調研報告：農村集體產權制度改革存在的問題及建議

調研報告：農村集體產權制度改革存在的問題及建議農村集體產權制度改革是中央安排的一項農村重大改革任務，按照中央總體工作安排今年底將基本結束。由于改革政策的不配套，產權制度改革進程中及改革完成后建立的新型農村集體經濟組織在運營、管理等方面遇到許多問題，這些問題目前多數沒有明確統一的解決辦法，不僅造成基層工作者迷茫、影響改革進程推進，也嚴重制約新型農村集體經濟組織正常經營業(yè)務開展，處理不當將嚴重影響改革任務的落實與改革成果的鞏固。作者立足焦實際通過對相關問題分析研究提出了解決辦法的建議，以期有助于各地改革工作推進、有助于新型農村集體經濟組織正常運營。農村集體產權制度改革是繼承包地“三權分置”改革后中央安排的又一項農村重大改革任務。中共中央國務院《關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的意見》（中發(fā)〔2016〕37號文件）指出：力爭用三年左右時間基本完成農村集體資產清產核資工作，用五年左右時間基本完成經營性資產的股份合作制改革。2020年中央一號文件指出：“全面推開農村集體產權制度改革試點，有序開展集體成員身份確認、集體資產折股量化、股份合作制改革、集體經濟組織登記賦碼等工作。探索拓寬農村集體經濟發(fā)展路徑，強化集體資產管理”。通過改革建立健全農村集體經濟組織，即在廣大農村普遍建立集體股份經濟合作社這個新型農村集體經濟組織，實現農村集體資產的有效管理和保值增值、發(fā)展壯大集體經濟，進而完善“統分結合、雙層經營”的農村基本經營制度，增加農民財產性收入，完善農村治理體制機制，為農村新產業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展提供平臺，全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，實現農村經濟的“二次飛躍”，為服務“國內國際雙循環(huán)以國內大循環(huán)為主”的國家新發(fā)展戰(zhàn)略、為農業(yè)農村全面現代化、為實現兩個一百年奮斗目標打好基礎。截至2019年底，全國農村集體資產清產核資工作基本結束，產權制度改革第一階段目標如期實現。截至2020底全國有53萬個村完成產權制度改革，建立了新型農村集體經濟組織，今年底前全國的產權制度改革工作將基本結束。焦作市1857個村（街、居）于2020年6月份已完成了產權制度改革，全部建立了股份經濟合作社、領取了農業(yè)農村部門頒發(fā)的登記賦碼證書，一部分村集體經濟組織開始了經營業(yè)務，有80多個村股份經濟合作社實現了分紅，改革成效初現。由于改革政策不配套，產權制度改革進程中及改革完成后建立的新型農村集體經濟組織在運營、管理等方面遇到許多問題，這些問題目前多數沒有明確統一的解決辦法，不僅造成基層工作者迷茫、影響改革進程推進，也嚴重制約新型農村集體經濟組織正常經營業(yè)務開展，處理不當將嚴重影響改革任務的落實與改革成果的鞏固。一、成員的靜態(tài)管理與動態(tài)管理問題關于成員身份的管理，中發(fā)（〔2016〕37號文件）（以下簡稱37號文件）指出“提倡農村集體經濟組織成員家庭今后的新增人口，通過分享家庭內擁有的集體資產權益的辦法，按章程獲得集體資產份額和集體成員身份”的“靜態(tài)管理”模式，沒有強調必須實行“靜態(tài)管理”。依據中央37號文件，既然對成員身份是提倡“靜態(tài)管理”，那么對集體經濟組織成員實行“動態(tài)管理”也是允許的。這里就存在一個問題，成員的“靜態(tài)管理”與《農村土地承包法》規(guī)定的“增人不增地、減人不減地，承包關系長久不變”，保持農村基本經營制度穩(wěn)定的要求不相吻合。筆者的理解是農村土地承包制度改革與農村集體產權制度改革有其內在的制度關聯性，都是要體現農村集體資源、資產農村集體成員集體所有的社會主義基本經濟制度。不能將集體成員與集體土地的承包關系確定為長久不變，而將集體資產與集體成員的占用、收益的關系搞成隨機、靈活的管理。要汲取農村土地家庭承包以來相當一部分農村隨意調整農戶承包地，導致矛盾糾紛不斷、土地承包關系不穩(wěn)定的教訓。