論我國社會(huì)矛盾糾紛大調(diào)解及其制度完善

論我國社會(huì)矛盾糾紛大調(diào)解及其制度完善調(diào)解是天然的社會(huì)救濟(jì)方法和機(jī)制，也是社會(huì)救濟(jì)的主要形式，它廣泛存在于社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域。[1]調(diào)解在中國絕不僅僅是一種糾紛解決的技術(shù)或方式，而是社會(huì)治理的一種制度性或體制性存在。用調(diào)解的方式解決社會(huì)矛盾糾紛，已成為許多國家認(rèn)同的較好方法之一，成為當(dāng)今各國司法改革的一種趨勢(shì)。因此，研究調(diào)解，決不能僅僅著眼于程序的層面，而必須將其視為社會(huì)治理機(jī)制中的一環(huán)，結(jié)合社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景情展開。

一、人民調(diào)解委員會(huì)與社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處中心的關(guān)系

我國現(xiàn)行的人民調(diào)解制度，在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)群眾自治、加強(qiáng)社會(huì)主義民主法制建設(shè)中做出了突出貢獻(xiàn)。但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化，社會(huì)糾紛日益復(fù)雜，社會(huì)各方力量均應(yīng)積極參與到糾紛化解工作中，形成大調(diào)解機(jī)制，其解決機(jī)構(gòu)為調(diào)處中心。

（一）兩者的職能定位不同。村、鎮(zhèn)街道人民調(diào)解委員會(huì)是調(diào)解民間糾紛的群眾性組織。其主要職能是在人民調(diào)解委員會(huì)主持下，依據(jù)法律、政策和社會(huì)公德，對(duì)民間糾紛進(jìn)行規(guī)勸疏導(dǎo)，促使當(dāng)事人互諒互讓、解決糾紛的群眾自治活動(dòng)。通過對(duì)民間糾紛的調(diào)解，實(shí)現(xiàn)人民群眾的自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我約束，具有及時(shí)、經(jīng)濟(jì)、和睦關(guān)系的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，能有效地將民間糾紛解決在基層，解決在萌芽狀態(tài)、解決在激化之前，從而與訴訟制度相互補(bǔ)充、相互配合，構(gòu)筑維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的長效機(jī)制。因此，村、鎮(zhèn)街道人民調(diào)解委員會(huì)是解決民間糾紛的具體辦事機(jī)構(gòu)。社會(huì)糾紛調(diào)解中心是由黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜治辦組織協(xié)調(diào)，以司法為民為依托、有關(guān)職能部門參加的合力解決重大、疑難矛盾糾紛的調(diào)解工作機(jī)制，是黨委政府加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理、解決新時(shí)期人民內(nèi)部矛盾的一個(gè)有效抓手。其職能主要是協(xié)調(diào)有關(guān)部門，發(fā)揮合作優(yōu)勢(shì)，齊抓共管，走橫向聯(lián)合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)之路，增強(qiáng)調(diào)解工作的實(shí)效。它具有主導(dǎo)性、多無性、聯(lián)動(dòng)性和廣泛性等特點(diǎn)。因此調(diào)解中心是基層黨委政府轉(zhuǎn)變施政管理方式、依法處理人民內(nèi)部矛盾的工作機(jī)制。

（二）兩者的性質(zhì)不同。村、鎮(zhèn)街道人民調(diào)解委員會(huì)是一個(gè)具有群眾自治性質(zhì)的調(diào)解組織，而調(diào)解中心則屬于工作機(jī)制范疇。這是兩者性質(zhì)的根本區(qū)別。人民調(diào)解委員會(huì)達(dá)成的有民事權(quán)利義務(wù)并由雙方當(dāng)事人簽字或蓋章的調(diào)解協(xié)議，在性質(zhì)上屬于民事合同。而調(diào)解中心調(diào)解的糾紛在范圍上，不僅限于民間糾紛；在調(diào)解性質(zhì)上，既不限于嚴(yán)格意義上的人民調(diào)解，也不限于法定的行政調(diào)解--但是也不同于法院審判活動(dòng)中的司法調(diào)解，而是在黨委政府領(lǐng)導(dǎo)下，依照有關(guān)法律法規(guī)，綜合運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)等各種手段，各部門共同參與，協(xié)調(diào)處理重大、疑難矛盾糾紛的一種活動(dòng)。當(dāng)然，其調(diào)解結(jié)果在一定程度上也具有民事合同性質(zhì)。

