城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析以成都為例

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析以成都

為例

1.本文概述

本文旨在深入探究城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制的經(jīng)濟(jì)學(xué)內(nèi)涵及

其對(duì)地方經(jīng)濟(jì)，特別是以成都為例的西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)的影響。城鄉(xiāng)建設(shè)

用地增減掛鉤機(jī)制是我國(guó)政府為了優(yōu)化土地資源配置，提高土地利用

效率，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展而實(shí)施的一項(xiàng)重要政策。這一機(jī)制的實(shí)施,

旨在通過(guò)掛鉤政策，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間建設(shè)用地的增減平衡，從而引導(dǎo)土

地資源向更高效、更合理的方向配置。

成都，作為西部地區(qū)的重要城市，其城,鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制

的實(shí)踐具有一定的代表性。近年來(lái)，成都市在推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減

掛鉤過(guò)程中，不僅有效提升了土地利用效率，也帶動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)的持

續(xù)發(fā)展。本文將以成都市為例，詳細(xì)分析城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制

的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理、實(shí)踐效果及其面臨的挑戰(zhàn)，以期為我國(guó)其他地區(qū)實(shí)施

類似政策提供有益的參考和借鑒。

通過(guò)本文的研究，我們期望能夠更深入地理解城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減

掛鉤機(jī)制的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，揭示其推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的內(nèi)在邏輯，并為

政策制定者和實(shí)踐者提供有價(jià)值的參考建灰，以推動(dòng)我國(guó)城鄉(xiāng)土地資

源的高效利用和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展。

2.城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制的理論基礎(chǔ)

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制（以下簡(jiǎn)稱“增減掛鉤”）的理論基

礎(chǔ)之一是城鄉(xiāng)土地巾場(chǎng)理論。該理論認(rèn)為，土地作為一種生產(chǎn)要素，

在城鄉(xiāng)之間應(yīng)該存在一個(gè)自由流動(dòng)和有效配置的市場(chǎng)機(jī)制。在這個(gè)市

場(chǎng)中，土地資源應(yīng)該根據(jù)其邊際效益進(jìn)行配置，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最

大化。增減掛鉤政策正是基于這一理念，通過(guò)調(diào)整城鄉(xiāng)建設(shè)用地的配

置，促進(jìn)土地資源的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置,從而提高土地的使用效率。

外部性理論也是增減掛鉤機(jī)制的理論基礎(chǔ)之一。外部性是指市場(chǎng)

主體的經(jīng)濟(jì)行為對(duì)其他市場(chǎng)主體或社會(huì)成員的福利產(chǎn)生影響，而這種

影響又不能在市場(chǎng)價(jià)格中得到反映。城鄉(xiāng)建設(shè)用地在使用過(guò)程中會(huì)產(chǎn)

生正外部性和負(fù)外部性。例如，城市擴(kuò)張可能帶來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但同時(shí)

也可能產(chǎn)生環(huán)境污染等負(fù)外部性。增減掛鉤政策通過(guò)優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)

構(gòu)，減少城市擴(kuò)張帶來(lái)的負(fù)外部性，同時(shí)通過(guò)提高農(nóng)村土地使用效率,

增加正外部性，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展的均衡和可持續(xù)。

公共選擇理論為增減掛鉤機(jī)制提供了政策制定和實(shí)施的理論依

據(jù)。該理論認(rèn)為，政府作為公共利益的代表，其決策過(guò)程應(yīng)該充分考

慮公眾的需求和偏好。增減掛鉤政策的制定和實(shí)施，涉及到不同利益

主體的權(quán)益調(diào)整，需要政府在政策制定過(guò)程中進(jìn)行多方利益平衡。公

共選擇理論還強(qiáng)調(diào)了政策實(shí)施過(guò)程中的透明度和公眾參與，這對(duì)于確

保增減掛鉤政策的有效實(shí)施具有重要意義。

可持續(xù)發(fā)展理論強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境三者的協(xié)調(diào)發(fā)展。城鄉(xiāng)建

設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制正是基于這一理論，通過(guò)優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)，實(shí)

現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)，促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)的均衡發(fā)展。增減掛鉤

政策不僅關(guān)注土地利用的經(jīng)濟(jì)效益，還重視社會(huì)效益和環(huán)境效益，力

求實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展的可持續(xù)性。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制的理論基礎(chǔ)涵蓋了城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)理

論、外部性理論、公共選擇理論和可持續(xù)發(fā)展理論。這些理論為增減

掛鉤政策的制定和實(shí)施提供了理論支撐，有助于推動(dòng)城鄉(xiāng)土地資源的

合理配置和城鄉(xiāng)發(fā)展的均衡與可持續(xù)。

3.成都城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的實(shí)施情況

成都作為西部重要的經(jīng)濟(jì)中心，近年來(lái)在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤

機(jī)制方面進(jìn)行了積極的探索和實(shí)踐。其實(shí)施情況不僅反映了該機(jī)制在

地方層面的運(yùn)行效果，也為其他地區(qū)提供了有益的參考。

在增減掛鉤政策的推動(dòng)下，成都市以“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、節(jié)約集約”為

原則，對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地進(jìn)行了系統(tǒng)的規(guī)劃和調(diào)整。一方面，通過(guò)實(shí)施

農(nóng)村土地整治和宅基地制度改革，優(yōu)化了農(nóng)村建設(shè)用地布局，提高了

土地利用效率。另一方面，成都市在城市建設(shè)中注重節(jié)約用地，通過(guò)

提高城市建筑密度、優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)等措施，有效減少了城市用地

的無(wú)序擴(kuò)張。

在實(shí)施過(guò)程中，成都市注重發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，通過(guò)引入社會(huì)

資本、推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)等方式，促進(jìn)了土地資源的優(yōu)化配置。同時(shí)，政

府也加強(qiáng)了對(duì)土地市場(chǎng)的監(jiān)管，防止了土地資源的過(guò)度開發(fā)和浪費(fèi)。

通過(guò)實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制.成都市在保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)

展用地需求的同時(shí).，也有效保護(hù)了耕地資源，實(shí)現(xiàn)了土地資源的可持

續(xù)利用。這一機(jī)制的實(shí)施不僅促進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，也為成都市的

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了有力支撐。

也應(yīng)看到在實(shí)施過(guò)程中還存在一些問(wèn)題和挑戰(zhàn)，如土地整治資金

不足、農(nóng)民土地權(quán)益保障不夠到位等。這些問(wèn)題需要政府和社會(huì)各界

共同努力，進(jìn)一步完善政策體系，加強(qiáng)監(jiān)管和服務(wù)，確保城鄉(xiāng)建設(shè)用

地增減掛鉤機(jī)制能夠發(fā)揮更大的作用。

4.經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的增減掛鉤機(jī)制分析

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制，作為一種土地利用政策工具，其核

心在于通過(guò)調(diào)整城鄉(xiāng)建設(shè)用地的結(jié)構(gòu)和布局，優(yōu)化土地資源配置，實(shí)

現(xiàn)耕地保護(hù)和城市發(fā)展的雙重目標(biāo)。本節(jié)將從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角出發(fā)，深入

分析增減掛鉤機(jī)制的理論基礎(chǔ)、運(yùn)行機(jī)制及其在成都的實(shí)踐情況，探

討其經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益。

1土地資源優(yōu)化配置理論：土地資源是有限的，如何合理配置土

地資源，提高土地使用效率，是經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的重要內(nèi)容。增減掛鉤機(jī)

