公共政策學薛曉東

公共政策學結構型研究：行政管理運行型研究：公共政策教材及參考書目1、[美]威廉·N·鄧恩：《公共政策分析導論》，謝明等譯，中國人民大學出版社2008年版2、[美]加布里埃爾·A·阿爾蒙德，小G·賓厄姆·鮑威爾：《比較政治學：體系、過程和政策》，曹沛霖等譯，上海譯文出版社1989年版3、薛瀾、張強、鐘開斌編著：《危機管理：轉型期中國面臨的挑戰(zhàn)》，清華大學大學出版社，2003年。4、[美]弗蘭克·費希爾：《公共政策評估》，吳愛明等譯，中國人民大學出版社2007年版5、丁煌：《政策執(zhí)行阻滯機制及其防治對策——一項基于行為和制度的分析》，人民出版社2002年版6.寧騷：《公共政策》，高等教育出版社2007年版。第一章 公共政策的學科要素第一節(jié) 公共政策學的研究對象和理論溯源一、公共政策學1.公共政策學：誕生于20世紀50年代末期的美國，是一門應用自然科學的研究程序和方法，對政策系統(tǒng)及其環(huán)境之間各種因果關系的相關性進行定性、定量分析，以期改進政策系統(tǒng)，提高政策質量的一門科學。1.公共政策學①研究對象：公共組織制定的公共政策。②研究方法：定性與定量相結合。③研究方式：理論研究與實證調查相結合，突出實然，事實目標，應然，價值目標。④a、具體政策，b、政策群c、政策鏈d、政策一般（本質規(guī)律和特征）第一節(jié)公共政策學的研究對象和理論溯源一、公共政策學第一節(jié)公共政策學的研究對象和理論溯源2.公共政策學的理論溯源1776年,英國古典經濟學家亞當斯密發(fā)表了《國民財富的必質和原因的研究》一書,即《國富論》,標志著公共政策學的研究進入萌芽時期?！秶徽摗穬热菡俚谝浑A段a、譴責一切封建的生產關系,對重商主義進行了嚴峻的批判,對批判了重農學派認為只有農業(yè)才能創(chuàng)造財富的偏見,并證明了新生的資本主義生產關系是能增進社會公共福利的社會關系,反對一切阻礙經濟自由的政策。b、鑒定了政府與市場的關系。主張國家應當實行自由放任的經濟政策,政府只需扮演守夜人的角色。提出“管得最少的政府就是最好的政府”這一命題,認為政府的職能就是和平,低稅收和維持經濟的市場正義。他有關政府與市場關系的理論對整個自由資本主義時期國家的經濟政策和社會政策提供了一種基本的政策理念,界定了政策的范圍和方向。c、在研究方法上,以”經濟人的利已心”這一理論假設作為研究基礎,認為人的本性就是個人的利已主義,個人受利已主義的支配追求個人利益,其結果是產生了相同的共同利益。②第二階段:19世紀中葉誕生了馬克思主義，對公共政策學由萌芽階段的發(fā)展轉到概念性認識階段提供了巨大的理論基礎。馬克思的觀點:a、馬克思的全部理論為無產階級正確制定政策目標提供發(fā)展的元政策，鑒定政策的研究范圍和方向提供了基礎。b、馬克思辯證唯物主義認識論為政策研究，從注重公共政策結果轉到公共政策過程指明方向，勾劃出認識政策過程的一般規(guī)律。c、馬克思的歷史唯物論為我們深入研究社會政策，把握政策的本質規(guī)律提供了科學的方法論。第一節(jié)公共政策學的研究對象和理論溯源3.第三階段：20世紀30年代、馬克思·韋伯對政策科學提出了新的解釋，使政策科學的萌芽階段完成了里程碑式的建構。里程碑式的建構：a、韋伯強烈主張對社會政治進程進行文化解釋，甚至將社會發(fā)展政策叫做文化政策，認為價值分析是經驗分析必不可少的前提。b、提出了官僚制的理想模型，并通過對官僚制組織結構的設計來探討合乎理性的科學決策模型。韋伯認為，人的行為或社會行為包含兩個基本因素：動機和目標。韋伯的這一理論對于公共政策學中的政策評估具有指導意義c、韋伯在社會科學方法論上提出了價值關聯(lián)性，即通過設計邏輯而構建思想，其意義不在于這樣的思想要在現(xiàn)實生活中得到實現(xiàn)，而在于它為我們提供了一種制定政策的思維方法，提供了一種判斷政策優(yōu)劣的因果模式。1.二十世紀五十年代，美國政治學行為主義學派的先驅者拉斯韋爾發(fā)表了《政策方面》一文，第一次對政策科學的學科要素做出完整論述。①公共政策學是以民主政治體制為前提，研究民主如何實現(xiàn)的學問。②公共政策學以邏輯實證主義為其理論基礎，其目標在于研究社會變遷和發(fā)展中的動態(tài)過程，使公共政策合乎理性。③公共政策學是學者和政府官員共同制定和研究的學問，因而具有較強的應用性。第一節(jié)公共政策學的研究對象和理論溯源二、公共政策學的誕生與發(fā)展2.1953年，美國學者伊斯頓認為公共政策學就是對權力的關注，人們研究公共政策的目標，就在于制定的政策中，包含著對公共政策價值的權威性分配，標志著公共政策學從產生階段走入了系統(tǒng)階段。第一節(jié)公共政策學的研究對象和理論溯源二、公共政策學的誕生與發(fā)展3.1965年，美國政策學家林德布洛姆出版了《民主的智慧——與經驗相協(xié)調的決策》，奠定了分析公共政策的政府與市場關系的基本框架。a、在對政策的科學性進行評估和分析時，應重點考查利益分配和決策程序對政策制定的影響。b、提出了政策分析的漸進主義模型。4.1966年，美國著名公共政策學家阿爾蒙德，發(fā)表了《比較政治學：體系，過程和政策》a、大力提供公共政策學的應用性和可操作性，批評法理主義，制度主義和規(guī)范主義政策學，注重理論目標演繹，而忽視政策目標的實際可操作性。b、首次構建了結構功能主義政策分析的理論框架，認為公共政策分為政治過程（由政黨、政府和民眾共同參與決策）政府過程（由政府最高行政長官對策作出決策）政策過程（由政府執(zhí)行層對已經作出的公共政策進行執(zhí)行，從而使政策科學與民主政治建設緊密結合一起）。c、把公共政策看成政治系統(tǒng)輸出的產品，并將公共政策的功能概括為四種類型，即提取性功能，分配性功能，管制性功能和象征性功能。5.1971年，美國政策學家德洛爾提出了政策科學的三大要素，標志著公共政策學發(fā)展到一個新的階段a、提出了政策具有乘數(shù)效應，即相同的政策目標會產生不同政策后果。b、提出了政策具有執(zhí)行風險，因此在政策實施過程中要，要考察政策的風險承受力和政策的適用范圍。c、將系統(tǒng)分析引入政策科學，指出由于資源信息分布不平衡，社會結構具有非合理性，認識水平存在著偏差。因此，公共政策在執(zhí)行過程中，總會產生不同的結果，政策決策與政策執(zhí)行都是公共政策學研究的核心。6.20世紀80年代，美國政治學約翰·弗瑞斯特提出有限理性決策和矯正溝通的基本道路。①短暫性扭曲：人類認識先天個性與認識水平無規(guī)律，使認識主體總是受到已有認識水平的限制而產生的決策失誤，但是隨著人類認識水平的深入，人類必將這一短暫性扭曲的決策進行科學矯正。其途徑是通過風險分析和錯誤界限的防止，來改進人類的決策思維。②人為性扭曲：在決策的過程中，決策主體的認識水平已經達到了科學決策的臨界點，但是由于利益沖突，導致主體之間的故意不對矛盾作出反應，以人際之間相互欺騙和商討，主觀復雜化的方式使多元互動產生關系障礙，導致決策偏差，其矯正的方式是通過權力制衡，法律監(jiān)督和利益協(xié)商來改進決策。③系統(tǒng)性扭曲:在決策過程中，由于國家機構系統(tǒng)組織分工不合理，導致權力主體之間資源信息不平衡，交流中各種信息資源無意識海底流失而產生的決策偏差。其矯正的途徑是實行權力分工，功能專業(yè)化并建立合理的風險分擔機制。④結構性扭曲:由于在政策決策中，社會結構本身存在非合理性，壟斷式權力階層從自己的主觀需求出發(fā)，對體現(xiàn)社會公共利益的政策過程進行壟斷決策和壟斷式執(zhí)行，使決策僅僅反映特定階級利益。其矯正的方式是必須對這種壟斷決策進行意識形態(tài)的揭露和批判，并通過階級的聯(lián)盟，來打破壟斷式非合理性的社會結構。（一）公共政策的社會本質1.現(xiàn)代公共政策具有多種規(guī)定性，而在這些規(guī)定性中起決定性作用的則是:公共政策是公共權力機關為著一定的目標而進行的社會資源的配置和社會價值的分配。而這一起決定作用的規(guī)定性就是公共政策的社會本質。第二節(jié)

