公共政策學(xué)薛曉東

公共政策學(xué)結(jié)構(gòu)型研究：行政管理運(yùn)行型研究：公共政策教材及參考書(shū)目1、[美]威廉·N·鄧恩：《公共政策分析導(dǎo)論》，謝明等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2008年版2、[美]加布里埃爾·A·阿爾蒙德，小G·賓厄姆·鮑威爾：《比較政治學(xué)：體系、過(guò)程和政策》，曹沛霖等譯，上海譯文出版社1989年版3、薛瀾、張強(qiáng)、鐘開(kāi)斌編著：《危機(jī)管理：轉(zhuǎn)型期中國(guó)面臨的挑戰(zhàn)》，清華大學(xué)大學(xué)出版社，2003年。4、[美]弗蘭克·費(fèi)希爾：《公共政策評(píng)估》，吳愛(ài)明等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2007年版5、丁煌：《政策執(zhí)行阻滯機(jī)制及其防治對(duì)策——一項(xiàng)基于行為和制度的分析》，人民出版社2002年版6.寧騷：《公共政策》，高等教育出版社2007年版。第一章 公共政策的學(xué)科要素第一節(jié) 公共政策學(xué)的研究對(duì)象和理論溯源一、公共政策學(xué)1.公共政策學(xué)：誕生于20世紀(jì)50年代末期的美國(guó)，是一門(mén)應(yīng)用自然科學(xué)的研究程序和方法，對(duì)政策系統(tǒng)及其環(huán)境之間各種因果關(guān)系的相關(guān)性進(jìn)行定性、定量分析，以期改進(jìn)政策系統(tǒng)，提高政策質(zhì)量的一門(mén)科學(xué)。1.公共政策學(xué)①研究對(duì)象：公共組織制定的公共政策。②研究方法：定性與定量相結(jié)合。③研究方式：理論研究與實(shí)證調(diào)查相結(jié)合，突出實(shí)然，事實(shí)目標(biāo)，應(yīng)然，價(jià)值目標(biāo)。④a、具體政策，b、政策群c、政策鏈d、政策一般（本質(zhì)規(guī)律和特征）第一節(jié)公共政策學(xué)的研究對(duì)象和理論溯源一、公共政策學(xué)第一節(jié)公共政策學(xué)的研究對(duì)象和理論溯源2.公共政策學(xué)的理論溯源1776年,英國(guó)古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)斯密發(fā)表了《國(guó)民財(cái)富的必質(zhì)和原因的研究》一書(shū),即《國(guó)富論》,標(biāo)志著公共政策學(xué)的研究進(jìn)入萌芽時(shí)期。《國(guó)富論》內(nèi)容摘要①第一階段a、譴責(zé)一切封建的生產(chǎn)關(guān)系,對(duì)重商主義進(jìn)行了嚴(yán)峻的批判,對(duì)批判了重農(nóng)學(xué)派認(rèn)為只有農(nóng)業(yè)才能創(chuàng)造財(cái)富的偏見(jiàn),并證明了新生的資本主義生產(chǎn)關(guān)系是能增進(jìn)社會(huì)公共福利的社會(huì)關(guān)系,反對(duì)一切阻礙經(jīng)濟(jì)自由的政策。b、鑒定了政府與市場(chǎng)的關(guān)系。主張國(guó)家應(yīng)當(dāng)實(shí)行自由放任的經(jīng)濟(jì)政策,政府只需扮演守夜人的角色。提出“管得最少的政府就是最好的政府”這一命題,認(rèn)為政府的職能就是和平,低稅收和維持經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)正義。他有關(guān)政府與市場(chǎng)關(guān)系的理論對(duì)整個(gè)自由資本主義時(shí)期國(guó)家的經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策提供了一種基本的政策理念,界定了政策的范圍和方向。c、在研究方法上,以”經(jīng)濟(jì)人的利已心”這一理論假設(shè)作為研究基礎(chǔ),認(rèn)為人的本性就是個(gè)人的利已主義,個(gè)人受利已主義的支配追求個(gè)人利益,其結(jié)果是產(chǎn)生了相同的共同利益。②第二階段:19世紀(jì)中葉誕生了馬克思主義，對(duì)公共政策學(xué)由萌芽階段的發(fā)展轉(zhuǎn)到概念性認(rèn)識(shí)階段提供了巨大的理論基礎(chǔ)。馬克思的觀點(diǎn):a、馬克思的全部理論為無(wú)產(chǎn)階級(jí)正確制定政策目標(biāo)提供發(fā)展的元政策，鑒定政策的研究范圍和方向提供了基礎(chǔ)。b、馬克思辯證唯物主義認(rèn)識(shí)論為政策研究，從注重公共政策結(jié)果轉(zhuǎn)到公共政策過(guò)程指明方向，勾劃出認(rèn)識(shí)政策過(guò)程的一般規(guī)律。c、馬克思的歷史唯物論為我們深入研究社會(huì)政策，把握政策的本質(zhì)規(guī)律提供了科學(xué)的方法論。第一節(jié)公共政策學(xué)的研究對(duì)象和理論溯源3.第三階段：20世紀(jì)30年代、馬克思·韋伯對(duì)政策科學(xué)提出了新的解釋，使政策科學(xué)的萌芽階段完成了里程碑式的建構(gòu)。里程碑式的建構(gòu)：a、韋伯強(qiáng)烈主張對(duì)社會(huì)政治進(jìn)程進(jìn)行文化解釋，甚至將社會(huì)發(fā)展政策叫做文化政策，認(rèn)為價(jià)值分析是經(jīng)驗(yàn)分析必不可少的前提。b、提出了官僚制的理想模型，并通過(guò)對(duì)官僚制組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)來(lái)探討合乎理性的科學(xué)決策模型。韋伯認(rèn)為，人的行為或社會(huì)行為包含兩個(gè)基本因素：動(dòng)機(jī)和目標(biāo)。韋伯的這一理論對(duì)于公共政策學(xué)中的政策評(píng)估具有指導(dǎo)意義c、韋伯在社會(huì)科學(xué)方法論上提出了價(jià)值關(guān)聯(lián)性，即通過(guò)設(shè)計(jì)邏輯而構(gòu)建思想，其意義不在于這樣的思想要在現(xiàn)實(shí)生活中得到實(shí)現(xiàn)，而在于它為我們提供了一種制定政策的思維方法，提供了一種判斷政策優(yōu)劣的因果模式。1.二十世紀(jì)五十年代，美國(guó)政治學(xué)行為主義學(xué)派的先驅(qū)者拉斯韋爾發(fā)表了《政策方面》一文，第一次對(duì)政策科學(xué)的學(xué)科要素做出完整論述。①公共政策學(xué)是以民主政治體制為前提，研究民主如何實(shí)現(xiàn)的學(xué)問(wèn)。②公共政策學(xué)以邏輯實(shí)證主義為其理論基礎(chǔ)，其目標(biāo)在于研究社會(huì)變遷和發(fā)展中的動(dòng)態(tài)過(guò)程，使公共政策合乎理性。③公共政策學(xué)是學(xué)者和政府官員共同制定和研究的學(xué)問(wèn)，因而具有較強(qiáng)的應(yīng)用性。第一節(jié)公共政策學(xué)的研究對(duì)象和理論溯源二、公共政策學(xué)的誕生與發(fā)展2.1953年，美國(guó)學(xué)者伊斯頓認(rèn)為公共政策學(xué)就是對(duì)權(quán)力的關(guān)注，人們研究公共政策的目標(biāo)，就在于制定的政策中，包含著對(duì)公共政策價(jià)值的權(quán)威性分配，標(biāo)志著公共政策學(xué)從產(chǎn)生階段走入了系統(tǒng)階段。第一節(jié)公共政策學(xué)的研究對(duì)象和理論溯源二、公共政策學(xué)的誕生與發(fā)展3.1965年，美國(guó)政策學(xué)家林德布洛姆出版了《民主的智慧——與經(jīng)驗(yàn)相協(xié)調(diào)的決策》，奠定了分析公共政策的政府與市場(chǎng)關(guān)系的基本框架。a、在對(duì)政策的科學(xué)性進(jìn)行評(píng)估和分析時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)考查利益分配和決策程序?qū)φ咧贫ǖ挠绊?。b、提出了政策分析的漸進(jìn)主義模型。4.1966年，美國(guó)著名公共政策學(xué)家阿爾蒙德，發(fā)表了《比較政治學(xué)：體系，過(guò)程和政策》a、大力提供公共政策學(xué)的應(yīng)用性和可操作性，批評(píng)法理主義，制度主義和規(guī)范主義政策學(xué)，注重理論目標(biāo)演繹，而忽視政策目標(biāo)的實(shí)際可操作性。b、首次構(gòu)建了結(jié)構(gòu)功能主義政策分析的理論框架，認(rèn)為公共政策分為政治過(guò)程（由政黨、政府和民眾共同參與決策）政府過(guò)程（由政府最高行政長(zhǎng)官對(duì)策作出決策）政策過(guò)程（由政府執(zhí)行層對(duì)已經(jīng)作出的公共政策進(jìn)行執(zhí)行，從而使政策科學(xué)與民主政治建設(shè)緊密結(jié)合一起）。c、把公共政策看成政治系統(tǒng)輸出的產(chǎn)品，并將公共政策的功能概括為四種類型，即提取性功能，分配性功能，管制性功能和象征性功能。5.1971年，美國(guó)政策學(xué)家德洛爾提出了政策科學(xué)的三大要素，標(biāo)志著公共政策學(xué)發(fā)展到一個(gè)新的階段a、提出了政策具有乘數(shù)效應(yīng)，即相同的政策目標(biāo)會(huì)產(chǎn)生不同政策后果。b、提出了政策具有執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)，因此在政策實(shí)施過(guò)程中要，要考察政策的風(fēng)險(xiǎn)承受力和政策的適用范圍。c、將系統(tǒng)分析引入政策科學(xué)，指出由于資源信息分布不平衡，社會(huì)結(jié)構(gòu)具有非合理性，認(rèn)識(shí)水平存在著偏差。因此，公共政策在執(zhí)行過(guò)程中，總會(huì)產(chǎn)生不同的結(jié)果，政策決策與政策執(zhí)行都是公共政策學(xué)研究的核心。6.20世紀(jì)80年代，美國(guó)政治學(xué)約翰·弗瑞斯特提出有限理性決策和矯正溝通的基本道路。①短暫性扭曲：人類認(rèn)識(shí)先天個(gè)性與認(rèn)識(shí)水平無(wú)規(guī)律，使認(rèn)識(shí)主體總是受到已有認(rèn)識(shí)水平的限制而產(chǎn)生的決策失誤，但是隨著人類認(rèn)識(shí)水平的深入，人類必將這一短暫性扭曲的決策進(jìn)行科學(xué)矯正。其途徑是通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)分析和錯(cuò)誤界限的防止，來(lái)改進(jìn)人類的決策思維。②人為性扭曲：在決策的過(guò)程中，決策主體的認(rèn)識(shí)水平已經(jīng)達(dá)到了科學(xué)決策的臨界點(diǎn)，但是由于利益沖突，導(dǎo)致主體之間的故意不對(duì)矛盾作出反應(yīng)，以人際之間相互欺騙和商討，主觀復(fù)雜化的方式使多元互動(dòng)產(chǎn)生關(guān)系障礙，導(dǎo)致決策偏差，其矯正的方式是通過(guò)權(quán)力制衡，法律監(jiān)督和利益協(xié)商來(lái)改進(jìn)決策。③系統(tǒng)性扭曲:在決策過(guò)程中，由于國(guó)家機(jī)構(gòu)系統(tǒng)組織分工不合理，導(dǎo)致權(quán)力主體之間資源信息不平衡，交流中各種信息資源無(wú)意識(shí)海底流失而產(chǎn)生的決策偏差。其矯正的途徑是實(shí)行權(quán)力分工，功能專業(yè)化并建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。④結(jié)構(gòu)性扭曲:由于在政策決策中，社會(huì)結(jié)構(gòu)本身存在非合理性，壟斷式權(quán)力階層從自己的主觀需求出發(fā)，對(duì)體現(xiàn)社會(huì)公共利益的政策過(guò)程進(jìn)行壟斷決策和壟斷式執(zhí)行，使決策僅僅反映特定階級(jí)利益。其矯正的方式是必須對(duì)這種壟斷決策進(jìn)行意識(shí)形態(tài)的揭露和批判，并通過(guò)階級(jí)的聯(lián)盟，來(lái)打破壟斷式非合理性的社會(huì)結(jié)構(gòu)。（一）公共政策的社會(huì)本質(zhì)1.現(xiàn)代公共政策具有多種規(guī)定性，而在這些規(guī)定性中起決定性作用的則是:公共政策是公共權(quán)力機(jī)關(guān)為著一定的目標(biāo)而進(jìn)行的社會(huì)資源的配置和社會(huì)價(jià)值的分配。而這一起決定作用的規(guī)定性就是公共政策的社會(huì)本質(zhì)。第二節(jié)

