調(diào)研報(bào)告：小產(chǎn)權(quán)房的合法化存在問題及對(duì)策建議

調(diào)研報(bào)告：小產(chǎn)權(quán)房的合法化存在問題及對(duì)策建議隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展,城市房?jī)r(jià)持續(xù)攀升,小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)應(yīng)運(yùn)而生,因其價(jià)格低、手續(xù)快等優(yōu)勢(shì),成為不少人的選擇。但目前來看,小產(chǎn)權(quán)房的轉(zhuǎn)正依然面臨著諸多問題。因此,從背景、合法化利弊、現(xiàn)有政策和對(duì)策建議幾個(gè)方面,對(duì)我國(guó)小產(chǎn)權(quán)房問題進(jìn)行探討。目前我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期,工業(yè)化和城市化也在迅速發(fā)展,城鎮(zhèn)人口迅猛增加、各個(gè)城市規(guī)模也在不斷擴(kuò)大,房?jī)r(jià)持續(xù)攀升等多方面原因?qū)е滦‘a(chǎn)權(quán)房的快速發(fā)展。雖然國(guó)家明確規(guī)定,城鎮(zhèn)居民不允許購買“小產(chǎn)權(quán)房”,但因其較低的價(jià)格依然能獲得不少消費(fèi)者青睞,小產(chǎn)權(quán)房問題在商品房供需不平衡中日益凸顯。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心公布的“383”改革方案中提到,允許農(nóng)村集體土地與國(guó)有土地平等進(jìn)入非農(nóng)用地市場(chǎng),可以按照不同情況補(bǔ)繳一定數(shù)量的土地出讓金解決已經(jīng)形成的小產(chǎn)權(quán)房。但由于小產(chǎn)權(quán)房問題還涉及農(nóng)民土地利益分配、土地與市場(chǎng)政府壟斷等諸多問題,造成小產(chǎn)權(quán)房問題難以解決。本文就是通過小產(chǎn)權(quán)房的背景,分析小產(chǎn)權(quán)房合法化的利弊,根據(jù)現(xiàn)有小產(chǎn)權(quán)房的處理方式提供合理的建議。一、小產(chǎn)權(quán)房存在的背景和原因(一)房?jī)r(jià)不斷攀升小產(chǎn)權(quán)房最大的優(yōu)勢(shì)就是其價(jià)格低廉,中國(guó)房?jī)r(jià)持續(xù)攀升,很多一二線城市相繼出臺(tái)了相關(guān)限購、限貸或限地價(jià)等政策,但依然阻止不了房?jī)r(jià)的飆升。價(jià)格上的迅速上漲與居住需求之間的不平衡,是小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生巨大發(fā)展空間的原因之一。與在同等區(qū)片的商品房相比,小產(chǎn)權(quán)房是商品房?jī)r(jià)格的1/2,甚至1/3,價(jià)格低成為了小產(chǎn)權(quán)房最大的優(yōu)勢(shì)。中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)雖然快速發(fā)展,但隨之而來的是發(fā)展不平衡所帶來的種種問題,大城市房?jī)r(jià)的上漲速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了居民工資上漲幅度。政府也相繼出臺(tái)了一系列相關(guān)政策來解決中低收入居民的住房需求,例如修建廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等保障性住房,但由于我國(guó)保障性住房體系還不夠完善,對(duì)于龐大的住房需求而言是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。在我國(guó)房?jī)r(jià)居高不下、保障房源較少的背景下,中低收入者不得不去考慮入手小產(chǎn)權(quán)房。(二)城鄉(xiāng)二元土地制度小產(chǎn)權(quán)房問題的根本原因,在于城鄉(xiāng)二元土地所有制,導(dǎo)致集體土地使用權(quán)不能進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)流轉(zhuǎn),我國(guó)《土地管理法》明確規(guī)定,對(duì)集體和個(gè)人使用土地的進(jìn)行用途限制,若建設(shè)占用土地,必須進(jìn)行土地性質(zhì)變更,將集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,村集體對(duì)集體土地沒有完全的處分權(quán),必須經(jīng)由政府征收,再由政府進(jìn)行高價(jià)拍賣,集體土地征收價(jià)與市場(chǎng)價(jià)之間巨大的差額,行成“同地不同價(jià)”的情況。