公共政策學的本質與特征一、公共政策學的本質(1) 所謂一定的目標,首先是據(jù)有公共權力的個人與群體從他們理解的公共利益出發(fā)所界定的目標.其次是這些個人和群體的社會性即他們在一定的生產關系和社會關系中所處的地位,決定他們代表一定的社會階級。再次是公共權力的形式上的委托人即公民的利益、愿望和要求輸入到政治體系中之后,聚合成為公共利益并進而形成公共目標。由公共權力機關所確定的政策目標,往往是自利性、階級性和公共性的混合物。所謂社會資源的配置,指的是政策主體為一定的政策目標的實現(xiàn)而進行的人力、物力、財力資源的調配與組合。所謂社會價值的分配,指的是作為政策成本的社會資源投入后,隨著政策目標的實現(xiàn)而獲取的政策收益在不同的社會群體間的分布。這里的社會價值,指的是生產資料、生活資料、權力、財富、榮譽、地位等等被統(tǒng)稱作“價值”的那些東西。（一）公共政策的社會本質2.作為公共權力的占有者,政府把價值分配給誰,不是任意的,無的放矢的。政府總是選擇那些與其價值取向一致的社會群體,作為價值分配的重點對象。在西方資本主義國家,公共政策將大部分社會價值給予了占人口極少數(shù)的資本擁有者。（一）公共政策的社會本質3.在當代中國,黨和政府制定的各項方針政策代表和反映了廣大人民群眾的根本利益,贏得了人民群眾的擁護和支持。黨和政府的政策也承擔著調節(jié)社會利益的任務,也需要通過各種公共政策不斷理順社會各利益群體之間的關系,不斷調動人民群眾和社會各個方面的積極性,促進社會生產力的發(fā)展。（一）公共政策的社會本質4.政策分配和調整利益關系主要采取兩種形式:一是直接對社會利益進行分配和調整的政策，如社會分配政策、稅收政策、財政政策、價格政策、區(qū)域發(fā)展政策等等；二是間接對社會利益進行分配和調整的政策，具有這樣作用的政策很多。(二)公共政策的認識論本質從認識論的角度看,政策的本質被界定為理論與實踐的中間環(huán)節(jié),因而政策兼具理論與實踐的二重特征。從政黨實現(xiàn)其理念追求和政府實現(xiàn)治理的途徑來看,理論指導實踐是通過政策來實現(xiàn)的,同時實踐基本上也是通過政策而上升為理論的。也就是說,政策是聯(lián)結理論與實踐的中介或橋梁。二、公共政策的基本特征公共政策的本質決定了它的基本特征。這里說的“基本特征”,是指從“公共政策獨有”和“公共政策須有”這兩個角度提出的一些特征。根據(jù)這些特征,我們可以進一步比較準確地把握“什么是公共政策”以及“怎樣才能更好地制定和執(zhí)行公共政策”。簡單歸結起來，這些特征有:（一）政治性、權威性與強制性（二）公共性與偏好性的統(tǒng)一（三）應然與實然的統(tǒng)一（四）回應性與普遍性的統(tǒng)一（一）政治性、權威性與強制性公共政策是由政治性組織制定的,是國家、政府、政黨為 實現(xiàn)其政治目的而制定的行動方案和行為準則。因此,公 共政策具有鮮明的政治性。公共政策是社會關系的調節(jié)器,它的運行和有效性有賴 于它的權威性。公共政策的權威性是和它的政治性緊密 聯(lián)系在一起的。所謂公共政策的權威性,是指政治系統(tǒng) 的輸出在一定的范圍內成為起支配作用的意志,他人愿 意服從或者不得不服從。3.公共政策的權威性是由它的強制性決定的。公共政策的主體是國家和政府。國家和政府是通過強制機關或者以強制機關為后盾來貫徹其意志的,它們是各種各樣的社會組織中唯一合法地、壟斷性地擁有暴力的特殊組織。國家和政府在制定和實施政策的過程中,一些人或一些社會群體的利益不可避免地會受到損害。政策的實施對于那些非自愿作出犧牲的對象來說,就具有強制性。為了順利地推行政策,政策主休就對違反者采取一些強制的措施以示懲戒。如果缺乏強制性措施,許多政策就會失去其權威性,無法貫徹執(zhí)行,成為一紙空文。（二）公共性與偏好性的統(tǒng)一國家權力是社會公共利益的正式代表,而這種資格的獲 得則是社會事務分裂為公共領域（公域）和私人領域（私域）、社會公共職能獨立化、共同體內部分裂成治理者和被治理者的結果。公共政策作用國家意志的體現(xiàn),它所表達和實現(xiàn)的利益, 從應然層面來看具有公共性,從突然層面來看則具有偏 好性。（1）公共政策是被組織于一定體制內的政府機構和政府官員制定的權威性行動方案。它是用來滿足被感知的國家需求的,是政府為了達到某一公共目標而采取的一系列活動。由于這是一個各種社會博弈的過程,強勢社會群體和弱勢社會群體在利益訴求上通常是前者強,后者弱,所以政府的選擇也就會比較充分地反映強勢社會群體的偏好,甚至這種偏好直接地轉化為政府的偏好。另外,任何一項具體的政策都必須預設重點,沒有重點就沒有政策；而重點就意味著不同的個人和社會群體從這項政策的實施中或受益不受益甚至受損、或受益大或受益小。顯而易見,政策重點的預設體現(xiàn)的就是政府的偏好性。3.公共權力機關在政策過程中所做的選擇,也會發(fā)生政府的偏好受政府自利性影響的問題。理性選擇學派從“經濟人假設”出發(fā)研究政府與人民的關系,發(fā)現(xiàn)政府具有自利性并謀求自身利益的最大化。這樣就是一個政府利益與社會公共利益的關系問題。 所謂政府利益,是指政府系統(tǒng)自身需求的滿足,如政府的權力與權威,政府的業(yè)績,信譽與形象,政府工作條件與公務人員的收入和福利,等等,政府系統(tǒng)的各個部門和不同層級也各有自己的特殊利益。4.公共權力機關在政策過程中的選擇行為所有的偏好性,是受掌握公共權力的統(tǒng)治集團的社會階級屬性以及在社會經濟結構中居于支配地位的那個階級決定的。這種偏好性最終導致公共政策不是體現(xiàn)社會全體成員的共同意志和共同利益,而是在政治上經濟上居于統(tǒng)治地位的那個階級的意志和利益。統(tǒng)治階級為了本階級長遠的、整體的、根本的利益,會基于當時階級力量對比的特定情勢的考量而做出的某種讓步和妥協(xié),而這種妥協(xié)和讓步并不意味著公共政策的階級性的消失或改變。（三）應然與實然的統(tǒng)一公共政策的公共性與偏好性的統(tǒng)一,是公共政策在社會屬性的層面體現(xiàn)出來的應然與實然的統(tǒng)一；而我們現(xiàn)在談的應然與實然的統(tǒng)一,指的是在認識論上公共政策所具有的基本特征。任何政策都是為解決政治、經濟、社會、方化領域的現(xiàn) 實問題而制定的,因此問題的解決就是政策的目的。