公共政策學(xué)的本質(zhì)與特征一、公共政策學(xué)的本質(zhì)(1) 所謂一定的目標(biāo),首先是據(jù)有公共權(quán)力的個(gè)人與群體從他們理解的公共利益出發(fā)所界定的目標(biāo).其次是這些個(gè)人和群體的社會(huì)性即他們?cè)谝欢ǖ纳a(chǎn)關(guān)系和社會(huì)關(guān)系中所處的地位,決定他們代表一定的社會(huì)階級(jí)。再次是公共權(quán)力的形式上的委托人即公民的利益、愿望和要求輸入到政治體系中之后,聚合成為公共利益并進(jìn)而形成公共目標(biāo)。由公共權(quán)力機(jī)關(guān)所確定的政策目標(biāo),往往是自利性、階級(jí)性和公共性的混合物。所謂社會(huì)資源的配置,指的是政策主體為一定的政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而進(jìn)行的人力、物力、財(cái)力資源的調(diào)配與組合。所謂社會(huì)價(jià)值的分配,指的是作為政策成本的社會(huì)資源投入后,隨著政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而獲取的政策收益在不同的社會(huì)群體間的分布。這里的社會(huì)價(jià)值,指的是生產(chǎn)資料、生活資料、權(quán)力、財(cái)富、榮譽(yù)、地位等等被統(tǒng)稱作“價(jià)值”的那些東西。（一）公共政策的社會(huì)本質(zhì)2.作為公共權(quán)力的占有者,政府把價(jià)值分配給誰(shuí),不是任意的,無(wú)的放矢的。政府總是選擇那些與其價(jià)值取向一致的社會(huì)群體,作為價(jià)值分配的重點(diǎn)對(duì)象。在西方資本主義國(guó)家,公共政策將大部分社會(huì)價(jià)值給予了占人口極少數(shù)的資本擁有者。（一）公共政策的社會(huì)本質(zhì)3.在當(dāng)代中國(guó),黨和政府制定的各項(xiàng)方針政策代表和反映了廣大人民群眾的根本利益,贏得了人民群眾的擁護(hù)和支持。黨和政府的政策也承擔(dān)著調(diào)節(jié)社會(huì)利益的任務(wù),也需要通過(guò)各種公共政策不斷理順社會(huì)各利益群體之間的關(guān)系,不斷調(diào)動(dòng)人民群眾和社會(huì)各個(gè)方面的積極性,促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展。（一）公共政策的社會(huì)本質(zhì)4.政策分配和調(diào)整利益關(guān)系主要采取兩種形式:一是直接對(duì)社會(huì)利益進(jìn)行分配和調(diào)整的政策，如社會(huì)分配政策、稅收政策、財(cái)政政策、價(jià)格政策、區(qū)域發(fā)展政策等等；二是間接對(duì)社會(huì)利益進(jìn)行分配和調(diào)整的政策，具有這樣作用的政策很多。(二)公共政策的認(rèn)識(shí)論本質(zhì)從認(rèn)識(shí)論的角度看,政策的本質(zhì)被界定為理論與實(shí)踐的中間環(huán)節(jié),因而政策兼具理論與實(shí)踐的二重特征。從政黨實(shí)現(xiàn)其理念追求和政府實(shí)現(xiàn)治理的途徑來(lái)看,理論指導(dǎo)實(shí)踐是通過(guò)政策來(lái)實(shí)現(xiàn)的,同時(shí)實(shí)踐基本上也是通過(guò)政策而上升為理論的。也就是說(shuō),政策是聯(lián)結(jié)理論與實(shí)踐的中介或橋梁。二、公共政策的基本特征公共政策的本質(zhì)決定了它的基本特征。這里說(shuō)的“基本特征”,是指從“公共政策獨(dú)有”和“公共政策須有”這兩個(gè)角度提出的一些特征。根據(jù)這些特征,我們可以進(jìn)一步比較準(zhǔn)確地把握“什么是公共政策”以及“怎樣才能更好地制定和執(zhí)行公共政策”。簡(jiǎn)單歸結(jié)起來(lái)，這些特征有:（一）政治性、權(quán)威性與強(qiáng)制性（二）公共性與偏好性的統(tǒng)一（三）應(yīng)然與實(shí)然的統(tǒng)一（四）回應(yīng)性與普遍性的統(tǒng)一（一）政治性、權(quán)威性與強(qiáng)制性公共政策是由政治性組織制定的,是國(guó)家、政府、政黨為 實(shí)現(xiàn)其政治目的而制定的行動(dòng)方案和行為準(zhǔn)則。因此,公 共政策具有鮮明的政治性。公共政策是社會(huì)關(guān)系的調(diào)節(jié)器,它的運(yùn)行和有效性有賴 于它的權(quán)威性。公共政策的權(quán)威性是和它的政治性緊密 聯(lián)系在一起的。所謂公共政策的權(quán)威性,是指政治系統(tǒng) 的輸出在一定的范圍內(nèi)成為起支配作用的意志,他人愿 意服從或者不得不服從。3.公共政策的權(quán)威性是由它的強(qiáng)制性決定的。公共政策的主體是國(guó)家和政府。國(guó)家和政府是通過(guò)強(qiáng)制機(jī)關(guān)或者以強(qiáng)制機(jī)關(guān)為后盾來(lái)貫徹其意志的,它們是各種各樣的社會(huì)組織中唯一合法地、壟斷性地?fù)碛斜┝Φ奶厥饨M織。國(guó)家和政府在制定和實(shí)施政策的過(guò)程中,一些人或一些社會(huì)群體的利益不可避免地會(huì)受到損害。政策的實(shí)施對(duì)于那些非自愿作出犧牲的對(duì)象來(lái)說(shuō),就具有強(qiáng)制性。為了順利地推行政策,政策主休就對(duì)違反者采取一些強(qiáng)制的措施以示懲戒。如果缺乏強(qiáng)制性措施,許多政策就會(huì)失去其權(quán)威性,無(wú)法貫徹執(zhí)行,成為一紙空文。（二）公共性與偏好性的統(tǒng)一國(guó)家權(quán)力是社會(huì)公共利益的正式代表,而這種資格的獲 得則是社會(huì)事務(wù)分裂為公共領(lǐng)域（公域）和私人領(lǐng)域（私域）、社會(huì)公共職能獨(dú)立化、共同體內(nèi)部分裂成治理者和被治理者的結(jié)果。公共政策作用國(guó)家意志的體現(xiàn),它所表達(dá)和實(shí)現(xiàn)的利益, 從應(yīng)然層面來(lái)看具有公共性,從突然層面來(lái)看則具有偏 好性。（1）公共政策是被組織于一定體制內(nèi)的政府機(jī)構(gòu)和政府官員制定的權(quán)威性行動(dòng)方案。它是用來(lái)滿足被感知的國(guó)家需求的,是政府為了達(dá)到某一公共目標(biāo)而采取的一系列活動(dòng)。由于這是一個(gè)各種社會(huì)博弈的過(guò)程,強(qiáng)勢(shì)社會(huì)群體和弱勢(shì)社會(huì)群體在利益訴求上通常是前者強(qiáng),后者弱,所以政府的選擇也就會(huì)比較充分地反映強(qiáng)勢(shì)社會(huì)群體的偏好,甚至這種偏好直接地轉(zhuǎn)化為政府的偏好。另外,任何一項(xiàng)具體的政策都必須預(yù)設(shè)重點(diǎn),沒(méi)有重點(diǎn)就沒(méi)有政策；而重點(diǎn)就意味著不同的個(gè)人和社會(huì)群體從這項(xiàng)政策的實(shí)施中或受益不受益甚至受損、或受益大或受益小。顯而易見(jiàn),政策重點(diǎn)的預(yù)設(shè)體現(xiàn)的就是政府的偏好性。3.公共權(quán)力機(jī)關(guān)在政策過(guò)程中所做的選擇,也會(huì)發(fā)生政府的偏好受政府自利性影響的問(wèn)題。理性選擇學(xué)派從“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”出發(fā)研究政府與人民的關(guān)系,發(fā)現(xiàn)政府具有自利性并謀求自身利益的最大化。這樣就是一個(gè)政府利益與社會(huì)公共利益的關(guān)系問(wèn)題。 所謂政府利益,是指政府系統(tǒng)自身需求的滿足,如政府的權(quán)力與權(quán)威,政府的業(yè)績(jī),信譽(yù)與形象,政府工作條件與公務(wù)人員的收入和福利,等等,政府系統(tǒng)的各個(gè)部門(mén)和不同層級(jí)也各有自己的特殊利益。4.公共權(quán)力機(jī)關(guān)在政策過(guò)程中的選擇行為所有的偏好性,是受掌握公共權(quán)力的統(tǒng)治集團(tuán)的社會(huì)階級(jí)屬性以及在社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中居于支配地位的那個(gè)階級(jí)決定的。這種偏好性最終導(dǎo)致公共政策不是體現(xiàn)社會(huì)全體成員的共同意志和共同利益,而是在政治上經(jīng)濟(jì)上居于統(tǒng)治地位的那個(gè)階級(jí)的意志和利益。統(tǒng)治階級(jí)為了本階級(jí)長(zhǎng)遠(yuǎn)的、整體的、根本的利益,會(huì)基于當(dāng)時(shí)階級(jí)力量對(duì)比的特定情勢(shì)的考量而做出的某種讓步和妥協(xié),而這種妥協(xié)和讓步并不意味著公共政策的階級(jí)性的消失或改變。（三）應(yīng)然與實(shí)然的統(tǒng)一公共政策的公共性與偏好性的統(tǒng)一,是公共政策在社會(huì)屬性的層面體現(xiàn)出來(lái)的應(yīng)然與實(shí)然的統(tǒng)一；而我們現(xiàn)在談的應(yīng)然與實(shí)然的統(tǒng)一,指的是在認(rèn)識(shí)論上公共政策所具有的基本特征。任何政策都是為解決政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、方化領(lǐng)域的現(xiàn) 實(shí)問(wèn)題而制定的,因此問(wèn)題的解決就是政策的目的。但 是,問(wèn)題朝著什么方向解決、解決到什么程度,則需要 通過(guò)政策目標(biāo)的設(shè)定來(lái)確定。