制通過(guò)調(diào)整城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局，實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置，提高土地使

用效率。

2外部性理論：城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制涉及到不同區(qū)域、不

同群體之間的利益調(diào)整，會(huì)產(chǎn)生正外部性和負(fù)外部性。如何合理處理

這些外部性，是增減掛鉤機(jī)制需要考慮的問(wèn)題。

3公共選擇理論：增減掛鉤機(jī)制的制定和實(shí)施涉及到政策制定者、

地方政府、企業(yè)和農(nóng)民等多方利益相關(guān)者，公共選擇理論為分析這些

利益相關(guān)者的行為提供了理論依據(jù)。

1政策制定：中央政府制定增減掛鉤政策，明確掛鉤的原則、范

圍、標(biāo)準(zhǔn)和程序等。

2政策實(shí)施：地方政府根據(jù)中央政府的政策要求，制定具體實(shí)施

細(xì)則，組織增減掛鉤工作。

3利益調(diào)整：增減掛鉤機(jī)制涉及到不同區(qū)域、不同群體之間的利

益調(diào)整，需要通過(guò)政策手段進(jìn)行協(xié)調(diào)。

4監(jiān)督管理：對(duì)增減掛鉤工作的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督管理，確保政

策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

成都作為西部地區(qū)的典型代表，其城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制的

實(shí)施具有以下特點(diǎn)：

1政策目標(biāo)明確：成都市政府將增減掛鉤機(jī)制作為實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)

和城市發(fā)展雙重目標(biāo)的重要手段，明確了政策目標(biāo)。

2政策實(shí)施有力：成都市政府制定了詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則，組織了增

減掛鉤工作，取得了顯著成效。

3利益調(diào)整得當(dāng)：成都市政府在增減掛鉤工作中，充分考慮了各

方利益，通過(guò)政策手段進(jìn)行了協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)了利益共享。

4監(jiān)督管理到位：成都市政府對(duì)增減掛鉤工作的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)

督管理，確保了政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

1經(jīng)濟(jì)效益：增減掛鉤機(jī)制通過(guò)優(yōu)化土地資源配置，提高了土地

使用效率，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2社會(huì)效益：增減掛鉤機(jī)制有助于實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)和城市發(fā)展的雙

重目標(biāo)，促進(jìn)了社會(huì)公平。

3環(huán)境效益：增減掛鉤機(jī)制通過(guò)調(diào)整城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局，有助于

改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制具有明確的埋論基

礎(chǔ)、合理的運(yùn)行機(jī)制和顯著的實(shí)施效果。成都的實(shí)踐表明，增減掛鉤

機(jī)制在優(yōu)化土地資源配置、提高土地使用效率、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)

社會(huì)公平和改善生態(tài)環(huán)境等方面具有顯著效益。

5.成都增減掛鉤機(jī)制的經(jīng)濟(jì)效益評(píng)估

成都作為中國(guó)西部地區(qū)的重要城市，其實(shí)施的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減

掛鉤機(jī)制在經(jīng)濟(jì)上產(chǎn)生了顯著的影響。這一機(jī)制不僅優(yōu)化了土地資源

配置，還促進(jìn)了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

從土地資源利用的角度來(lái)看，增減掛鉤機(jī)制使得城市擴(kuò)張與農(nóng)村

土地整治相結(jié)合，有效提高了土地利用效率。通過(guò)土地復(fù)墾和整理，

農(nóng)村閑置和低效用地得到了充分利用，為農(nóng)業(yè)規(guī)模化、集約化經(jīng)營(yíng)提

供了條件C同時(shí)，城市中的低效用地也得到了重新規(guī)劃和利用，為城

市經(jīng)濟(jì)發(fā)展釋放了新的空間。

在經(jīng)濟(jì)效益方面，增減掛鉤機(jī)制為成都帶來(lái)了顯著的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

通過(guò)土地置換和流轉(zhuǎn)，農(nóng)村地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到了調(diào)整，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值和

農(nóng)民收入均實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)步增長(zhǎng)。城市方面，通過(guò)土地資源的優(yōu)化配置，

吸引了更多的投資和企業(yè)入駐，促進(jìn)了城市產(chǎn)業(yè)的升級(jí)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

增減掛鉤機(jī)制還促進(jìn)了城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)交流和合作。隨著農(nóng)村土

地整治和城市用地?cái)U(kuò)張的推進(jìn)，城鄉(xiāng)之間的交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施得

到了進(jìn)一步完善，為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化提供了有力支撐。同時(shí)，通過(guò)土

地置換和流轉(zhuǎn)，農(nóng)民獲得了更多的經(jīng)濟(jì)收益，也為城市提供了穩(wěn)定的

農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)和勞動(dòng)力資源。

也需要注意到增減掛鉤機(jī)制在實(shí)施過(guò)程中可能存在的一些問(wèn)題

和挑戰(zhàn)。例如，如何確保土地整治的質(zhì)量和效益、如何保障農(nóng)民的權(quán)

益和利益、如何避免城市過(guò)度擴(kuò)張和土地資源的浪費(fèi)等問(wèn)題都需要得

到關(guān)注和解決。

成都的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制在經(jīng)濟(jì)效益上取得了顯著成

果，為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展提供了有力支撐。在實(shí)施過(guò)程中仍需注意

解決可能出現(xiàn)的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，以確保機(jī)制的長(zhǎng)效性和可持續(xù)性。

6.成都增減掛鉤機(jī)制的問(wèn)題與挑戰(zhàn)

在成都的增減掛鉤實(shí)踐中，土地增值收益的分配問(wèn)題尤為突出。

一方面，由于土地征收和再開發(fā)過(guò)程中涉及的利益相關(guān)者眾多，包括

政府、原土地使用者、新土地使用者等，如何公平合理地分配土地增

值收益是一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題。另一方面，由于信息不對(duì)稱和監(jiān)管不力，

部分利益相關(guān)者可能會(huì)通過(guò)各種手段獲取不正當(dāng)?shù)耐恋卦鲋凳找妫瑢?dǎo)

致收益分配的不公平。

增減掛鉤機(jī)制的實(shí)施往往涉及農(nóng)村集體土地的征收和再開發(fā)。在

這一過(guò)程中，如何保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益是一個(gè)重要問(wèn)題。成都的實(shí)踐

中，存在農(nóng)民土地權(quán)益受損的情況，如補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理、補(bǔ)償款發(fā)放

不及時(shí)等。這些問(wèn)題不僅損害了農(nóng)民的利益，也影響了增減掛鉤機(jī)制

的社會(huì)接受度和實(shí)施效果。

增減掛鉤機(jī)制的有效實(shí)施需要與城市規(guī)劃緊密銜接。在成都的實(shí)

踐中，增減掛鉤與城市規(guī)劃的銜接存在一定的問(wèn)題。例如，部分增減

掛鉤項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中未能充分考慮城市的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展需要，導(dǎo)致土地

資源的不合理配置。增減掛鉤項(xiàng)目的實(shí)施可能會(huì)對(duì)周邊環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)