從長遠看，“動態(tài)管理”不僅不利于新型農村集體經濟組織的管理，還會給集體經濟組織增添操作難度、容易引起不必要的矛盾糾紛，不利于農村社會穩(wěn)定；從全局看也不利于農村基本經營制度的穩(wěn)定與完善。建議沒有完成改革的地方要與時俱進，對成員身份管理一律實行不隨人口變化的“靜態(tài)管理”模式，這樣有利于形成對農村集體土地與資產的統一管理，進而有利于我國基本經濟制度的穩(wěn)定與完善。這也是與中央37號文件提出“農村集體產權制度改革是鞏固社會主義公有制、完善農村基本經營制度的必然要求”初衷完全吻合的。二、成立股份經濟合作社還是經濟合作社問題37號文件指出：“改革主要在有經營性資產的村鎮(zhèn)，特別是城中村、城郊村和經濟發(fā)達村開展”，改革后成立的農村集體經濟組織“是集體資產管理的主體，是特殊的經濟組織，可以稱為經濟合作社，也可以稱為股份經濟合作社”?，F在這種提法也要與時俱進，筆者認為不進行股份合作制改革，只對經營性資產折股量化的改革是不徹底的！沒有經營性資產的村改革后建立的經濟合作社沒有對集體資產進行量化，不能具體體現成員對集體資產的占有、使用、收益、繼承、擔保抵押的權力，因此個人認為這樣的改革是不徹底的。集體的各類資產不是一成不變的，固定資產、資源性資產等非經營性資產也可隨時轉化為經營性資產。因此沒有經營性資產的村可以量化總資產或凈資產，甚至是資源性資產。集體資產的不可分割性決定了量化到成員的股份（份額）只是一個數據，只是說明成員占有在改革時點量化的那部分集體資產的份額以及折合的金額，這個份額或金額目前是不能作為成員退出集體經濟組織的補償標準。因此建議沒有完成改革的地方不管是城中村、城郊村還是沒有經營性資產的集體經濟薄弱村都要進行股份合作制改革，建立股份經濟合作社，將改革進行到底，一步到位。三、集體經濟組織的法人地位得不到認可問題按照《民法總則》和全國人大新通過《中華人民共和國民法典》的規(guī)定，農村集體經濟組織具有法人地位，是一個特別法人，完全可以與其他市場主體一樣參與市場經營活動?，F實情況是改革后建立的新型農村集體經濟組織的特別法人地位得不到有關部門和市場認可。表現為多數股份經濟合作社開展正常經營業(yè)務時無法在稅務部門取得發(fā)票（稅務部門現有的系統內沒有股份經濟合作社這種市場主體類別），在申報項目或進入項目庫時發(fā)改部門也不認可這個市場主體，在以村集體經濟組織名義注冊成立協會時民政部門也不認可。從而導致不少股份經濟合作社為不影響正常經營業(yè)務開展再次注冊了一個公司，不僅會造成基層認為改革無用的錯覺，同時也造成了發(fā)展壯大集體經濟的成本不必要增加。在法律已經明確的情況下，建議國家盡快將股份經濟合作社的登記賦碼信息（系統）在稅務、市場監(jiān)管、發(fā)展改革、民政、金融等部門互聯互通，確保市場主體地位相互認可，解決新型農村集體經濟組織經營面臨的最大、最迫切的問題，不能因為部門的不作為、不敢為影響改革成果落實。四、集體經濟組織與村委會賬目分設問題產權制度改革后建立的集體股份經濟合作社的財務與村委會的財務賬目從“政經分開”的改革趨勢看要分設，但如何分、誰來管的問題國家沒有統一規(guī)范的要求?！叭绾畏帧钡膯栴}不解決會導致清產核資、資產清查、“三清整治”清上來的大量集體資金管理無序，恐會引起集體資產再度流失。（焦作市去年在清產核資基礎上，全市開展了聲勢浩大的“清資產、清資源、清合同”的三清整治運動，共計清收各類集體資金16767萬元。這部分集體資金是由股份經濟合作社管理還是由村委會管理不清楚，急需國家層面有一個明確說法）。“誰來管”的問題不解決會導致本來弱勢新型農村集體經濟組織無法面對市場經濟的大海。在基層農村經營管理體系嚴重缺位的當下，新型農村集體經濟組織管理面臨現實難題，如不能夠及時解決恐導致改革成果的損失，這絕不是危言聳聽！按照“政經分開”的改革目標，村級事務管理將與村集體經濟發(fā)展事務分開。事務性管理由村委會負責、發(fā)展壯大集體經濟的任務由村集體經濟組織負責。產權制度改革完成后建立的村級股份經濟合作社賬目與村委會的賬目如何設置？是分設還是合二為一？二者關系如何處理、核算的內容與對象是什么？這也是困擾基層又必須盡快解決的問題。我市大部分村改革結束成立股份經濟合作社后，又開展了聲勢浩大的清產核資“回頭看”活動，目前已清收上16767萬元集體陳欠資金，對這部分資金放到那個賬戶管理爭執(zhí)不下。