公共政策內(nèi)含的這種目標(biāo) 取向,使它必須至少具有兩個(gè)時(shí)間維度。這兩個(gè)維度,就賦與了公共政策在認(rèn)識(shí)論上具有的應(yīng)然與實(shí)然的統(tǒng)一這一基本特征。3.這兩個(gè)維度,就賦與了公共政策在認(rèn)識(shí)論上具有的應(yīng)然與實(shí)然的統(tǒng)一這一基本特征。從現(xiàn)在出發(fā),就是從客觀存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題出發(fā)。而對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的認(rèn)識(shí),基本的要求就是弄清楚現(xiàn)實(shí)問(wèn)題本身的情況。要獲得這種認(rèn)識(shí),須具有科學(xué)的態(tài)度和方法,做出的基本判斷反映客觀事實(shí)反映事物的規(guī)律性。一句話,公共政策在這個(gè)維度上具有實(shí)然性。對(duì)未來(lái)做安排,就是基于對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的發(fā)展趨勢(shì)而做出應(yīng)對(duì)方案或制定行為準(zhǔn)則。制定方案和選優(yōu)過(guò)程中,離開(kāi)決策者的預(yù)見(jiàn)是不可想象的。同時(shí),對(duì)未來(lái)做安排,是一個(gè)從數(shù)個(gè)應(yīng)對(duì)方案中選擇一個(gè)的過(guò)程,具有鮮明的價(jià)值取向。從以上兩方面來(lái)看,公共政策在這個(gè)維度上具有應(yīng)然性。4.應(yīng)當(dāng)注意到,公共政策事實(shí)上是一個(gè)過(guò)程,是一個(gè)從實(shí)然（政策問(wèn)題的客觀實(shí)在性）到應(yīng)然（政策規(guī)劃、方案擇優(yōu)和政策合法化）,再到實(shí)然（通過(guò)政策執(zhí)行,政策轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)）的過(guò)程。因此,從過(guò)程的角度看,公共政策也具有應(yīng)然與實(shí)然的統(tǒng)一這一特征。（四）回應(yīng)性與普遍性的統(tǒng)一1.任何一項(xiàng)公共政策,都是公共權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)某一社會(huì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題做出的回應(yīng)。這種回應(yīng)與非政策性回應(yīng)的基本區(qū)別,就在于后者只具有個(gè)別性,而前者則既具有個(gè)別性又具有普遍性。公共政策須對(duì)特定的社會(huì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題具有回應(yīng)性,同時(shí)它須具有適用于同一類別的所有社會(huì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的普遍性。2.政策由于產(chǎn)生于對(duì)具體的社會(huì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的回應(yīng),所以具有對(duì)個(gè)別的適用性,但它更重要的規(guī)定性在于,它是要求普遍遵循的行為規(guī)范,必須給人們?cè)谝欢ǖ那闆r下應(yīng)當(dāng)如何行為提供標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)定限度,這種標(biāo)準(zhǔn)和限度對(duì)全社會(huì)所有成員的行為具有普遍的規(guī)范作用與約束力,在政策主體所框定范圍內(nèi)不因各種各樣的個(gè)別特點(diǎn)而失效。這就是公共政策的普遍性。3.公共政策的普遍性使它具有相對(duì)的穩(wěn)定性,而回應(yīng)性則使它具有變動(dòng)性。政策的變動(dòng)性是絕對(duì)的。政策系統(tǒng)是一個(gè)開(kāi)放的系統(tǒng),作為系統(tǒng)環(huán)境的諸因素處在經(jīng)常的發(fā)展變化之中,系統(tǒng)隨著與環(huán)境之間能量交換的變化而變化,作為系統(tǒng)輸出的公共政策應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)。案例：分配，模糊還是透明？企業(yè)分配，應(yīng)包括工資、獎(jiǎng)金、特殊津貼等。企業(yè)分配既是對(duì)員工勞動(dòng)成果的肯定，也是激勵(lì)和約束的重要杠桿。企業(yè)分配制度是否科學(xué)合理、分配方法是否恰當(dāng)，對(duì)于能否有效調(diào)動(dòng)員工積極性起到關(guān)鍵性作用。 分配制度暫不必提。 就分配方法來(lái)看，現(xiàn)在——有的企業(yè)分配透明:員工通過(guò)工作業(yè)績(jī)，就能計(jì)算或估計(jì)到自己和別人能得到多少工資和獎(jiǎng)金；員工加薪或受罰，也能通過(guò)工作態(tài)度和業(yè)績(jī)找到明白的理由；企業(yè)薪資管理，主要任務(wù)是工作定額、工資標(biāo)準(zhǔn)和績(jī)效考核。有的企業(yè)分配模糊:薪資和獎(jiǎng)金標(biāo)準(zhǔn)掌握在老板或部門(mén)經(jīng)理手中，以信封或銀行打卡的形式計(jì)發(fā)，員工清清楚楚知道自己的所得，但并不知道別人是多少；并且老板還定出一個(gè)規(guī)矩，不允許說(shuō)自己拿了多少，也不允許打聽(tīng)別人得了多少；企業(yè)分配的整體情況只有極少數(shù)人知道，談不上復(fù)雜的薪資管理。也有的企業(yè)分配采取透明和模糊相結(jié)合:或者管理人員、特別是高級(jí)管理人員模糊，普通員工透明；或者在分配的組成部分中基本工資透明，獎(jiǎng)金、津貼等模糊。案例：分配，模糊還中透明？湖北省中南機(jī)床集團(tuán)實(shí)行模糊分配的結(jié)果：優(yōu)點(diǎn)：省經(jīng)貿(mào)易委收到的大量揭發(fā)信內(nèi)容①利潤(rùn)較上年翻三倍。②職工積極性空前提高缺點(diǎn)：①將工人視為工具，領(lǐng)導(dǎo)是主人，工人是什么人。②獨(dú)裁，職代會(huì)的權(quán)力如何發(fā)揮？③導(dǎo)致相互猜忌，不知足，使企業(yè)缺乏凝聚力解決辦法:①透明基礎(chǔ)上的模糊分配。②職級(jí)、職等、級(jí)別，透明分配→公平③信息不對(duì)稱 機(jī)會(huì)成本 風(fēng)險(xiǎn)成本 模糊分配→效率④a、多數(shù)同決原則，b、利益補(bǔ)償原則，c、民主公正原則⑤對(duì)改革得實(shí)行平行調(diào)動(dòng)，一方面避開(kāi)矛盾焦點(diǎn)原則組織結(jié)構(gòu)，另一方面有利于改革成果模糊分配制度的漸進(jìn)推行和在新的組織結(jié)構(gòu)中試點(diǎn)推行該制度。案例:中國(guó)郵政立法與政府決策中“公共”因素的生長(zhǎng)經(jīng)過(guò)10多年低調(diào)而迅速的發(fā)展,我國(guó)民營(yíng)快遞企業(yè)發(fā)展到幾十萬(wàn)家,年?duì)I業(yè)額超過(guò)200億元,從業(yè)人員高達(dá)300萬(wàn),占據(jù)了國(guó)內(nèi)80%同城快遞和60%跨省快遞的市場(chǎng)份額。同時(shí),國(guó)際快遞巨頭在中國(guó)的發(fā)展也非常迅速。而中國(guó)郵政的快遞業(yè)務(wù)所占的份額,從上世紀(jì)80年代初的一統(tǒng)天下,已萎縮到10%以下?，F(xiàn)實(shí)的矛盾在于,一方面,盡管民營(yíng)企業(yè)業(yè)務(wù)發(fā)展迅速,但始終身份尷尬,已成為市場(chǎng)主體卻得不到相應(yīng)的法律地位,且沒(méi)有自己的行業(yè)組織,無(wú)法與“既是運(yùn)動(dòng)員,又是裁判員”的中國(guó)郵政平等競(jìng)爭(zhēng)。另一方面,中國(guó)郵政由于政企不分,再加之承擔(dān)了普遍郵政服務(wù)這一政策性業(yè)務(wù),一直處于虧損狀態(tài),郵政體制改革已經(jīng)勢(shì)所必然。2005年7月20日,國(guó)務(wù)院總理溫家寶主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議,聽(tīng)取對(duì)中央企業(yè)監(jiān)督檢查情況的匯報(bào),討論并原則通過(guò)《郵政體制改革方案》?；痉桨甘菍?shí)行政企分開(kāi),將中國(guó)郵政一分為三,重組國(guó)家郵政局,作為國(guó)家郵政監(jiān)管機(jī)構(gòu)；組建中國(guó)郵政集團(tuán)公司,經(jīng)營(yíng)各類郵政業(yè)務(wù)；加快成立郵政儲(chǔ)蓄銀行,實(shí)現(xiàn)金融業(yè)務(wù)規(guī)范化經(jīng)營(yíng)。為了推動(dòng)郵政改革,我國(guó)于2002年就已經(jīng)開(kāi)始起草新的《郵政法》；為了保證減輕阻力,順利推進(jìn)郵政改革,新《郵政法》的起草工作近年得以加快,至今已經(jīng)八易其稿,但由于其中利益爭(zhēng)端復(fù)雜,原計(jì)劃在2006年9月底相關(guān)會(huì)議上討論通過(guò)的《郵政法》草案第八稿被推遲討論,這意味著第八稿草案也將被推遲進(jìn)入全國(guó)人大常委會(huì)有關(guān)機(jī)構(gòu)的審議程序。與此同時(shí),民營(yíng)快遞企業(yè)和外資快遞企業(yè)紛紛要求公開(kāi)第八稿草案。在這一過(guò)程中,民營(yíng)快遞企業(yè)、國(guó)際快遞企業(yè)與中國(guó)郵政之間在郵政業(yè)務(wù)方面的利益矛盾成為起草新《郵政法》的焦點(diǎn)。在民營(yíng)企業(yè)的要求下,在2006年“十一”長(zhǎng)假前夕,國(guó)務(wù)院法制辦工交司副司長(zhǎng)董超潔、國(guó)家郵政局行業(yè)管理司司長(zhǎng)達(dá)瓦等人與20家民營(yíng)快遞企業(yè)和四大國(guó)際快遞巨頭進(jìn)行座談,會(huì)上非郵政企業(yè)用兩個(gè)小時(shí)左右的時(shí)間陳述了意見(jiàn),包括呼吁郵政行業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng),糾正《郵政法》立法中的不公正做法等。..\公共政策案例\中國(guó)郵政立法與政府決策中“公共”因素的生長(zhǎng).doc問(wèn)題:1.在上述案例中，中國(guó)郵政堅(jiān)持新的《郵政法》應(yīng)該對(duì)民營(yíng)企業(yè)和國(guó)際快遞企業(yè)征收普遍服務(wù)基金，用于補(bǔ)貼中國(guó)郵政在普遍郵政服務(wù)方面的虧損。你認(rèn)為這一要求是否合理？2.從這個(gè)案例中得到什么啟示？