但 是,問題朝著什么方向解決、解決到什么程度,則需要 通過政策目標的設定來確定。公共政策內含的這種目標 取向,使它必須至少具有兩個時間維度。這兩個維度,就賦與了公共政策在認識論上具有的應然與實然的統(tǒng)一這一基本特征。3.這兩個維度,就賦與了公共政策在認識論上具有的應然與實然的統(tǒng)一這一基本特征。從現(xiàn)在出發(fā),就是從客觀存在的現(xiàn)實問題出發(fā)。而對現(xiàn)實問題的認識,基本的要求就是弄清楚現(xiàn)實問題本身的情況。要獲得這種認識,須具有科學的態(tài)度和方法,做出的基本判斷反映客觀事實反映事物的規(guī)律性。一句話,公共政策在這個維度上具有實然性。對未來做安排,就是基于對現(xiàn)實問題的發(fā)展趨勢而做出應對方案或制定行為準則。制定方案和選優(yōu)過程中,離開決策者的預見是不可想象的。同時,對未來做安排,是一個從數(shù)個應對方案中選擇一個的過程,具有鮮明的價值取向。從以上兩方面來看,公共政策在這個維度上具有應然性。4.應當注意到,公共政策事實上是一個過程,是一個從實然（政策問題的客觀實在性）到應然（政策規(guī)劃、方案擇優(yōu)和政策合法化）,再到實然（通過政策執(zhí)行,政策轉化為現(xiàn)實）的過程。因此,從過程的角度看,公共政策也具有應然與實然的統(tǒng)一這一特征。（四）回應性與普遍性的統(tǒng)一1.任何一項公共政策,都是公共權力機關對某一社會現(xiàn)實問題做出的回應。這種回應與非政策性回應的基本區(qū)別,就在于后者只具有個別性,而前者則既具有個別性又具有普遍性。公共政策須對特定的社會現(xiàn)實問題具有回應性,同時它須具有適用于同一類別的所有社會現(xiàn)實問題的普遍性。2.政策由于產生于對具體的社會現(xiàn)實問題的回應,所以具有對個別的適用性,但它更重要的規(guī)定性在于,它是要求普遍遵循的行為規(guī)范,必須給人們在一定的情況下應當如何行為提供標準、設定限度,這種標準和限度對全社會所有成員的行為具有普遍的規(guī)范作用與約束力,在政策主體所框定范圍內不因各種各樣的個別特點而失效。這就是公共政策的普遍性。3.公共政策的普遍性使它具有相對的穩(wěn)定性,而回應性則使它具有變動性。政策的變動性是絕對的。政策系統(tǒng)是一個開放的系統(tǒng),作為系統(tǒng)環(huán)境的諸因素處在經常的發(fā)展變化之中,系統(tǒng)隨著與環(huán)境之間能量交換的變化而變化,作為系統(tǒng)輸出的公共政策應當與時俱進。案例：分配，模糊還是透明？企業(yè)分配，應包括工資、獎金、特殊津貼等。企業(yè)分配既是對員工勞動成果的肯定，也是激勵和約束的重要杠桿。企業(yè)分配制度是否科學合理、分配方法是否恰當，對于能否有效調動員工積極性起到關鍵性作用。 分配制度暫不必提。 就分配方法來看，現(xiàn)在——有的企業(yè)分配透明:員工通過工作業(yè)績，就能計算或估計到自己和別人能得到多少工資和獎金；員工加薪或受罰，也能通過工作態(tài)度和業(yè)績找到明白的理由；企業(yè)薪資管理，主要任務是工作定額、工資標準和績效考核。有的企業(yè)分配模糊:薪資和獎金標準掌握在老板或部門經理手中，以信封或銀行打卡的形式計發(fā)，員工清清楚楚知道自己的所得，但并不知道別人是多少；并且老板還定出一個規(guī)矩，不允許說自己拿了多少，也不允許打聽別人得了多少；企業(yè)分配的整體情況只有極少數(shù)人知道，談不上復雜的薪資管理。也有的企業(yè)分配采取透明和模糊相結合:或者管理人員、特別是高級管理人員模糊，普通員工透明；或者在分配的組成部分中基本工資透明，獎金、津貼等模糊。案例：分配，模糊還中透明？湖北省中南機床集團實行模糊分配的結果：優(yōu)點：省經貿易委收到的大量揭發(fā)信內容①利潤較上年翻三倍。②職工積極性空前提高缺點：①將工人視為工具，領導是主人，工人是什么人。②獨裁，職代會的權力如何發(fā)揮？③導致相互猜忌，不知足，使企業(yè)缺乏凝聚力解決辦法:①透明基礎上的模糊分配。②職級、職等、級別，透明分配→公平③信息不對稱 機會成本 風險成本 模糊分配→效率④a、多數(shù)同決原則，b、利益補償原則，c、民主公正原則⑤對改革得實行平行調動，一方面避開矛盾焦點原則組織結構，另一方面有利于改革成果模糊分配制度的漸進推行和在新的組織結構中試點推行該制度。案例:中國郵政立法與政府決策中“公共”因素的生長經過10多年低調而迅速的發(fā)展,我國民營快遞企業(yè)發(fā)展到幾十萬家,年營業(yè)額超過200億元,從業(yè)人員高達300萬,占據(jù)了國內80%同城快遞和60%跨省快遞的市場份額。同時,國際快遞巨頭在中國的發(fā)展也非常迅速。而中國郵政的快遞業(yè)務所占的份額,從上世紀80年代初的一統(tǒng)天下,已萎縮到10%以下?，F(xiàn)實的矛盾在于,一方面,盡管民營企業(yè)業(yè)務發(fā)展迅速,但始終身份尷尬,已成為市場主體卻得不到相應的法律地位,且沒有自己的行業(yè)組織,無法與“既是運動員,又是裁判員”的中國郵政平等競爭。另一方面,中國郵政由于政企不分,再加之承擔了普遍郵政服務這一政策性業(yè)務,一直處于虧損狀態(tài),郵政體制改革已經勢所必然。2005年7月20日,國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議,聽取對中央企業(yè)監(jiān)督檢查情況的匯報,討論并原則通過《郵政體制改革方案》?；痉桨甘菍嵭姓蠓珠_,將中國郵政一分為三,重組國家郵政局,作為國家郵政監(jiān)管機構；組建中國郵政集團公司,經營各類郵政業(yè)務；加快成立郵政儲蓄銀行,實現(xiàn)金融業(yè)務規(guī)范化經營。為了推動郵政改革,我國于2002年就已經開始起草新的《郵政法》；為了保證減輕阻力,順利推進郵政改革,新《郵政法》的起草工作近年得以加快,至今已經八易其稿,但由于其中利益爭端復雜,原計劃在2006年9月底相關會議上討論通過的《郵政法》草案第八稿被推遲討論,這意味著第八稿草案也將被推遲進入全國人大常委會有關機構的審議程序。與此同時,民營快遞企業(yè)和外資快遞企業(yè)紛紛要求公開第八稿草案。在這一過程中,民營快遞企業(yè)、國際快遞企業(yè)與中國郵政之間在郵政業(yè)務方面的利益矛盾成為起草新《郵政法》的焦點。在民營企業(yè)的要求下,在2006年“十一”長假前夕,國務院法制辦工交司副司長董超潔、國家郵政局行業(yè)管理司司長達瓦等人與20家民營快遞企業(yè)和四大國際快遞巨頭進行座談,會上非郵政企業(yè)用兩個小時左右的時間陳述了意見,包括呼吁郵政行業(yè)的公平競爭,糾正《郵政法》立法中的不公正做法等。..\公共政策案例\中國郵政立法與政府決策中“公共”因素的生長.doc問題:1.在上述案例中，中國郵政堅持新的《郵政法》應該對民營企業(yè)和國際快遞企業(yè)征收普遍服務基金，用于補貼中國郵政在普遍郵政服務方面的虧損。你認為這一要求是否合理？2.從這個案例中得到什么啟示？