上海反家暴實施狀況考察

《中華人民共和國反家庭暴力法》實施八周年系列監(jiān)測報告-地方篇上海反家暴實施狀況考察1為平EQUALITY林爽鄭詩茵張琬青張筱葉撰稿林爽統(tǒng)稿馮媛定稿2）；網站(www.equality-beij《反家暴法》）已經實施八周年。上海作為地位篇作為曾于2020年及2021年以上海作出文獻、新聞報道，以及報告對利益相關者的訪談及相關個案的分析，對反家暴相關的更多面向進行了上海實施情況的考察，包括地方法規(guī)、辦法和文件，數據統(tǒng)計和公服務購買及社會組織、人身安全保護令、公安機關接報案及告誡書、反家暴庇護所、強制在地方立法方面，上海在《反家暴法》實施前后均出臺了一些地方劃和文件，并將反家暴議題納入了上?！秼D女兒童發(fā)展規(guī)劃》和上?！秼D女權益保障條例》。但上海還沒有《反家暴法》的配套地方立法，對于上海反家暴工作定期、全面的披露與總結，不利于受害者獲取相關信息和渠道和公眾家，暫無專注于/主業(yè)為反家暴工作的社會組織，也沒有一個全年無休的本地反家暴熱線。情期間（2020-2022年）保護令受理量驟減、但處理速度相對加快，疫情后受理量恢復疫情前平均水平。近年還出現了對保護令的“執(zhí)行裁定書”與“協(xié)助執(zhí)行通知書”，加強保護令的執(zhí)行。遺憾的是，在2022年上海封控期間，受害者沒有申請保護令的庇護所做出了場所和服務內容的突破。但家暴庇護所入住強制報告方面，對于受害者，尤其無/限制民事行為能力的受害者，強制報告是非常重要害者求助困難的情況只有零星的報道和社會組織的關注，害者的安全和維權途徑，也沒有披露疫情間整體反家暴工一上海地方法規(guī)、辦法和文件5二數據統(tǒng)計和公開8三反家暴服務購買及社會組織10四人身安全保護令13五公安機關接報案及告誡書19六反家暴庇護所23七強制報告26八新冠疫情期間的家暴與保障27九個案研究31十結語十一附錄：上海社會組織承接包含反對家庭暴力內容的有關項目清單（不完全統(tǒng)已經施行整整八年。北京為平婦女權益機構為此發(fā)布最新系列監(jiān)測報告3，以期勾畫我國國家機關、政府部門、群團組織、民間機構等有關方面的官方發(fā)），也包括大眾傳媒中的新聞報道，得到印證核實的其他媒體報道，以及-2007年修訂的《上海市實施〈中華人民共和國婦女權益保障法〉辦法》中，包括了三條涉及到家庭暴力的內容，較為籠統(tǒng)地規(guī)定了各級-2009年，上海市婦聯(lián)、市民政局、市公安局等七部門聯(lián)合制定了《上海市貫徹實施〈關于預防和制止家庭暴力的若干意見〉辦法》，雖未搜索到但據報道5，在此《辦法》精神指導下，上海市建立了上海第一所反家暴庇護救助派出所建立了“家庭暴力受理點”。-2011年，《上海婦女發(fā)展“十二五”規(guī)劃》將“減少家庭暴力發(fā)生數”作為“權益保障”這一領域的主要目標之一，負責單位為市公安局、市婦聯(lián)。6這或是上海3北京為平此前歷年所發(fā)布的反家暴法實施監(jiān)測報告詳見：七周年監(jiān)測報告/newinfo.aspx?id=88，五周年監(jiān)測報周年監(jiān)測報告/newi/newinfo.aspx?id=73，二周年監(jiān)測報告http://www.e/newinfo.aspx?id=24如有批評指正，請發(fā)送電郵至equality-cn@hotm5未搜索到此《辦法》的全文，信息參考自報道“上海成立反家庭暴力救助中心免費安置受害人”，新華6“上海市人民政府關于印發(fā)《上海婦女發(fā)展“十二五”規(guī)劃》和《上海兒童發(fā)展“十二五”規(guī)劃》的通知”，2011年10月24日，/nw28702/20200820/0001-28702_30094.html.