通過(guò)案例分析,了解中國(guó)行政性壟斷勢(shì)力與在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中發(fā)展起來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)性主體之間的利益矛盾和沖突；理解在這一沖突過(guò)程中,中國(guó)的公共政策決策機(jī)制怎樣開(kāi)始由政府單方面決策向著一種逐步開(kāi)放的、相關(guān)利益主體可以通過(guò)某種渠道參與決策的方向的轉(zhuǎn)變；進(jìn)一步理解,只有推動(dòng)這一轉(zhuǎn)變不斷深入發(fā)展,使公共政策決策中的“公共”因素不斷生長(zhǎng),才可能真正實(shí)現(xiàn)決策的民主化。最后,理解這樣一個(gè)事實(shí),盡管民營(yíng)企業(yè)通過(guò)其抗?fàn)幵谀撤N程度上影響了公共政策,但是,要真正改變民營(yíng)企業(yè)的弱勢(shì)地位,還需要建立規(guī)范的、參與式的正式的公共政策決策制度,讓各利益相關(guān)者都能夠通過(guò)正式的渠道申訴自己的利益,表達(dá)自己的要求。第二章 公共政策 決策第一節(jié) 公共政策決策模型一、公共政策的完全理性模型1.產(chǎn)生條件：產(chǎn)生于16世紀(jì)以來(lái)文藝復(fù)興時(shí)期的兩在經(jīng)濟(jì)命題：①科學(xué)和理性是人類智慧之源，知識(shí)就是力量。②政府是知識(shí)、理性和科學(xué)的完整化身，因而是全知全能的公共權(quán)威力量，它能夠?qū)ι鐣?huì)利益作出合理分配，因而決策不需采用民主或?qū)Ｖ?，最重要的是?duì)政府的政權(quán)組織形式進(jìn)行科學(xué)設(shè)計(jì)，使之具備完全理性。它一直延續(xù)到19世紀(jì)30年代。2、執(zhí)行條件①?zèng)Q策者具備有關(guān)該決策項(xiàng)目的全部理論知識(shí)和定量分析方法。②決策者不存在利益偏好和機(jī)會(huì)成本選擇③所有決策者都以公共利益最大化的實(shí)現(xiàn)作為自己的決策目標(biāo)。④在決策中存在著最優(yōu)方案決策3.缺陷①政府理性有限，而責(zé)任無(wú)限——管理危機(jī)②政府無(wú)限膨脹，機(jī)構(gòu)臃腫——財(cái)政危機(jī)③政府任意限制公民的權(quán)利——信任危機(jī)1、產(chǎn)生條件：產(chǎn)生于20世紀(jì)50年代，其代表人物是美國(guó)公共政策學(xué)家西蒙和馬奇，西蒙認(rèn)為，人類所依賴的有限理性是介乎理性和非理性之間的能力所及的最高范圍，因而不存在最佳決策，只存在滿意決策。最佳決策的前提是決策者的行為完全理性化，而滿意決策的前提是決策者的行為有限理性化，后者才是現(xiàn)實(shí)的。2.執(zhí)行條件①解決政策矛盾和社會(huì)矛盾存在著多個(gè)備選方案，其中包括最優(yōu)方案和次優(yōu)方案。②公共決策沒(méi)有實(shí)現(xiàn)公共績(jī)效和公共利益的最優(yōu)化，其最大的原因是決策者的有限理性。其中，主要是受決策者的決策能力所限制。二、有限理性決策模型③通過(guò)民主參與模式，特別是第三部門(mén)和社會(huì)公眾直接與決策者的決策，就能變有限理性為完全理性，找出解決社會(huì)矛盾的方案，實(shí)現(xiàn)政治結(jié)構(gòu)最優(yōu)化。3.缺陷①容易產(chǎn)生多頭政治和寡頭政治，使決策只是少數(shù)政治寡頭的利益體現(xiàn)。②最優(yōu)方案可行方案，但不一定有效方案。③第三部門(mén)和公眾的成熟，依賴于行政改革的制度培育，但是行政改革者的理性本身是有限的，難以產(chǎn)生政治結(jié)構(gòu)最優(yōu)化。王市長(zhǎng)原是B縣縣長(zhǎng)，38歲徐副市長(zhǎng) 44歲，擔(dān)任副市長(zhǎng)8年王市長(zhǎng)面臨的問(wèn)題：①徐副市長(zhǎng)處處與之為難。②中層干部與群眾對(duì)其來(lái)歷的猜測(cè)與不信任③找不到A市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新增長(zhǎng)點(diǎn)。思考：如何決策？案例:王市長(zhǎng)的文化制度變革困惑決定公共政策推行的要素:職位權(quán)力、上下級(jí)關(guān)系以及任務(wù)結(jié)構(gòu)，當(dāng)三者皆強(qiáng)或皆弱時(shí)，要實(shí)行專制型領(lǐng)導(dǎo)，①采取完全理性方式，推行文化變革，制度創(chuàng)新，樹(shù)立公共權(quán)威。②進(jìn)行制度轉(zhuǎn)讓，樹(shù)立制度權(quán)威，鞏固職位權(quán)力。（現(xiàn)在變?yōu)橐粡?qiáng)兩弱，實(shí)行民主型領(lǐng)導(dǎo)）③有限理性，深入基層，協(xié)調(diào)溝通，尋找任務(wù)結(jié)構(gòu)點(diǎn)，（現(xiàn)在變?yōu)槿龔?qiáng)，實(shí)行專制型領(lǐng)導(dǎo)）。④完全理性決策，實(shí)現(xiàn)任務(wù)目標(biāo)。⑤完全理性和有限性決策模式在實(shí)踐中是一個(gè)權(quán)變推行的過(guò)程。1、產(chǎn)生條件：產(chǎn)生于20世紀(jì)70年代，用美國(guó)著名政策分析學(xué)家林德布洛姆提出。2.執(zhí)行條件①不存在最優(yōu)方案和最佳理性選擇，只存在可行性方案。②任何決策受到以下四大變量制約：a、公民個(gè)體利益——追求個(gè)人效益最大化。b、政黨利益——追求本黨獨(dú)立的階級(jí)利益，并以實(shí)現(xiàn)執(zhí)政權(quán)力的連續(xù)性作為最高決策目標(biāo)，因而在政治交易市場(chǎng)初期，為了獲得公共選擇選票，其政治目標(biāo)帶有虛擬性，c、政府官員利益——其政策目標(biāo)是所轄范圍內(nèi)GDP增長(zhǎng)的最大化，進(jìn)而為其職位升遷奠定基礎(chǔ)，因而其決策目標(biāo)具有短期性，非連續(xù)性特點(diǎn)。d、區(qū)域所轄范圍內(nèi)利益集團(tuán)的影響一主要指區(qū)域龍頭企業(yè)，其決策目標(biāo)是企業(yè)利潤(rùn)最大化。三、漸進(jìn)理性決策模型③四種變量相互作用，所產(chǎn)生的可能是漸進(jìn)理性也可能是合成謬誤，因此，必須通過(guò)群體理性與個(gè)體理性的公共選擇，實(shí)行相機(jī)決策。合成謬誤:1987年公共選擇學(xué)派著名代表布坎南提出，特指決策要素在參與決策的過(guò)程中，受自身主體需求的影響而希望實(shí)現(xiàn)自身預(yù)期利益目標(biāo)最大化，從而使決策目標(biāo)偏離公共利益的一種錯(cuò)誤決策。個(gè)人追求利益最大化，政黨追求執(zhí)政力的連續(xù)性，政府官員追求任期績(jī)效最大化，企業(yè)追求利潤(rùn)最大化。相機(jī)決策:特指與大眾性相反的決策3.漸進(jìn)主義模型的要旨在于，廣泛地參與主體了解彼此的價(jià)值偏好，透過(guò)妥協(xié)調(diào)適、良性互動(dòng)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政策的動(dòng)態(tài)均衡。漸進(jìn)主義模型包含兩組命題：公共政策實(shí)際上只是過(guò)去政府活動(dòng)的持續(xù)，只是根據(jù)過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)而對(duì)現(xiàn)行的政策做出的局部的、邊際性的調(diào)適。決策者把決策看作一個(gè)典型的一步接著一步、永遠(yuǎn)沒(méi)有完結(jié)的過(guò)程。4.對(duì)漸進(jìn)主義模型的批評(píng)歸結(jié)為一點(diǎn)，就是認(rèn)為它具有顯而易見(jiàn)的保守性。由美國(guó)政策分析學(xué)家伊斯頓于70年代提出由以下一組命題形成的一個(gè)理論框架,在用于公共政策分析時(shí),就被稱作決策精英模型。社會(huì)分為有權(quán)的少數(shù)和無(wú)權(quán)的多數(shù)。統(tǒng)治人的少數(shù)不代表被統(tǒng)治者的多數(shù)。為了保持穩(wěn)定避免發(fā)生革命,非精英上升到精英地位的過(guò)程必須緩慢而又不間斷。精英們?cè)谏鐣?huì)制度的基本準(zhǔn)則和保持現(xiàn)代社會(huì)制度不變等方面意見(jiàn)一致,只是在很少一些問(wèn)題上有分歧。國(guó)家政策并不反映民眾的要求,而只反映盛行于精英中的價(jià)值觀。國(guó)家政策的改變是緩慢的,而不是革命性的。相對(duì)說(shuō)來(lái),行動(dòng)積極的精英受態(tài)度冷漠的民眾的直接影響很少,精英對(duì)民眾的影響多于民眾對(duì)精英的影響。四、精英理性決策模型特點(diǎn)：1、存在著無(wú)數(shù)個(gè)體的有限性相互疊加而產(chǎn)生的精英決策完全理性。2、其所選擇的方案是比較效用最大化而不是完全效用最大化。3、本方案實(shí)施的前提是政治精英不存在具體私欲的偏好，都是公共選擇而形成的公共利益最大化的代表。4.（缺陷）任何精英都是具體的社會(huì)人，都存在著理性經(jīng)濟(jì)人的逐利性，因此精英決策模型容易導(dǎo)致利益集團(tuán)操縱國(guó)家公共政策。四、精英理性決策模型精英決策模型的作用和評(píng)價(jià)認(rèn)為它揭示了現(xiàn)代民主國(guó)家的根本理念“主權(quán)屬于人民”（人民當(dāng)家作主），與實(shí)際的政治過(guò)程和政策過(guò)程中總是由直接掌管政權(quán)的少數(shù)人來(lái)主導(dǎo)這一難以克服的悖論。精英決策模型受到的批評(píng)，歸結(jié)為一點(diǎn)就是:認(rèn)為它忽視了現(xiàn)代民主國(guó)家里公民參與政治的要求和能力，以及這種參與對(duì)政策形成的影響。1、國(guó)家通過(guò)對(duì)政策配置資源的范圍過(guò)大，行政壟斷的計(jì)劃體制沒(méi)有根本消除，使某些市場(chǎng)主體千方百計(jì)向政策的制定者和執(zhí)行者尋租，以得到政策特權(quán)和政策優(yōu)惠，從而導(dǎo)致決策偏離公共利益。2、決策機(jī)制對(duì)權(quán)力的監(jiān)控力不足，導(dǎo)致公民對(duì)政策制定的約束力，決策離開(kāi)了公民的參與，評(píng)估監(jiān)控，權(quán)力必然會(huì)被私用和濫用，出現(xiàn)政策失誤（人為性的導(dǎo)致權(quán)力腐?。?、在政策主體的權(quán)力系統(tǒng)中，決策權(quán)過(guò)于集中于上層，主要表現(xiàn)為“第一把手”決策，絕對(duì)的權(quán)力必然導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。4.政策制定的主體之間，缺乏有力的權(quán)力制衡，權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)隸屬于黨政機(jī)構(gòu)之下，致使下級(jí)無(wú)法監(jiān)督上級(jí)的決策行為，權(quán)力制衡機(jī)構(gòu)虛設(shè)。