施產(chǎn)生一定的影響，這也需要在城市規(guī)劃中予以充分考慮。

增減掛鉤機(jī)制的實(shí)施需要嚴(yán)格的監(jiān)管機(jī)制來(lái)保證其有效性和公

正性。在成都的實(shí)踐中，監(jiān)管機(jī)制尚不健全，存在監(jiān)管漏洞和執(zhí)行不

力的問(wèn)題。例如，部分項(xiàng)目的審批和實(shí)施過(guò)程中存在不規(guī)范行為，如

未按規(guī)定程序進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)估、未充分征求公眾意見(jiàn)等。這些問(wèn)題

的存在不僅影響了增減掛鉤機(jī)制的實(shí)施效果，也損害了政府的公信力。

成都的增減掛鉤機(jī)制在優(yōu)化土地資源配置、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展方

面取得了一定的成效。其在實(shí)施過(guò)程中也面臨著土地增值收益分配不

均、農(nóng)村土地權(quán)益保護(hù)不足、與城市規(guī)劃銜接不足以及監(jiān)管機(jī)制不健

全等問(wèn)題和挑戰(zhàn)。未來(lái)，成都應(yīng)進(jìn)一步完善相關(guān)政策和監(jiān)管機(jī)制，確

保增減掛鉤機(jī)制的有效實(shí)施，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地資源的合理利用和可持

續(xù)發(fā)展。

7.政策建議與未來(lái)展望

成都應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)土地市場(chǎng)改革，完善土地交易機(jī)制，提高土地

資源配置效率。這包括建立健全土地交易平臺(tái)，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，提高

土地交易透明度，以及完善土地價(jià)格形成機(jī)制，確保土地價(jià)格反映其

真實(shí)價(jià)值。

成都應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制政策，確保城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤

項(xiàng)目符合城市規(guī)劃和土地總體利用規(guī)劃。同時(shí).，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)掛鉤項(xiàng)目實(shí)

施過(guò)程中的監(jiān)管，防止土地資源的浪費(fèi)和濫用。

建議成都改進(jìn)土地收益分配機(jī)制，確保土地增值收益合理分配給

農(nóng)民和農(nóng)村集體。這可以通過(guò)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，保障農(nóng)民合法權(quán)益，以

及通過(guò)稅收等手段調(diào)節(jié)土地收益分配，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展。

政府應(yīng)加大對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的宣傳力度，提高公眾

對(duì)該政策的認(rèn)識(shí)和理解。同時(shí)，對(duì)相關(guān)管理人員和參與項(xiàng)目的農(nóng)民進(jìn)

行專業(yè)培訓(xùn)，提高政策執(zhí)行效率。

隨著城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制的不斷完善，預(yù)計(jì)成都的土地利

用效率將得到進(jìn)一步提升，有助于緩解城市建設(shè)用地緊張的狀況，同

時(shí)保護(hù)耕地資源。

通過(guò)增減掛鉤機(jī)制的實(shí)施，城鄉(xiāng)間的土地利用和經(jīng)濟(jì)發(fā)展將更加

協(xié)調(diào)，有助于縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

面對(duì)未來(lái)土地利用和城鄉(xiāng)發(fā)展的新挑戰(zhàn)，成都將繼續(xù)探索和創(chuàng)新

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。

隨著政策的不斷完善和公眾意識(shí)的提高，預(yù)計(jì)將有更多社會(huì)力量

參與到城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目中，共同推動(dòng)土地資源的合理利用

和城鄉(xiāng)發(fā)展。

8.結(jié)論

本研究以成都市為例，深入探討了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制的

經(jīng)濟(jì)學(xué)內(nèi)涵與實(shí)踐效果。通過(guò)定性與定量相結(jié)合的分析方法，揭示了

掛鉤機(jī)制在促進(jìn)城鄉(xiāng)土地資源優(yōu)化配置、提高土地利用效率以及推動(dòng)

地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的積極作用。

研究發(fā)現(xiàn)，成都市在實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制的過(guò)程中，

不僅有效緩解了城市建設(shè)用地緊張的問(wèn)題，還通過(guò)土地復(fù)墾和整理，

增加了農(nóng)村地區(qū)的耕地面積，從而保障了糧食安全。同時(shí)，該機(jī)制的

實(shí)施還促進(jìn)了農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移和農(nóng)民收入的提高，推動(dòng)了城鄉(xiāng)一體

化進(jìn)程。

研究也指出，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制在實(shí)施過(guò)程中仍面臨一

些挑戰(zhàn)和問(wèn)題。例如，土地復(fù)墾和整理的投入成本較高，資金來(lái)源單

一部分農(nóng)民對(duì)于土地流轉(zhuǎn)和整理的意愿不強(qiáng)，影響了機(jī)制的推廣和實(shí)

施效果掛鉤機(jī)制的實(shí)施還需要進(jìn)一步完善相關(guān)的政策法規(guī)和監(jiān)管機(jī)

制，以確保其可持續(xù)性和公平性。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制作為一種創(chuàng)新的土地資源管理手段，

對(duì)于促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、優(yōu)化土地資源配置、提高土地利用效率等方

面具有重要的理論和實(shí)踐價(jià)值。在實(shí)施過(guò)程中需要充分考慮各種因素

和挑戰(zhàn)，制定科學(xué)合理的政策和措施，以確保機(jī)制的有效性和可持續(xù)

性。未來(lái)，隨著城鄉(xiāng)發(fā)展模式的不斷轉(zhuǎn)變和土地資源管理需求的不斷

提升，掛鉤機(jī)制還有望在更廣泛的領(lǐng)域和更深層次上發(fā)揮作用。

10.附錄

本附錄收錄了成都市關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制的主要政

策文件，包括政府公告、規(guī)劃文件、實(shí)施細(xì)則等。這些文件為研究提

供了政策背景和操作指南。

詳細(xì)介紹了本研究中使用的城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)?shù)據(jù)、經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)等的來(lái)

源，以及數(shù)據(jù)收集、處理和分析的方法。包括數(shù)據(jù)清洗、缺失值處理、

數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化等步驟。

詳細(xì)闡述了用于分析城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制的經(jīng)濟(jì)模型，包

括模型的假設(shè)條件、變量選擇、模型構(gòu)建過(guò)程。同時(shí)，提供了模型的

計(jì)算步驟和結(jié)果解讀。

本研究涉及的問(wèn)卷調(diào)查和訪談?dòng)涗洠▎?wèn)卷設(shè)計(jì)、調(diào)研對(duì)象選

擇、訪談提綱等，為分析提供了第一手資料。

本部分提供了成都市在城鄉(xiāng)建設(shè)用地噌減掛鉤機(jī)制實(shí)施中的具

體案例，包括項(xiàng)目背景、實(shí)施過(guò)程、成效分析等，為理論研究提供了

實(shí)踐支持。

詳細(xì)列出本研究所引用的所有文獻(xiàn)，包括書籍、學(xué)術(shù)論文、政策

文件、網(wǎng)絡(luò)資源等，以便讀者進(jìn)一步查閱。

參考資料：

在城市化進(jìn)程不斷加速的中國(guó)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地的管理已經(jīng)成為一

個(gè)重要的議題。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制（以下簡(jiǎn)稱“掛鉤機(jī)制”）

是解決這一問(wèn)題的一種重要策略。掛鉤機(jī)制是指在一定區(qū)域內(nèi)，依據(jù)

土地利用總體規(guī)劃，通過(guò)減少農(nóng)村建設(shè)用地，增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地，以

此平衡城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量，同時(shí)優(yōu)化土地資源配置，提高土地利用效