這種巨大的差額帶來了潛在的獲利機(jī)會(huì),使不少農(nóng)民集體為了獲得更高利益自行開發(fā)出售小產(chǎn)權(quán)房。(三)政府監(jiān)管不到位雖然中央政府對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的態(tài)度一直是嚴(yán)令禁止,但是小產(chǎn)權(quán)房在市場(chǎng)上一直存在且數(shù)量呈上漲態(tài)勢(shì)。一方面,由于大部分農(nóng)民文化水平低,對(duì)法律知識(shí)缺乏認(rèn)識(shí),認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)和出售不會(huì)觸及法律,還有部分農(nóng)戶雖然意識(shí)到小產(chǎn)權(quán)房是違法的,但存在法不責(zé)眾的心態(tài);另一方面,政府的監(jiān)督管理存在一定的問題,從小產(chǎn)權(quán)房萌芽階段到小產(chǎn)權(quán)房的增長(zhǎng)階段,沒有形成預(yù)警機(jī)制,導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房在很多地方快速發(fā)展,數(shù)量眾多,巨大的拆遷難度和拆遷成本讓政府在管理小產(chǎn)權(quán)房問題上困難重重。此外,有些地方政府甚至自身為了獲取利益,放任小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè),從而導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房的大量產(chǎn)生。二、小產(chǎn)權(quán)房的合法化利弊分析隨著小產(chǎn)權(quán)問題逐漸成為熱點(diǎn),小產(chǎn)權(quán)房是否應(yīng)該合法化以及小產(chǎn)權(quán)房可能帶來的影響,社會(huì)各界有不同的觀點(diǎn)。(一)小產(chǎn)權(quán)房的利益1.小產(chǎn)權(quán)房有助于拉低房?jī)r(jià)。小產(chǎn)權(quán)房興起的原因在于城市過高房?jī)r(jià),如果沒有城市中房?jī)r(jià)平穩(wěn),也不會(huì)存在小產(chǎn)權(quán)房的問題。反過來,小產(chǎn)權(quán)房的快速發(fā)展,也會(huì)對(duì)過高房?jī)r(jià)起一定的抑制作用。近年來,政府和國(guó)家有關(guān)部門對(duì)土地的實(shí)行嚴(yán)格的管控,房地產(chǎn)市場(chǎng)呈現(xiàn)供不應(yīng)求的態(tài)勢(shì),導(dǎo)致城市房?jī)r(jià)不斷攀升,過高的房?jī)r(jià)與收入之間巨大的矛盾造成中低收入人群購房成了大問題。而與此同時(shí),城市的住房保障系統(tǒng)還未建立,這就帶動(dòng)了小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展。雖然法律明令禁止小產(chǎn)權(quán)的買賣,但小產(chǎn)權(quán)的存在在一定程度上增加的住房供應(yīng),緩解了房地產(chǎn)的供不應(yīng)求。所以說,小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)一方面可以增加房屋的供給量,另一方面可以起到抑制城市商品房?jī)r(jià)格的作用。2.增加農(nóng)民收入。對(duì)農(nóng)村居民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體而言,小產(chǎn)權(quán)的開發(fā)與出售所帶來的利潤(rùn)是巨大的,與其通過出讓土地獲得土地補(bǔ)償款,不如通過小產(chǎn)權(quán)房來獲得幾十倍的收入。農(nóng)民通過開發(fā)并出售小產(chǎn)權(quán)房能獲得高額的土地增值收益,雖然與商品房相比較少,但確實(shí)是增加了村民的收入,改善了農(nóng)民的生活水平。同時(shí),對(duì)于購買小產(chǎn)權(quán)房的人來說,以較為低廉的價(jià)格獲得住房,雖然沒有房屋所有權(quán)證以及其他的保障,但與商品房在使用方面并沒有太大的差異,購房者生活水平是明顯提高的。