（三）兩者的組織形式不同。村、鎮(zhèn)街道人民調(diào)解委員會(huì)的設(shè)立以法律法規(guī)為依據(jù)，其人員的組成有明確的法定條件，并實(shí)行聘任制。村、鎮(zhèn)街道人民調(diào)解委員會(huì)開展工作，必須嚴(yán)格執(zhí)行《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國民事訴訟法》、《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》和《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》等法律、法規(guī)及規(guī)章；違背工作原則，違反工作紀(jì)律，其調(diào)解工作即視為無效。調(diào)解中心則是基層黨委政府將人民調(diào)解、社會(huì)矛盾糾紛排查調(diào)處和處理人民內(nèi)部矛盾等幾個(gè)方面的工作職能合在一起，加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，合力開展矛盾糾紛調(diào)處疏導(dǎo)工作。其人員的組成主要是按職能不同，采取任命制。調(diào)解中心開展工作，無論在主體、層次和方式方法上，可以突破人民調(diào)解范圍，其功效主要顯示在克服調(diào)處重大、復(fù)雜疑難矛盾糾紛上力量不足、職能有限、工作范圍狹窄的缺陷，采用多管齊下，合力化解矛盾糾紛，達(dá)到確保一方平安的目的。

（四）兩者互依互存，有利于構(gòu)建大調(diào)解格局。我國社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處中心相繼建立以來，面臨利益格局的調(diào)整和矛盾糾紛呈現(xiàn)的多樣性、廣泛性、復(fù)雜性、突發(fā)性等特點(diǎn)，在基層黨委政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分利用職能優(yōu)勢(shì)，在防范和化解一些綜合性的、重大疑難的矛盾糾紛中，發(fā)揮了許多不可替代的重大作用。調(diào)處中心在化解重大疑難矛盾糾紛中的職能優(yōu)勢(shì)和獨(dú)特作用，已被實(shí)踐所證明，也并非村、鎮(zhèn)街道人民調(diào)解委員會(huì)所能替代。調(diào)處中心所形成的工作機(jī)制，對(duì)構(gòu)建”大調(diào)解”的工作格局，對(duì)實(shí)現(xiàn)調(diào)解渠道多樣化、調(diào)解主體多層次等方面的作用，無論在理論上還是實(shí)踐中，其合理性和必要性都無庸置疑。村、鎮(zhèn)街道人民調(diào)解委員會(huì)和調(diào)處中心作為調(diào)處民間糾紛的實(shí)體性組織，只要置身于”大調(diào)解”格局內(nèi)，融入”大調(diào)解”工作機(jī)制中，互依互存，協(xié)調(diào)配合，在工作上不錯(cuò)位，就絕對(duì)不會(huì)發(fā)生什么矛盾。

二、大調(diào)解機(jī)制的缺陷及其制度完善

盡管大調(diào)解機(jī)制在新的歷史條件下得到長足的發(fā)展，也起到了重大的積極作用，但是該機(jī)制仍然存在諸多問題。

（一）我國現(xiàn)行人民調(diào)解制度，缺乏從保護(hù)公民利益的視角來研究的理論成果。

傳統(tǒng)的人民調(diào)解制度焦點(diǎn)都放在平息矛盾、預(yù)防犯罪、教育群眾，很少在保護(hù)公民權(quán)益方面提出系統(tǒng)理論。隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，市場(chǎng)主體的多元化，必然導(dǎo)致利益的多元化，各種矛盾糾紛復(fù)雜。如果要徹底地解決這些矛盾，我們就必須切實(shí)維護(hù)糾紛當(dāng)事人的合法權(quán)益。