率。本文以成都市為例，對(duì)掛鉤機(jī)制進(jìn)行經(jīng)濟(jì)學(xué)分析。

資源配置優(yōu)化：掛鉤機(jī)制可以通過(guò)土地使用權(quán)的調(diào)整，使城鄉(xiāng)建

設(shè)用地得到更合理的配置。在成都市的實(shí)踐中，這一機(jī)制將農(nóng)村的閑

置土地轉(zhuǎn)移到城市，不僅提高了土地資源的利用效率，也滿足了城市

不斷增長(zhǎng)的用地需求。

經(jīng)濟(jì)效益提升：掛鉤機(jī)制的實(shí)施可以帶來(lái)明顯的經(jīng)濟(jì)效益。一方

面，通過(guò)減少農(nóng)村閑置土地，可以減少土地浪費(fèi)和資源浪費(fèi)；另一方

面，通過(guò)增加城市用地，可以促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高土地價(jià)值。

社會(huì)效益改善：掛鉤機(jī)制的實(shí)施還可以帶來(lái)社會(huì)效益的改善。通

過(guò)優(yōu)化土地資源配置，可以改善農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的進(jìn)程，提高城

市化水平，同時(shí)也可以提高農(nóng)民的生活質(zhì)量。

成都市是實(shí)施掛鉤機(jī)制的先行者之一。自2009年以來(lái)，成都市

通過(guò)實(shí)施掛鉤機(jī)制，優(yōu)化了城鄉(xiāng)建設(shè)用地的配置，提高了土地利用效

率，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的雙贏。具體來(lái)說(shuō)，成都市的經(jīng)驗(yàn)包

括：

政策引導(dǎo)：成都市政府通過(guò)制定相關(guān)政策，引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組

織、農(nóng)民和土地使用者積極參與掛鉤機(jī)制的實(shí)施。這些政策包括土地

流轉(zhuǎn)政策、土地征收政策、拆遷安置政策等。

市場(chǎng)運(yùn)作：在掛鉤機(jī)制的實(shí)施過(guò)程中，成都市采用了市場(chǎng)化的運(yùn)

作方式。通過(guò)公開競(jìng)標(biāo)、拍賣等方式，實(shí)現(xiàn)了土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)

和土地資源的優(yōu)化配置。

監(jiān)督保障：為確保掛鉤機(jī)制的公平、公正、公開實(shí)施，成都市建

立了完善的監(jiān)督保障體系。包括對(duì)土地使用權(quán)的監(jiān)督、對(duì)資金使用的

監(jiān)督、對(duì)拆遷安置工作的監(jiān)督等U

通過(guò)對(duì)掛鉤機(jī)制的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析和成都市的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可以看出，掛

鉤機(jī)制是一種有效的土地管理方式。它可以優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地的配置,

提高土地利用效率，帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的提升。在實(shí)施過(guò)程中

也需要注意一些問(wèn)題，如政策制定的科學(xué)性、市場(chǎng)運(yùn)作的規(guī)范性、監(jiān)

督保障的完善性等。

完善政策體系：政府應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)掛鉤機(jī)制的政策研究，完善

相關(guān)政策體系。特別是在土地流轉(zhuǎn)、土地征收、拆遷安置等方面，應(yīng)

充分考慮各方利益訴求，保障公平公正。

加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管：政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)掛鉤機(jī)制實(shí)施過(guò)程中的市場(chǎng)監(jiān)管，

防止不規(guī)范的市場(chǎng)行為和不當(dāng)利益輸送。同時(shí)，應(yīng)建立公開透明的信

息披露機(jī)制，保障市場(chǎng)參與者的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

強(qiáng)化社會(huì)參與：政府應(yīng)鼓勵(lì)和支持社會(huì)各界參與掛鉤機(jī)制的實(shí)施

過(guò)程，提高公眾的參與度和滿意度。同時(shí)，應(yīng)建立健全公眾監(jiān)督和反

饋機(jī)制，及時(shí)回應(yīng)和處理公眾關(guān)切的問(wèn)題。

深化理論研究：針對(duì)掛鉤機(jī)制的實(shí)施過(guò)程中遇到的新問(wèn)題和新挑

戰(zhàn)，應(yīng)深化理論研究和實(shí)踐探索。通過(guò)不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，進(jìn)一步完

善掛鉤機(jī)制的實(shí)施方式和效果評(píng)價(jià)機(jī)制。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制是一種具有重要現(xiàn)實(shí)意義和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)

展前景的土地管理方式V通過(guò)加強(qiáng)政策引導(dǎo)、市場(chǎng)監(jiān)管和社會(huì)參與等

方面的努力可以在更大范圍內(nèi)推廣和應(yīng)用這一機(jī)制為中國(guó)的城市化

進(jìn)程提供有力的支撐。

隨著中國(guó)城市化進(jìn)程的加速，城市和農(nóng)村建設(shè)用地的供需矛盾日

益凸顯。為優(yōu)化城鄉(xiāng)土地資源配置，提高土地利用效率，城鄉(xiāng)建設(shè)用

地增減掛鉤機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生。該機(jī)制旨在通過(guò)土地的合理流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城

鄉(xiāng)土地資源的優(yōu)化配置，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興和誠(chéng)市化進(jìn)程的協(xié)調(diào)發(fā)展。

本文采用文獻(xiàn)資料梳理、實(shí)地調(diào)查和統(tǒng)計(jì)分析等方法進(jìn)行研究。

收集與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制相關(guān)的文獻(xiàn)資料，梳理出現(xiàn)有研究

成果和不足之處。結(jié)合實(shí)地調(diào)查，了解當(dāng)前城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)

制在各地的實(shí)施情況，收集相關(guān)數(shù)據(jù)。運(yùn)用統(tǒng)計(jì)分析方法，對(duì)收集到

的數(shù)據(jù)進(jìn)行整理和分析，以揭示機(jī)制存在的問(wèn)題和提出改進(jìn)建議。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制自實(shí)施以來(lái)，已在多個(gè)省份進(jìn)行了試

點(diǎn)。通過(guò)土地整治、宅基地復(fù)墾等方式，試點(diǎn)地區(qū)實(shí)現(xiàn)了建設(shè)用地的

增加與農(nóng)村用地的減少相掛鉤，有效緩解了城市和農(nóng)村建設(shè)用地的供

需矛盾。

盡管城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制取得了一定成效，但仍存在一些

問(wèn)題。部分地區(qū)過(guò)于追求土地規(guī)模和速度，導(dǎo)致了土地利用效率低下。

由于缺乏有效的利益分配機(jī)制和市場(chǎng)調(diào)節(jié)手段，部分農(nóng)民在土地整治

中未能獲得應(yīng)有的收益，影響了其參與的積極性。部分地區(qū)存在著忽

視環(huán)境影響、破壞生態(tài)平衡的現(xiàn)象，不利于可持續(xù)發(fā)展。

針對(duì)上述問(wèn)題，提出以下改進(jìn)建議：一是加強(qiáng)政策宣傳和培訓(xùn)，

提高基層干部和農(nóng)民對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制的認(rèn)識(shí)和理解；二

是建立健全利益分配機(jī)制和市場(chǎng)調(diào)節(jié)手段，保障農(nóng)民的合法權(quán)益，提

高其參與的積極性；三是加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)，確保土地整治過(guò)

程中的生態(tài)效益和社會(huì)效益相協(xié)調(diào)。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制作為一種創(chuàng)新性的土地資源配置方

