公共管制學(xué)-主章：唐桂娟

公共管制學(xué)主講：唐桂娟上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院

激勵(lì)性管制的目的:管制者與被管制者之間的信息不對(duì)稱2激勵(lì)性管制的主要內(nèi)容以美國(guó)的投資回報(bào)率價(jià)格管制模型為例:R(pq)=C+S(RB)以追求利潤(rùn)最大化的企業(yè)掌握著企業(yè)生產(chǎn)成本、技術(shù)水平等方面的信息優(yōu)勢(shì)，其必然會(huì)隱瞞自己的實(shí)際成本，高報(bào)自己的成本，企圖太高政府對(duì)價(jià)格上限的規(guī)定，從而產(chǎn)生逆向選擇問(wèn)題。3幾種具體的激勵(lì)性管制政策特許投標(biāo)制度區(qū)域間比較競(jìng)爭(zhēng)社會(huì)契約制度6.3放松管制1放松管制的含義兩個(gè)層面的含義

一是完全撤消對(duì)被管制產(chǎn)業(yè)的各種價(jià)格、進(jìn)入、投資、服務(wù)等各方面的限制，使企業(yè)處于完全自由的競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)。二是部分的取消管制，即有些方面的限制性規(guī)定被取消，有些規(guī)定繼續(xù)保留；或者，原來(lái)較為嚴(yán)格、繁瑣、苛刻的規(guī)則條款變得較為寬松、開(kāi)明，如在進(jìn)入管制中由原來(lái)的審批制改為備案制。2放松管制的理論基礎(chǔ)三大理論俘獲理論X-無(wú)效率自然壟斷屬性的變異

管制通常是產(chǎn)業(yè)自己設(shè)計(jì)出來(lái)的,管制的設(shè)計(jì)和實(shí)施主要是為了受管制產(chǎn)業(yè)的利益服務(wù)的。換言之,管制是被受管制企業(yè)所俘獲的政府為前者的非公共利益而實(shí)施的,而不是為了社會(huì)的福利最大化。因此,俘獲理論開(kāi)始對(duì)管制進(jìn)行了質(zhì)疑。俘獲理論X-低效率理論哈維-萊本斯坦的X-無(wú)效率理論認(rèn)為,在很大程度上企業(yè)的管理效率取決于企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的外部環(huán)境。當(dāng)市場(chǎng)給予企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)壓力時(shí),企業(yè)的管理效率就會(huì)提高效率（否則就會(huì)被淘汰）。如果企業(yè)處于壟斷環(huán)境中,即使沒(méi)有市場(chǎng)的外部壓力時(shí),也會(huì)導(dǎo)致內(nèi)部組織的無(wú)效率,人浮于事、機(jī)構(gòu)臃腫,效率低下等,即為X-低效率。因此,該理論認(rèn)為,政府需要進(jìn)行對(duì)被管制進(jìn)行放松管制,引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,促進(jìn)企業(yè)效率提高。自然壟斷屬性的變異在經(jīng)濟(jì)環(huán)境不斷變化的情況下,經(jīng)濟(jì)學(xué)家們逐漸發(fā)現(xiàn)許多產(chǎn)業(yè)的基本屬性正在發(fā)生著轉(zhuǎn)變。許多以前被認(rèn)為是具有自然壟斷屬性的產(chǎn)業(yè),已不再具有其自然壟斷的產(chǎn)業(yè)性質(zhì)。并且認(rèn)為可以將原來(lái)的自然壟斷產(chǎn)業(yè)細(xì)分,將其中的具有可競(jìng)爭(zhēng)性的業(yè)務(wù)分離出來(lái),引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。造成這一結(jié)果的原因主要有技術(shù)進(jìn)步、需求規(guī)模等方面。首先技術(shù)的不斷進(jìn)步促進(jìn)了某些產(chǎn)業(yè)自然壟斷屬性趨于弱化。技術(shù)的進(jìn)步使得原來(lái)巨大的固定資產(chǎn)投資大幅度的降低,使其不再成為其他競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)進(jìn)入的障礙；且由于技術(shù)進(jìn)步使得許多產(chǎn)業(yè)的業(yè)務(wù)能夠分割出來(lái),其網(wǎng)絡(luò)傳輸?shù)幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提供服務(wù)是可以被分離開(kāi)來(lái)的；技術(shù)的發(fā)展也使得各網(wǎng)絡(luò)間的互聯(lián)互通成為可能,最終眾多企業(yè)可以在同一市場(chǎng)中展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。所以使得產(chǎn)業(yè)的自然壟斷屬性趨于弱化。

