最高院會議紀要：違法建筑被違法強制拆除時當事人的損失是否應(yīng)予賠償

最高院會議紀要：違法建筑被違法強制拆除時，當事人的損失是否應(yīng)予賠償？01案情摘要2006年，自然人甲未經(jīng)規(guī)劃審批在本村集體土地上建成廠房一間。2014年5月，縣規(guī)劃局對甲作出責令停止建設(shè)并限期拆除決定，認定：甲未經(jīng)規(guī)劃行政許可，擅自在集體土地上搭建廠房，違反了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條之規(guī)定，責令立即停止建設(shè)，并限三天內(nèi)自行無償拆除，逾期不履行決定，將依照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條規(guī)定，查封施工現(xiàn)場并組織強制拆除。甲不服縣規(guī)劃局的決定，向縣政府申請行政復(fù)議?？h政府認為涉案廠房確屬違法建筑，依法維持了縣規(guī)劃局的決定。甲申請行政復(fù)議的當天，縣政府控建拆違工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（以下簡稱縣控建拆違辦）發(fā)布違法建筑限期拆除報告，載明：根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條和《行政強制法》第四十四條之規(guī)定，責令甲在第二天8：00之前自行無償拆除違法建筑，逾期未自行拆除，縣規(guī)劃局、縣控建拆違辦將依法對違法建筑實施強制拆除。因甲未按期履行拆除義務(wù)，縣政府組織有關(guān)單位于報告發(fā)布第二日上午對甲的廠房進行了強制拆除。甲向人民法院提起行政訴訟，請求確認強制拆除行為違法，并賠償相關(guān)損失。人民法院經(jīng)審查認為，強制拆除行為程序重大違法，遂確認該行為違法。但在賠償問題上，就是否對被認定為違法建筑的損失進行賠償產(chǎn)生分歧。02法律問題違法建筑被違法強制拆除時，當事人的損失是否應(yīng)予賠償？03不同觀點

甲說：不應(yīng)賠償行政機關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)給當事人合法權(quán)益造成損害的，當事人可以通過申請行政賠償予以救濟。即行政行為的違法性與被損害利益的合法性是當事人賠償訴求得到支持需要同時具備的條件。違法建筑不屬于《國家賠償法》應(yīng)予保護的范圍的，當事人的行政賠償訴求不應(yīng)支持。

乙說：應(yīng)予賠償違法建筑拆除過程中，也存在合法利益保護問題。行政機關(guān)應(yīng)當在調(diào)查、認定的基礎(chǔ)上，依照法定的權(quán)限、方式、步驟實施行政強制拆除行為。因為違法實施行政強制拆除行為造成當事人合法權(quán)益損失的，行政機關(guān)應(yīng)予依法行政賠償。04法官會議意見

采乙說依法行政是行政機關(guān)在行政職權(quán)行使過程中應(yīng)當遵循的基本準則，也是我國立法、行政、司法所要實現(xiàn)的共同目標?，F(xiàn)階段，我國法律法規(guī)從實體到程序，對于行政機關(guān)行使行政職權(quán)進行了全方位的規(guī)范，區(qū)別于針對公民權(quán)利保護的“法不禁止皆可為”，“法無授權(quán)不可為”“法定職責必須為”是行政機關(guān)行使國家公權(quán)力時必須遵循的基本準則。這些準則要求行政機關(guān)在職權(quán)行使過程中，即使面對違法當事人的違法行為，也要嚴格依照法律規(guī)定進行處理。違法實施強制拆除違法建筑給當事人合法權(quán)益造成損失的，行政機關(guān)應(yīng)予賠償。05意見闡述