通過案例分析,了解中國行政性壟斷勢力與在市場經濟中發(fā)展起來的競爭性主體之間的利益矛盾和沖突；理解在這一沖突過程中,中國的公共政策決策機制怎樣開始由政府單方面決策向著一種逐步開放的、相關利益主體可以通過某種渠道參與決策的方向的轉變；進一步理解,只有推動這一轉變不斷深入發(fā)展,使公共政策決策中的“公共”因素不斷生長,才可能真正實現(xiàn)決策的民主化。最后,理解這樣一個事實,盡管民營企業(yè)通過其抗爭在某種程度上影響了公共政策,但是,要真正改變民營企業(yè)的弱勢地位,還需要建立規(guī)范的、參與式的正式的公共政策決策制度,讓各利益相關者都能夠通過正式的渠道申訴自己的利益,表達自己的要求。第二章 公共政策 決策第一節(jié) 公共政策決策模型一、公共政策的完全理性模型1.產生條件：產生于16世紀以來文藝復興時期的兩在經濟命題：①科學和理性是人類智慧之源，知識就是力量。②政府是知識、理性和科學的完整化身，因而是全知全能的公共權威力量，它能夠對社會利益作出合理分配，因而決策不需采用民主或專制，最重要的是對政府的政權組織形式進行科學設計，使之具備完全理性。它一直延續(xù)到19世紀30年代。2、執(zhí)行條件①決策者具備有關該決策項目的全部理論知識和定量分析方法。②決策者不存在利益偏好和機會成本選擇③所有決策者都以公共利益最大化的實現(xiàn)作為自己的決策目標。④在決策中存在著最優(yōu)方案決策3.缺陷①政府理性有限，而責任無限——管理危機②政府無限膨脹，機構臃腫——財政危機③政府任意限制公民的權利——信任危機1、產生條件：產生于20世紀50年代，其代表人物是美國公共政策學家西蒙和馬奇，西蒙認為，人類所依賴的有限理性是介乎理性和非理性之間的能力所及的最高范圍，因而不存在最佳決策，只存在滿意決策。最佳決策的前提是決策者的行為完全理性化，而滿意決策的前提是決策者的行為有限理性化，后者才是現(xiàn)實的。2.執(zhí)行條件①解決政策矛盾和社會矛盾存在著多個備選方案，其中包括最優(yōu)方案和次優(yōu)方案。②公共決策沒有實現(xiàn)公共績效和公共利益的最優(yōu)化，其最大的原因是決策者的有限理性。其中，主要是受決策者的決策能力所限制。二、有限理性決策模型③通過民主參與模式，特別是第三部門和社會公眾直接與決策者的決策，就能變有限理性為完全理性，找出解決社會矛盾的方案，實現(xiàn)政治結構最優(yōu)化。3.缺陷①容易產生多頭政治和寡頭政治，使決策只是少數(shù)政治寡頭的利益體現(xiàn)。②最優(yōu)方案可行方案，但不一定有效方案。③第三部門和公眾的成熟，依賴于行政改革的制度培育，但是行政改革者的理性本身是有限的，難以產生政治結構最優(yōu)化。王市長原是B縣縣長，38歲徐副市長 44歲，擔任副市長8年王市長面臨的問題：①徐副市長處處與之為難。②中層干部與群眾對其來歷的猜測與不信任③找不到A市經濟發(fā)展的新增長點。思考：如何決策？案例:王市長的文化制度變革困惑決定公共政策推行的要素:職位權力、上下級關系以及任務結構，當三者皆強或皆弱時，要實行專制型領導，①采取完全理性方式，推行文化變革，制度創(chuàng)新，樹立公共權威。②進行制度轉讓，樹立制度權威，鞏固職位權力。（現(xiàn)在變?yōu)橐粡妰扇酰瑢嵭忻裰餍皖I導）③有限理性，深入基層，協(xié)調溝通，尋找任務結構點，（現(xiàn)在變?yōu)槿龔姡瑢嵭袑Ｖ菩皖I導）。④完全理性決策，實現(xiàn)任務目標。⑤完全理性和有限性決策模式在實踐中是一個權變推行的過程。1、產生條件：產生于20世紀70年代，用美國著名政策分析學家林德布洛姆提出。2.執(zhí)行條件①不存在最優(yōu)方案和最佳理性選擇，只存在可行性方案。②任何決策受到以下四大變量制約：a、公民個體利益——追求個人效益最大化。b、政黨利益——追求本黨獨立的階級利益，并以實現(xiàn)執(zhí)政權力的連續(xù)性作為最高決策目標，因而在政治交易市場初期，為了獲得公共選擇選票，其政治目標帶有虛擬性，c、政府官員利益——其政策目標是所轄范圍內GDP增長的最大化，進而為其職位升遷奠定基礎，因而其決策目標具有短期性，非連續(xù)性特點。d、區(qū)域所轄范圍內利益集團的影響一主要指區(qū)域龍頭企業(yè)，其決策目標是企業(yè)利潤最大化。三、漸進理性決策模型③四種變量相互作用，所產生的可能是漸進理性也可能是合成謬誤，因此，必須通過群體理性與個體理性的公共選擇，實行相機決策。合成謬誤:1987年公共選擇學派著名代表布坎南提出，特指決策要素在參與決策的過程中，受自身主體需求的影響而希望實現(xiàn)自身預期利益目標最大化，從而使決策目標偏離公共利益的一種錯誤決策。個人追求利益最大化，政黨追求執(zhí)政力的連續(xù)性，政府官員追求任期績效最大化，企業(yè)追求利潤最大化。相機決策:特指與大眾性相反的決策3.漸進主義模型的要旨在于，廣泛地參與主體了解彼此的價值偏好，透過妥協(xié)調適、良性互動進而實現(xiàn)政策的動態(tài)均衡。漸進主義模型包含兩組命題：公共政策實際上只是過去政府活動的持續(xù)，只是根據(jù)過去的經驗而對現(xiàn)行的政策做出的局部的、邊際性的調適。決策者把決策看作一個典型的一步接著一步、永遠沒有完結的過程。4.對漸進主義模型的批評歸結為一點，就是認為它具有顯而易見的保守性。由美國政策分析學家伊斯頓于70年代提出由以下一組命題形成的一個理論框架,在用于公共政策分析時,就被稱作決策精英模型。社會分為有權的少數(shù)和無權的多數(shù)。統(tǒng)治人的少數(shù)不代表被統(tǒng)治者的多數(shù)。為了保持穩(wěn)定避免發(fā)生革命,非精英上升到精英地位的過程必須緩慢而又不間斷。精英們在社會制度的基本準則和保持現(xiàn)代社會制度不變等方面意見一致,只是在很少一些問題上有分歧。國家政策并不反映民眾的要求,而只反映盛行于精英中的價值觀。國家政策的改變是緩慢的,而不是革命性的。相對說來,行動積極的精英受態(tài)度冷漠的民眾的直接影響很少,精英對民眾的影響多于民眾對精英的影響。四、精英理性決策模型特點：1、存在著無數(shù)個體的有限性相互疊加而產生的精英決策完全理性。2、其所選擇的方案是比較效用最大化而不是完全效用最大化。3、本方案實施的前提是政治精英不存在具體私欲的偏好，都是公共選擇而形成的公共利益最大化的代表。4.（缺陷）任何精英都是具體的社會人，都存在著理性經濟人的逐利性，因此精英決策模型容易導致利益集團操縱國家公共政策。四、精英理性決策模型精英決策模型的作用和評價認為它揭示了現(xiàn)代民主國家的根本理念“主權屬于人民”（人民當家作主），與實際的政治過程和政策過程中總是由直接掌管政權的少數(shù)人來主導這一難以克服的悖論。精英決策模型受到的批評，歸結為一點就是:認為它忽視了現(xiàn)代民主國家里公民參與政治的要求和能力，以及這種參與對政策形成的影響。1、國家通過對政策配置資源的范圍過大，行政壟斷的計劃體制沒有根本消除，使某些市場主體千方百計向政策的制定者和執(zhí)行者尋租，以得到政策特權和政策優(yōu)惠，從而導致決策偏離公共利益。2、決策機制對權力的監(jiān)控力不足，導致公民對政策制定的約束力，決策離開了公民的參與，評估監(jiān)控，權力必然會被私用和濫用，出現(xiàn)政策失誤（人為性的導致權力腐?。?。