五、現(xiàn)代公共決策機(jī)制的弊端案例:A市啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)的宏觀決策1999年，全國(guó)縣百?gòu)?qiáng)市排名第36名，2003年排名第96位，其經(jīng)濟(jì)有如下特點(diǎn)：①每年兩次公務(wù)員培訓(xùn)，內(nèi)容：a、分析市場(chǎng)行情，總體上年經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。b、分析城市居民恩格爾系數(shù)，預(yù)測(cè)消費(fèi)偏好，c、分析國(guó)家經(jīng)濟(jì)走勢(shì)，預(yù)測(cè)投資重點(diǎn)。②1999年新市長(zhǎng)任，培訓(xùn)減為一次，美其名曰“節(jié)約行政成本”，培訓(xùn)不再由市委組織部組織，承包給私人培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。③私人培訓(xùn)機(jī)構(gòu)認(rèn)為A市應(yīng)采用外延式擴(kuò)大再生產(chǎn)，投資拉動(dòng)內(nèi)需，集團(tuán)化經(jīng)營(yíng)，注重情感與血緣。要求：分析權(quán)力腐敗的原因？提出對(duì)策。原因：權(quán)力過(guò)分集中于第一把手對(duì)策：1、破除個(gè)人決策，集體負(fù)責(zé)的決策體制弊端，實(shí)行官員問(wèn)責(zé)制，嚴(yán)格限定一把手決策的行政許可范圍實(shí)行以法律制約權(quán)力。2.健全行政監(jiān)督機(jī)制，將紀(jì)律檢查委員獨(dú)立于黨政部之處，形成黨、政、監(jiān)督三權(quán)制衡的局面，改變行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)黨政機(jī)構(gòu)的制度依附性，形成以權(quán)力制約權(quán)力。3、擴(kuò)大新聞媒體對(duì)腐敗現(xiàn)象的曝光力度，建立公民參政議政的電子文檔數(shù)據(jù)庫(kù)，推行陽(yáng)光行政，實(shí)行以輿論制約權(quán)力。4.充分肯定政府官員也是理性經(jīng)濟(jì)人，他們具有合法的經(jīng)濟(jì)利益要求，對(duì)他們的勞動(dòng)貢獻(xiàn)和勞動(dòng)所得應(yīng)當(dāng)實(shí)行年動(dòng)序列制，給予充分肯定。年功序列制:92年由日本引進(jìn)，每?jī)赡昙右患?jí)工資美國(guó):契約人——自由雇傭——按契約辦事——自由競(jìng)爭(zhēng)——壓力型組織——獎(jiǎng)勵(lì)能人知識(shí)型結(jié)構(gòu)目本:家族人——終身雇傭制——按血緣新疏辦事——密切合作——吸力型組織——獎(jiǎng)勵(lì)忠誠(chéng)團(tuán)隊(duì)型結(jié)構(gòu)1.一致同意原則特點(diǎn)：①政策制定定者平等分享決策權(quán)②政策制定者都能夠獲得一定收益③集體決策具有自愿性弊端:①?zèng)Q策成本太高，因?yàn)閰⑴c公共政策制定方案的決策者們偏好各不相同，當(dāng)他們共同達(dá)成一致最佳的曲線點(diǎn)時(shí)，往往要耗費(fèi)大量的時(shí)間和精力。②容易導(dǎo)致政策威脅和執(zhí)行欺詐，形成上有政策下有對(duì)策。③容易形式相互妥協(xié)的中間政策，從而降低公共政策的政策質(zhì)量。六、現(xiàn)代公共政策制定的選擇規(guī)則案例分析：當(dāng)代中國(guó)存在的“上有政策，下有對(duì)策”現(xiàn)象1.“上有政策、下有對(duì)策”的主要表現(xiàn)形式。a、替換性執(zhí)行政策，表現(xiàn)為“你有政策，我有對(duì)策”b、選擇性執(zhí)行政策，表現(xiàn)為“曲解政策，為我所用”c、象征性執(zhí)行政策，表現(xiàn)為“軟拖硬抗，拒有服從”。d、公共政策制定本身存在缺陷：政策制定者在涉及公共利益分配的過(guò)程中解決方案系統(tǒng)性不夠全面，導(dǎo)致各個(gè)區(qū)域和部門(mén)之間利益分配不均；政策缺乏穩(wěn)定性和持續(xù)性，朝令夕改，反復(fù)無(wú)常；“一國(guó)三公，政出多門(mén)”，導(dǎo)致政策執(zhí)行相互抵觸e、政策執(zhí)行的責(zé)任追究制度缺失，中國(guó)政策運(yùn)行機(jī)制重制定輕監(jiān)督，對(duì)認(rèn)真執(zhí)行政策者得不到獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)肆意曲解政策者無(wú)法給予懲罰，政策執(zhí)行缺乏剛性約束。2.“上有政策、下有對(duì)策”現(xiàn)象的制度治理a、建立合理的中央與地方事權(quán)劃分制度，科學(xué)規(guī)定各自的管理范圍與管理權(quán)限，制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，應(yīng)當(dāng)確保中央與地方的利益均衡。b、加強(qiáng)民主政治建設(shè)，提高政策執(zhí)行主體的基本素質(zhì)。c、增強(qiáng)政策的透明度，提高政策的認(rèn)同感。d、建立健全公共政策執(zhí)行的責(zé)任追究制度，對(duì)玩忽職守，自行其事的責(zé)任人，依法追究責(zé)任。2、多數(shù)人同意原則（簡(jiǎn)單多數(shù)原則）前提：1、按照少數(shù)服從多數(shù)的原則，以減少?zèng)Q策執(zhí)行的外部成本。2、給不同意決策的人以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償來(lái)抵銷決策的外部成本，實(shí)際就是讓受損者在利益受到損失時(shí)，能夠得到?jīng)Q策執(zhí)行的損失遞減效應(yīng)。3.地方政府同意在經(jīng)濟(jì)上和政治上放棄暫的利益，以從整體上減少?zèng)Q策的損失。農(nóng)業(yè)大縣,以生產(chǎn)水果而著名,品牌水果西瓜,①2003年與港商簽署協(xié)議,2004年7月提供8萬(wàn)噸西瓜。但2004年A縣遭遇洪災(zāi)。②導(dǎo)致西瓜成熟延期。案例:A縣履行涉外經(jīng)濟(jì)合同的宏觀決策③決策：A——按時(shí)交貨——信譽(yù)——品牌受損——農(nóng)民款項(xiàng)落實(shí)，B——延期交貨——信譽(yù)受損——品牌——農(nóng)民款項(xiàng)受損。④政策：簡(jiǎn)單多數(shù)原則——利益補(bǔ)償機(jī)制誰(shuí)架構(gòu)誰(shuí)來(lái)承擔(dān)。1.決策主體地方政府是利益補(bǔ)償機(jī)制的最終承擔(dān)者和建構(gòu)者，公共政策的決策蘊(yùn)含著對(duì)可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)成本實(shí)施利益補(bǔ)償，如果不把風(fēng)險(xiǎn)成本算入決策成本之中，那么由此帶來(lái)的，決策收益遞減由決策主體承擔(dān)。2、保護(hù)農(nóng)民的既得利益是地方政府的重要政策，本案例中農(nóng)民款項(xiàng)受損差額從政府交易利潤(rùn)中扣除。3.政府應(yīng)當(dāng)建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)咨詢機(jī)構(gòu)，通過(guò)科學(xué)規(guī)范的公共政策方法，預(yù)測(cè)自然風(fēng)險(xiǎn)成本，宏觀調(diào)控政策風(fēng)險(xiǎn)成本和市場(chǎng)不確定性風(fēng)險(xiǎn)成本，以減少?zèng)Q策失誤。一、經(jīng)濟(jì)—制度假設(shè)1.“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”19世紀(jì)40年代亞當(dāng)斯密首次提出，其基本觀點(diǎn)是：一、每個(gè)人都是他自己利益的判斷者；二、每個(gè)人在追求自己的私利時(shí)，同時(shí)必須考慮他人的私利，否則就難以實(shí)現(xiàn)自己的利益；三、當(dāng)每個(gè)人都能自由選擇某種方式追求自己的最大利益時(shí)，“看不見(jiàn)的手”會(huì)將私利追求引導(dǎo)向公共利益發(fā)展，從而產(chǎn)生公共績(jī)效。其產(chǎn)生的政策效果是：一、政策決策（地方政府和部門(mén)）其目標(biāo)取向是本地利益最大化；二、地方政府的決策存在著需求偏好的多樣性；三、地方政府具備有限理性；四、地方政府具備機(jī)會(huì)主義的行為傾向。第二節(jié)

政府公共政策的基本假設(shè)和影響因素2.政府決策受生產(chǎn)技術(shù)和制度變遷的約束①政府決策受中央績(jī)效考核目標(biāo)制度的制約,政府官員在決策的過(guò)程中,首先追求的是政績(jī)目標(biāo)最大化,具體體現(xiàn)為所轄區(qū)域范圍內(nèi)的GDP增長(zhǎng)速度。②政府決策受政治制度開(kāi)放性程序的制約,政府官員在門(mén)尼德受決策中,如果政府民主制度開(kāi)動(dòng)性程度不變的情況下,政府官員一般選擇有利于決策通過(guò)的制度,如決策成本較低的非正式制度和獨(dú)裁制度,而不愿意選擇決策成本高昂的民主制度。③政府決策受財(cái)政制度的約束，即政府決策的意圖是努力實(shí)現(xiàn)預(yù)算支出最大化，可見(jiàn)，在政府決策的生產(chǎn)技術(shù)中通常有三類:a、政績(jī)最大化，b、決策成本最小化，c、公共預(yù)算支出最大化。二、政府公共決策的影響因素1.政府與市場(chǎng)的邊界界定。政府推行公共政策。其目標(biāo)在于彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，保持社會(huì)公平。但是由于政府與市場(chǎng)的邊界界定不清楚，產(chǎn)生以下三大政策后果：①以政府管理替代市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),從而妨礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有序進(jìn)行。a、政府直接投資發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)；b、政府在發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的名義下,給企業(yè)以各種各樣的政策補(bǔ)貼,如稅收減免,貸款貼息和虧損補(bǔ)貼,名目繁多的補(bǔ)貼加重了財(cái)政負(fù)擔(dān),干擾了市場(chǎng)正常的價(jià)格信號(hào)。②政府制度供給滯后,導(dǎo)致市場(chǎng)秩序混亂,a、沒(méi)有及時(shí)廢止計(jì)劃體制中的審批制度,導(dǎo)致腐敗難以根除。b、沒(méi)有及時(shí)出臺(tái)與市場(chǎng)監(jiān)管秩序相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)政策（如保護(hù)專利、打擊假冒偽劣產(chǎn)品）,使政府對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管出現(xiàn)了真空地帶。③政府宏觀調(diào)控政策滯后，導(dǎo)致市場(chǎng)負(fù)面影響日益擴(kuò)大a、地方政府財(cái)力有限，使許多基礎(chǔ)教育政策得不到根本落實(shí)。