自然壟斷屬性變化導(dǎo)致放松管制的原因之一自然壟斷屬性變化導(dǎo)致放松管制的原因之二需求規(guī)模的不斷擴(kuò)大是眾多產(chǎn)業(yè)自然壟斷屬性弱化的另一重要原因。產(chǎn)業(yè)組織理論認(rèn)為,決定某產(chǎn)業(yè)進(jìn)入障礙的主要因素之一是需求成長(zhǎng)率。當(dāng)市場(chǎng)規(guī)模迅速擴(kuò)大時(shí),大多數(shù)進(jìn)入障礙可以被克服。隨著需求規(guī)模的擴(kuò)大,原本只能由一家企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè),最終兩家以上的企業(yè)能夠進(jìn)行生產(chǎn)。當(dāng)今隨著經(jīng)濟(jì)全球化步伐的加快,各企業(yè)所面對(duì)的市場(chǎng)不再是國(guó)內(nèi)的市場(chǎng)而已,而是全世界的大市場(chǎng)。因此,許多行業(yè)的自然壟斷屬性也就會(huì)不再那么突出,轉(zhuǎn)而可以允許更多的企業(yè)在世界范圍內(nèi)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。3放松管制的具體成因分析第一,政府管制的膨脹引發(fā)了“搭便車”行為與“尋租行為”的泛濫,而尋租行為又進(jìn)一步推動(dòng)了政府管制的加強(qiáng)。無(wú)論是公共選擇理論還是俘獲理論都一致認(rèn)為,政府是由具有經(jīng)濟(jì)理性的個(gè)體組成,他們都追求個(gè)體的效用最大化。在管制過(guò)程中,由于理性人在起主要作用,各有各自的利益,當(dāng)一部分人在管制中占有主導(dǎo),那么他們就會(huì)通過(guò)管制來(lái)獲益,從理論上講這與社會(huì)福利最大化是不一致的。中國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家胡和立和萬(wàn)安培分別計(jì)算了中國(guó)不同年份的租金總額,他們的計(jì)算結(jié)果令人震驚,數(shù)值比土耳其、印度高得多。據(jù)他們計(jì)算,我國(guó)租金總額占國(guó)民生產(chǎn)總值比例1987年約為20％,1988年約為30％,1992年約為32％。這意味著全國(guó)人民一年生產(chǎn)出來(lái)的物質(zhì)財(cái)富中有三分之一都變成了尋租者和貪官的收入。尋租行為增加了尋租者的個(gè)人收益,使得社會(huì)的凈收益受損,使公眾的利益受損,從而損害了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力的結(jié)構(gòu),阻礙了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。第二,政府管制需要成本,大量的管制成本加重了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。（下圖表明）案例一:美國(guó)電信業(yè)的放松管制電信業(yè)概述電信行業(yè)可以分為兩類,電信制造業(yè)和電信服務(wù)業(yè),我們通常講的電信業(yè)就是指的是電信服務(wù)業(yè)。電信服務(wù)業(yè)是指通過(guò)建設(shè)電信網(wǎng)絡(luò),利用有線電、無(wú)線電等電磁系統(tǒng)來(lái)傳播聲音、數(shù)據(jù)、符號(hào)、圖象等信息,提供市內(nèi)電話、長(zhǎng)途電話、移動(dòng)電話以及相應(yīng)的增值業(yè)務(wù)等服務(wù)的行業(yè)。

