公務(wù)員制度與反腐倡廉

公務(wù)員制度

與反腐倡廉第九講主要內(nèi)容:公務(wù)員包括哪些人什么是公務(wù)員制度？公務(wù)員隊(duì)伍怎么防治腐敗？“公務(wù)員”一詞譯自英文的CivilService。西方有的國(guó)家稱之為“政府雇員”、“文官”等。不同國(guó)家公務(wù)員概念的外延不同:小概念，專指政府系統(tǒng)內(nèi)，除選舉和任命產(chǎn)生的官員以外的工作人員（事務(wù)官）；中概念，專指國(guó)家行政機(jī)關(guān)中的，從總統(tǒng)到辦事員的所有工作人員；大概念，指從中央到地方，所有在立法、行政、司法機(jī)關(guān)任職的人員。什么是公務(wù)員？我國(guó)公務(wù)員包括那些人？本法所稱公務(wù)員,是指依法履行公職、納入國(guó)家行政編制、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員?！豆珓?wù)員法》第二條（2005年4月通過(guò),2006年1月1日實(shí)施）公務(wù)員身份三要素?fù)?dān)任公職行政編制國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)我國(guó)公務(wù)員概念的特點(diǎn):在公務(wù)員外延上與西方三類概念都不相同我國(guó)的公務(wù)員包括在黨的機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)中從事黨務(wù)工作的人員；我國(guó)的公務(wù)員不包括國(guó)有企業(yè)和事業(yè)單位的管理人員；我國(guó)的公務(wù)員定位,為今后改革發(fā)展進(jìn)一步理順黨政關(guān)系預(yù)留了空間。什么是公務(wù)員制度公務(wù)員制度就是,對(duì)政府中行使國(guó)家行政權(quán)力、執(zhí)行國(guó)家公務(wù)的人員,特別是事務(wù)類公務(wù)人員的選拔、任用、培訓(xùn)、晉升、獎(jiǎng)懲、流動(dòng)、退休和薪酬福利等進(jìn)行科學(xué)管理的一系列制度和規(guī)范的總稱?，F(xiàn)代公務(wù)員制度是以“公開考試、擇優(yōu)錄用”為基本手段,以重表現(xiàn)、看才能為基本考核形式的“功績(jī)制”。西方發(fā)達(dá)國(guó)家在戰(zhàn)后普遍建立和完善了公務(wù)員制度。西方公務(wù)員制度的特征公開考試、擇優(yōu)錄用；嚴(yán)格考核、功績(jī)晉升；政治中立、職務(wù)常任；人事分類、依法管理；專業(yè)培訓(xùn)、素質(zhì)更新。我國(guó)公務(wù)員制度的基本內(nèi)容:職位分類制度；錄用和聘任制度；考核和培訓(xùn)制度；職務(wù)任免制度；職務(wù)升降制度；獎(jiǎng)懲制度；交流與回避制度；辭職、辭退與退休制度；工資福利保險(xiǎn)制度；申訴控告制度；從人事管理形式上看:“干部”管理制度實(shí)質(zhì)是品位管理制度,即管理形式上只有官員的分級(jí)管理,沒(méi)有分類管理?，F(xiàn)行的“公務(wù)員”制度,實(shí)質(zhì)是職位與品位結(jié)合的管理制度,既有分級(jí)管理又有分類管理。《公務(wù)員法》規(guī)定的職位分類公務(wù)員職位類別按照公務(wù)員職位的性質(zhì)、特點(diǎn)和管理需要,劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類等類別。對(duì)于具有職位特殊性,需要單獨(dú)管理的,可以增設(shè)其他職位類別。國(guó)家根據(jù)公務(wù)員職位類別設(shè)置公務(wù)員職務(wù)序列。公務(wù)員職務(wù)分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。公務(wù)員職務(wù)實(shí)行選任制和委任制。領(lǐng)導(dǎo)成員職務(wù)按照國(guó)家規(guī)定實(shí)行任期制。職務(wù)與級(jí)別對(duì)應(yīng)關(guān)系表同傳統(tǒng)的干部人事制度相比，現(xiàn)行公務(wù)員制度具有以下鮮明特征:初步實(shí)現(xiàn)了分類管理；注重對(duì)個(gè)人權(quán)益的保障；在入口處,“凡進(jìn)必考”,公開考試錄用；在晉升中,引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)上崗；實(shí)行辭職辭退。在考核、培訓(xùn)、獎(jiǎng)懲、工資福利等方面都用法規(guī)的形式加以規(guī)范,實(shí)現(xiàn)了人事法治。特殊的用人制度:在《公務(wù)員法》頒布實(shí)施的同時(shí),一些地方政府內(nèi)開始試行一種全新的用人制度——“雇員制”。香港的“高官問(wèn)責(zé)制”實(shí)際也是一種“雇員制”。香港的“高官問(wèn)責(zé)制”與我國(guó)現(xiàn)在一些地方實(shí)行的“問(wèn)責(zé)制”有明顯的區(qū)別。