b、政府對(duì)公共領(lǐng)域的產(chǎn)生建立滯后，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和工業(yè)化產(chǎn)生的環(huán)境污染問(wèn)題長(zhǎng)期擱置。2.公共風(fēng)險(xiǎn)與私人風(fēng)險(xiǎn)劃分不清。由于信息不對(duì)稱和市場(chǎng)運(yùn)行的不確定性，無(wú)論是個(gè)人決策和政府決策都會(huì)產(chǎn)生各類風(fēng)險(xiǎn)，稱為社會(huì)決策風(fēng)險(xiǎn)。它分為私人風(fēng)險(xiǎn)和公共風(fēng)險(xiǎn)。所謂公共風(fēng)險(xiǎn)是指產(chǎn)生社會(huì)影響的風(fēng)險(xiǎn)。具有很強(qiáng)的外部性,一般情況下,集體行動(dòng)形成的公共政策風(fēng)險(xiǎn)要由決策性的行政首腦承擔(dān),決策產(chǎn)生重大失誤,應(yīng)當(dāng)實(shí)行個(gè)個(gè)引咎辭職和集體引咎辭職,并對(duì)決策損失承擔(dān)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。但是,當(dāng)代中國(guó)的決策機(jī)制卻沒(méi)有認(rèn)真劃分公共風(fēng)險(xiǎn)和私人風(fēng)險(xiǎn),產(chǎn)生了個(gè)人決策集體負(fù)責(zé),法不責(zé)眾怪現(xiàn)象,導(dǎo)致決策風(fēng)險(xiǎn)無(wú)人承擔(dān)。正式制度:①政治制度:在當(dāng)代中國(guó)的決策中，決策主要受到政治制度以下要素的制約。a、黨委決策 b、黨管干部 c、黨組負(fù)責(zé)d、機(jī)關(guān)黨委對(duì)決策的科學(xué)性和合理性提供監(jiān)督保障②權(quán)力制度a、明確了國(guó)家權(quán)力屬于人民，全國(guó)人民代表大會(huì)屬于最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。b、賦予國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)縣有立法權(quán)，重大事項(xiàng)決定權(quán)，監(jiān)督權(quán)人事任免權(quán)。c、劃分了中央和地方權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力3.正式制度與非正式制度的界限劃分③行政制度:主要通過(guò)行政許可和行政強(qiáng)制對(duì)政府的科學(xué)決策提供制度保障。④干部人事制度:a、通過(guò)干部人事任免的任人唯賢原則業(yè)推行國(guó)家公共政策，同時(shí)為意識(shí)形態(tài)的推行和宣傳提供執(zhí)行主體。b、通過(guò)推行干部任免的“四化”方針來(lái)體現(xiàn)政策的認(rèn)同度和執(zhí)行的科學(xué)性?？v觀正式制度對(duì)決策的規(guī)定，基本體現(xiàn)了黨和國(guó)家集中統(tǒng)一，民主公開(kāi)的原則，但是由于決策過(guò)程中政治制度、行政制度、權(quán)力制度的決策界限缺乏科學(xué)的界定標(biāo)準(zhǔn)，因而在正式制度內(nèi)決策，容易產(chǎn)生決策外部成本。但是由于它是在多數(shù)同意的原則之下而得以運(yùn)行的。因此正式制度決策基本上提供了:a、集體行動(dòng)的規(guī)范和秩序b、為廣大群眾參政議政提供了渠道。c、為社會(huì)提供了穩(wěn)定的預(yù)期。所以依法決策必須在正式制度之內(nèi)。當(dāng)代中國(guó)的決策,還受非正式規(guī)則的影響?，F(xiàn)實(shí)中非正式規(guī)則對(duì)決策的影響體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。非正式規(guī)則在決策中的作用:a、能解決正式規(guī)則不能解決的問(wèn)題，可以針對(duì)不同的情況，分別采取個(gè)人權(quán)威，信息引導(dǎo)和互投贊成票等方法來(lái)取得多數(shù)同意。b、可以簡(jiǎn)化決策程序，克服多元決策主體中的僵持方案。c、有助于縮短公共選擇的成本和時(shí)間，但是會(huì)增加決策的外部成本。②政策執(zhí)行人具有有限理性，他們?cè)趫?zhí)行政策的過(guò)程中具有趨利避害的特征，從而會(huì)降低政府公共政策的績(jī)效。③政策決策者和執(zhí)行者之間信息不對(duì)稱，容易產(chǎn)生政策執(zhí)行分歧，增大執(zhí)行成本。一、公共政策執(zhí)行機(jī)制的理論模型1.互適模型由美國(guó)公共政策學(xué)者麥克·拉夫林于1976年在《互動(dòng)調(diào)適的政策實(shí)施》中提出。①前提：a、政策執(zhí)行者與受政策影響者之間的需求和利益并非完全一致，基于雙方的協(xié)商和妥協(xié)，在共同利益基本一致的基礎(chǔ)上，可以接受政策執(zhí)行結(jié)果。b、相互調(diào)適的雙向流程能夠?qū)崿F(xiàn)政策績(jī)效最大化，上令下行的單向流程容易導(dǎo)致政策歪曲化。第三章

公共政策

執(zhí)行c、政策執(zhí)行者的目標(biāo)和手段必須隨環(huán)境的改變而改變，d、受影響者的利益和價(jià)值取向?qū)⒎答伒秸呱希瑥亩绊懻邎?zhí)行者的利益和價(jià)值取向。②結(jié)論:成功的政策不在于科學(xué)的政策，而在于政策的有效執(zhí)行。而政策的有效執(zhí)行依賴于成功的相互調(diào)適過(guò)程。政策政策執(zhí)行者政策執(zhí)行互適過(guò)程受影響者相互調(diào)適部分調(diào)適策略環(huán)境因素反饋政策執(zhí)行互適過(guò)程2.循環(huán)模型美國(guó)政策學(xué)家雷恩于1978年提出，又稱為“雷恩——拉賓諾維茨”模型。①前提:政策執(zhí)行分為三個(gè)階段:a、擬定綱領(lǐng)。b、分配政治資源和公共資源。c、對(duì)政策執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí)貫穿于每一個(gè)階段的原則是:a、意識(shí)形態(tài)的合法性原則。b、利益分配的合理性原則。c、政策認(rèn)同水平的同步性原則。政策執(zhí)行循環(huán)模型②結(jié)論:這是一個(gè)“上令下行”與“上情下達(dá)”的主動(dòng)執(zhí)行—監(jiān)控的循環(huán)回路，強(qiáng)調(diào)了被人們忽視的監(jiān)控對(duì)于有效執(zhí)行的必要意義；體現(xiàn)了執(zhí)行過(guò)程的開(kāi)放性要求，也強(qiáng)調(diào)了一定的封閉性對(duì)于一個(gè)系統(tǒng)成長(zhǎng)的必要性。雷恩指出,有效政策執(zhí)行是政策成功的關(guān)鍵,與互適模型具有一致性。同時(shí)指出對(duì)政策的監(jiān)控是決定政策執(zhí)行有效有環(huán)節(jié),這一觀點(diǎn)是對(duì)互適模型的補(bǔ)充。由美國(guó)政策學(xué)家霍恩于1984年提出。霍恩認(rèn)為影響政策執(zhí)行效果的因素有以下三大特征。①政策問(wèn)題的特性，包括:a、政策所指向的價(jià)值訴求。b、政策管制者的群體種類和人數(shù)。c、目標(biāo)群體行為需要調(diào)適的幅度。②政策本身的可控性變量。a、國(guó)家意識(shí)形態(tài)對(duì)策指令的認(rèn)可力度。b、政策本身的公共理性和共識(shí)原則。c、執(zhí)行政策所需的財(cái)政、權(quán)威資源。d、執(zhí)行機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)行政策的層級(jí)組合和人員配置狀況。③政策以外不可控的變量。a、監(jiān)督機(jī)關(guān)和傳媒系統(tǒng)對(duì)政策執(zhí)行的注意和支持程度。b、執(zhí)行人員的精神狀態(tài)及領(lǐng)導(dǎo)策略。c、社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境和技術(shù)環(huán)境對(duì)政策執(zhí)行提供的物質(zhì)支持。3.綜合模型④結(jié)論:影響政策執(zhí)行的各種變量是一個(gè)復(fù)雜的結(jié)合過(guò)程，找出各種變量的一般規(guī)律，成為建立政策實(shí)施機(jī)制的前提。政策實(shí)施機(jī)制的兩在爭(zhēng)論:①以美國(guó)公共政策學(xué)家瓊斯為代表，十分關(guān)注公共政策對(duì)人類行動(dòng)的指導(dǎo)作用，認(rèn)為建立政策執(zhí)行實(shí)施機(jī)制的關(guān)鍵是政策執(zhí)行機(jī)關(guān)如何采取政策行動(dòng)。合理的政策行動(dòng)能夠彌補(bǔ)政策決策的不足。（行動(dòng)論）②以美國(guó)公共政策學(xué)家格斯頓為代表的另一派學(xué)者則強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行機(jī)制的建立，關(guān)鍵在建立一個(gè)良好的執(zhí)行組織機(jī)構(gòu)，政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)在主觀上是否能夠充分理解政策的含義，是否愿意全力支持政策的決定，是決定政策執(zhí)行不發(fā)生偏差的主要因素。（認(rèn)識(shí)論）二、公共政策執(zhí)行的實(shí)施機(jī)制1、組織制度缺陷，特指執(zhí)行政策的組織結(jié)構(gòu)存在著不合理，執(zhí)行機(jī)構(gòu)中協(xié)調(diào)，溝通機(jī)制不健全，產(chǎn)生政策執(zhí)行的分歧。2、社會(huì)環(huán)境政策資源供給有限3、執(zhí)行政策的目標(biāo)群體不具有關(guān)政策的專業(yè)知識(shí)水平和執(zhí)行能力。4.執(zhí)行政策的人本身是理性經(jīng)濟(jì)人，他在利益驅(qū)動(dòng)，監(jiān)督機(jī)制缺乏偏差的情況下總是追求自身利益最大化，從而導(dǎo)致政策的執(zhí)行偏差。三、公共政策執(zhí)行偏差產(chǎn)生的原因政策執(zhí)行偏差有如下一些表現(xiàn)形式象征式政策執(zhí)行在執(zhí)行公共政策過(guò)程中,只重視表面文章和形象包裝,而忽視了深層問(wèn)題的解決。附加式政策執(zhí)行指在執(zhí)行公共政策過(guò)程中,人為地附加了與政策目標(biāo)背離的其他內(nèi)容,使政策執(zhí)行超出了政策的基本要求?；蛉笔秸邎?zhí)行即政策執(zhí)行的不配套、不完備、不及時(shí),政策內(nèi)容只有部分被執(zhí)行,而其余則被“遺忘”。替代式政策執(zhí)行即在執(zhí)行政策過(guò)程中,執(zhí)行者用自己的一套政策替代既定政策。觀望式政策執(zhí)行即政策執(zhí)行主體或因疲于應(yīng)付具體事務(wù)、或擔(dān)心目標(biāo)群體的抵抗、或因自身私利受損等原因,導(dǎo)致行動(dòng)遲緩、思想猶豫、心理矛盾,對(duì)政策執(zhí)行被動(dòng)消極,左顧右盼。