發(fā)布《上海反家庭暴力工作情況報告》。雖未檢索到該報告由此可見，上海市對于反家暴的工作在《反家暴法》實施之前就有所部署，2016年《反有網上全文公開信息和數據統(tǒng)計。可貴的是，上海做了一些較超前的服務項目，如在2009年上海就建立了第一所“反家暴庇護所”。且在2015年，上海市婦聯(lián)投入120余萬-2016年6月制定的《上海市婦女兒童發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中，“多部門預防和制止家庭暴力工作體系覆蓋率達100%”這一指標被納入到“權益保障”領域。規(guī)劃也提出了很重要的幾項具體措施，9包括建立多部門合作機制、減少家庭暴力發(fā)立健全婦女、兒童權益保護機制的意見》，據報道，10《意見》明確了反家暴機制中法院與婦聯(lián)的職責分工，其中第4條“反家暴機制”指出，各級婦聯(lián)在接到家庭暴力投訴、反映或者求助后，應及時給予家庭暴力受害人幫助，7未搜索到此《報告》原文，信息參考自報道“上海反家暴報告：受暴者近九成是女性，本科以上學歷占比最高”，澎湃新聞，2015年3月1日，/kuaibao_detail.jsp?contid=14378“上海反家暴報告：受暴者近九成是女性，本科以上學歷占比最高”，澎湃新聞，2015年3月1日，/kuaibao_detail.jsp?contid=14379“上海市人民政府關于印發(fā)《上海市婦女兒童發(fā)展“十三五”規(guī)劃》的通知”，2016年6月21日，/nw40828/20200822/0001-10未搜索到此《意見》原文，信息參考自報道“設立兒童權益代表人、推動從業(yè)禁止，上海婦女兒童保護再升級”，2019年4月2日，/article/3007311_qq.html.事行為能力人，或者因受到強制、威嚇等原因無法自行申請人-2020年3月，市婦聯(lián)聯(lián)合市公安婦女兒童權益司法保護工作白皮書（2019年度）》，據報道，11《白皮書》披露-2021年6月發(fā)布的《上海市婦女兒童發(fā)展“十四五”規(guī)劃》12與“十三五”規(guī)劃相同，將“多部門預防和制止家庭暴力工作體系覆蓋率達100%”納入到“權益保障”這一領域的主要指標之一。但遺憾的是，在具體措施中并沒有提出相較“十三五”規(guī)劃更具體和創(chuàng)新的內容，且刪去了“減少家庭暴力發(fā)生數”這項自“十二五”規(guī)益保障法〉辦法》基礎上以廢舊立新方式修改制定而成，14是上海市關于婦女兒童權益的地方性法規(guī)多年難得的一次修訂/立新，其中第五十八、五十九兩條涉及到年之際，上海市婦聯(lián)、市人大社會委發(fā)布《布了“上海市維護婦女兒童權益十大優(yōu)秀案例”，據報道15其中有與反家暴相關的“上海首例戀愛關系終止后申請人身安全保護令案”。11“《上海市婦女兒童權益司法保護工作白皮書（2019年度）》發(fā)布”，人民網，2020年4/n2/2020/0408/c134712“上海市人民政府辦公廳關于印發(fā)《上海市婦女兒童發(fā)展“十四五”規(guī)劃》的通知”，2021年6月10日，/zcwj/20210728/d96/n8347/n846714項穎知：“上海新版婦女權益保障條例出臺對侵害婦女行為任何組織和個人有權制止”，東方網，202215參見“《上海市婦女權益保障條例釋義》首發(fā)”，人民網，/n2/2023/1124/c1347截止2024年2月，上海還沒有《反家人大第15屆第5次會議上，曾有代表提出“關于出臺地方性反家暴相關法規(guī)的議案”，17對此議案，上海市人大社會建設委員會后回復此議題將納入《上海市實施<中華人民共和國婦女權益保障法>辦法》的立法課題研究中。