國土空間規(guī)劃學-第10章-國土空間用途管制

國土空間規(guī)劃學國土空間規(guī)劃學新編21世紀土地資源管理系列教材國土空間規(guī)劃學第10章國土空間用途管制本章要點01國土空間用途管制的內涵及特點02國土空間用途管制的實施手段及實施途徑03國土空間用途管制的目標及范圍三類空間用途管制的內容04國土空間用途管制未來的發(fā)展方向05CONTENTS目錄10.1國土空間用途管制概述10.2國土空間用途管制的內容10.3國土空間用途管制的實施10.4國土空間用途管制的規(guī)則10.5其他國家國土空間用途管制制度簡介10.6國土空間用途管制未來的發(fā)展方向10.1國土空間用途管制概述DesignbyZXSlidePage510.1.1國土空間用途管制的沿革中共中央、國務院在1997年發(fā)布《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》，首次提出“用途管制”這一概念。1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》總則第四條規(guī)定：“國家實行土地用途管制制度。”2015年4月，中共中央、國務院出臺《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》，提出要健全自然資源資產產權制度和用途管制制度。2018年，國家進行政府機構改革，在原國土資源部的基礎上成立自然資源部，統(tǒng)一履行全民所有土地、礦產、森林、草原、濕地、水、海洋等自然資源資產所有者職責和所有國土空間用途管制職責。自此，我國的土地用途管制制度開始向林地、草地、河流、湖泊、濕地等所有生態(tài)空間擴展，用途管制從一個平面概念向一個立體概念轉變，各自然生態(tài)空間得到統(tǒng)籌考慮，逐步實現整體保護、系統(tǒng)修復和綜合治理，形成統(tǒng)一的國土空間用途管制制度。86%DesignbyZXSlidePage610.1.2國土空間用途管制的內涵國土空間用途管制制度是指國家為保證國土空間資源的合理利用，促進經濟、社會和環(huán)境的協調發(fā)展，通過編制國土空間利用規(guī)劃，依法規(guī)定國土空間用途，明確國土空間使用條件，并要求國土空間所有者、使用者必須嚴格按照規(guī)劃確定的用途和條件使用國土空間的強制性管理制度。國土空間用途管制是一種國土空間利用約束機制。國土空間用途管制劃定的具體用途必須經過一定的科學程序和法定程序。國土空間用途變更實行申請許可制。擅自變更國土空間用途要承擔責任。10.1國土空間用途管制概述86%2024/11/29DesignbyZXSlidePage710.1.3 國土空間用途管制的特點強制性國土空間用途管制就是國家依據國土空間利用規(guī)劃對國土空間使用上的限制和對國土空間用途轉變的許可、限制許可或不許可做出的規(guī)定，并通過法律或行政手段進行約束的強制性措施。整體性規(guī)劃區(qū)域內的全部國土空間資源是國土空間用途管制的對象，要把規(guī)劃區(qū)域內的國土空間資源作為一個整體來考慮，統(tǒng)籌安排社會各行業(yè)、各部門和各個國土空間使用者的需求，使國土空間利用系統(tǒng)的整體功能最佳，綜合安排國土空間資源的開發(fā)和利用。行政性各級人民政府是實行國土空間用途管制的主體。10.1國土空間用途管制概述2024/11/29DesignbyZXSlidePage810.1.3 國土空間用途管制的特點法律性國土空間利用規(guī)劃一經批準即具有法律效力，必須嚴格執(zhí)行。任何單位和個人都必須按規(guī)定用途使用國土空間，否則就屬違法行為，要承擔法律的責任。穩(wěn)定性國土空間用途管制是對動態(tài)行為的具體規(guī)范，一方面為國土空間使用者提供行為規(guī)范，另一方面為國土空間管理者提供管理依據，因此穩(wěn)定性是實現其目標的前提條件。但是，國土空間用途管制因時因地而異，其穩(wěn)定性是相對的，隨著社會經濟條件的變化，國土空間的用途和使用條件等方面可以依法律程序適時做出相應的調整與變化。10.1國土空間用途管制概述2024/11/29DesignbyZXSlidePage910.1.4 國土空間用途管制的目標國土空間利用整體效率最大化協調“吃飯”與“建設”的矛盾消除不利外部性影響，保護生態(tài)實施國土空間用途管制的依據是國土空間規(guī)劃，落實國土空間規(guī)劃的手段和措施是國土空間用途管制規(guī)則。國土空間規(guī)劃編制和實施的前提是建立有效的國土空間用途管制制度。