照搬式政策執(zhí)行即在執(zhí)行政策的過(guò)程中,不經(jīng)過(guò)認(rèn)真的政策學(xué)習(xí)與思考,不能根據(jù)本地的實(shí)際情況進(jìn)行政策變通。規(guī)避式政策執(zhí)行即在執(zhí)行政策的過(guò)程中,分工不合理,權(quán)責(zé)不明確,該完成的工作不能如質(zhì)如量完成。1.價(jià)值目標(biāo)1999年國(guó)務(wù)院實(shí)施高校擴(kuò)招政策，本來(lái)是希望實(shí)現(xiàn)以下價(jià)值目標(biāo)：①社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益最大化：自1997年亞洲金融危機(jī)以來(lái)，中國(guó)社會(huì)陷入通貨緊縮的滯漲時(shí)期，百姓加大儲(chǔ)蓄抵御未來(lái)不確定風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)各種必要的生活開(kāi)支為突破口，擴(kuò)大招生，通過(guò)教育收費(fèi)來(lái)拉動(dòng)內(nèi)需。②推動(dòng)高等教育大眾化進(jìn)程。高校擴(kuò)招前，我國(guó)高等教育毛入學(xué)率8％——9％之間徘徊，低于世界教育大眾化進(jìn)程中15％比例。而政府希望通過(guò)高校擴(kuò)招政策，來(lái)推進(jìn)高等教育大眾化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)教育平等。案例:高校擴(kuò)招政策的價(jià)值分析③擴(kuò)招有利于推動(dòng)教育體制改革,建立教育招生體制的權(quán)力分享機(jī)制。從2000年開(kāi)始,國(guó)家規(guī)定,本科和本科以上招生人數(shù)仍然由教育部嚴(yán)格計(jì)劃,而?？茖哟蔚母叩冉逃杀痉謸?dān),以繳納學(xué)費(fèi)的形式獲得高等教育職業(yè)資格成本分擔(dān),以繳納學(xué)費(fèi)的形式獲得高等教育職業(yè)資格認(rèn)證。從而提高高等職業(yè)教育的辦學(xué)水平。（中專升為高等職業(yè)技術(shù)學(xué)院）2.決策程序①?zèng)Q策主體:擴(kuò)招后，我國(guó)實(shí)行擴(kuò)招政策主體主要是國(guó)務(wù)院政府官員和部份經(jīng)濟(jì)學(xué)家。而教育主管機(jī)構(gòu)和長(zhǎng)期從事教育實(shí)踐工作的教育工作者則被排斥在決策之外，導(dǎo)致決策主體與政策執(zhí)行主體相分離。②決策程序:從高校擴(kuò)招政策的醞釀，到擴(kuò)招政策的實(shí)行，僅用了四個(gè)月時(shí)間，即1999年4月提出，8月通過(guò)9月執(zhí)行。③政策結(jié)果:a、沒(méi)有處理好教育長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)效益與短期經(jīng)濟(jì)效益之間的關(guān)系。教育投資往往具有長(zhǎng)效性，教育對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的意義，也是以教育的長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)效益為主。教育政策如果片面追求教育的短期功能，必然因設(shè)置急功近利的短期專業(yè)而導(dǎo)致泡沫性教育。b、產(chǎn)生教育內(nèi)部質(zhì)量與教育數(shù)量不對(duì)等的矛盾。盲目擴(kuò)招是在師資比例教學(xué)硬件的配套性建設(shè)都不完全具備的條件下臺(tái)的，規(guī)模性擴(kuò)招必然犧牲教育質(zhì)量。c、教育規(guī)律告訴我們,教育投資、教育成本分擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)必須與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平和多數(shù)人的經(jīng)濟(jì)承受能力相適應(yīng)。教育如果過(guò)度引導(dǎo)消費(fèi),就會(huì)擠掉其他消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)作用,產(chǎn)生過(guò)度教育和日常消費(fèi)不足的矛盾。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)——人才——大學(xué)本科——普及化——投資教育——壓縮有效需求——過(guò)度教育d、高校擴(kuò)招政策導(dǎo)致教育實(shí)際成本大于教育成本分擔(dān)的個(gè)人成本。通過(guò)收取學(xué)費(fèi)刺激消費(fèi),是擴(kuò)招政策中被人們寄予厚望的拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要手段,但在實(shí)際上任何國(guó)家的高等教育都不可能做到完全按教育成本收費(fèi),發(fā)達(dá)國(guó)家收費(fèi)只占教育總經(jīng)費(fèi)支出的10％,我國(guó)也只占30％。這就意味高校擴(kuò)招越多,高等教育成本的缺口就越大,國(guó)家必須追加更多的教育投入,否則必然導(dǎo)致辦學(xué)質(zhì)量的下降。而追加教育投入,又會(huì)以教育資金擠占其他領(lǐng)域的投資,從而影響經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的速度。1.要加強(qiáng)公共政策執(zhí)行的成本收益分析。公共政策執(zhí)行，本身就是以公共利益為中心的公共資源的價(jià)值選擇，調(diào)整和分配過(guò)程，因此進(jìn)行政策短期收益和長(zhǎng)期收益短期投入成本和長(zhǎng)期投入成本之間的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，成為加強(qiáng)政策政策變通和利益協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)的有效途徑。高校擴(kuò)招政策設(shè)置擴(kuò)招價(jià)值目標(biāo)，適當(dāng)進(jìn)行專業(yè)分類。對(duì)于社會(huì)急需但不具備長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的應(yīng)用專業(yè)，則實(shí)行限制擴(kuò)招。而那些被實(shí)踐證明已經(jīng)過(guò)時(shí)的陳舊專業(yè)，則應(yīng)當(dāng)完全取消。四、公共政策執(zhí)行偏差的校正2.加強(qiáng)公共政策的認(rèn)識(shí)力度。由于公共政策制定主體是政策決策層，公共政策的執(zhí)行主體是政策操作層，這必然導(dǎo)致決策性主體和執(zhí)行主體之間由于信息不對(duì)稱，產(chǎn)生執(zhí)行偏差。高校擴(kuò)招政策是通過(guò)擴(kuò)招促進(jìn)教育對(duì)經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用，而不是教育對(duì)經(jīng)濟(jì)的短期促進(jìn)作用。因此，執(zhí)行擴(kuò)招政策的人，不能曲解政策的長(zhǎng)期目標(biāo)。而重短期經(jīng)濟(jì)效益，從而使政策的執(zhí)行具有隨意性。3.加強(qiáng)公共政策執(zhí)行的控制與監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，推行政策執(zhí)行中的a、首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。b、目標(biāo)責(zé)任制，c、崗位責(zé)任制。d、黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制。建立有效的政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，形成以黨的監(jiān)督為先導(dǎo)，行政監(jiān)督為主體，理論監(jiān)督為動(dòng)力的監(jiān)督體系。加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金，國(guó)有資產(chǎn)和重大教育投資項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督，建立信譽(yù)檔案，嚴(yán)肅查處違規(guī)。4.關(guān)于加強(qiáng)公民對(duì)政策過(guò)程的參與問(wèn)題①政策過(guò)程本身的民主化，法制化發(fā)展趨勢(shì)，要求公民通過(guò)參與政策過(guò)程提升政策認(rèn)同感，并利用政策武器維護(hù)自己的合法權(quán)益。③隨著信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和大眾傳媒系統(tǒng)的發(fā)展,消除了公民參與政策過(guò)程的制度障礙,提高了公民參與政策過(guò)程的效率。5.公民參與政策的法定形式——第三部門(mén)①現(xiàn)代社會(huì)體現(xiàn)為三維結(jié)構(gòu)，即國(guó)家社會(huì)（政府），其目標(biāo)指向是走向民主化進(jìn)程；經(jīng)濟(jì)社會(huì)（企業(yè)），其目標(biāo)指向是市場(chǎng)化進(jìn)程；公民社會(huì)（第三部門(mén)），其目標(biāo)指向是自治化進(jìn)程。20世紀(jì)90年代以來(lái)，三維社會(huì)結(jié)構(gòu)逐漸取得世界性的共識(shí)，它表明在傳統(tǒng)的市場(chǎng)與國(guó)家之間界入第三部門(mén)參與社會(huì)管理成為發(fā)展共同趨勢(shì)。②公民通過(guò)第三部門(mén)通過(guò)將公民的信息加以采集整理，形成龐大的政策信息網(wǎng)絡(luò)，影響并制約公共決策。③政府通過(guò)讓渡部分權(quán)力給第三部門(mén),一方面有利于形成第三部門(mén)自我管理,自我約束的自主權(quán)力,使其能夠有效調(diào)動(dòng)全體公民的資源,依靠自身力量,解決部分公共政策問(wèn)題,從而節(jié)省政策資源。另一方面也有利于解決政府管不了、管不好也無(wú)力管的社會(huì)共事務(wù)。并促使市民社會(huì)的早日生成。但是要避免第三部門(mén)具有第二部門(mén)（企業(yè)）的特征。④加強(qiáng)公民對(duì)公共政策執(zhí)行過(guò)程參與機(jī)制的建設(shè)。以往政府只注重公民參與政策機(jī)制的建設(shè),而忽視公民參與執(zhí)行機(jī)制的建設(shè),事實(shí)上,公民參與執(zhí)行機(jī)制的建設(shè),有利防止政策執(zhí)行結(jié)果的浮夸與失真,有利于加強(qiáng)公共政策執(zhí)行的責(zé)任追究和行為監(jiān)控強(qiáng)度,政府可通過(guò)公眾電視座談,設(shè)置檢舉信息等方式,來(lái)保證公共政策執(zhí)行的公開(kāi)和高效。6.