3、在政策主體的權力系統(tǒng)中，決策權過于集中于上層，主要表現(xiàn)為“第一把手”決策，絕對的權力必然導致絕對的腐敗。4.政策制定的主體之間，缺乏有力的權力制衡，權力監(jiān)督機構隸屬于黨政機構之下，致使下級無法監(jiān)督上級的決策行為，權力制衡機構虛設。五、現(xiàn)代公共決策機制的弊端案例:A市啟動經濟的宏觀決策1999年，全國縣百強市排名第36名，2003年排名第96位，其經濟有如下特點：①每年兩次公務員培訓，內容：a、分析市場行情，總體上年經濟發(fā)展經驗。b、分析城市居民恩格爾系數(shù)，預測消費偏好，c、分析國家經濟走勢，預測投資重點。②1999年新市長任，培訓減為一次，美其名曰“節(jié)約行政成本”，培訓不再由市委組織部組織，承包給私人培訓機構。③私人培訓機構認為A市應采用外延式擴大再生產，投資拉動內需，集團化經營，注重情感與血緣。要求：分析權力腐敗的原因？提出對策。原因：權力過分集中于第一把手對策：1、破除個人決策，集體負責的決策體制弊端，實行官員問責制，嚴格限定一把手決策的行政許可范圍實行以法律制約權力。2.健全行政監(jiān)督機制，將紀律檢查委員獨立于黨政部之處，形成黨、政、監(jiān)督三權制衡的局面，改變行政監(jiān)督機構對黨政機構的制度依附性，形成以權力制約權力。3、擴大新聞媒體對腐敗現(xiàn)象的曝光力度，建立公民參政議政的電子文檔數(shù)據(jù)庫，推行陽光行政，實行以輿論制約權力。4.充分肯定政府官員也是理性經濟人，他們具有合法的經濟利益要求，對他們的勞動貢獻和勞動所得應當實行年動序列制，給予充分肯定。年功序列制:92年由日本引進，每兩年加一級工資美國:契約人——自由雇傭——按契約辦事——自由競爭——壓力型組織——獎勵能人知識型結構目本:家族人——終身雇傭制——按血緣新疏辦事——密切合作——吸力型組織——獎勵忠誠團隊型結構1.一致同意原則特點：①政策制定定者平等分享決策權②政策制定者都能夠獲得一定收益③集體決策具有自愿性弊端:①決策成本太高，因為參與公共政策制定方案的決策者們偏好各不相同，當他們共同達成一致最佳的曲線點時，往往要耗費大量的時間和精力。②容易導致政策威脅和執(zhí)行欺詐，形成上有政策下有對策。③容易形式相互妥協(xié)的中間政策，從而降低公共政策的政策質量。六、現(xiàn)代公共政策制定的選擇規(guī)則案例分析：當代中國存在的“上有政策，下有對策”現(xiàn)象1.“上有政策、下有對策”的主要表現(xiàn)形式。a、替換性執(zhí)行政策，表現(xiàn)為“你有政策，我有對策”b、選擇性執(zhí)行政策，表現(xiàn)為“曲解政策，為我所用”c、象征性執(zhí)行政策，表現(xiàn)為“軟拖硬抗，拒有服從”。d、公共政策制定本身存在缺陷：政策制定者在涉及公共利益分配的過程中解決方案系統(tǒng)性不夠全面，導致各個區(qū)域和部門之間利益分配不均；政策缺乏穩(wěn)定性和持續(xù)性，朝令夕改，反復無常；“一國三公，政出多門”，導致政策執(zhí)行相互抵觸e、政策執(zhí)行的責任追究制度缺失，中國政策運行機制重制定輕監(jiān)督，對認真執(zhí)行政策者得不到獎勵，對肆意曲解政策者無法給予懲罰，政策執(zhí)行缺乏剛性約束。2.“上有政策、下有對策”現(xiàn)象的制度治理a、建立合理的中央與地方事權劃分制度，科學規(guī)定各自的管理范圍與管理權限，制定國民經濟發(fā)展計劃，應當確保中央與地方的利益均衡。b、加強民主政治建設，提高政策執(zhí)行主體的基本素質。c、增強政策的透明度，提高政策的認同感。d、建立健全公共政策執(zhí)行的責任追究制度，對玩忽職守，自行其事的責任人，依法追究責任。2、多數(shù)人同意原則（簡單多數(shù)原則）前提：1、按照少數(shù)服從多數(shù)的原則，以減少決策執(zhí)行的外部成本。2、給不同意決策的人以經濟補償來抵銷決策的外部成本，實際就是讓受損者在利益受到損失時，能夠得到決策執(zhí)行的損失遞減效應。3.地方政府同意在經濟上和政治上放棄暫的利益，以從整體上減少決策的損失。農業(yè)大縣,以生產水果而著名,品牌水果西瓜,①2003年與港商簽署協(xié)議,2004年7月提供8萬噸西瓜。但2004年A縣遭遇洪災。②導致西瓜成熟延期。案例:A縣履行涉外經濟合同的宏觀決策③決策：A——按時交貨——信譽——品牌受損——農民款項落實，B——延期交貨——信譽受損——品牌——農民款項受損。④政策：簡單多數(shù)原則——利益補償機制誰架構誰來承擔。1.決策主體地方政府是利益補償機制的最終承擔者和建構者，公共政策的決策蘊含著對可能產生的風險成本實施利益補償，如果不把風險成本算入決策成本之中，那么由此帶來的，決策收益遞減由決策主體承擔。2、保護農民的既得利益是地方政府的重要政策，本案例中農民款項受損差額從政府交易利潤中扣除。3.政府應當建立風險預測咨詢機構，通過科學規(guī)范的公共政策方法，預測自然風險成本，宏觀調控政策風險成本和市場不確定性風險成本，以減少決策失誤。一、經濟—制度假設1.“經濟人假設”19世紀40年代亞當斯密首次提出，其基本觀點是：一、每個人都是他自己利益的判斷者；二、每個人在追求自己的私利時，同時必須考慮他人的私利，否則就難以實現(xiàn)自己的利益；三、當每個人都能自由選擇某種方式追求自己的最大利益時，“看不見的手”會將私利追求引導向公共利益發(fā)展，從而產生公共績效。其產生的政策效果是：一、政策決策（地方政府和部門）其目標取向是本地利益最大化；二、地方政府的決策存在著需求偏好的多樣性；三、地方政府具備有限理性；四、地方政府具備機會主義的行為傾向。第二節(jié)

政府公共政策的基本假設和影響因素2.政府決策受生產技術和制度變遷的約束①政府決策受中央績效考核目標制度的制約,政府官員在決策的過程中,首先追求的是政績目標最大化,具體體現(xiàn)為所轄區(qū)域范圍內的GDP增長速度。②政府決策受政治制度開放性程序的制約,政府官員在門尼德受決策中,如果政府民主制度開動性程度不變的情況下,政府官員一般選擇有利于決策通過的制度,如決策成本較低的非正式制度和獨裁制度,而不愿意選擇決策成本高昂的民主制度。③政府決策受財政制度的約束，即政府決策的意圖是努力實現(xiàn)預算支出最大化，可見，在政府決策的生產技術中通常有三類:a、政績最大化，b、決策成本最小化，c、公共預算支出最大化。二、政府公共決策的影響因素1.政府與市場的邊界界定。政府推行公共政策。其目標在于彌補市場缺陷，保持社會公平。但是由于政府與市場的邊界界定不清楚，產生以下三大政策后果：①以政府管理替代市場競爭,從而妨礙市場經濟的有序進行。a、政府直接投資發(fā)展地方經濟；b、政府在發(fā)展當?shù)亟洕拿x下,給企業(yè)以各種各樣的政策補貼,如稅收減免,貸款貼息和虧損補貼,名目繁多的補貼加重了財政負擔,干擾了市場正常的價格信號。②政府制度供給滯后,導致市場秩序混亂,a、沒有及時廢止計劃體制中的審批制度,導致腐敗難以根除。b、沒有及時出臺與市場監(jiān)管秩序相適應的經濟政策（如保護專利、打擊假冒偽劣產品）,使政府對市場監(jiān)管出現(xiàn)了真空地帶。