式，在緩解城市和農(nóng)村建設(shè)用地供需矛盾、提高土地利用效率、推動(dòng)

鄉(xiāng)村振興和城市化進(jìn)程的協(xié)調(diào)發(fā)展方面具有積極意義。仍需進(jìn)一步完

善該機(jī)制，加強(qiáng)政策宣傳和培訓(xùn)、建立健全利益分配機(jī)制和市場(chǎng)調(diào)節(jié)

手段、加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)等措施，以確保其健康有序發(fā)展，為

中國(guó)的土地資源優(yōu)化配置和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施提供有力支撐。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是國(guó)家推出的支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、

促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、破解保護(hù)與保障“兩難”困境的一項(xiàng)重要管理措

施。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是國(guó)家推出的支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、

促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、破解保護(hù)與保障“兩難”困境的一項(xiàng)重要管理措

施。國(guó)土資源部日前組織開展的增減掛鉤試點(diǎn)快速調(diào)研顯示，自2006

年增減掛鉤試點(diǎn)工作開展以來(lái)，大部分地區(qū)能夠充分運(yùn)用這項(xiàng)新的政

策，對(duì)利用不合理、不充分和廢棄閑置的農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行調(diào)整利用，

總體進(jìn)展順利，取得預(yù)期效果。但個(gè)別地區(qū)還存在認(rèn)識(shí)不準(zhǔn)、操作不

當(dāng)和監(jiān)管不力的問(wèn)題，需要進(jìn)一步深化理解、加強(qiáng)監(jiān)管、完善制度。

從上世紀(jì)90年代后期開始，一些地方相繼采取建設(shè)用地置換、

周轉(zhuǎn)和土地整理折抵等辦法，盤活城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地，解決城鎮(zhèn)和工

業(yè)園區(qū)建設(shè)用地不足。為了引導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)集中、集約用地，解決小城

鎮(zhèn)發(fā)展用地指標(biāo)問(wèn)題，2000年6月《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)小城

鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（中發(fā)（2000）11號(hào)）提出，“對(duì)以遷村

并點(diǎn)和土地整理等方式進(jìn)行小城鎮(zhèn)建設(shè)的，可在建設(shè)用地計(jì)劃中予以

適當(dāng)支持”，“要嚴(yán)格限制分散建房的宅基地審批，鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)購(gòu)

房或按規(guī)劃集中建房，節(jié)約的宅基地可用于小城鎮(zhèn)建設(shè)用地?！?/p>

為貫徹落實(shí)中發(fā)（2000）11號(hào)文件，國(guó)土資源部隨后發(fā)出《關(guān)

于加強(qiáng)土地管理促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的通知》（國(guó)土資發(fā)（2000）337

號(hào)），第一次明確提出建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)，主要通過(guò)“農(nóng)村居民點(diǎn)向

中心村和集鎮(zhèn)集中”、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)小區(qū)集中和村莊整理等途徑

解決”，對(duì)試點(diǎn)小城鎮(zhèn)”可以給予一定數(shù)量的新增建設(shè)用地占用耕地

的周轉(zhuǎn)指標(biāo)，用于實(shí)施建新拆舊”。對(duì)目前我國(guó)土地政策具有重要影

響的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)（2004）28

號(hào)）也提出，“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村

建設(shè)用地減少相掛鉤”。

為了穩(wěn)妥推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，國(guó)土資源部組織開展掛鉤

試點(diǎn)工作，相繼出臺(tái)了一系列文件，明確了基本政策要求。試點(diǎn)工作

初期，增減掛鉤試點(diǎn)數(shù)量有限且試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)直接由國(guó)土資源部批準(zhǔn)和

指導(dǎo)、管理，自2009年起，國(guó)土資源部改變批準(zhǔn)和管理方式，將掛

鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)納入年度土地利用計(jì)劃管理，國(guó)土資源部負(fù)責(zé)確定掛鉤周

轉(zhuǎn)指標(biāo)總規(guī)模及指標(biāo)的分解下達(dá)，有關(guān)省區(qū)市負(fù)責(zé)試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)的批準(zhǔn)

和管理。

隨著城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實(shí)踐的不斷深入，從國(guó)家到地方，從

國(guó)土部門到各級(jí)政府，從管理人員到廣大群眾，無(wú)不對(duì)此項(xiàng)新政策的

認(rèn)識(shí)更加深化。其多重效應(yīng)主要體現(xiàn)在：

要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，必須向農(nóng)村地區(qū)增加投入，提供更多的公

共產(chǎn)品。城鎮(zhèn)建設(shè)用地增減掛鉤政策為我們找到了一條很好的途徑，

它蘊(yùn)含著重大的戰(zhàn)略理念。實(shí)踐證明，實(shí)施增減掛鉤，與土地整治、

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展相結(jié)合，有助于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)

模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)，實(shí)施農(nóng)村集體建設(shè)用地整理節(jié)約

的土地，依據(jù)級(jí)差地租原理調(diào)劑使用，按照以城帶鄉(xiāng)、以工補(bǔ)農(nóng)的要

求，將獲得的土地級(jí)差收益，用于發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，以及農(nóng)村基礎(chǔ)

設(shè)施和公共服務(wù)配套設(shè)施等建設(shè)，既可增加農(nóng)民收入，提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)民

生活水平，又改變了農(nóng)村落后面貌，推動(dòng)了新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化

發(fā)展。山東、天津、寧夏、四川、江蘇等試點(diǎn)縣區(qū)將增減掛鉤與新村

建設(shè)、農(nóng)村危房改造相結(jié)合，整合各類涉農(nóng)資金，有效解決了農(nóng)村飲

水、通信服務(wù)、清潔能源、衛(wèi)生改廁、環(huán)境保護(hù)等難題。

我國(guó)耕地保護(hù)的基本動(dòng)力主要來(lái)自兩個(gè)方面，一是政府主導(dǎo)實(shí)施

土地開發(fā)整理項(xiàng)目，重在以建設(shè)促保護(hù)，實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量增加、質(zhì)量提

高；二是建設(shè)項(xiàng)目占用耕地需要履行“占補(bǔ)平衡”義務(wù)，立足于耕地

本身不能少。筆者認(rèn)為，“增減掛鉤”是“占補(bǔ)平衡”思路的合理延

仲，是將建設(shè)用地整理增加的耕地面積等量核定為建設(shè)占用耕地指標(biāo),

最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)耕地面積有增加、質(zhì)量不降低。江蘇結(jié)合增減掛鉤，

開展“萬(wàn)頃良田”建設(shè)工程，總建設(shè)規(guī)模達(dá)83萬(wàn)畝，實(shí)施完成后可

新增耕地12萬(wàn)畝。江西、四川、湖北將增減掛鉤作為推進(jìn)“造地增

糧富民工程”、“金土地工程”、“高產(chǎn)農(nóng)田示范工程”等的重要內(nèi)

容，有效增加了耕地面積。土地的節(jié)約集約利用可以表現(xiàn)為少用地，

也可以是同樣的土地承載了更多的人口、經(jīng)濟(jì)實(shí)體以及更多的建筑。

“增減掛鉤”的節(jié)地效果是雙重的，通過(guò)城鄉(xiāng)用地布局的調(diào)整，原有

的粗放利用被消滅，新的土地以更集約的方式加以利用。據(jù)調(diào)研統(tǒng)計(jì)，

實(shí)施增減掛鉤平均可節(jié)約用地50%左右。

在我國(guó)的土地政策體系中，土地開發(fā)整理的主要功能是解決土地

利用形態(tài)破碎和零亂問(wèn)題、增加耕地面積，主要方式是對(duì)零散地塊實(shí)

