn)核資清欠上來的資金屬于集體資金，理應(yīng)該納入股份經(jīng)濟合作社賬戶核算管理。建議國家應(yīng)盡快修訂《村合作經(jīng)濟組織財務(wù)會計制度》，明確村委會、村集體經(jīng)濟組織核算的內(nèi)容、范圍，以適應(yīng)產(chǎn)權(quán)制度改革發(fā)展的形勢需要。五、集體經(jīng)濟組織的管理問題改革后農(nóng)村新型集體經(jīng)濟組織是個龐大的群體，在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、發(fā)展壯大集體經(jīng)濟中作用巨大，是其他農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體無法替代的。要建立一個權(quán)威高效的指導管理部門。其職責是指導村級集體經(jīng)濟組織搞好會計核算、集體資產(chǎn)年度清查和定期報告、督促集體經(jīng)濟組織規(guī)范管理、負責集體經(jīng)濟組織登記賦碼和變更登記等。目前這個重要指導管理部門基本空白。為此必須加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)營管理體系建設(shè)，恢復鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)管理站，加強人員配置，建立一支權(quán)威高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)營管理隊伍。要真正落實中央多次強調(diào)的加強農(nóng)村經(jīng)營管理體系建設(shè)的要求，有關(guān)部門要付諸行動，切實加強基層農(nóng)村經(jīng)營管理隊伍建設(shè)，充實縣鄉(xiāng)兩級特別是鄉(xiāng)級人員，真正做到“事有人干、責有人負”。依我市部分新型集體經(jīng)濟組織經(jīng)營的實踐看，稅務(wù)部門對股份經(jīng)濟合作社的財務(wù)管理要求很高，不僅要按月上報會計報表，還要求必須由有任職資格的人員擔任合作社的會計，而現(xiàn)有的新型集體經(jīng)濟組織很難做到。建議從長遠看縣鄉(xiāng)兩級要建立專門負責指導新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的機構(gòu)，可推廣江蘇省南京市對新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理的辦法。從當下看可借鑒山東省費縣的做法10個左右的村股份經(jīng)濟合作社聘請一名有資質(zhì)的專業(yè)會計，以解決燃眉之需，確保其正常運營不受影響。六、集體經(jīng)濟組織合法利益保障問題農(nóng)村集體建設(shè)用地特別是經(jīng)營性建設(shè)用地是下步發(fā)展壯大集體經(jīng)濟最重要、最珍貴的資源，也各級政府最眼饞的資源。目前，縣鄉(xiāng)政府隨意調(diào)撥村級建設(shè)用地指標的現(xiàn)象非常普遍，嚴重侵害村集體經(jīng)濟組織合法利益。調(diào)研發(fā)現(xiàn)我市一