現(xiàn)階段電信業(yè)的基本特征是用戶之間不直接兩兩相連,而是通過(guò)在一個(gè)區(qū)域建立一個(gè)擁有交換機(jī)的電信局,用戶都與這個(gè)電信局相連,而一個(gè)國(guó)家往往要建立很多的交換中心,再把這些交換中心連接起來(lái),那么通過(guò)眾多的交換中心以及眾多的客戶之間的聯(lián)系就形成了電信網(wǎng)絡(luò)。這種情況下,電信服務(wù)就分為了兩個(gè)層次,一個(gè)是底層的電信的物理網(wǎng)絡(luò),包括本地網(wǎng)、國(guó)內(nèi)長(zhǎng)途網(wǎng)、移動(dòng)網(wǎng)以及國(guó)際長(zhǎng)途網(wǎng)；另一個(gè)是覆著在這個(gè)網(wǎng)絡(luò)上的各種電信服務(wù)業(yè)務(wù)。從上述的電信業(yè)的簡(jiǎn)介得知,從第一個(gè)層次來(lái)看,要建立一個(gè)電信網(wǎng)絡(luò)有著很多的沉沒(méi)成本,更為重要的是網(wǎng)絡(luò)的建立具有很大的成本劣加性,在一個(gè)網(wǎng)絡(luò)能保證通信的情況下,多一個(gè)網(wǎng)絡(luò)只是白白地增加成本,因此,人們傳統(tǒng)的認(rèn)為電信業(yè)應(yīng)該管制指的是針對(duì)電信業(yè)的第一層次而言。但是對(duì)于電信業(yè)的第二個(gè)層次而言即附加的服務(wù)是可以進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)的。美國(guó)電信業(yè)的放松管制過(guò)程１.美國(guó)的電信服務(wù)最初是由貝爾公司壟斷提供的,而這種壟斷完全是企業(yè)的壟斷,這就決定了美國(guó)電信業(yè)的管制格局無(wú)法象歐洲那樣由一個(gè)政府部門(mén)進(jìn)行控制,企業(yè)的私有性決定了美國(guó)電信業(yè)發(fā)展初期管制的復(fù)雜性。美國(guó)的電話業(yè)務(wù)最早出現(xiàn)在1877年,貝爾公司于1985年成立了長(zhǎng)途子公司——AT&T。并且依靠壟斷手段不斷擴(kuò)大規(guī)模,到1930年時(shí),AT&T已經(jīng)占有了79%的市場(chǎng)份額,當(dāng)時(shí)的管制機(jī)構(gòu)FCC（聯(lián)邦通訊委員會(huì)）僅管制AT&T的電信服務(wù)和電信設(shè)備兩大業(yè)務(wù)中的電信服務(wù),AT&T成為電信市場(chǎng)上絕對(duì)壟斷者。２.隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步,尤其是微波技術(shù)的引入,美國(guó)長(zhǎng)途電話市場(chǎng)得以引入競(jìng)爭(zhēng),1974年,美國(guó)司法部認(rèn)定AT&T在長(zhǎng)途電話市場(chǎng)上實(shí)施壟斷,以“最終修訂案”裁定將AT&T分拆。３.AT&T分拆以后,美國(guó)電信業(yè)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)繼續(xù)發(fā)生著轉(zhuǎn)變,技術(shù)的繼續(xù)進(jìn)步使得電信業(yè)的壟斷屬性逐漸喪失,電信業(yè)的自然屬性已經(jīng)逐步喪失并且向競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。特別是以互聯(lián)網(wǎng)為代表的新經(jīng)濟(jì)的迅速崛起加速了其轉(zhuǎn)變的步伐,對(duì)傳統(tǒng)的電信管制框架提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