行歸并、對(duì)廢棄地塊實(shí)行復(fù)墾；耕地占補(bǔ)平衡政策的主要功能是保護(hù)

耕地面積，主要方式是要求各地通過(guò)農(nóng)村土地整治、開發(fā)未利用土地

等途徑，補(bǔ)充相同面積和質(zhì)量的耕地；集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策的主要

功能是盤活依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，主要方式是通過(guò)統(tǒng)

一有形的土地市場(chǎng)、公開規(guī)范地轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。但這三項(xiàng)政策均無(wú)

法根本解決農(nóng)村房屋和村莊建設(shè)用地“散、亂、空”問(wèn)題，更解決不

了城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局調(diào)整優(yōu)化問(wèn)題。實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，農(nóng)

村建設(shè)用地在規(guī)劃的引導(dǎo)下，有計(jì)劃地拆建，促進(jìn)土地在空間上的調(diào)

整和互換，一定程度上解決了我國(guó)農(nóng)村大部分地區(qū)耕地細(xì)碎分耕、集

體建設(shè)用地粗放浪費(fèi)等問(wèn)題。

“增減掛鉤”涉及土地確權(quán)、建設(shè)用地布局調(diào)整、農(nóng)民土地權(quán)益

維護(hù)等問(wèn)題，各地增減掛鉤試點(diǎn)實(shí)踐中，圍繞改革農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度、

規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、構(gòu)建耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制、建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一

土地市場(chǎng)、完善土地收益分配機(jī)制等，進(jìn)行了積極探索。如成都市將

實(shí)施農(nóng)村集體建設(shè)用地整理“節(jié)約的建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤到符合土地利

用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃的區(qū)域使用，為合法取得集體建設(shè)用地”，規(guī)

定“集體建設(shè)用地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)收益大部分歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，

縣鄉(xiāng)政府可按一定比例，從流轉(zhuǎn)收益中提取為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌配套建設(shè)的資

金，用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展”。

由于城市缺地，農(nóng)村缺錢，各地對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的熱情

很高，正如其他新生事物一樣，增減掛鉤實(shí)踐中也出現(xiàn)了一些問(wèn)題：

一是有的地方在國(guó)土資源部批準(zhǔn)試點(diǎn)之外擅自開展“掛鉤”，擴(kuò)大了

城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，在一定程度上沖擊了現(xiàn)行土地利用計(jì)劃指標(biāo)管理,

影響了宏觀調(diào)控效果。二是在批準(zhǔn)的增減掛鉤試點(diǎn)范圍內(nèi)，一些地方

片面追求土地級(jí)差收益，違反規(guī)定跨縣域調(diào)劑使用周轉(zhuǎn)指標(biāo)，將節(jié)余

的指標(biāo)集中用于中心城市，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。三是有的地方村鎮(zhèn)

建設(shè)規(guī)劃滯后，鄉(xiāng)土地規(guī)劃修編尚未完成，造成項(xiàng)目區(qū)設(shè)置與土地利

用總體規(guī)劃未能充分銜接，增減掛鉤與農(nóng)業(yè)發(fā)展、村鎮(zhèn)建設(shè)等統(tǒng)籌不

夠，降低了增減掛鉤的綜合效益。

這些問(wèn)題的產(chǎn)生，主要是部分地區(qū)對(duì)增減掛鉤政策相關(guān)規(guī)定認(rèn)識(shí)

有偏差、做法不規(guī)范、管理上存在缺陷。為切實(shí)發(fā)揮增減掛鉤政策的

綜合作用，要在“兩統(tǒng)兩堅(jiān)持、兩完善、兩探索”的基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗(yàn),

規(guī)范推進(jìn)。

“兩統(tǒng)一”，一是審批管理的統(tǒng)一。強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤

試點(diǎn)，必須經(jīng)過(guò)國(guó)土資源部批準(zhǔn)，有計(jì)劃地穩(wěn)步推行。對(duì)各地在國(guó)家

批準(zhǔn)的掛鉤試點(diǎn)外，以置換、掛鉤等各種名義自行開展的增減掛鉤行

為，及時(shí)糾正其不規(guī)范做法v二是指導(dǎo)原則的統(tǒng)一。所有增減掛鉤試

點(diǎn)工作，均統(tǒng)一到以改善農(nóng)村生產(chǎn)和生活條件為目標(biāo)，以優(yōu)化用地結(jié)

構(gòu)和節(jié)約集約用地為重點(diǎn)，以保護(hù)耕地、保障權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

不可將掛鉤政策片面作為解決地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地需求和降低政府土

地取得成本的手段，防止大拆大建、侵害農(nóng)民權(quán)益等行為。

“兩堅(jiān)持”，一是堅(jiān)持控制周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模。控制周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模的

意義在于控制好整理規(guī)模和節(jié)奏，按照新一輪土地利用總體規(guī)劃確定

的農(nóng)村建設(shè)用地整理總規(guī)模，逐年按計(jì)劃實(shí)施，避免借農(nóng)村土地整理

過(guò)快擴(kuò)張城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。具體實(shí)施過(guò)程中，堅(jiān)持農(nóng)村宅基地和村

莊建設(shè)用地整治所騰出的土地首先要復(fù)墾為耕地，調(diào)劑為建設(shè)用地的

作為周轉(zhuǎn)指標(biāo)納入年度土地利用計(jì)劃；按照掛鉤項(xiàng)目區(qū)落實(shí)周轉(zhuǎn)指標(biāo)

時(shí)，首先滿足項(xiàng)目區(qū)內(nèi)農(nóng)民建房、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施用地，并

留足發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)用地；在此基礎(chǔ)上，仍有剩余的，可作為節(jié)余指標(biāo)

調(diào)劑使用，按照去年年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出的以發(fā)展中小城市和

小城鎮(zhèn)為重點(diǎn)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的要求，節(jié)余指標(biāo)不宜大跨度地安排到中心

城市使用。二是堅(jiān)持實(shí)行項(xiàng)目區(qū)管理。掛鉤試點(diǎn)政策的前提是設(shè)立一

個(gè)封閉的項(xiàng)目區(qū)。也就是說(shuō)，不論拆舊，還是建新，必須捆綁在一起

作為一個(gè)整體項(xiàng)目區(qū)確定下來(lái)，不能“飄著”。掛鉤所有的活動(dòng)必須

在這個(gè)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)封閉運(yùn)行，確保項(xiàng)目區(qū)內(nèi)拆舊面積大于建新面積，復(fù)

墾耕地大于占用耕地，耕地總體質(zhì)量有提高。

“兩完善”，一是完善規(guī)劃計(jì)劃編制。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試

點(diǎn)的實(shí)質(zhì)是以空間換效率，需要妥善解決區(qū)域整體的問(wèn)題。地方政府

要依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，并按照田、水、路、林、村綜合整治的要

求，科學(xué)編制農(nóng)村土地整治規(guī)劃，統(tǒng)籌安排增減掛鉤和農(nóng)用地整埋的

規(guī)模、布局和時(shí)序，并與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等規(guī)