國土空間用途管制制度是實施國土空間規(guī)劃的基本法律手段，并且可以實現國土空間規(guī)劃的法律地位。10.1國土空間用途管制概述10.1.5 國土空間用途管制與國土空間規(guī)劃的關系2024/11/29DesignbyZXSlidePage1010.2.1 國土空間用途管制制度的要求完善用途管制理念方法拓展用途管制空間范圍豐富用途管制手段和工具直觀意義上的空間范圍依照《自然生態(tài)空間用途管制辦法(試行)》第二條，國土空間用途管制的空間范圍包括具有自然屬性、以提供生態(tài)產品或生態(tài)服務為主導功能的國土空間，涵蓋需要保護和合理利用的森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原、無居民海島等。實踐意義上的人為活動范圍依照《自然生態(tài)空間用途管制辦法(試行)》第三條，凡涉及生態(tài)空間的城鄉(xiāng)建設、工農業(yè)生產、資源開發(fā)利用和整治修復活動，都需要遵守國土空間用途管制制度。但鑒于海洋國土空間的特殊性，目前海洋生態(tài)空間用途管制相關規(guī)定另行制定。10.2國土空間用途管制的內容10.2.2 國土空間用途管制的范圍DesignbyZXSlidePage1110.2.3國土空間用途管制的對象國土空間用途管制的直接對象是“國土空間”，即一切自然資源與生態(tài)環(huán)境要素的集成系統(tǒng)、承載人類社會經濟活動的物理載體和國家行使主權的權利范圍，包括耕地、林地、城鎮(zhèn)用地、草原、江河湖泊、濕地、海洋、無居民海島等各類國土空間；國土空間用途管制對象的本質與核心是人類圍繞著國土空間的開發(fā)利用與保護行為。國土空間用途管制對象的屬性是人類行為與國土空間交互作用內涵的呈現。在此基礎上，有兩位學者提出了國土空間用途管制對象是“空間—屬性—行為”的三位一體，即空間是載體、屬性是表現、行為是本質(見圖10-1)。10.2國土空間用途管制的內容圖10-1國土空間用途管制對象：“空間—屬性—行為”的三位一體DesignbyZXSlidePage1210.2.4國土空間用途管制的基本依據2019年11月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發(fā)《關于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導意見》，明確指出生態(tài)保護紅線、永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線是國土空間用途管制的基本依據。10.2國土空間用途管制的內容表10-1國土空間規(guī)劃用途分類框架10.2.5國土空間規(guī)劃用途分類根據《市縣國土空間規(guī)劃分區(qū)與用途分類指南》，國土空間規(guī)劃用途分類依據國土空間規(guī)劃戰(zhàn)略意圖、按照資源利用的主導方式劃分為農林用地、建設用地、自然保護與保留用地、海洋利用、海洋保護與保留5種類型，對應28種一級類、102種二級類及24種三級類。2024/11/29DesignbyZXSlidePage1310.2.6 國土空間用途管制的管制方式宏觀層面：區(qū)劃+定性引導微觀層面：片區(qū)+管控指標在國土空間利用規(guī)劃的編制過程中，應充分考慮到國土空間利用的動態(tài)變化，預測未來各種社會經濟的可能發(fā)展趨勢，提出國土空間用途管制下的動態(tài)國土空間利用規(guī)劃10.2國土空間用途管制的內容10.2.7 國土空間用途管制的動態(tài)調整通過建立全國性的國土空間用途管制信息監(jiān)管系統(tǒng)，跟蹤國土空間用途變更狀況，監(jiān)控國土空間用途規(guī)劃和國土空間用途管制實施的全過程。運用行政、經濟、法律等措施，對符合規(guī)定的國土空間利用行為給予獎勵，反之則給予嚴厲的處罰。充分利用社會公眾的監(jiān)督作用，為國土空間用途管制的正確實施提供社會保障。10.2.8 國土空間用途管制的監(jiān)督管理2024/11/29DesignbyZXSlidePage1410.3.1 國土空間用途管制的實施手段直接管制直接管制就是政府采取限額、標準、規(guī)定等方法對國土空間利用的數量和方式等進行直接干預和控制。直接管制的一種有效方式是制定正負面清單。正面清單是指政府將允許的國土空間利用行為以清單方式列明，只有列于正面清單的國土空間利用行為才可以在區(qū)域范圍內實施；負面清單是相對于正面清單而言的，是指政府將明確限制、禁止的國土空間利用行為以清單方式列明，屬于負面清單的國土空間利用行為在區(qū)域范圍內不可實施。