（二）人民調(diào)解員素質(zhì)偏低。

人民調(diào)解委員會(huì)委員和調(diào)解員統(tǒng)稱為人民調(diào)解員?！度嗣裾{(diào)解委員會(huì)組織條例》第四條規(guī)定：”為人公正，聯(lián)系群眾，熱心人民調(diào)解工作，并有一定法律知識(shí)和政策水平的成年公民，可以當(dāng)選為人民調(diào)解委員會(huì)委員?！痹摋l例沒有對(duì)人民調(diào)解員的文化程度提出要求。《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》第十四條規(guī)定”擔(dān)任人民調(diào)解員的條件是：為人公正，聯(lián)系群眾，熱心人民調(diào)解工作，具有一定法律、政策水平和文化水平。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人員調(diào)解委員會(huì)委員應(yīng)當(dāng)具備高中以上文化程序?！痹撘?guī)定只是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人民調(diào)解委員會(huì)委員要求具備高中以上學(xué)歷。面對(duì)目前日益復(fù)雜、新穎的民間糾紛，如果人民調(diào)解員沒有一定的文化素質(zhì)，沒有一定的政策、法律知識(shí)，難免會(huì)”和稀泥”。就算糾紛當(dāng)時(shí)解決了，也難免日后復(fù)發(fā)。另外，我國人民調(diào)解員年齡普遍偏大，如何吸引年輕人加入調(diào)解員行列，也是值得考慮的問題。為此，提高人民調(diào)解員的綜合素質(zhì)，是一個(gè)緊迫的系統(tǒng)工程。

（三）調(diào)解資金嚴(yán)重短缺。

調(diào)解資金嚴(yán)重短缺，是制約人民調(diào)解發(fā)展的瓶頸?！度嗣裾{(diào)解工作若干規(guī)定》和《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》均規(guī)定人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解民間糾紛不收費(fèi)。調(diào)解人員的工作經(jīng)費(fèi)和補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)，由村民委員會(huì)或者居民委員會(huì)、企業(yè)事業(yè)單位解決。司法行政機(jī)關(guān)通過爭取同級(jí)人民政府的支持，解決人民調(diào)解的指導(dǎo)和表彰經(jīng)費(fèi)。實(shí)際上，這種規(guī)定在還比較落后的農(nóng)村形同虛設(shè)，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政困難，根本沒有錢來支持人民調(diào)解工作，更不要指望下面的村委會(huì)來落實(shí)人民調(diào)解的工作經(jīng)費(fèi)和補(bǔ)貼了。筆者認(rèn)為，在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，要確保人民調(diào)解發(fā)揮其應(yīng)有的作用，大調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)應(yīng)該納入同級(jí)政府財(cái)政預(yù)算。

（四）人民調(diào)解程序性保障的完善。

工作程序是人們從客觀實(shí)踐中總結(jié)出來的帶有規(guī)律性而又普遍適用的工作步驟。只有堅(jiān)持人民調(diào)解的工作程序，才能保證調(diào)解工作質(zhì)量。人民調(diào)解歷來是強(qiáng)調(diào)其靈活性，缺乏程序規(guī)范?！度嗣裾{(diào)解委員會(huì)組織條例》沒有對(duì)人民調(diào)解的工作程序做出明確規(guī)定。隨著最高院的司法解釋賦予人民調(diào)解協(xié)議合同性質(zhì)，人民調(diào)解制度的程序更加規(guī)范。結(jié)合《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定，人民調(diào)解工作應(yīng)堅(jiān)持以下工作程序：

1.受理糾紛。受理糾紛是調(diào)解糾紛的第一步，一般有兩種途徑，一是糾紛當(dāng)事人找到調(diào)解委員會(huì)請(qǐng)求調(diào)解糾紛，即當(dāng)事人主動(dòng)申請(qǐng)調(diào)解。二是調(diào)解委員發(fā)現(xiàn)糾紛后，及時(shí)主動(dòng)調(diào)解。受理糾紛后，如發(fā)現(xiàn)糾紛的性質(zhì)或嚴(yán)重程度已超出調(diào)解委員會(huì)的職責(zé)范圍，應(yīng)動(dòng)員糾紛當(dāng)事人去人民法院或有關(guān)部門解決，也可移送有關(guān)部門處理。

2.調(diào)查糾紛情況。受理糾紛后，要深入現(xiàn)場(chǎng)向當(dāng)事人、知情人和周圍的群眾、當(dāng)事人所在單位進(jìn)行調(diào)查，掌握糾紛情況、弄清糾紛性質(zhì)。只有通過認(rèn)真調(diào)查，掌握了第一手資料，才能順利的調(diào)解糾紛，千萬不能”和稀泥”。

3.對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行說服勸導(dǎo)工作。對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行說服勸導(dǎo)是人民調(diào)解工作中的重要步驟，調(diào)解方式要推陳出新，光靠思想覺悟不行。必須以事實(shí)為依據(jù)，以法律、法規(guī)、規(guī)章和政策為準(zhǔn)則，對(duì)當(dāng)事人闡明法律處理的結(jié)果會(huì)怎樣，使得當(dāng)事人在知曉”利害得失”的情況下，愿意接受調(diào)解。在調(diào)解依據(jù)的適用上，法律、法規(guī)、規(guī)章和政策沒有明確規(guī)定的，才依據(jù)社會(huì)公德。并且要善于利用氛圍效應(yīng)，把握當(dāng)事人的心理活動(dòng)；當(dāng)事人糾紛心理的發(fā)展變化，不是在封閉的條件下進(jìn)行的，總是在與周圍的人進(jìn)行交往中，通過心理互動(dòng)，使原有的糾紛心里發(fā)生變化。[2]因此，調(diào)解中，可結(jié)合當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗習(xí)慣，邀請(qǐng)周圍群眾代表，當(dāng)事人單位的領(lǐng)導(dǎo)和親戚朋友參與調(diào)解。

4.促成當(dāng)事人和解并達(dá)成調(diào)解協(xié)議。如果當(dāng)事人能互諒互讓，調(diào)解人員應(yīng)促使當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議。如果達(dá)不成一致意見，調(diào)解人員應(yīng)該提出合情、合理、合法的建議性解決方案，使他們經(jīng)過協(xié)商，在新的基礎(chǔ)上，自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議。

5.做好回訪工作，敦促有關(guān)當(dāng)事人履行調(diào)解協(xié)議。做好回訪工作，能及時(shí)了解調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行情況。一方不履行調(diào)解協(xié)議的，應(yīng)先進(jìn)行勸解；拒不履行的，告知另一方當(dāng)事人通過法院訴訟維護(hù)自己的合法權(quán)益，維護(hù)人民調(diào)解嚴(yán)肅性。

6.對(duì)調(diào)解和好的民間糾紛進(jìn)行統(tǒng)計(jì)并存檔保管。通過統(tǒng)計(jì)和存檔保管工作，可以及時(shí)分析和發(fā)現(xiàn)一定時(shí)期當(dāng)?shù)孛耖g糾紛發(fā)生的規(guī)律，并預(yù)測(cè)未來的走向；同時(shí)，總結(jié)調(diào)解工作的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，調(diào)解方法推陳出新。

三、人民調(diào)解協(xié)議書應(yīng)與法院調(diào)解書的效力銜接

人民調(diào)解委員會(huì)和社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處中心主持下達(dá)成的調(diào)解協(xié)議書沒有法律上的強(qiáng)制執(zhí)行力，一方當(dāng)事人違約，另一方當(dāng)事人不能以此為依據(jù)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。這對(duì)于社會(huì)資源來說是一種浪費(fèi)，也不利于樹立人民調(diào)解的威信，而且容易造成大量的標(biāo)的小、社會(huì)影響不大的民間糾紛都涌到法院去解決，增加人民法院的訴累。