作為政策客體的公民1、關(guān)于公民參與公共政策的反面觀點(diǎn)：（政策客體 受益人）①公民的真正意義很難確定，作為一個(gè)個(gè)體公民，一般沒(méi)有足夠的時(shí)間、精力和興趣去理解政策問(wèn)題并發(fā)表專業(yè)性的獨(dú)立見(jiàn)解，因而很難確定公民的固定意義。②公民的意見(jiàn)多屬短見(jiàn),普通公民急功近利,目光短淺,只追求眼前的狹隘利益而忽視全局性的發(fā)展,必然導(dǎo)致政策偏差。③公民參與政策,無(wú)論是決策和執(zhí)行過(guò)程,都會(huì)耗時(shí)耗力,超出政府的隨能力,產(chǎn)生社會(huì)不穩(wěn)定因素。2.關(guān)于公民參與公共政策的正面意見(jiàn)（政策主體 決策人）①由于整個(gè)政策運(yùn)和過(guò)程都是以公民為基礎(chǔ)，政策需求來(lái)自于公民，政策執(zhí)行需要政府與公民密切合作，因此，公與參與政策過(guò)程不但可以加深其對(duì)政策意義的理解，而且可以使他們知道政策何以如此的原因，從而提高政策運(yùn)行的效率。②與政府在千絲萬(wàn)縷的關(guān)系,體現(xiàn)行政管理的第一部門(mén)特征,使得第三部門(mén)關(guān)心自己的管轄權(quán)限勝于關(guān)心社會(huì),并在行政決策過(guò)程中體現(xiàn)為排他性的政策支持。③當(dāng)前中國(guó)社會(huì)部分公民加入了第三部門(mén),部分公民游離于無(wú)部門(mén)之外,有組織的成員較之無(wú)組織的成員,形成了強(qiáng)勢(shì)社會(huì)團(tuán)體和弱勢(shì)社會(huì)團(tuán)體兩大劃分,第三部門(mén)的非普遍性加劇了社會(huì)不平等的狀況,并使之逐漸固定下來(lái)。第一節(jié) 公共政策評(píng)估的含義和作用一、公共政策評(píng)估1.公共政策評(píng)估：①西方英國(guó)：對(duì)政策方案進(jìn)行評(píng)估，其主要方式是對(duì)和種備選方案的結(jié)果和客觀環(huán)境進(jìn)行權(quán)衡，最后作出最優(yōu)方案選擇。著重政策選擇。②香港伍啟元：對(duì)政策規(guī)劃與決擇的修改和變更，以達(dá)到政策調(diào)整的過(guò)程。著重修改和變更政策。第四章

公共政策

評(píng)估與監(jiān)控③美國(guó)內(nèi)格爾:對(duì)全過(guò)程進(jìn)行評(píng)估，包括對(duì)政策目標(biāo)，政策計(jì)劃和政策目標(biāo)與計(jì)劃之間的關(guān)系進(jìn)行評(píng)估，并最終得出選擇哪一個(gè)政策的科學(xué)結(jié)論和依據(jù)。著重決策④美國(guó)戴伊:政策評(píng)估等同于發(fā)現(xiàn)誤差，修正錯(cuò)誤。⑤以政策結(jié)果為核心概念，對(duì)政策鏟除和政策影響進(jìn)行政策影響進(jìn)行科學(xué)的考察，以判斷政策結(jié)果滿足目標(biāo)群體需要的機(jī)會(huì)和程度的過(guò)程。2.關(guān)于公共政策評(píng)估效用的爭(zhēng)論①正向觀點(diǎn)：a、發(fā)現(xiàn)政策制定過(guò)程中的偏差，為備選優(yōu)先順序的確定提供依據(jù)。b、通過(guò)政策評(píng)估活動(dòng)明確政策的可行性程度，得出是否繼續(xù)執(zhí)政策的判斷。c、依據(jù)評(píng)估結(jié)果，改善執(zhí)行程序和技術(shù)，分清多項(xiàng)政策輕重緩急，為下政策資源的制定和配置奠定有利的基礎(chǔ)。②反向觀點(diǎn):a、政策評(píng)估導(dǎo)致被評(píng)估炫耀工作業(yè)績(jī)，通過(guò)對(duì)本級(jí)政府歌功頌德來(lái)過(guò)分追求個(gè)人職位的升遷。b、政策評(píng)估容易被評(píng)估者夸大工作難度，要求追加政策活動(dòng)預(yù)算，增加工作機(jī)構(gòu)和人員。c、政策評(píng)估導(dǎo)致政府官員規(guī)避責(zé)任，多數(shù)政府官員常常利用政策評(píng)估的結(jié)果，指出其不實(shí)施某項(xiàng)政策的理由，規(guī)避應(yīng)負(fù)責(zé)任。d、多數(shù)人利用政策評(píng)估的機(jī)會(huì)，批評(píng)政策以達(dá)到改變正確政策的目的，為要求政策調(diào)整提供口實(shí)。（一）分析傳統(tǒng)公務(wù)員退休政策的決策價(jià)值目標(biāo)？1、確認(rèn)男女生理和心理差異，確保婦女公務(wù)員的合法權(quán)益。2、對(duì)婦女參政議政的政治權(quán)利和政治績(jī)效給予充分肯定，同時(shí)又奠定婦女享受閑暇的權(quán)利需求，使婦女干部老師有所依，老有所養(yǎng)。3.落實(shí)新中國(guó)《婦女勞動(dòng)權(quán)益保障法》，婦女干部依法享有生存權(quán)，發(fā)展權(quán)，享受權(quán)，并與男性公務(wù)員一樣，在人格上享有平等權(quán)。案例：男女公務(wù)員是否應(yīng)該同時(shí)退休？（二）價(jià)值偏差（實(shí)踐偏差）1.男女公務(wù)員不同齡退休，導(dǎo)致男女經(jīng)濟(jì)地位的事實(shí)不平等，許多女公務(wù)員學(xué)歷，能力都與男公務(wù)員相差無(wú)幾，但提前退休政策，導(dǎo)致她們退休后的經(jīng)濟(jì)待遇普遍低于男性，是對(duì)等量勞動(dòng)領(lǐng)取等量報(bào)酬這一按勞分配原則的違背。2.男女公務(wù)員不同的退休導(dǎo)致政策實(shí)踐中的男女政治地位不平等，女公務(wù)員在50歲以后基本上從傳統(tǒng)的家庭負(fù)擔(dān)和繁雜的日常勞務(wù)中的解脫出來(lái)，她們擁有豐富的社會(huì)閱歷，成熟的政治經(jīng)驗(yàn)，正是利用自己的才智為國(guó)家作出貢獻(xiàn)的大好時(shí)機(jī)，但是只有5年的工作時(shí)間卻剝奪了她們?cè)谡紊线M(jìn)一步發(fā)展的機(jī)會(huì)，造成了中高層決策層中公務(wù)員比例偏低的不平等現(xiàn)象。3.男女公務(wù)員不同時(shí)退休，導(dǎo)致政治實(shí)踐的事實(shí)偏差。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2004年統(tǒng)計(jì)表明，女公務(wù)員的平均壽命比男公務(wù)員長(zhǎng)3.5歲，但實(shí)踐中卻是壽命長(zhǎng)的要提前退休，壽命短的卻要延長(zhǎng)工作時(shí)間，導(dǎo)致政治實(shí)踐的不平等。（三）政策矯正1.男女公務(wù)員應(yīng)該同時(shí)退休①通過(guò)政策調(diào)查報(bào)告來(lái)解決同進(jìn)退休的對(duì)策。②通過(guò)公民意見(jiàn)和投訴來(lái)尋找政策調(diào)整的相關(guān)措施。③通過(guò)政策聽(tīng)證會(huì)緩解政策推行的風(fēng)險(xiǎn)和代價(jià)。④通過(guò)政策評(píng)估來(lái)對(duì)政策的執(zhí)行效果進(jìn)行邏輯預(yù)測(cè)。3.具體措施①通過(guò)民意調(diào)查，考察女公務(wù)員個(gè)體的意愿，確定新政策認(rèn)同的比例，低于30％將排除政策考慮的范圍。②通過(guò)立法確保男女勞動(dòng)權(quán)益的事實(shí)平等，其中特別是婦女的政治發(fā)展權(quán)益，要從法制的角度加以保證。③可以在部分省市推行該政策，預(yù)測(cè)其政策推行的實(shí)際代價(jià)，如果有利于社會(huì)公共價(jià)值的普遍認(rèn)同就應(yīng)當(dāng)加以推行。二、公共政策評(píng)估的作用1、政策評(píng)估是提供政策運(yùn)行可靠有效信息的重要手段，通過(guò)政策評(píng)估，為政府改進(jìn)政策提供運(yùn)行數(shù)據(jù)，為政府各項(xiàng)活動(dòng)的執(zhí)行提供基礎(chǔ)性保障。2.政策評(píng)估是進(jìn)行政策調(diào)整，提出政策建議的重要依據(jù)?，F(xiàn)代意義的政策調(diào)整有三種走向:①政策延續(xù):政策決策時(shí)其目標(biāo)指向只是政策發(fā)展的中間環(huán)節(jié)，而不是政策發(fā)展的最終環(huán)節(jié)，必然要求政策延續(xù)。②政策革新:當(dāng)決策者和執(zhí)行者在執(zhí)行政策的過(guò)程中碰到了高于現(xiàn)有政策目標(biāo)的新問(wèn)題，必須對(duì)現(xiàn)有政策作出局部的調(diào)整。③政策終結(jié):原有政策已經(jīng)完成其政策目標(biāo)的歷史使命而被新的公共政策所代替。1.我國(guó)城鎮(zhèn)住房制度改革是從1979年試行價(jià)銷售住房開(kāi)始的，大致分為五個(gè)階段：a、試點(diǎn)售房階段，（1979—1985年）規(guī)定個(gè)人獲得單位新建住房補(bǔ)貼，2／3由地方政府和職工單位分擔(dān)，職工享受新建，住房只需而取消。b、提租補(bǔ)貼階段（1986—1990年）通過(guò)兩步完成。第一步改革旨在通過(guò)全面提高租金，做到以租養(yǎng)房，促進(jìn)購(gòu)房，從而實(shí)現(xiàn)住房資金的良性循環(huán)并抵制單位中某些以權(quán)謀私，多占住房的現(xiàn)象。第二步改革則是理順?lè)峙潢P(guān)系要，提高職工的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)能力，實(shí)現(xiàn)住房的商品化。但是這一政策隨著嚴(yán)重的通貨膨脹而夭折。案例:我國(guó)城鎮(zhèn)住房實(shí)物分配政策的終結(jié)c、以售化租階段（1991—1993年），1991年國(guó)務(wù)院頒布《住房制度改革的通知》，要求將實(shí)物分房變?yōu)樨泿欧址?，再次?dǎo)致低價(jià)出售住房之見(jiàn)盛行。d、全面推進(jìn)階段（1994—1998年）1994年，國(guó)務(wù)院頒布了城鎮(zhèn)住房制度改革的決定，推行住房公積金制度，在穩(wěn)步出售現(xiàn)有住房的同時(shí)，加快建立經(jīng)濟(jì)適用的新住房并在全國(guó)推行安居工程。到1998年，全國(guó)職工自有住房比例已超過(guò)50％。E.根本轉(zhuǎn)變階段（1998.7月至今）1998年國(guó)務(wù)院確定了城鎮(zhèn)住房制度改革的目標(biāo)是:停止住房實(shí)物分配，逐步實(shí)現(xiàn)住房分配貨幣化，規(guī)范房地產(chǎn)交易市場(chǎng)。至此，標(biāo)志著實(shí)物分配住房政策的終結(jié)。2.實(shí)物分配的住房政策的終結(jié)是建立在對(duì)這一政策的科學(xué)評(píng)估之上。A以貨幣分方代替實(shí)物分房，有利于形成制度化的物質(zhì)激勵(lì)，避免不法分子以權(quán)謀私，過(guò)度將國(guó)家公共資源變?yōu)樗饺素?cái)產(chǎn)。b、實(shí)行住房分配制度貨幣化，有利于國(guó)家積累建設(shè)資金，加大公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度，改進(jìn)人民的居住環(huán)境，提高人民的生活質(zhì)量。c、實(shí)行住房