機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要,經(jīng)省級(jí)以上公務(wù)員主管部門批準(zhǔn),可以對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)的職位和輔助性職位實(shí)行聘任制。

前款所列職位涉及國(guó)家秘密的,不實(shí)行聘任制?！豆珓?wù)員法》第九十五條從公務(wù)員管理的實(shí)質(zhì)上看:“公務(wù)員”的實(shí)際內(nèi)涵完全不同于“干部”?！肮珓?wù)員”概念產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)是“主權(quán)在民”；“公務(wù)員”概念體現(xiàn)的是“公仆”思想?！肮珓?wù)員”管理理念完全符合馬克思主義的國(guó)家觀?！案刹俊备拍钛永m(xù)的是“官本位”思想。這樣的一些說(shuō)法有沒(méi)有什么不妥？我們的干部要當(dāng)好人民的父母官！我們的干部要愛民如子！當(dāng)官一任，造福一方！當(dāng)官不為民做主，不如回家賣紅薯！“父母官”與“公仆”有沒(méi)有不同？中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的“民主”就是“為民做主”?！案改腹佟鼻榻Y(jié)來(lái)自專制社會(huì)“為民做主”的思想。中國(guó)從上到下對(duì)“父母官”的稱謂戀戀不舍。西方啟蒙運(yùn)動(dòng)以來(lái)的“民主”就是“以民為主”。“公仆”情結(jié)來(lái)自民主社會(huì)“以民為主”的思想。西方國(guó)家從上到下有牢固的權(quán)利意識(shí)。西方的“公務(wù)員”源于“契約論”:政府從被統(tǒng)治者的同意獲得公正的權(quán)力……,任何政府一旦破壞這些目的,人民即有權(quán)變革或廢除它,并且建立新的政府,根據(jù)這些原則奠定它的基礎(chǔ),并以最大限度地保證人民的安全和幸福的方式組織它的權(quán)力?！绹?guó)《獨(dú)立宣言》如何防治腐??？腐敗是一種歷史性、世界性的現(xiàn)象。

是政治變遷中出現(xiàn)的消極后果。腐敗的根本原因在于,公共權(quán)力總是通過(guò)管理公共財(cái)產(chǎn)、公共事務(wù)的個(gè)人實(shí)現(xiàn)的,行使公權(quán)為公職人員腐敗提供了機(jī)會(huì)。各國(guó)政治腐敗的程度差別,體現(xiàn)的