182更多反家暴方面的內容、包括類似疫情等特殊情況期間的受害者保護措施規(guī)定。19然而遺憾的是，通過的新《條例》僅有第五十八、五十九兩條涉并沒有做足夠的更新和細化，雖然提及了家庭暴力告誡書、人身安全保護令，但統(tǒng)，未對家庭暴力的定義作細化、沒有對上海本地多年來的反家暴情況作回應或創(chuàng)新突破、未細化每個責任機構的具體責任，也未提及庇護、經費保障、數據統(tǒng)家暴內容較稀少和籠統(tǒng)，其它的部門性辦法和規(guī)定零星散落在不同的《反家暴法》實施八周年，上海反家暴工作情況如何？這依賴于相關政府各部門的統(tǒng)計和 “定期向同級人民政府婦女兒童工作委員會辦公室上報統(tǒng)計數據”，而統(tǒng)計部門應該 “匯總全市家庭暴力分性別、分年齡等統(tǒng)計數據，充分發(fā)揮統(tǒng)計部門在全市反家庭暴力的統(tǒng)計監(jiān)測作用和分析優(yōu)勢”。16據統(tǒng)計，截止2024年2月，全國有18個省級行政單位完成反家暴的單獨地方立法，參見“反家庭暴力17陳婕：“關于出臺地方性反家暴相關法規(guī)的議案”，上海人大代表議案建議公開（15屆5次/n8347/n8812/n881318參見“上海市人民代表大會社會建設委員會關于市十五屆人大五次會議主席團交付審議的代表議案審議結果的報告”，上海市人民代表大會常務委員會公報2021年第三號，2021年7月16日，/n8347/n8407/n903119上海反家暴志愿者：“參與推動性別平等的好機會，《上海市婦女權益保障條例》喊你來提意見啦！”，“我們與平權”微信公眾號，2022年7月16日。據，也未檢索到上海市婦女兒童工作委員會辦公室在《反家暴法》實見發(fā)布。在一些區(qū)政府發(fā)布的“年度婦女兒童發(fā)展監(jiān)測分析報告”中，20也未見家庭暴力 相關數據。對于報警數量、出具告誡書數量、保護令受理與核發(fā)數量、庇護所使用情況、向民政和婦聯(lián)求助情況、政府購買的服務等等數據，本報告嘗試在以方面零星數據做不完全統(tǒng)計，但整個上海市的由政府部門公開發(fā)布的海首份區(qū)級《反家庭暴力白皮書》21，并連續(xù)三年發(fā)布此白皮書，披露公安接警數量、出具告誡書情況、法院核發(fā)保護令數量等，還制定了《虹口制的實施辦法》、制定《虹口區(qū)貫徹〈中華人民共和國反家庭暴力法〉實施辦法據了解，一些相關部門不愿意披露家暴案件的心之人/機構”利用的考慮。也有的部門工作中雖然包含反對家庭暴力的內容，但不以 “家庭暴力”為表述，而是代以其它更“溫和”的詞匯，例如“家庭糾紛”、“婚姻調解”事實上，《反家暴法》第三條明確規(guī)定，“反家庭暴力是國家、社會和每個家庭的共同責任?！敝袊苍缭?980年作為第一批國家批準了《消除對婦女一切形式歧視公約》，承這是國際社會普遍認同的事實。我國在《反家暴法》出臺前后已采取各家庭暴力，對于各種反家暴工作情況的統(tǒng)計和公開，正是彰顯國家重視履行締約國義務的積極舉措。對于各個方面走在全國前列的上海，各種/col7835/2021121“滬虹口《反家庭暴力白皮書》：一年內受理人身安全保護令案件12件”，新民晚報，2017年4月722顧杰、侍佳妮：“家暴不是家務事，上海這些反家庭暴力庇護機構就在身邊”，上觀新聞，2019年11月28日，https://www.shobse23“上海虹口區(qū)婦聯(lián)編制家庭幸福保護網”，中國婦女報，2019年4月2日，體的國際性大都市的典范形象，也對受害者獲取相關信息、公眾和媒體了解監(jiān)督《反家暴法》第四條第三款規(guī)定“各級人民政府應障?！