一、保護與監(jiān)督并重的行政訴訟目的保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益是行政訴訟的首要目的。行政機關(guān)實施的行政行為既包含賦予當事人某種資格、給付當事人某種利益的受益性行政行為，亦包含給予當事人某種限制、課以當事人某種義務(wù)的損益性行政行為。應(yīng)當認定的資格未認定、應(yīng)當給付的利益未給付或不適當給予限制、課以義務(wù)等行政行為都會使當事人的合法權(quán)益受到損害。監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)是行政訴訟的重要目的。行政權(quán)力涉及社會生活的方方面面，與每一個人都休戚相關(guān)，具有無限“廣泛性”；同時，行政權(quán)力具有天然的“擴張性”，如不加限制，極易導(dǎo)致專橫、濫用甚至腐敗。行政訴訟作為監(jiān)督、約束行政權(quán)力行使的重要途徑，在保證行政權(quán)力有效行使而不致被濫用方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。人民法院對納入行政訴訟范圍的行政立法、行政管理、行政處罰、行政強制等行政行為依照實體及程序行政法律規(guī)范，從行政機關(guān)實施行政行為的職權(quán)、依據(jù)、方式、步驟等方面全方位予以合法性審查，并通過對行政行為的撤銷、確認違法等否定性評價或責令行政機關(guān)承擔賠償責任的方式使當事人受到損害的合法權(quán)益得以救濟。監(jiān)督行政權(quán)力是為了更好地保護合法權(quán)利，保護合法權(quán)利是監(jiān)督行政權(quán)力的意義所在。監(jiān)督是手段，保護是目的，二者有機統(tǒng)一，相輔相成，共同推動行政爭議的實質(zhì)化解。

二、保護與監(jiān)督在行政訴訟中的實現(xiàn)方式（一）絕對的合法性審查《行政訴訟法》第六條規(guī)定，人民法院審理行政案件，對行政行為是否合法進行審查。即行政訴訟以合法性審查為原則。該合法性審查要求包含實體與程序兩方面的內(nèi)容：一是實體合法，即行政機關(guān)作出的行政行為，是否有法律依據(jù)，是否在其法定職權(quán)范圍內(nèi)作出，適用的法律、法規(guī)是否正確等。如行政機關(guān)作出一個規(guī)劃處罰決定，法院在審查時，要看該行政機關(guān)是否具有作出規(guī)劃行政處罰的職權(quán)，被處罰的當事人是否存在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定的違法行為，該規(guī)劃處罰決定是否有《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等相關(guān)實體法依據(jù)等。二是程序合法，即行政機關(guān)作出行政行為的方式、步驟、時限等是否符合法律規(guī)定。如行政機關(guān)實施的拆除違法建筑這一事實行為，法院要根據(jù)《行政強制法》的規(guī)定審查行政機關(guān)是否依法履行了書面催告、聽取當事人的陳述和申辯、作出強制執(zhí)行決定、公告等程序。如果行政機關(guān)實施強制拆除行為時沒有遵守這些程序性規(guī)定，也會因違反正當程序原則引起拆除行為被確認違法甚至行政賠償?shù)姆珊蠊＃ǘ┯邢薜暮侠硇詫彶槿嗣穹ㄔ盒姓V訟以合法性審查為原則，合理性一般屬于行政機關(guān)自由裁量的范圍，法院不應(yīng)過多干涉。但實踐中，合法性與合理性并非絕對對立，二者實際只是程度上的區(qū)別，嚴重的不合理就會成為違法。《行政訴訟法》第七十條將濫用職權(quán)、明顯不當規(guī)定為人民法院可對行政行為判決撤銷的情形，表明人民法院在行政訴訟中也對行政行為進行有限的合理性審查。有限的合理性審查原則要求人民法院司法審查過程中應(yīng)注意到行政行為的適當性，即行政機關(guān)采取的措施及方法是否有助于行政目的的實現(xiàn)。如實踐中比較普遍的自然人（多數(shù)為集體經(jīng)濟組織成員）在集體土地上建設(shè)養(yǎng)殖場的問題。對于他們是否需要辦理規(guī)劃審批手續(xù)，各地規(guī)定不一，目前法律上亦不明確，實踐中爭議很大。例如，某地規(guī)劃部門從未給所轄范圍內(nèi)養(yǎng)殖場辦理過規(guī)劃審批手續(xù)，這種情況下，如果規(guī)劃部門對轄區(qū)內(nèi)早已建成并長期經(jīng)營的的養(yǎng)殖場以其不符合規(guī)劃為由，作出責令退出土地、拆除違法建筑并罰款的處罰，明顯不符合《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》維護城鄉(xiāng)規(guī)劃目的之實現(xiàn)。有限的合理性審查原則還要求法院審查過程中應(yīng)注意到行政行為的必要性，即在有多種可達成行政目標的方法可供選擇時，行政機關(guān)應(yīng)選擇對相對人權(quán)益侵害最小的方式，不能超出必要的限度。如針對相對人未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設(shè)的事實，能夠通過責令停止建設(shè)、采取改正措施的方式消除規(guī)劃違法情形的，規(guī)劃部門不得采取限期拆除、沒收違法標的的處罰方式。