是政治發(fā)展的差異。權(quán)力與財(cái)富交換是腐敗的基本形式。不同社會(huì)腐敗的基本形式不同:?在個(gè)人積累財(cái)富機(jī)會(huì)較多的社會(huì)，腐敗的形式是財(cái)富交換權(quán)力。?在個(gè)人積累財(cái)富機(jī)會(huì)有限的社會(huì)，腐敗的形式是權(quán)力交換財(cái)富。孟德斯鳩（1689-1775）一條萬(wàn)古不易的政治經(jīng)驗(yàn)是,握有權(quán)力的人容易濫用權(quán)力,直到遇到某種外在限制為止。因此,要想防止掌權(quán)者濫用權(quán)力,必須以權(quán)力制約權(quán)力,對(duì)權(quán)力的行使進(jìn)行一定的監(jiān)督?！系滤锅F權(quán)力不到位是滋生腐敗的一般原因權(quán)力不到位的具體表現(xiàn)形式有:公共權(quán)力流失公共權(quán)力缺席我國(guó)這方面的問(wèn)題尤為突出。權(quán)力人格化公共權(quán)力流失權(quán)力部門化權(quán)力社會(huì)化權(quán)力神秘化職位化程度低存在大量的非正式組織受傳統(tǒng)文化中消極因素影響組織設(shè)計(jì)存在缺陷地區(qū)、部門、行業(yè)發(fā)展不平衡權(quán)力整合能力不足政企不分政事不分政社不分機(jī)構(gòu)臃腫黨政及部門間權(quán)責(zé)關(guān)系不順權(quán)力運(yùn)行不規(guī)范、不公開公共權(quán)力缺席現(xiàn)有法律對(duì)權(quán)力的規(guī)制往往原則性有余，而具體化不足。現(xiàn)有法律對(duì)執(zhí)政黨的權(quán)力行使沒(méi)有明確規(guī)范?，F(xiàn)有法律對(duì)各級(jí)行政職能部門的職權(quán)沒(méi)有明晰界定。轉(zhuǎn)型期國(guó)家腐敗產(chǎn)生的原因:權(quán)力缺少平衡和制約機(jī)制是權(quán)力腐敗的政治原因。國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)的頻繁干預(yù)直接導(dǎo)致廣泛的尋租活動(dòng)是權(quán)力腐敗的經(jīng)濟(jì)原因。個(gè)人利益至上的價(jià)值觀念滋長(zhǎng)和漫延是權(quán)力腐敗的文化原因。當(dāng)前腐敗案件的特點(diǎn):經(jīng)濟(jì)類案件涉案金額大；利用干部人事權(quán)；司法權(quán)和行政審批權(quán)違紀(jì)違法案件突出；窩案串案增多；領(lǐng)導(dǎo)干部與配偶子女串通進(jìn)行腐敗活動(dòng)；作案手段隱蔽性加強(qiáng)；攜款外逃、裸官急劇增加。腐敗案件特點(diǎn)分析:當(dāng)腐敗動(dòng)機(jī)從滿足生活資料向滿足生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)變后,利用司法權(quán)、審批權(quán)腐敗以及窩案串案就增多,與配偶子女串通進(jìn)行腐敗也與此有關(guān)。腐敗主體“高層化”與“跑官賣官”是利用人事權(quán)的基本形式。腐敗數(shù)額是腐敗成本和腐敗機(jī)會(huì)的函數(shù)。反腐力度加大迫使腐敗選擇更隱蔽方式。黨的十六大以后，制度反腐敗的進(jìn)程明顯加快:2004年1月,中共中央頒布實(shí)施《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》。2004年9月頒布實(shí)施《行政監(jiān)察法實(shí)施條例》。2005年1月中央印發(fā)了《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》。2005年10月加入《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》。中紀(jì)委在2005年全國(guó)紀(jì)檢檢察法律工作會(huì)議上，會(huì)議提出目標(biāo):“在2010年前建立起能夠適應(yīng)新時(shí)期黨的建設(shè)和全面建設(shè)小康社會(huì)需要的中國(guó)特色的黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗法規(guī)制度體系?！?004年中央公布的“5＋1”文件《公開選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部工作暫行規(guī)定》《黨政機(jī)關(guān)競(jìng)爭(zhēng)上崗工作暫行規(guī)定》《黨的地方委員會(huì)全體會(huì)議對(duì)下一級(jí)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子正職擬任人選和推薦人選表決辦法》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》《關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)有關(guān)問(wèn)題的意見》《關(guān)于對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在企業(yè)兼職進(jìn)行清理的通知》