痹?016年《上海市實施中華人民共和國反家庭暴力法主要工作部門職責分工》中購買服務等方式，鼓勵社會組織承接涉及反家庭暴力內容的項目?！比欢刂怪?024年2月，在上海市民政局2016年-2024年的預/決算中、24包括“上海市救助管理站”（設有 “反家暴庇護中心”）的部門預決算中，25但均未見“家庭暴力”相關內容。2614個項目。272017年，上海市婦聯(lián)預算中有50萬用于“向社會力量購買反家暴項目”；然而在此之后，婦聯(lián)公開的預算報告中28再未出現“家庭暴力”的表述。本報告能查詢到的包括“婦女權益保護項目”（如2019年、2023年）、“服務婦女兒童家庭項目-項目維權”（如2024年）或“婚姻家庭矛盾調解項目”（2020-2022年）。但這些項目介紹中均沒有“家庭暴力”相關的直接描述，只能從項目描述中猜測或許有與反家暴工作相關此外，于2019年成立的“上海市婦女兒童維權服務中心”（天平路245號）在上海16個區(qū)均設有“信訪接待、法律援助、人民調解、心理疏導”四位一體的婦聯(lián)維權服務機構， 庭矛盾調解項目”有部分與家暴相關的內容。另據為平對2019-2021年的政府采購信息24參見上海市民政局財政信息網頁/MZ_zhuzhan1538_025如參見“上海市救助管理站2022年度預算”/Attach/%E4%B8%8A%E6%B5%B7%E5%B8%82%E6%95%91%E5%8A%A9%E77%AB%992022%E5%B9%B4%E5%BA%A6%E9%A2%84%E7%當然，在預決算中未體現“家庭暴力”相關信息，不意味著上海市民政局沒有在反家庭暴力工作中上的預算和支出，有可能涵蓋在如“臨時救助”等功能分類中。27參見“上海反家暴報告：施暴者中本科以上學歷占比最高”，2016年3月1日，載央廣網：/native/gd/20160301/t20160301_28參見上海市人民政府財政公開-上海市婦女聯(lián)合會部門預算https://www.sha29參見“有煩惱找“娘家人”上海市婦女兒童維權服務中心揭牌”，載央廣網，2019年4月3日，/shanghai/tt/20190403/t20190403的整理，在上海市68個“政府購買婦女兒童家庭服務”的服務項目中，反家暴項目僅占/），另有“婦女權益保護項目經費”174萬元，其項目產出目標：“通過項目運作，為困難的婦女兒童提供法律、心理、調解務，維護好婦女兒童合法權益，人數1600人左右”，/），”婦女權益保護經費”164萬元，項目總目標為“通過項目運作，做好源頭維權、個案維權、項目維權、實施維權、法聯(lián)維權指導等工作，為廣大婦女兒童提供法律、心等方面的服務，維護好婦女兒童合法權益。完成海市婦聯(lián)維權服務系統(tǒng)軟件模塊完善及維護，法執(zhí)法調研。完成購買服務社服務，知心媽媽項目。完成“平安家庭”創(chuàng)建活動，3.8維權周活動，綜治工作，關愛困難婦女工作。完”“婚姻家庭矛盾調解項目”由婦聯(lián)權益保障部主要負責，預算為300萬；產出目標為“對家庭矛盾調解等多項式的救助，策劃并落實多形式的宣傳方案，開展社區(qū)多方聯(lián)動處理機制，提煉總結”；指標目標“宣傳≥2000人次，個案≥2個”；效果目標“通過服務，解決或緩解婚姻家庭等矛盾問題，幫助其家庭生活步入正規(guī)?！睋?1參見“上海反家暴報告：施暴者中本科以上學歷占比最高”，2016年3月1日，載央廣網：/native/gd/20160301/t20160301_32參見“上海市婦女聯(lián)合會2017年度單位預算”：/cmsres/e3/e3c9dae3ea1848a4a19db9cde8f873e2/3b73c98f74f0acfd.pdf.