③政府宏觀調控政策滯后，導致市場負面影響日益擴大a、地方政府財力有限，使許多基礎教育政策得不到根本落實。b、政府對公共領域的產生建立滯后，導致經濟市場化和工業(yè)化產生的環(huán)境污染問題長期擱置。2.公共風險與私人風險劃分不清。由于信息不對稱和市場運行的不確定性，無論是個人決策和政府決策都會產生各類風險，稱為社會決策風險。它分為私人風險和公共風險。所謂公共風險是指產生社會影響的風險。具有很強的外部性,一般情況下,集體行動形成的公共政策風險要由決策性的行政首腦承擔,決策產生重大失誤,應當實行個個引咎辭職和集體引咎辭職,并對決策損失承擔經濟補償。但是,當代中國的決策機制卻沒有認真劃分公共風險和私人風險,產生了個人決策集體負責,法不責眾怪現(xiàn)象,導致決策風險無人承擔。正式制度:①政治制度:在當代中國的決策中，決策主要受到政治制度以下要素的制約。a、黨委決策 b、黨管干部 c、黨組負責d、機關黨委對決策的科學性和合理性提供監(jiān)督保障②權力制度a、明確了國家權力屬于人民，全國人民代表大會屬于最高國家權力機關。b、賦予國家權力機關縣有立法權，重大事項決定權，監(jiān)督權人事任免權。c、劃分了中央和地方權力機關的權力3.正式制度與非正式制度的界限劃分③行政制度:主要通過行政許可和行政強制對政府的科學決策提供制度保障。④干部人事制度:a、通過干部人事任免的任人唯賢原則業(yè)推行國家公共政策，同時為意識形態(tài)的推行和宣傳提供執(zhí)行主體。b、通過推行干部任免的“四化”方針來體現(xiàn)政策的認同度和執(zhí)行的科學性?？v觀正式制度對決策的規(guī)定，基本體現(xiàn)了黨和國家集中統(tǒng)一，民主公開的原則，但是由于決策過程中政治制度、行政制度、權力制度的決策界限缺乏科學的界定標準，因而在正式制度內決策，容易產生決策外部成本。但是由于它是在多數(shù)同意的原則之下而得以運行的。因此正式制度決策基本上提供了:a、集體行動的規(guī)范和秩序b、為廣大群眾參政議政提供了渠道。c、為社會提供了穩(wěn)定的預期。所以依法決策必須在正式制度之內。當代中國的決策,還受非正式規(guī)則的影響?，F(xiàn)實中非正式規(guī)則對決策的影響體現(xiàn)在以下三個方面。非正式規(guī)則在決策中的作用:a、能解決正式規(guī)則不能解決的問題，可以針對不同的情況，分別采取個人權威，信息引導和互投贊成票等方法來取得多數(shù)同意。b、可以簡化決策程序，克服多元決策主體中的僵持方案。c、有助于縮短公共選擇的成本和時間，但是會增加決策的外部成本。②政策執(zhí)行人具有有限理性，他們在執(zhí)行政策的過程中具有趨利避害的特征，從而會降低政府公共政策的績效。③政策決策者和執(zhí)行者之間信息不對稱，容易產生政策執(zhí)行分歧，增大執(zhí)行成本。一、公共政策執(zhí)行機制的理論模型1.互適模型由美國公共政策學者麥克·拉夫林于1976年在《互動調適的政策實施》中提出。①前提：a、政策執(zhí)行者與受政策影響者之間的需求和利益并非完全一致，基于雙方的協(xié)商和妥協(xié)，在共同利益基本一致的基礎上，可以接受政策執(zhí)行結果。b、相互調適的雙向流程能夠實現(xiàn)政策績效最大化，上令下行的單向流程容易導致政策歪曲化。第三章

公共政策

執(zhí)行c、政策執(zhí)行者的目標和手段必須隨環(huán)境的改變而改變，d、受影響者的利益和價值取向將反饋到政策上，從而影響政策執(zhí)行者的利益和價值取向。②結論:成功的政策不在于科學的政策，而在于政策的有效執(zhí)行。而政策的有效執(zhí)行依賴于成功的相互調適過程。政策政策執(zhí)行者政策執(zhí)行互適過程受影響者相互調適部分調適策略環(huán)境因素反饋政策執(zhí)行互適過程2.循環(huán)模型美國政策學家雷恩于1978年提出，又稱為“雷恩——拉賓諾維茨”模型。①前提:政策執(zhí)行分為三個階段:a、擬定綱領。b、分配政治資源和公共資源。c、對政策執(zhí)行進行監(jiān)督。同時貫穿于每一個階段的原則是:a、意識形態(tài)的合法性原則。b、利益分配的合理性原則。c、政策認同水平的同步性原則。政策執(zhí)行循環(huán)模型②結論:這是一個“上令下行”與“上情下達”的主動執(zhí)行—監(jiān)控的循環(huán)回路，強調了被人們忽視的監(jiān)控對于有效執(zhí)行的必要意義；體現(xiàn)了執(zhí)行過程的開放性要求，也強調了一定的封閉性對于一個系統(tǒng)成長的必要性。雷恩指出,有效政策執(zhí)行是政策成功的關鍵,與互適模型具有一致性。同時指出對政策的監(jiān)控是決定政策執(zhí)行有效有環(huán)節(jié),這一觀點是對互適模型的補充。由美國政策學家霍恩于1984年提出。霍恩認為影響政策執(zhí)行效果的因素有以下三大特征。①政策問題的特性，包括:a、政策所指向的價值訴求。b、政策管制者的群體種類和人數(shù)。c、目標群體行為需要調適的幅度。②政策本身的可控性變量。a、國家意識形態(tài)對策指令的認可力度。b、政策本身的公共理性和共識原則。c、執(zhí)行政策所需的財政、權威資源。d、執(zhí)行機關內部執(zhí)行政策的層級組合和人員配置狀況。③政策以外不可控的變量。a、監(jiān)督機關和傳媒系統(tǒng)對政策執(zhí)行的注意和支持程度。b、執(zhí)行人員的精神狀態(tài)及領導策略。c、社會經濟環(huán)境和技術環(huán)境對政策執(zhí)行提供的物質支持。3.綜合模型④結論:影響政策執(zhí)行的各種變量是一個復雜的結合過程，找出各種變量的一般規(guī)律，成為建立政策實施機制的前提。政策實施機制的兩在爭論:①以美國公共政策學家瓊斯為代表，十分關注公共政策對人類行動的指導作用，認為建立政策執(zhí)行實施機制的關鍵是政策執(zhí)行機關如何采取政策行動。合理的政策行動能夠彌補政策決策的不足。（行動論）②以美國公共政策學家格斯頓為代表的另一派學者則強調政策執(zhí)行機制的建立，關鍵在建立一個良好的執(zhí)行組織機構，政策執(zhí)行機構在主觀上是否能夠充分理解政策的含義，是否愿意全力支持政策的決定，是決定政策執(zhí)行不發(fā)生偏差的主要因素。（認識論）二、公共政策執(zhí)行的實施機制1、組織制度缺陷，特指執(zhí)行政策的組織結構存在著不合理，執(zhí)行機構中協(xié)調，溝通機制不健全，產生政策執(zhí)行的分歧。2、社會環(huán)境政策資源供給有限3、執(zhí)行政策的目標群體不具有關政策的專業(yè)知識水平和執(zhí)行能力。4.執(zhí)行政策的人本身是理性經濟人，他在利益驅動，監(jiān)督機制缺乏偏差的情況下總是追求自身利益最大化，從而導致政策的執(zhí)行偏差。三、公共政策執(zhí)行偏差產生的原因政策執(zhí)行偏差有如下一些表現(xiàn)形式象征式政策執(zhí)行在執(zhí)行公共政策過程中,只重視表面文章和形象包裝,而忽視了深層問題的解決。