這是中央以約束干部公開選拔、競(jìng)爭(zhēng)上崗、票決“一把手”、領(lǐng)導(dǎo)干部辭職制、干部經(jīng)商、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在企業(yè)兼職等熱點(diǎn)問(wèn)題為問(wèn)題“突破口”,對(duì)干部人事工作做了規(guī)范化、制度化的規(guī)定?！?＋1”文件與《公務(wù)員法》、《干部任用條例》等法律法規(guī)一道,初步構(gòu)成了較為完備的干部人事工作法規(guī)體系。2006年前后,中央又相繼出臺(tái)了5個(gè)文件?！蛾P(guān)于對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行誡勉談話和函詢的暫行辦法》《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉的暫行規(guī)定》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避暫行規(guī)定》

這5個(gè)文件,確立了黨政官員任期、交流、回避、誡勉談話和函詢、述職述廉的制度體系。這就不僅制度性地終結(jié)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部可能變相出現(xiàn)的任職“終身制”,而且還可以制度性地防止官員搞“山頭主義”、短期行為。2010年4月中央再次出臺(tái)4個(gè)文件:《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究辦法（試行）》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告辦法（試行）》《地方黨委常委會(huì)向全委會(huì)報(bào)告干部選拔任用工作并接受民主評(píng)議辦法（試行）》《市縣黨委書記履行干部選拔任用工作職責(zé)離任檢查辦法（試行）》

整體看,4個(gè)《辦法》建立了干部選拔任用工作中,事前要報(bào)告、事后要評(píng)議、離任要檢查、違規(guī)失責(zé)要追究的完整的監(jiān)督鏈條,所以是對(duì)已經(jīng)初步建成的黨政干部人事工作法規(guī)體系的進(jìn)一步完善。近年反腐成果顯著:高官落馬多（陳良宇、鄭筱萸等）。加強(qiáng)制度反腐。與國(guó)際社會(huì)合作反腐。中央巡視組是反腐的“利器”中央巡視組,屬于中央紀(jì)委、中央組織部聯(lián)合辦公。巡視組的職責(zé)是發(fā)現(xiàn)和反映違法違紀(jì)線索,而非辦案。中央巡視組的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是中央巡視工作辦公室,為副部級(jí)機(jī)構(gòu),設(shè)在中紀(jì)委、中組部下。中央巡視組組長(zhǎng)一般由退出領(lǐng)導(dǎo)崗位的、長(zhǎng)期從事黨務(wù)工作和組織工作的正部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任,巡視組成員有局級(jí)干部,也有處級(jí)干部。中央巡視制度的發(fā)展沿革1996年1月中紀(jì)委決定“選派部級(jí)干部到地方和部門巡視”,巡視制度啟動(dòng)。2003年8月“中央紀(jì)委、中央組織部”巡視組正式成立,巡視工作進(jìn)入正式運(yùn)作階段。2003年底中共中央頒發(fā)《黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》,對(duì)巡視工作作出明確規(guī)定。2009年12月“中央紀(jì)委、中央組織部巡視組”更名為“中央巡視組”。2013年對(duì)巡視組工作機(jī)制進(jìn)行重大改革,巡視組組長(zhǎng)由以往的“職務(wù)”變?yōu)椤叭蝿?wù)”,組長(zhǎng)“一次一授權(quán)”,即組長(zhǎng)實(shí)權(quán)化而非實(shí)職化。避免監(jiān)察巡視官員因?qū)嵚毣?、固定?導(dǎo)致的腐敗。今年巡視組的工作重點(diǎn)圍繞黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)，提出四個(gè)“著力”點(diǎn):著力發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部是否存在權(quán)錢交易、以權(quán)謀私、貪污賄賂、腐化墮落等違紀(jì)違法問(wèn)題；在貫徹落實(shí)八項(xiàng)規(guī)定方面，著力發(fā)現(xiàn)是否存在形式主義、官僚主義、享樂(lè)主義和奢靡之風(fēng)等問(wèn)題，緊緊盯