表中2019-2024年相關信息也來自上海市婦女聯(lián)“婚姻家庭矛盾調解項目”為“服務婦女兒童家庭項目經費”的一“婚姻家庭矛盾調解項目”為“服務婦女兒童家庭項目經費”的一“婦女權益保護項目”總額為161萬元，包括“源頭維權、家庭關系修護、信訪、法律援助與調解、心理咨詢、平安家庭創(chuàng)建活動、“服務婦女兒童家庭項目”中的“項目維權”子項目預算為160萬元，項目描述“通過整合社會力量下沉基層，為婦女維權陣地匹配專業(yè)力量，為基層婦聯(lián)專業(yè)維權服務賦能，滿家庭糾紛預防化解工作?！逼渲谢蛴信c家庭暴力相關的部分。在社會組織發(fā)展方面，令人鼓舞的是，“上海市女性社會組織發(fā)展中心”2010年成立，的招投標公告和中標項目名單。33但遺憾的是，除了婦聯(lián)購均難以查詢。在上海市民政局“上海社會組織公共服務平臺中”的“社會組織信息查詢”中以“家庭暴力”或“家暴”為關鍵詞搜索，未能找到任何社會組織。府機構的反家暴服務項目（詳見本文附錄一“上海社會組織承接包含反對家庭暴力內容的有關項目清單（不完全統(tǒng)計）”）。雖然這個數量看起來不少，但據了解絕大多數社會組），暴小程序”中，列出了“全國反家暴地圖”，其中上海市僅有一家“上海曙影心理咨詢中心”，據了解這家機構是收費的心理咨詢機構，提供包括婚姻家庭類咨詢在內的心理咨詢以為權益受侵害婦女維權為中心的求助電話不算在“反家暴熱線”中）。遺憾的是，目前33上海市女性社會組織發(fā)展中心網站及微信公眾號“上海女性社會組織”。4.8%4.5%據悉，上海反家暴項目的政府購買推行不連續(xù)、不夠重視，其中部分原因是限于“社會組織沒準備好”。然而，根據2018年一份對全國反家暴組織的調研報告，穩(wěn)定的資金來源， 先后實施過反家暴項目的社會組織約40暴社會組織的數量、反家暴熱線數量和服務可及性、對于社會組織的培訓賦人身安全保護令/裁定(本報告簡稱“保護令”)是全球各地反家庭暴力行之有效的措施。作為民事強制措施，保護令是司法機關為了預防未來繼續(xù)或可能發(fā)生的352013-2015年數據參考自“上海反家暴報告：受暴者近九成是女性，本科以上學歷占比最高”，澎湃新36“如何保護婦女兒童權益？來看上/a/37夏天：“2018年家暴社會組織現狀和需求調研報告”，北京沃啟公益基金會，第8頁。38因數據無統(tǒng)一披露，且某些有反家暴相關內容的項目可能未使用“家庭暴力”一詞，此金額為粗略估海作出的人身安全保護令裁定書為例，展現上海的反訴訟期間尤其需要保護令、近四分之一申請超時處理、未成年人申請難得到“禁止接觸令”、老年受暴者多為長年受暴或親子暴力、孕期和哺乳期婦女難獲“禁止接觸令”和 “遷出令”重病人群申請少、精神疾病認識申請均未獲核發(fā)、尚未惠及性少數人士、沒有責任機構代為申請”等觀察和問題，提出了一系列建議。本次報告不再對上海的保護令裁定書進行詳細數據分析，但會重點關保護令申請及核發(fā)數量：2018年-2022年（上海市第十五屆人民代表大會期間），上海42“上海法院共收到106件人身安全保護令申請35件獲通過”，中國法院網絡電視臺，2016年11月2843“上海法院共收到106件人身安全保護令申請35件獲通過”，中國法院網絡電視臺，2016年11月2844王川:“上海法院系統(tǒng)3年發(fā)出93/html/2018-11/26/con法簽發(fā)人身保護令74”，來源于“上海市高級人民法院工作報告—2018年1月25日在上海市第十五屆人民代表大會第一次會議上”，上海市高級人民法院，2018年2月2日,/shfy/web/xxnr.jsp?pa=aaWQ9MjAwNjQ2MjcmeGg9另一個關于上海保護令數據的來源是中國最高人民法院“中國裁判文書網””），43“上海法院共收到106件人身安全保護令申請35件獲通過”，中國法院網絡電視臺，2016年11月2844王川:“上海法院系統(tǒng)3年發(fā)出93/html/2018-11/26/con法簽發(fā)人身保護令74”，來源于“上海市高級人民法院工作報告—2018年1月25日在上海市第十五屆人民代表大會第一次會議上”，上海市高級人民法院，2018年2月2日,/shfy/web/xxnr.jsp?pa=aaWQ9MjAwNjQ2MjcmeGg946參見“高校女教師遭博士丈夫家暴，保護令如何助她脫困？”，載“上海楊浦法院”公眾號，2019年347“上海市高級人民法院工作報告—2019年1月29日在上海市第十五屆人民代表大會第二次會議上”，上/shfy/web/xxnr.jsp?pa=aaWQ9MjAxMTIxNjEmeGg9/n2/2020/0408/c134768-33935027.ht49“上海市高級人民法院工作報告—2020年1月18日在上海市第十五屆人民代表大會第三次會議上”，/shfy/web/xxnr.jsp?pa=aaWQ9MjAyMDU2MzUmeGg9MSZs/shfy/web/xxnr.jsp?pa=aaWQ9MjAyMDU2NDEmeGg9MSZsbWRtPWxtNTgzz&z/shfy/web/xxnr.jsp?pa=aaWQ9MTAyMDI3NzM1NCZ4aD0xJmx&zd=.52并非上海市各法院的所有裁判文書都公開發(fā)布在上述兩個裁判文書網站，且一些裁判文書公布后一段時不一定能全面準確反映上海保護令的申請和核016u核發(fā)u駁回a撤回于進一步加強合作建立健全婦女、兒童權益保護機制的意見》，據報道，53《意見》明確了反家暴機制中法院與婦聯(lián)的職責分工，其中第4條“反家暴機制”指出，當事人如系無安全保護令的，婦聯(lián)收到求助后，可代為向法院申請人身安全保護令。責任機構代為申法實施近八年，還未見上海市有責任機構代為申請保護令的裁1242號”《執(zhí)行裁定書》。這是2016年《反家暴法》實施以來，上海地區(qū)搜索到的第一法院第一份“人身安全保護令”的《協(xié)助執(zhí)行通知書》，向申請人居住地的派出所及居委會等部門進行送達，并告知相關部門及時履行職能，救助、保護申請人的發(fā)布《涉人身安全保護令案件審判白皮書（2016-2022）》和《人身安全保護令申請指南》。55閔行區(qū)法院與2023年1月發(fā)布《人身安全保護令案件審判白皮書（2016-54“寶山法院發(fā)出今年首份“人身安全保護令”裁定書”，寶山法院，2022年3月16日，/shbs/bsdt/202255王雨堃、屠瑜：“堅決向家暴說“不”！長寧法院發(fā)布涉人身安全保護令案件審判白皮書”，新民晚/shfy/web/xxnr.jsp?pa=aaWQ9MTAyMDI4NTIzMyZ4aD0xJmxtZGzd=./dy/article/HSU22疫情前后保護令上網數量對比0核發(fā)率方面，上網的保護令數據或許也可做參考。疫情前（201 疫情前后上網的保護令核發(fā)率與處理時間對比&zd=.疫情期間兩份保護令核準“遷出令”：“遷出令”在保護令申請中向來是獲準率最低的保護令申請量和核發(fā)率可能降低，但仍有兩份申請獲得法院支持“責令被申請人遷出申請人住所”，分別為2020年5月的一起丈夫對妻子家暴的案例，與2022年1月的一起兒子這些案件里是否有保護令的案件，但據志愿者在封控期間的實際情況，使用下受害者面臨的困難請見章節(jié)“新冠疫情期間的家暴“）地運用告誡書制度來保護家暴受害者的權益?！