年份解除管制的法案1971專用公共載體判決1972國(guó)內(nèi)衛(wèi)星開(kāi)放空間政策1977航空貨運(yùn)解除管制法1978航空路線解除管制法天然氣政策法1979衛(wèi)星地面站解除管制法1980汽車運(yùn)輸改革法普通貨物運(yùn)輸法儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)解除管制和貨幣控制法國(guó)際航空運(yùn)輸競(jìng)爭(zhēng)法有線電視解除管制法年份解除管制的法案1981解除原油和精煉食油產(chǎn)品控制解除無(wú)線電管制1982公交管制改革法1984AT&T解決方案有線電視解除管制法1987聯(lián)合鐵路公司出售取消公平教條1988關(guān)于天然氣和電力的建議原則關(guān)于最高限價(jià)的建議原則1989天然氣源頭價(jià)格解除管制法案例二:出租車行業(yè)放松管制印第安納波利斯(以下簡(jiǎn)稱印市)是美國(guó)印第安納州首府。如同其他美國(guó)大型城市,印市出租車的牌照數(shù)量和費(fèi)率均受美國(guó)政府的嚴(yán)格管制。出租車行業(yè)的大門(mén)長(zhǎng)期封閉,形成了一個(gè)寡頭壟斷型市場(chǎng)。印市共有392輛注冊(cè)出租車,規(guī)模排前5名的5家公司擁有其中的326輛,而最大的一家公司擁有201輛。印市出租車僅提供電話約車和站點(diǎn)候客服務(wù),沒(méi)有在街道上的巡游服務(wù)。印市出租車的服務(wù)令當(dāng)?shù)厥忻駱O度不滿。服務(wù)質(zhì)量和費(fèi)率是最受指責(zé)的兩個(gè)方面。消費(fèi)者打電話叫車,出租車總是姍姍來(lái)遲,甚至不加理會(huì)。出租車的運(yùn)費(fèi)(尤其是較長(zhǎng)距離的運(yùn)費(fèi))高于其他許多大城市。由于沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)壓力,出租車服務(wù)具有明顯的選擇性；低收入市民聚居的社區(qū)和犯罪高發(fā)區(qū)的居民很難得到服務(wù)。另一類非常需要出租車服務(wù)卻常常叫不到車的消費(fèi)者是殘疾人。因?yàn)榉?wù)類別受到管制,出租車公司沒(méi)有動(dòng)力購(gòu)置承載輪椅的出租車,而費(fèi)率管制也使司機(jī)無(wú)激勵(lì)提供額外服務(wù),例如為殘疾乘客搬運(yùn)輪椅。因此,許多殘疾人出行時(shí)不得不租用昂貴的救護(hù)車。然而,在美國(guó),低收入者和殘障人士恰恰是最需要出租車服務(wù)的群體。1991年,印市市長(zhǎng)高德史密斯成立了一個(gè)名為“管制調(diào)研委員會(huì)”的機(jī)構(gòu),對(duì)印市的各種管制予以調(diào)查和研究,力圖改革那些嚴(yán)重制約城市發(fā)展的不合理管制。管制調(diào)查委員會(huì)通過(guò)大量調(diào)查,了解了民眾對(duì)出租車行業(yè)的真實(shí)評(píng)價(jià),建議市政府除保留一些與乘客安全有關(guān)的措施外,取消一切不合理的管制,包括牌照數(shù)量管制和費(fèi)率管制。為了取得足夠的政治和社會(huì)支持,委員會(huì)做了大量宣傳和溝通工作,使政界人士和民眾認(rèn)識(shí)到改革出租車管制的必要性。令委員會(huì)意想不到的是,最支持放松管制改革的人是殘障人士和少數(shù)族群,前者需要更多的出租車服務(wù),后者希望出租車業(yè)提供更多的工作機(jī)會(huì)。1994年5月，印市議會(huì)以21票贊成、7票反對(duì)通過(guò)了放松出租車業(yè)管制的方案。法案的首要內(nèi)容是，取消數(shù)量限制，規(guī)定入行標(biāo)準(zhǔn)。入行標(biāo)準(zhǔn)包括:司機(jī)和車輛須符合安全標(biāo)準(zhǔn)，司機(jī)須通過(guò)背景審查，有符合要求的責(zé)任保險(xiǎn)等。另須繳納102美元申請(qǐng)費(fèi)。法案將最低費(fèi)率管制改為最高費(fèi)率管制,經(jīng)營(yíng)者可以根據(jù)市場(chǎng)需求制定多元化價(jià)格。最高費(fèi)率管制允許經(jīng)營(yíng)者在最高價(jià)之下進(jìn)行價(jià)格競(jìng)爭(zhēng),同時(shí),最高價(jià)格對(duì)消費(fèi)者具有保護(hù)作用。法案同時(shí)允許出租車提供巡游服務(wù)。法案取消了原有的對(duì)出租車營(yíng)運(yùn)的不當(dāng)限制。包括要求司機(jī)佩戴指定的胸牌和帽子,規(guī)定出租車的座位數(shù)以及每個(gè)座位上坐幾名乘客等。這些限制與服務(wù)質(zhì)量沒(méi)有直接關(guān)系,取消了它們,可以降低執(zhí)法成本,將節(jié)省的資源用于安全監(jiān)管。放松管制結(jié)果開(kāi)放數(shù)量和費(fèi)率管制僅僅30天,出租車經(jīng)營(yíng)者的數(shù)量就增加了50%,有幾家出租車提供的費(fèi)率已比改革前的政府定價(jià)低了10%。無(wú)論新老出租車,服務(wù)水平均有提高。乘客的候車時(shí)間縮短了,投訴也消失了。幾乎在一夜之間,司機(jī)們?nèi)拥袅隋謇镥邋莸腡恤衫,換上了整潔的襯衣,有的還戴上領(lǐng)結(jié)；車輛變得清潔明亮,街道上的出租車多了起來(lái)。開(kāi)放管制兩年后,根據(jù)印市官方統(tǒng)計(jì),注冊(cè)的出租車公司從放松管制前的26家增加到74家,出租車總計(jì)約500輛,大多數(shù)新公司都是只有1～2輛車的小企業(yè)。其中,至少40家公司由少數(shù)族群人士或婦女開(kāi)辦。隨著大量小出租車公司的出現(xiàn),兩家派車合作社也相繼設(shè)立。這些新成立的小公司大多都加入