三、同類案件的裁判思路（一）部分違法建筑存在的合理性所謂違法建筑，是指違反《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《公路法》《水法》等實體法律規(guī)范規(guī)定進行建造的建筑物、構(gòu)筑物。以不符合《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》要求的違法建筑為例，主要包括未依法取得規(guī)劃許可手續(xù)和未按照規(guī)劃許可手續(xù)要求進行建設(shè)的建筑物。違法建筑形成的原因是多方面、多層次的。大多數(shù)的違法建設(shè)屬于因當事人自身的原因、自建設(shè)時即違法的違法建設(shè)，往往具有非法占用耕地、破壞生態(tài)環(huán)境等嚴重危害性，對該類違法建筑要采取“零容忍”的態(tài)度，不僅要堅決予以拆除，當事人還要付出承擔拆除違建費用等代價。但不可否認，除了當事人自身的原因外，前些年部分地區(qū)片面追求經(jīng)濟發(fā)展，部分行政機關(guān)以罰款代處罰，甚至政策的調(diào)整、法律的修改等原因也造成實踐中部分違法建筑的存在。（二）強拆行為的合法性與合理性審查行政訴訟以行政行為為標的，具體到強制拆除案件中，人民法院主要就行政機關(guān)實施的強制拆除行為進行審查，該審查內(nèi)容包括：（1）強拆職權(quán)、依據(jù)是否充分，如強拆機關(guān)是否具有《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《行政強制法》規(guī)定的強制執(zhí)行權(quán)，其實施強拆行為是否以行政機關(guān)依法作出的行政決定為依據(jù)？（2）強拆程序是否合法，如是否按照法定的要求履行了催告、聽取陳述和申辯、作出強制執(zhí)行決定、公告等程序？是否等待當事人對執(zhí)行依據(jù)的復(fù)議、訴訟期限屆滿才實施強拆行為？（3）拆除方式是否明顯不當，如強拆是否為達到行政管理目的所必需？強拆措施是否審慎、善意，而非過于蠻橫、暴力？是否盡可能將對當事人的損害限制在最小范圍和限度之內(nèi)？以本案為例，縣控建拆違辦在甲對責令停止建設(shè)并限期拆除決定申請復(fù)議的當天，發(fā)布違法建筑限期拆除報告，責令當事人在報告發(fā)布第二天8：00之前自行拆除違法建筑，且報告發(fā)布第二天涉案廠房即遭強制拆除，前述情形明顯不符合《行政強制法》規(guī)定的強制拆除程序。行政機關(guān)給當事人預(yù)留的自行拆除時限過短，突破了普通人正常完成的時限要求，變相剝奪了當事人自行拆除的選擇權(quán)，違法且明顯不當。（三）違法強拆違法建筑可能造成的合法權(quán)益損害違法建筑是違反實體法律規(guī)范的非法建設(shè)行為形成的建筑物、構(gòu)筑物，本