斗醇冶┓ā返谑鍡l規(guī)定，“公安機關接到家庭暴力報案后應當及時出警，制止家庭暴力?！惫膊块T對于家暴的處置是反家暴至 ‘家庭暴力’選項，詳細登記加害人、受害人分性別、分年齡等信息，定期向統(tǒng)計人民政府婦女兒童工作委員會辦公室上報統(tǒng)計數據。”但據本報告搜索，在上海統(tǒng)計年鑒中，未日，在上海市公安局門戶網站/shga/toIndex上以“家庭暴力”和 “家暴”搜索，共得到僅約35條有效/非重復信息。而用“告誡書”進行搜索，則沒有任何信息。關于家庭暴力接報案數和出具告誡書這兩個數據數據，只零散見58“上海市高級人民法院工作報告—2023年1月12日在上海市第十六屆人民代表大會第一次會議上”，上/shfy/web/xxnr.jsp?pa=aaWQ9MTAyMDI4OTIwOSZ4aD0xJmx量592013年及2014年報案數參考自：“上海反家暴報告：受暴者近九成是女性，本科以上學歷占比最/kuaibao_detail.jsp?contid=143760估算。根據http://sh.sina.c比最高”，澎湃新聞，2016年3月1日，/kuaibao_detail.jsp?contid=14372013年為5426件，2014年為461孔雯瓊：“反家暴法將滿一年上海申請保護令者人數稀少”，文匯快訊，2017年2月22日，/2017/02/22/I622016年截止11月?？做┉偅骸胺醇冶┓▽M一年上海申請保護令者人數稀少”，文匯快訊，2017年263《反家暴法》實施四年來（2016-2019上海市出具告誡書792份。參考自：“反家庭暴力法實施四年來成效顯著—中國婦女報專訪全國婦聯(lián)、最高法、公安部相關部門負責人”，中國婦女報，2020年3月3日，/2020-03/02/content_280642016年4月至2020年底，全市諧家庭建設”，楊浦區(qū)人民政府，2021年1265“上海市人民政府辦公廳關于辦理《上海市人民代表大會社會建設委員會席團交付審議的代表議案審議結果的報告》的函”，上海人大，2024年1月5日，/n8347/n8407/n970366“楊浦區(qū)“家守護”-家庭暴力干預服務項目”，上海市女性社會組織發(fā)展中心，2018年4月20日，/ApProjectDet/wx/detail.do?id=1913從上述數據中可看出，《反家暴法》出臺之前三年，上海市范圍涉家暴有一些家暴受害者報警后未得到及時、依法的處置，層認識不足、開具難度大、開具數量小等情況。如本報告了解到的以下案-受害者小玲，在被丈夫打到顱骨骨折（后經鑒定為輕傷）后委托朋友報警，警方最-受害者小天，在遭到丈夫開車撞擊后倒地致頭部血腫，報警后警方不愿意幫助調取公共場所監(jiān)控，并在受害者要求追究丈夫家暴責任時，勸其“追究處罰會影響下一’”這是夫妻吵架，我和我老婆也吵架”“你這女生太作了吧”。在受害者要求警方出具告誡書時，警方表示“你這個東西在系統(tǒng)里查不到”。最終在受害者堅持和多方-受害者小影，在遭到家暴后多次報警，其中要求警方出具家暴告誡書時，警方以“我們不知道”“不出具這個東西”為由拒絕。當小影向警方展示《反家暴法》條文要求開具告誡書時,民警以“傷情不夠嚴重，理由不足”為由依然拒絕。當事人詢問傷情到怎樣的程度才可以開具告誡書，69袁瑋：“虹口發(fā)布第二份《反家庭暴力白皮書》涉人身安全保護令案件同比下降58%”，2018年3月8/article_6145283913_16e499771“上海閔行設立反家暴示范點民警成為婦女可依靠的“娘家人””，中國婦女報，2020年12月1日，/2020/12/解，上海市婦聯(lián)聯(lián)合高校和國際機構組織過一些與公安機關合作警還有“家庭暴力是家務事”、“處理家庭暴力案件是件麻煩事，最好大事化小小事化了”的培訓，許多基層民警自身就不了解反家暴法及其“家暴告誡書”，不知道告誡書應該怎樣開具、有什么標準和格式，對于告誡書的作用也有疑問，有人認為此類文書“不符合我國警察的辦案習慣”，不知道告誡書有什么用、怎么樣保證其執(zhí)行。