附加式政策執(zhí)行指在執(zhí)行公共政策過程中,人為地附加了與政策目標背離的其他內容,使政策執(zhí)行超出了政策的基本要求?；蛉笔秸邎?zhí)行即政策執(zhí)行的不配套、不完備、不及時,政策內容只有部分被執(zhí)行,而其余則被“遺忘”。替代式政策執(zhí)行即在執(zhí)行政策過程中,執(zhí)行者用自己的一套政策替代既定政策。觀望式政策執(zhí)行即政策執(zhí)行主體或因疲于應付具體事務、或擔心目標群體的抵抗、或因自身私利受損等原因,導致行動遲緩、思想猶豫、心理矛盾,對政策執(zhí)行被動消極,左顧右盼。照搬式政策執(zhí)行即在執(zhí)行政策的過程中,不經過認真的政策學習與思考,不能根據(jù)本地的實際情況進行政策變通。規(guī)避式政策執(zhí)行即在執(zhí)行政策的過程中,分工不合理,權責不明確,該完成的工作不能如質如量完成。1.價值目標1999年國務院實施高校擴招政策，本來是希望實現(xiàn)以下價值目標：①社會經濟效益最大化：自1997年亞洲金融危機以來，中國社會陷入通貨緊縮的滯漲時期，百姓加大儲蓄抵御未來不確定風險，對各種必要的生活開支為突破口，擴大招生，通過教育收費來拉動內需。②推動高等教育大眾化進程。高校擴招前，我國高等教育毛入學率8％——9％之間徘徊，低于世界教育大眾化進程中15％比例。而政府希望通過高校擴招政策，來推進高等教育大眾化進程，實現(xiàn)教育平等。案例:高校擴招政策的價值分析③擴招有利于推動教育體制改革,建立教育招生體制的權力分享機制。從2000年開始,國家規(guī)定,本科和本科以上招生人數(shù)仍然由教育部嚴格計劃,而?？茖哟蔚母叩冉逃杀痉謸?以繳納學費的形式獲得高等教育職業(yè)資格成本分擔,以繳納學費的形式獲得高等教育職業(yè)資格認證。從而提高高等職業(yè)教育的辦學水平。（中專升為高等職業(yè)技術學院）2.決策程序①決策主體:擴招后，我國實行擴招政策主體主要是國務院政府官員和部份經濟學家。而教育主管機構和長期從事教育實踐工作的教育工作者則被排斥在決策之外，導致決策主體與政策執(zhí)行主體相分離。②決策程序:從高校擴招政策的醞釀，到擴招政策的實行，僅用了四個月時間，即1999年4月提出，8月通過9月執(zhí)行。③政策結果:a、沒有處理好教育長期經濟效益與短期經濟效益之間的關系。教育投資往往具有長效性，教育對于經濟增長的意義，也是以教育的長期經濟效益為主。教育政策如果片面追求教育的短期功能，必然因設置急功近利的短期專業(yè)而導致泡沫性教育。b、產生教育內部質量與教育數(shù)量不對等的矛盾。盲目擴招是在師資比例教學硬件的配套性建設都不完全具備的條件下臺的，規(guī)模性擴招必然犧牲教育質量。c、教育規(guī)律告訴我們,教育投資、教育成本分擔標準必須與社會經濟的發(fā)展水平和多數(shù)人的經濟承受能力相適應。教育如果過度引導消費,就會擠掉其他消費對經濟增長的拉動作用,產生過度教育和日常消費不足的矛盾。經濟增長——人才——大學本科——普及化——投資教育——壓縮有效需求——過度教育d、高校擴招政策導致教育實際成本大于教育成本分擔的個人成本。通過收取學費刺激消費,是擴招政策中被人們寄予厚望的拉動經濟增長的主要手段,但在實際上任何國家的高等教育都不可能做到完全按教育成本收費,發(fā)達國家收費只占教育總經費支出的10％,我國也只占30％。這就意味高校擴招越多,高等教育成本的缺口就越大,國家必須追加更多的教育投入,否則必然導致辦學質量的下降。而追加教育投入,又會以教育資金擠占其他領域的投資,從而影響經濟可持續(xù)發(fā)展的速度。1.要加強公共政策執(zhí)行的成本收益分析。公共政策執(zhí)行，本身就是以公共利益為中心的公共資源的價值選擇，調整和分配過程，因此進行政策短期收益和長期收益短期投入成本和長期投入成本之間的經濟學分析，成為加強政策政策變通和利益協(xié)調，實現(xiàn)公共政策目標的有效途徑。高校擴招政策設置擴招價值目標，適當進行專業(yè)分類。對于社會急需但不具備長遠發(fā)展的應用專業(yè)，則實行限制擴招。而那些被實踐證明已經過時的陳舊專業(yè)，則應當完全取消。四、公共政策執(zhí)行偏差的校正2.加強公共政策的認識力度。由于公共政策制定主體是政策決策層，公共政策的執(zhí)行主體是政策操作層，這必然導致決策性主體和執(zhí)行主體之間由于信息不對稱，產生執(zhí)行偏差。高校擴招政策是通過擴招促進教育對經濟的促進作用，而不是教育對經濟的短期促進作用。因此，執(zhí)行擴招政策的人，不能曲解政策的長期目標。而重短期經濟效益，從而使政策的執(zhí)行具有隨意性。3.加強公共政策執(zhí)行的控制與監(jiān)督機制建設，推行政策執(zhí)行中的a、首長負責制。b、目標責任制，c、崗位責任制。d、黨風廉政建設責任制。建立有效的政策執(zhí)行監(jiān)督機制，形成以黨的監(jiān)督為先導，行政監(jiān)督為主體，理論監(jiān)督為動力的監(jiān)督體系。加強對財政資金，國有資產和重大教育投資項目的審計監(jiān)督，建立信譽檔案，嚴肅查處違規(guī)。4.關于加強公民對政策過程的參與問題①政策過程本身的民主化，法制化發(fā)展趨勢，要求公民通過參與政策過程提升政策認同感，并利用政策武器維護自己的合法權益。③隨著信息網(wǎng)絡技術和大眾傳媒系統(tǒng)的發(fā)展,消除了公民參與政策過程的制度障礙,提高了公民參與政策過程的效率。5.公民參與政策的法定形式——第三部門①現(xiàn)代社會體現(xiàn)為三維結構，即國家社會（政府），其目標指向是走向民主化進程；經濟社會（企業(yè)），其目標指向是市場化進程；公民社會（第三部門），其目標指向是自治化進程。20世紀90年代以來，三維社會結構逐漸取得世界性的共識，它表明在傳統(tǒng)的市場與國家之間界入第三部門參與社會管理成為發(fā)展共同趨勢。②公民通過第三部門通過將公民的信息加以采集整理，形成龐大的政策信息網(wǎng)絡，影響并制約公共決策。③政府通過讓渡部分權力給第三部門,一方面有利于形成第三部門自我管理,自我約束的自主權力,使其能夠有效調動全體公民的資源,依靠自身力量,解決部分公共政策問題,從而節(jié)省政策資源。另一方面也有利于解決政府管不了、管不好也無力管的社會共事務。并促使市民社會的早日生成。但是要避免第三部門具有第二部門（企業(yè)）的特征。④加強公民對公共政策執(zhí)行過程參與機制的建設。以往政府只注重公民參與政策機制的建設,而忽視公民參與執(zhí)行機制的建設,事實上,公民參與執(zhí)行機制的建設,有利防止政策執(zhí)行結果的浮夸與失真,有利于加強公共政策執(zhí)行的責任追究和行為監(jiān)控強度,政府可通過公眾電視座談,設置檢舉信息等方式,來保證公共政策執(zhí)行的公開和高效。6.作為政策客體的公民1、關于公民參與公共政策的反面觀點：（政策客體 受益人）①公民的真正意義很難確定，作為一個個體公民，一般沒有足夠的時間、精力和興趣去理解政策問題并發(fā)表專業(yè)性的獨立見解，因而很難確定公民的固定意義。②公民的意見多屬短見,普通公民急功近利,目光短淺,只追求眼前的狹隘利益而忽視全局性的發(fā)展,必然導致政策偏差。