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門堅持要求按照現行的“村財鄉(xiāng)管”體制將清欠資金繼續(xù)納入其管理的村委會賬戶，集體經濟組織鑒于支取無保障的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理現狀，不愿交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門管理。目前在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財力緊張的情況下，平調村級資金現象普遍存在，對賬目分設堅決反對。我市部分地方完成產權制度改革后，因將集體規(guī)范合同后的發(fā)包收入、清收欠款收入納入村股份經濟合作社賬戶管理還引起紀檢、財政部門的干預，村集體經濟組織不得不將本由集體經濟組織管理的這些資產重新轉入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所管理的村委會賬戶。修武縣一個村村委會賬戶存款3000多萬元，村集體急需的僅3000元開支鄉(xiāng)財政所也無力及時支付，嚴重干預了集體經營、嚴重束縛集體經濟發(fā)展。按照“政經分開”的改革思路，以及《中國共產黨農村基層組織工作條例》“應當健全以財政投入為主的穩(wěn)定的村級組織運轉經費保障制度，建立正常增長機制”的農村基層組織運轉經費保障的規(guī)定，以及城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的政策的逐步實施，村級組織運轉經費將逐步得到保障，村股份經濟合作社與村委會賬目更應該分設開。村委會賬目主要核算村級轉移支付用于公益事業(yè)的資金和干部工資，其他集體的收支都應納入集體經濟組織賬戶核算。集體資產資源的發(fā)包收入、投資收入、各種經營收入、清產核資清欠上來的資金屬于集體資金，理應該納入股份經濟合作社賬戶核算管理。建議國家應盡快修訂《村合作經濟組織財務會計制度》，明確村委會、村集體經濟組織核算的內容、范圍，以適應產權制度改革發(fā)展的形勢需要。五、集體經濟組織的管理問題改革后農村新型集體經濟組織是個龐大的群體，在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、實現城鄉(xiāng)融合發(fā)展、發(fā)展壯大集體經濟中作用巨大，是其他農業(yè)新型經營主體無法替代的。要建立一個權威高效的指導管理部門。其職責是指導村級集體經濟組織搞好會計核算、集體資產年度清查和定期報告、督促集體經濟組織規(guī)范管理、負責集體經濟組織登記賦碼和變更登記等。目前這個重要指導管理部門基本空白。為此必須加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村經營管理體系建設，恢復鄉(xiāng)鎮(zhèn)農經管理站，加強人員配置，建立一支權威高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村經營管理隊伍。要真正落實中央多次強調的加強農村經營管理體系建設的要求，有關部門要付諸行動，切實加強基層農村經營管理隊伍建設，充實縣鄉(xiāng)兩級特別是鄉(xiāng)級人員，真正做到“事有人干、責有人負”。依我市部分新型集體經濟組織經營的實踐看，稅務部門對股份經濟合作社的財務管理要求很高，不僅要按月上報會計報表，還要求必須由有任職資格的人員擔任合作社的會計，而現有的新型集體經濟組織很難做到。建議從長遠看縣鄉(xiāng)兩級要建立專門負責指導新型農村集體經濟組織的機構，可推廣江蘇省南京市對新型農村集體經濟組織管理的辦法。從當下看可借鑒山東省費縣的做法10個左右的村股份經濟合作社聘請一名有資質的專業(yè)會計，以解決燃眉之需，確保其正常運營不受影響。六、集體經濟組織合法利益保障問題農村集體建設用地特別是經營性建設用地是下步發(fā)展壯大集體經濟最重要、最珍貴的資源，也各級政府最眼饞的資源。目前，縣鄉(xiāng)政府隨意調撥村級建設用地指標的現象非常普遍，嚴重侵害村集體經濟組織合法利益。調研發(fā)現我市一