在我國的民事訴訟法及仲裁法中都有調(diào)解制度的規(guī)定，而法院調(diào)解、仲裁調(diào)解都與判決具有同等法律效力，有給付內(nèi)容的調(diào)解書具有強(qiáng)制執(zhí)行力。為賦予人民調(diào)解協(xié)議書以法律強(qiáng)制效力，筆者設(shè)想，把人民調(diào)解協(xié)議書與法院調(diào)解書銜接起來，即人民法院可以應(yīng)當(dāng)事人的申請(qǐng)，按照一定的法律程序，根據(jù)人民調(diào)解協(xié)議書的內(nèi)容制作調(diào)解書，該調(diào)解書即具有法律調(diào)解書的法律效力，當(dāng)事人可以以此申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。實(shí)行這種銜接制度，不僅具有現(xiàn)實(shí)上的重大意義，而且具有法理上的可行性。

仲裁制度的有關(guān)規(guī)定就是我們進(jìn)行調(diào)解銜接很好的參考藍(lán)本?！吨袊鴩H經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會(huì)仲裁規(guī)則（2000年）》第48條規(guī)定，當(dāng)事人在仲裁委員會(huì)之外通過調(diào)解達(dá)成和解協(xié)議，可以憑當(dāng)事人達(dá)成的仲裁協(xié)議和他們的和解協(xié)議，請(qǐng)求仲裁委員會(huì)指定一名獨(dú)任仲裁員，按照和解協(xié)議的內(nèi)容作出仲裁裁決書。新仲裁規(guī)則的規(guī)定可有效保證和解書具有強(qiáng)制執(zhí)行力。在筆者設(shè)想的調(diào)解銜接制度中，人民調(diào)解委會(huì)員主持達(dá)成的人民調(diào)解協(xié)議書可視為此處的”和解協(xié)議”，法院可參照該條仲裁規(guī)定，作出法院調(diào)解書。

從法理上講，法院調(diào)解是民事訴訟活動(dòng)的一部分。進(jìn)行民事訴訟活動(dòng)必須存在民事訴訟法律關(guān)系，而一個(gè)民事訴訟法律關(guān)系的產(chǎn)生前提是一個(gè)”訴”的提起。因此，要想使人民調(diào)解進(jìn)入到法院調(diào)解，首先必須構(gòu)造一個(gè)”訴”。訴的要素有三個(gè)，即當(dāng)事人、訴訟標(biāo)的、訴的理由。人民調(diào)解當(dāng)事人向人民法院申請(qǐng)確認(rèn)人民調(diào)解協(xié)議書的法律效力，具備了訴的三個(gè)要素：（一）訴的當(dāng)事人分為起訴一方與被訴一方。提出申請(qǐng)的一方可視為起訴方，被申請(qǐng)方則為被起訴方，雙方都申請(qǐng)時(shí)可視為訴與反訴的合并；（二）訴訟標(biāo)的，該訴為確認(rèn)之訴，確認(rèn)的客體為當(dāng)事人之間具有人民調(diào)解協(xié)議書規(guī)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系；（三）訴的理由，即訴的依據(jù)，此外是人民調(diào)解協(xié)議書。訴的提起要具備兩個(gè)要件：一是當(dāng)事人提出；二是向法院提出。根據(jù)前面所述，人民調(diào)解協(xié)議書當(dāng)事人向人民法院申請(qǐng)，具備了訴提起的兩個(gè)要件。至此，一個(gè)完整的”訴”形成了。

具備了”訴”的要素與提起要件后，還需要有人民法院的受理，才能產(chǎn)生民事訴訟法律關(guān)系。人民法院受理人民調(diào)解協(xié)議書當(dāng)事人的申請(qǐng)，可依據(jù)民事訴訟