劃做好協(xié)調(diào)。項(xiàng)目區(qū)選擇安排應(yīng)有利于促進(jìn)耕地的成片開發(fā)和保護(hù)，

有利于農(nóng)民就近就業(yè)。在計(jì)劃安排上需有的放矢、突出重點(diǎn)，體現(xiàn)差

別化管理，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有需求、增減掛鉤有潛力、地方政府有財(cái)

力、農(nóng)民群眾有愿望的地區(qū)，適當(dāng)擴(kuò)大周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模；對(duì)實(shí)施條件相

對(duì)較差的地區(qū)，控制規(guī)模、做好引導(dǎo)；對(duì)條件尚不具備的地區(qū)，暫不

批準(zhǔn)試點(diǎn)，確保增減掛鉤積極穩(wěn)妥推進(jìn)。二是完善實(shí)施監(jiān)督管理。將

掛鉤項(xiàng)目納入“一張圖”綜合監(jiān)管平臺(tái)。項(xiàng)目區(qū)實(shí)施前，要對(duì)建新擬

占用的農(nóng)用地和耕地進(jìn)行面積測(cè)量和等級(jí)評(píng)定，登記入冊(cè)。實(shí)施過(guò)程

中，按照“總量控制、封閉運(yùn)行、定期考核、到期歸還”的原則，建

立臺(tái)賬，對(duì)掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)的下達(dá)、使用和歸還進(jìn)行全程監(jiān)管。實(shí)施完

成后，由地方國(guó)土資源部門逐級(jí)組織開展驗(yàn)收，并將驗(yàn)收結(jié)果報(bào)國(guó)土

資源部備案。

“兩探索”，一是探索形成保障農(nóng)民權(quán)益的制度體系。試點(diǎn)開展

初期，國(guó)家對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地整治涉及的權(quán)屬調(diào)整、補(bǔ)償安置、收益返

還等，沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定，各地自行其是。農(nóng)民權(quán)益的保障、土地財(cái)產(chǎn)權(quán)

利的保護(hù)停留在尊重農(nóng)民意愿，取決于地方政府管理水平。下一階段,

需要著力于完善制度和建立機(jī)制，研究制定土地權(quán)屬管理、收益返還

使用等具體辦法，探索引入市場(chǎng)評(píng)估體系，完善價(jià)格形成機(jī)制。二是

探索完善農(nóng)村土地整治制度環(huán)境。增減掛鉤在很多地方已逐步與土地

流轉(zhuǎn)、土地整治緊密結(jié)合，成為農(nóng)村土地管理制度的一項(xiàng)綜合性改革。

亟需探索整合增減掛鉤、土地整治、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)三種形式的農(nóng)

村土地管理制度改革政策和措施，充分發(fā)揮項(xiàng)目整合、資金融合、掛

鉤調(diào)節(jié)的整裝優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)土地資源、資產(chǎn)、資本“三位一體”管理，

提高政策的綜合效益。

二OO八年六月二十七日中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部國(guó)土資發(fā)

[2008]138號(hào)發(fā)布

第一條為進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作，

根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)12004）28

號(hào)）的規(guī)定，制定本辦法。

第二條本辦法所稱城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤（以下簡(jiǎn)稱掛鉤）是

指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地

地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積

共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)（以下簡(jiǎn)稱項(xiàng)目區(qū)），通過(guò)建新拆舊和土地

整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終

實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城

鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。

第三條掛鉤試點(diǎn)工作應(yīng)以落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以保護(hù)耕地、

保障農(nóng)民土地權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)，以改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)

展為目標(biāo)，以優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和節(jié)約集約用地為重點(diǎn)。具體遵循以下原

則:

（一）以規(guī)劃統(tǒng)籌試點(diǎn)工作，引導(dǎo)城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化,

推進(jìn)土地節(jié)約集約利用，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）以掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)安排項(xiàng)目區(qū)建新拆舊規(guī)模，調(diào)控實(shí)施進(jìn)度,

考核計(jì)劃目標(biāo)；

（三）以項(xiàng)目區(qū)實(shí)施為核心，實(shí)行行政轄區(qū)和項(xiàng)目區(qū)建新拆舊雙

層審批、考核和管理，確保項(xiàng)目區(qū)實(shí)施后，增加耕地有效面積，提高

耕地質(zhì)量，建設(shè)用地總量不突破原有規(guī)模：

（四）因地制宜，統(tǒng)籌安排，零拆整建，先易后難，突出重點(diǎn)，

分步實(shí)施；

（六）以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)，通過(guò)掛鉤試點(diǎn)工作，改善農(nóng)民生產(chǎn)、

生活條件，促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

第四條國(guó)土資源部負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)掛鉤試點(diǎn)工作的政策指導(dǎo)、規(guī)模

調(diào)控和監(jiān)督檢查；試點(diǎn)?。▍^(qū)、市）省級(jí)國(guó)土資源部門負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)試

點(diǎn)工作的總體部署和組織管理；試點(diǎn)市、縣國(guó)土資源部門負(fù)責(zé)本行政

區(qū)域內(nèi)試點(diǎn)工作的具體組織實(shí)施。

掛鉤試點(diǎn)工作應(yīng)當(dāng)由市、縣人民政府組織協(xié)調(diào)，相關(guān)部門協(xié)同配

合，共同推進(jìn)。

第五條掛鉤試點(diǎn)工作實(shí)行行政區(qū)域和項(xiàng)目區(qū)雙層管理，以項(xiàng)目

區(qū)為主體組織實(shí)施。項(xiàng)目區(qū)應(yīng)在試點(diǎn)市、縣行政轄區(qū)內(nèi)設(shè)置，優(yōu)先考

慮城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)；項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建新和拆舊地塊要相對(duì)接近，便于實(shí)施

和管理，并避讓基本農(nóng)田；

項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建新地塊總面積必須小于拆舊地塊總面積，拆舊地塊整

理復(fù)墾耕地的數(shù)量、質(zhì)量，應(yīng)比建新占用耕地的數(shù)量有增加、質(zhì)量有

提高。

項(xiàng)目區(qū)內(nèi)拆舊地塊整理的耕地面積，大于建新占用的耕地的，可

用于建設(shè)占用耕地占補(bǔ)平衡。

第六條掛鉤試點(diǎn)通過(guò)下達(dá)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)（以

下簡(jiǎn)稱掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)）進(jìn)行。掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)專項(xiàng)用于控制項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建

新地塊的規(guī)模，同時(shí)作為拆舊地塊整理復(fù)墾耕地面積的標(biāo)準(zhǔn)。不得作

為年度新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)使用。

掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)應(yīng)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)用拆舊地塊整理復(fù)墾的耕地面積

歸還，面積不得少于下達(dá)的掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)。

第七條掛鉤試點(diǎn)市、縣應(yīng)當(dāng)開展專項(xiàng)調(diào)查，查清試點(diǎn)地區(qū)土地

利用現(xiàn)狀、權(quán)屬等級(jí)，分析試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地整理復(fù)墾潛力和城

鎮(zhèn)建設(shè)用地需求，了解當(dāng)?shù)厝罕姷纳a(chǎn)生活條件和建新拆舊意愿。

第八條掛鉤試點(diǎn)市.、縣應(yīng)當(dāng)依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和專項(xiàng)調(diào)查,

編制掛鉤試點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃，統(tǒng)籌安排掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)規(guī)模布局，做好與