③公民參與政策,無論是決策和執(zhí)行過程,都會耗時耗力,超出政府的隨能力,產生社會不穩(wěn)定因素。2.關于公民參與公共政策的正面意見（政策主體 決策人）①由于整個政策運和過程都是以公民為基礎，政策需求來自于公民，政策執(zhí)行需要政府與公民密切合作，因此，公與參與政策過程不但可以加深其對政策意義的理解，而且可以使他們知道政策何以如此的原因，從而提高政策運行的效率。②與政府在千絲萬縷的關系,體現(xiàn)行政管理的第一部門特征,使得第三部門關心自己的管轄權限勝于關心社會,并在行政決策過程中體現(xiàn)為排他性的政策支持。③當前中國社會部分公民加入了第三部門,部分公民游離于無部門之外,有組織的成員較之無組織的成員,形成了強勢社會團體和弱勢社會團體兩大劃分,第三部門的非普遍性加劇了社會不平等的狀況,并使之逐漸固定下來。第一節(jié) 公共政策評估的含義和作用一、公共政策評估1.公共政策評估：①西方英國：對政策方案進行評估，其主要方式是對和種備選方案的結果和客觀環(huán)境進行權衡，最后作出最優(yōu)方案選擇。著重政策選擇。②香港伍啟元：對政策規(guī)劃與決擇的修改和變更，以達到政策調整的過程。著重修改和變更政策。第四章

公共政策

評估與監(jiān)控③美國內格爾:對全過程進行評估，包括對政策目標，政策計劃和政策目標與計劃之間的關系進行評估，并最終得出選擇哪一個政策的科學結論和依據(jù)。著重決策④美國戴伊:政策評估等同于發(fā)現(xiàn)誤差，修正錯誤。⑤以政策結果為核心概念，對政策鏟除和政策影響進行政策影響進行科學的考察，以判斷政策結果滿足目標群體需要的機會和程度的過程。2.關于公共政策評估效用的爭論①正向觀點：a、發(fā)現(xiàn)政策制定過程中的偏差，為備選優(yōu)先順序的確定提供依據(jù)。b、通過政策評估活動明確政策的可行性程度，得出是否繼續(xù)執(zhí)政策的判斷。c、依據(jù)評估結果，改善執(zhí)行程序和技術，分清多項政策輕重緩急，為下政策資源的制定和配置奠定有利的基礎。②反向觀點:a、政策評估導致被評估炫耀工作業(yè)績，通過對本級政府歌功頌德來過分追求個人職位的升遷。b、政策評估容易被評估者夸大工作難度，要求追加政策活動預算，增加工作機構和人員。c、政策評估導致政府官員規(guī)避責任，多數(shù)政府官員常常利用政策評估的結果，指出其不實施某項政策的理由，規(guī)避應負責任。d、多數(shù)人利用政策評估的機會，批評政策以達到改變正確政策的目的，為要求政策調整提供口實。（一）分析傳統(tǒng)公務員退休政策的決策價值目標？1、確認男女生理和心理差異，確保婦女公務員的合法權益。2、對婦女參政議政的政治權利和政治績效給予充分肯定，同時又奠定婦女享受閑暇的權利需求，使婦女干部老師有所依，老有所養(yǎng)。3.落實新中國《婦女勞動權益保障法》，婦女干部依法享有生存權，發(fā)展權，享受權，并與男性公務員一樣，在人格上享有平等權。案例：男女公務員是否應該同時退休？（二）價值偏差（實踐偏差）1.男女公務員不同齡退休，導致男女經濟地位的事實不平等，許多女公務員學歷，能力都與男公務員相差無幾，但提前退休政策，導致她們退休后的經濟待遇普遍低于男性，是對等量勞動領取等量報酬這一按勞分配原則的違背。2.男女公務員不同的退休導致政策實踐中的男女政治地位不平等，女公務員在50歲以后基本上從傳統(tǒng)的家庭負擔和繁雜的日常勞務中的解脫出來，她們擁有豐富的社會閱歷，成熟的政治經驗，正是利用自己的才智為國家作出貢獻的大好時機，但是只有5年的工作時間卻剝奪了她們在政治上進一步發(fā)展的機會，造成了中高層決策層中公務員比例偏低的不平等現(xiàn)象。3.男女公務員不同時退休，導致政治實踐的事實偏差。國家統(tǒng)計局2004年統(tǒng)計表明，女公務員的平均壽命比男公務員長3.5歲，但實踐中卻是壽命長的要提前退休，壽命短的卻要延長工作時間，導致政治實踐的不平等。（三）政策矯正1.男女公務員應該同時退休①通過政策調查報告來解決同進退休的對策。②通過公民意見和投訴來尋找政策調整的相關措施。③通過政策聽證會緩解政策推行的風險和代價。④通過政策評估來對政策的執(zhí)行效果進行邏輯預測。3.具體措施①通過民意調查，考察女公務員個體的意愿，確定新政策認同的比例，低于30％將排除政策考慮的范圍。②通過立法確保男女勞動權益的事實平等，其中特別是婦女的政治發(fā)展權益，要從法制的角度加以保證。③可以在部分省市推行該政策，預測其政策推行的實際代價，如果有利于社會公共價值的普遍認同就應當加以推行。二、公共政策評估的作用1、政策評估是提供政策運行可靠有效信息的重要手段，通過政策評估，為政府改進政策提供運行數(shù)據(jù)，為政府各項活動的執(zhí)行提供基礎性保障。2.政策評估是進行政策調整，提出政策建議的重要依據(jù)。現(xiàn)代意義的政策調整有三種走向:①政策延續(xù):政策決策時其目標指向只是政策發(fā)展的中間環(huán)節(jié)，而不是政策發(fā)展的最終環(huán)節(jié)，必然要求政策延續(xù)。②政策革新:當決策者和執(zhí)行者在執(zhí)行政策的過程中碰到了高于現(xiàn)有政策目標的新問題，必須對現(xiàn)有政策作出局部的調整。③政策終結:原有政策已經完成其政策目標的歷史使命而被新的公共政策所代替。1.我國城鎮(zhèn)住房制度改革是從1979年試行價銷售住房開始的，大致分為五個階段：a、試點售房階段，（1979—1985年）規(guī)定個人獲得單位新建住房補貼，2／3由地方政府和職工單位分擔，職工享受新建，住房只需而取消。b、提租補貼階段（1986—1990年）通過兩步完成。第一步改革旨在通過全面提高租金，做到以租養(yǎng)房，促進購房，從而實現(xiàn)住房資金的良性循環(huán)并抵制單位中某些以權謀私，多占住房的現(xiàn)象。第二步改革則是理順分配關系要，提高職工的經濟負擔能力，實現(xiàn)住房的商品化。但是這一政策隨著嚴重的通貨膨脹而夭折。案例:我國城鎮(zhèn)住房實物分配政策的終結c、以售化租階段（1991—1993年），1991年國務院頒布《住房制度改革的通知》，要求將實物分房變?yōu)樨泿欧址?，再次導致低價出售住房之見盛行。d、全面推進階段（1994—1998年）1994年，國務院頒布了城鎮(zhèn)住房制度改革的決定，推行住房公積金制度，在穩(wěn)步出售現(xiàn)有住房的同時，加快建立經濟適用的新住房并在全國推行安居工程。到1998年，全國職工自有住房比例已超過50％。E.根本轉變階段（1998.7月至今）1998年國務院確定了城鎮(zhèn)住房制度改革的目標是:停止住房實物分配，逐步實現(xiàn)住房分配貨幣化，規(guī)范房地產交易市場。至此，標志著實物分配住房政策的終結。2.實物分配的住房政策的終結是建立在對這一政策的科學評估之上。A以貨幣分方代替實物分房，有利于形成制度化的物質激勵，避免不法分子以權謀私，過度將國家公共資源變?yōu)樗饺素敭a。b、實行住房分配制度貨幣化，有利于國家積累建設資金，加大公共基礎設施的投入力度，改進人民的居住環(huán)境，提高人民的生活質量。c、實行住房