(二)小產(chǎn)權(quán)的弊端1.擾亂房地產(chǎn)市場(chǎng)。目前我國(guó)很多地方都存在小產(chǎn)權(quán)房且數(shù)量眾多,高額拆除成本和資源浪費(fèi)使得國(guó)家在短期內(nèi)無法對(duì)小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)的進(jìn)行徹底有效的解決。由于小產(chǎn)權(quán)房本身就是非法的建筑,不具備產(chǎn)權(quán),必須要合理地整治。如果允許其大規(guī)模的入市,一方面,就意味著大量的農(nóng)村土地將進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng),農(nóng)村土地的減少,這將對(duì)國(guó)家安全造成威脅;另一方面,大規(guī)模小產(chǎn)權(quán)房入市,還會(huì)拉低當(dāng)?shù)胤績(jī)r(jià),嚴(yán)重?cái)_亂房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序,影響經(jīng)濟(jì)正常有序的發(fā)展。2.破壞城市規(guī)劃。開發(fā)和銷售小產(chǎn)權(quán)房是違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法的,無疑會(huì)破壞現(xiàn)有城鄉(xiāng)土地的利用規(guī)劃和城市建設(shè)格局,小產(chǎn)權(quán)房屬于城市違章建筑,不具有產(chǎn)權(quán),難以管理且質(zhì)量得不到保障,那么購買者的權(quán)利無法受到法律的保護(hù)。并且近年來國(guó)家正在嚴(yán)厲整頓小產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目,部分城市對(duì)小產(chǎn)權(quán)采取“零容忍”的態(tài)度,很多在建的小產(chǎn)權(quán)房可能面臨停工甚至拆除,巨大的風(fēng)險(xiǎn)使得購房者可能拿不到房,同時(shí)又損失一大筆錢。3.增加管理難度。小產(chǎn)權(quán)房雖然能一定程度上解決城鎮(zhèn)中低收入階層居住需求,但隨著國(guó)家相關(guān)部門的明確規(guī)定,要將嚴(yán)重影響城鄉(xiāng)規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行清理。這些違法的小產(chǎn)權(quán)房勢(shì)必會(huì)進(jìn)行整頓,或拆遷或改為保障性住房,但由于涉及人數(shù)多,利益廣,政府實(shí)施整頓的難度不小。同時(shí),小產(chǎn)權(quán)房本身是有村集體自行建設(shè),其質(zhì)量難以得到保障,監(jiān)管和后期維護(hù),都會(huì)給政府管理帶來困難。三、各地處理小產(chǎn)權(quán)房問題的方式政策從2011年以來,明顯感覺到政府對(duì)小產(chǎn)權(quán)房政策越來越嚴(yán)厲。隨著土地的日益稀缺和政策的收緊,如何合理解決小產(chǎn)權(quán)合法化的問題,不同地區(qū)解決小產(chǎn)權(quán)房問題的方式也不同。(一)沒收小產(chǎn)權(quán)房改建為保障房小產(chǎn)權(quán)房的快速發(fā)展也暴露出我國(guó)住房保障體系的缺失,通過將小產(chǎn)權(quán)房按照合法的規(guī)定程序改建為保障房,不僅可以縮減政府在住房保障體系的資金投入,同時(shí)也可以增加保障性住房的供給量。例如,河北石家莊出臺(tái)的《關(guān)于加快保障性安居工程建設(shè)的實(shí)施意見》中,率先提出強(qiáng)制沒收小產(chǎn)權(quán)房改建為保障性住房,并指出,可以把部分符合一定條件的小產(chǎn)權(quán)房,通過補(bǔ)辦手續(xù)和繳納稅費(fèi)后,納入經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等保障性住房體系中。(二)分情況對(duì)待小產(chǎn)權(quán)房問題小產(chǎn)權(quán)房情況復(fù)雜,牽涉多方利益,對(duì)于早已有居民入住的小產(chǎn)權(quán)房的處理也更困難,根據(jù)不同情況分類處理成為一些城市的選擇。例如深圳市針對(duì)小產(chǎn)權(quán)房出臺(tái)了《關(guān)于農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》,其中提出可以根據(jù)不同的情況,分給予確權(quán)、臨時(shí)使用、拆除或沒收等不同處理方式。