城市、村鎮(zhèn)規(guī)劃等的銜接。

第九條掛鉤試點(diǎn)縣（區(qū)、市）應(yīng)依據(jù)專項(xiàng)調(diào)查和掛鉤試點(diǎn)專項(xiàng)

規(guī)劃，編制項(xiàng)目區(qū)實(shí)施規(guī)劃，統(tǒng)籌確定城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)

用地撤并的規(guī)模、范圍和布局，合理安排建新區(qū)城鎮(zhèn)村建設(shè)用地的比

例，優(yōu)先保證被拆遷農(nóng)民安置和農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)用地，并為當(dāng)?shù)剞r(nóng)

村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)留空間。

項(xiàng)目區(qū)實(shí)施規(guī)劃內(nèi)容主要包括農(nóng)村建設(shè)用地整理復(fù)墾潛力分析，

項(xiàng)目區(qū)規(guī)模與范圍，土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整等情況；項(xiàng)目區(qū)實(shí)施時(shí)序，周

轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模及使用、歸還計(jì)劃；拆舊區(qū)整理復(fù)墾和安置補(bǔ)償方案；資

金預(yù)算與籌措等，以及項(xiàng)目區(qū)土地利用現(xiàn)狀圖和項(xiàng)目區(qū)實(shí)施規(guī)劃圖。

第十條掛鉤試點(diǎn)工作必須經(jīng)國(guó)土資源部批準(zhǔn)，未經(jīng)批準(zhǔn)不得自

行開展試點(diǎn)工作。

省級(jí)國(guó)土資源部門制定試點(diǎn)工作總體方案，向國(guó)土資源部提出開

展掛鉤試點(diǎn)工作申請(qǐng)。國(guó)土資源部對(duì)省級(jí)國(guó)土資源部門上報(bào)的試點(diǎn)工

作總體方案進(jìn)行審查，并批準(zhǔn)掛鉤試點(diǎn)省吩。

經(jīng)批準(zhǔn)的試點(diǎn)省級(jí)國(guó)土資源部門，依據(jù)試點(diǎn)工作總體方案，組織

市、縣國(guó)土資源部門編制項(xiàng)目區(qū)實(shí)施規(guī)劃，并進(jìn)行審查，建立項(xiàng)目區(qū)

備選庫(kù)；根據(jù)項(xiàng)目區(qū)入庫(kù)情況，向國(guó)土資源部提出周轉(zhuǎn)指標(biāo)申請(qǐng)。

國(guó)土資源部在對(duì)項(xiàng)目區(qū)備選庫(kù)進(jìn)行核查的基礎(chǔ)上，按照總量控制

的原則，批準(zhǔn)下達(dá)掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模。

（三）經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，具備較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，能確保建新安置和

拆舊整理所需資金；

（四）土地管理嚴(yán)格規(guī)范，各項(xiàng)基礎(chǔ)業(yè)務(wù)扎實(shí)，具有較強(qiáng)制度創(chuàng)

新和探索能力。

第十二條試點(diǎn)?。▍^(qū)、市）應(yīng)根據(jù)國(guó)土資源部批準(zhǔn)下達(dá)的掛鉤

周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模，在項(xiàng)目區(qū)備選庫(kù)中擇優(yōu)確定試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)，對(duì)項(xiàng)目區(qū)實(shí)

施規(guī)劃和建新拆舊進(jìn)行整體審批，不再單獨(dú)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。

整體審批結(jié)果報(bào)國(guó)土資源部備案。

項(xiàng)目區(qū)經(jīng)整體審批后方可實(shí)施，未經(jīng)整體審批的項(xiàng)目區(qū)，不得使

用掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)；未納入項(xiàng)目區(qū)、無(wú)掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)的地塊，不得改變

土地用途，涉及農(nóng)用地改變?yōu)樾略鼋ㄔO(shè)用地的應(yīng)依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用

手續(xù)U

第十三條項(xiàng)目區(qū)實(shí)施前，應(yīng)當(dāng)對(duì)建新擬占用的農(nóng)用地和耕地，

進(jìn)行面積測(cè)量和等級(jí)評(píng)定，并登記入冊(cè)。

第十四條掛鉤試點(diǎn)實(shí)施過(guò)程中，項(xiàng)目區(qū)拆舊地塊整理要嚴(yán)格執(zhí)

行土地整埋復(fù)墾的有關(guān)規(guī)定，涉及工程建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行項(xiàng)目法人制、

招投標(biāo)制、工程監(jiān)理制、公告制等制度。

第十五條掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)分別以行政區(qū)域和項(xiàng)目區(qū)為考核單位，

兩者建新地塊的面積規(guī)模都不得突破下達(dá)的掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模。對(duì)各

項(xiàng)目區(qū)掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)的使用情況，要獨(dú)立進(jìn)行考核和管理；對(duì)試點(diǎn)市、

縣掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)的使用情況，要綜合行政轄區(qū)內(nèi)的所有項(xiàng)目區(qū)進(jìn)行整

體考核和管理。

試點(diǎn)市、縣國(guó)土資源部門應(yīng)按照“總量控制、封閉運(yùn)行、定期考

核、到期歸還”的原則，制定建立掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)管理臺(tái)賬，對(duì)掛鉤周

轉(zhuǎn)指標(biāo)的下達(dá)、使用和歸還進(jìn)行全程監(jiān)管。

掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)從項(xiàng)目區(qū)整體審批實(shí)施至指標(biāo)歸還的期限一般不

超過(guò)三年。項(xiàng)目區(qū)要制定分年度指標(biāo)歸還計(jì)劃，試點(diǎn)市、縣國(guó)土資源

部門督促落實(shí)指標(biāo)歸還進(jìn)度；試點(diǎn)省級(jí)國(guó)土資源部門每年應(yīng)依據(jù)指標(biāo)

歸還計(jì)劃，對(duì)各試點(diǎn)市、縣掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)歸還情況進(jìn)行考核驗(yàn)收。

第十六條項(xiàng)目區(qū)建新地塊要按照國(guó)家供地政策和節(jié)約集約用地

要求供地和用地。確需征收的集體土地，應(yīng)依法辦理土地征收手續(xù)。

通過(guò)開展土地評(píng)估、界定土地權(quán)屬，按照同類土地等價(jià)交換的原

則，合理進(jìn)行土地調(diào)整、互換和補(bǔ)償。根據(jù)“依法、自愿、有償、規(guī)

范”的要求，探索集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，創(chuàng)新機(jī)制，促進(jìn)掛鉤試點(diǎn)工作。

第十七條項(xiàng)目區(qū)選點(diǎn)布局應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證、論證，充分吸收當(dāng)?shù)?/p>

農(nóng)民和公眾意見(jiàn)，嚴(yán)禁違背農(nóng)民意愿，大拆大建；項(xiàng)目區(qū)實(shí)施過(guò)程中,

涉及農(nóng)用地或建設(shè)用地調(diào)整、互換，要得到集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民確認(rèn)。

涉及集體土地征收的，要實(shí)行告知、聽(tīng)證和確認(rèn)，對(duì)集體和農(nóng)民妥善

給予補(bǔ)償和安置。

建新地塊實(shí)行有償供地所得收益，要用于項(xiàng)目區(qū)內(nèi)農(nóng)村和基礎(chǔ)設(shè)

施建設(shè)，并按照城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的要求，優(yōu)先用于支持

農(nóng)村集體發(fā)展生產(chǎn)和農(nóng)民改善生活條件。

第十八條市、縣國(guó)土資源部