稅費制度稅費制度就是根據國土空間資源使用者占用國土空間資源數量的情況收取一定量的稅金或費用，其標準等于使用者增加國土空間占用所增加的社會成本。產權安排——許可證制度政府通過向國土空間資源使用者發(fā)放可以交易的國土空間資源許可證，可以提高國土空間用途管制制度實施管理效率。10.3國土空間用途管制的實施DesignbyZXSlidePage1510.3.2國土空間用途管制的實施途徑國土空間規(guī)劃規(guī)定國土空間用途不動產統(tǒng)一登記注冊國土空間用途國土空間用途變更實行審批對違反國土空間用途管制制度使用國土空間的行為進行處罰86%10.3國土空間用途管制的實施DesignbyZXSlidePage1610.4.1三類空間用途管制生態(tài)空間生態(tài)保護紅線區(qū)管控一般生態(tài)區(qū)管控農業(yè)空間永久基本農田管控一般農業(yè)區(qū)管控城鎮(zhèn)空間城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內管控城鎮(zhèn)預留區(qū)管控86%10.4國土空間用途管制的規(guī)則我國國土空間用途管制實行分級管制：一級為三類空間用途管制，二級為八類規(guī)劃分區(qū)用途管制，三級為土地用途管制。DesignbyZXSlidePage1710.4.2八類規(guī)劃分區(qū)用途管制生態(tài)保護與預留區(qū)核心生態(tài)保護區(qū)生態(tài)保護修復區(qū)自然保留區(qū)海洋特殊保護與漁業(yè)資源養(yǎng)護區(qū)海洋特殊保護區(qū)海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護區(qū)永久基本農田集中保護區(qū)古跡遺址保護區(qū)86%10.4國土空間用途管制的規(guī)則根據《市縣國土空間規(guī)劃分區(qū)與用途分類指南》，我國市級國土空間規(guī)劃分為8類分區(qū)，在此基礎上縣級(市區(qū))國土空間規(guī)劃分為15類分區(qū)，并針對不同分區(qū)設立對應的用途管制規(guī)定。5.城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)區(qū)城鎮(zhèn)集中建設區(qū)城鎮(zhèn)有條件建設區(qū)特別用途區(qū)農業(yè)農村發(fā)展區(qū)海洋利用與保留區(qū)海域利用區(qū)無居民海島利用區(qū)海洋保留區(qū)8.礦產與能源發(fā)展區(qū)2024/11/29DesignbyZXSlidePage1810.5其他國家國土空間用途管制制度簡介美國美國的國土空間用途管制措施主要包括劃定城市增長邊界、分區(qū)管制、分期分區(qū)發(fā)展、建筑許可總量控制、農地分級分區(qū)管控、制定土地發(fā)展權制度等。新加坡新加坡的國土空間用途管制主要有兩個途徑：總體規(guī)劃和彈性政策。其中彈性政策包括這類政策包括“白地”計劃、“商務地段”計劃等。英國英國的國土空間用途管制主要有三個特點：一是規(guī)劃立法；二是開發(fā)許可；三是發(fā)展權收益歸公。日本日本制定了較為嚴格的國土空間用途管制制度。制定農業(yè)振興區(qū)域、劃定農地等級、分區(qū)管制、實行嚴格的開發(fā)行為許可等對農地進行保護；制定了《城市規(guī)劃法》控制城市擴張；還構建了土地交易審批制度來對地價水平和土地交易目的進行直接控制。法國法國的國土空間用途管制主要有兩個措施：一是設定法定密度極限（容積率上限），二是設置土地干預區(qū)。DesignbyZXSlidePage19制度頂層設計完成，法律法規(guī)體系統(tǒng)一完善全面統(tǒng)一登記完成，國土空間產權制度確立指標管控范圍擴大，國土空間總量嚴格管控信息技術廣泛應用，全國統(tǒng)一信息平臺建立86%10.6國土空間用途管制未來的發(fā)展方向本章小結2024/11/29DesignbyZXSlidePage20

本章從國土空間用途管制的內涵開始，從五個角度敘述了國土空間用途管制的特點。接著闡述了國土空間用途管制的目標、內容、實施等。從經濟學、法學、生態(tài)學三個方面加以理解，國土空間用途管制的本質就是國家從法律的角度對國土空間用途及變更規(guī)定并實施管理的一種制度。接下來，詳細介紹了國土空間用途管制的規(guī)則，并簡要介紹了部分國家的國土空間用途管制制度。最后，對我國國土空間用途管制未來的發(fā)展進行了展望。關鍵術語2024/