小產(chǎn)權(quán)問題的治理,關(guān)系到我國(guó)城市化建設(shè),小產(chǎn)權(quán)的存在必須是合理合法的,通過分類處理將更為靈活的去治理小產(chǎn)權(quán)房,有利于保障多方利益。(三)嚴(yán)格清理拆除小產(chǎn)權(quán)房屬于違法占地、違章建筑,極大地影響了土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃,按照國(guó)土資源部和住建部的要求,很多城市在小產(chǎn)權(quán)房問題上采取強(qiáng)硬態(tài)度,堅(jiān)決嚴(yán)厲打擊,依法查處。例如,北京市高度重視小產(chǎn)權(quán)房問題,針對(duì)新增的小產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目采取“零容忍”的態(tài)度,嚴(yán)格清理拆除。海口市自2013年以來,開展清理和整頓小產(chǎn)權(quán)房的專項(xiàng)向東,對(duì)多地的小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行拆除,不僅對(duì)在建小產(chǎn)權(quán)工程進(jìn)行拆除,甚至對(duì)已經(jīng)入住的小產(chǎn)權(quán)房更是嚴(yán)格清理。四、對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房問題解決的建議《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》明確規(guī)定,通過非法征收程序轉(zhuǎn)變土地性質(zhì)、將集體土地出讓、出租用于非農(nóng)建設(shè)或城鎮(zhèn)居民在購置宅基地、農(nóng)民住宅或‘小產(chǎn)權(quán)房’等情況的,是無法登記發(fā)證的。從法律角度看,所謂小產(chǎn)權(quán)房都屬于違章建筑,得不到國(guó)家部門辦法的房屋所有權(quán)證書,建設(shè)、銷售小產(chǎn)權(quán)房嚴(yán)重違反法律法規(guī),擾亂市場(chǎng)秩序,損害群眾利益。國(guó)家對(duì)小產(chǎn)權(quán)房也高度重視,對(duì)在建和未售的小產(chǎn)權(quán)房嚴(yán)令禁止,但是對(duì)現(xiàn)有已存在的小產(chǎn)權(quán)房的處理上還沒有明確的方案出臺(tái)。在今后小產(chǎn)權(quán)房的整頓處理中,有以下幾個(gè)方面需要注意。(一)實(shí)行先清理、再治理的方式小產(chǎn)權(quán)房不只是對(duì)開發(fā)者而言,特別是對(duì)于購房者來說是關(guān)乎其自身利益的大問題。在當(dāng)前的情況之下,嚴(yán)令禁止小產(chǎn)權(quán)并對(duì)現(xiàn)有小產(chǎn)權(quán)房屋嚴(yán)格拆除,這是不符合廣大中低收入階層的利益,也是社會(huì)和諧發(fā)展的客觀要求。全國(guó)小產(chǎn)權(quán)房遍布城市廣且情況復(fù)雜,涉及千家萬戶的利益問題,小產(chǎn)權(quán)房問題如果解決不好,必然會(huì)導(dǎo)致房地產(chǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)期不穩(wěn)定,同時(shí)也對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展形成阻礙,影響社會(huì)發(fā)展。所以,在現(xiàn)行小產(chǎn)權(quán)房問題的解決過程中,單純地用取締的方法加以禁止并不利于問題的解決,應(yīng)當(dāng)采取先清理、再治理的方式。從制度供給層面提出有效的、富有針對(duì)性的相關(guān)政策可有效地遏制小產(chǎn)權(quán)房問題的漫延,從而引導(dǎo)市場(chǎng)健康發(fā)展。(二)區(qū)別對(duì)待小產(chǎn)權(quán)房問題在處理現(xiàn)存小產(chǎn)權(quán)房過程中,針對(duì)現(xiàn)存占用耕地和占用集體建設(shè)用地的兩種類型小產(chǎn)權(quán)房有不同的解決途徑。對(duì)于占用耕地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房的情況,應(yīng)該嚴(yán)格禁止并實(shí)行強(qiáng)制拆除。而利用農(nóng)村宅基地或建設(shè)用地開發(fā)的小產(chǎn)權(quán)房,雖然也是違法的,但是可以通過合法程序,將其納