這些問題導致告誡書度多次遭受家暴，2017年下半年度再次遭受嚴重家暴后向本市某派出所申請出具家暴告證人證言等證據資料，然而基層民警對告誡書的認識不足，以擔心開具告誡書后，家暴的施暴者會“找麻煩”，甚至將派出所告上法庭。本報告查詢到實踐中確有施暴者因告誡書將公安機關“告上法庭”的情況：如“（2017）滬0110行初77號”行政裁定書顯示，起訴人請求上海時楊浦去人民法院判令撤銷一份楊浦分局出具的家庭暴力告誡書。然而事實上，家暴告誡書僅為書面警告，責令庭暴力，沒有實質影響被告誡人的權利義務?！斗醇冶┓ā肥┬兄乒ぷ魑瘑T會就曾澄清，“出具告誡書是一種批評正確的指引，不是處罰，而是一種行政指導文件。所以出具告誡書的行政訴訟的受案范圍，人民法院不受理就告誡書提起的行政訴訟”。75基層民警的相關顧慮是應該通過更多法律法規(guī)的普及、制度規(guī)范的落實來消除的。73參見：《社情民意：關于盡快出臺<上海市家庭暴力告誡制度實施辦法>的建議》,載“閔行政協(xié)”微信公74參見：《社情民意：關于盡快出臺<上海市家庭暴力告誡制度實施辦法>的建議》,載“閔行政協(xié)”微信公/n1/2016/0401/c145區(qū)案件法院在二審裁定書中也明確依法判定，“《家庭暴力告誡書》并非行設定當事人的權利義務，故上訴人的起訴不屬于行政訴訟的受案范圍。”76告誡書雖然只是在情節(jié)輕微情形下出具的書面警告楊浦區(qū)庇護所。78《反家暴法》第十八條規(guī)定，“縣級或者設區(qū)的市級人民政府可以單獨或者依托救助管理機構設立臨時庇護場所，為家庭暴力受害人提供臨時生活幫助?！睋蟠蠖鄶档募冶┍幼o所都以在救助站內劃分出一定的房間/床位為形式建立，庇護入住時間一般不超過7天，特殊情況可延長至10天。有一些庇護所（如楊浦區(qū)庇護所）特殊情況77“上海閔行設立反家暴示范點民警成為婦女可依靠的“娘家人””，中國婦女報，2020年12月1日，/2020/12/78“楊浦區(qū)“家守護”-家庭暴力干預服務項目”，上海市女性社會組織發(fā)展中心，2018年4月20日，/ApProjectDet/shypq/xwzx-bmdt/20211/shnx/2/shypq/xwzx-bmdt/2021182《上海嘉定啟用反家暴庇護所：必要時受助者可入住，全天有監(jiān)控》，載澎湃新聞：/s?id=1594733559660191995&wf上報、得到上級批準，再開具“三聯(lián)”，即征得居委、街道婦聯(lián)和區(qū)婦聯(lián)的同意，申請人才能持這些文件到庇護所入住。每個街道/區(qū)對證明文件的要求或有不同，有時并非所有尤其是對于有緊急庇護需求的家暴受害者來說，也許ta逃出家暴場所時沒有隨身攜帶身不能自由出入，而受害者在被家暴后的幾天，安全雖然重要，但也正是分考慮有小孩的受害者，ta們可能因為不愿讓小孩種種限制，很難讓庇護所真正成為受害者的“緩沖和港灣”。一些受害者在求助相關機構獲取庇護時，被告知“庇護所條件不好，不建議住”，或以其他原因勸說受害者放棄庇護，雖然這些說法也許確實為受害者 “一些地方雖然重視反家暴庇護所的設置，卻害怕其給自己帶來運營負擔，干脆就讓其 “待字閨中人未識”?！辟Y源不夠、人員與經費無法保障，也導致庇護所的輔導、調解工83/n1/2018/0313/gn/2020-11-24/detail-iiznct85何勇海：“反家暴庇護所建好更要用好”，人民法院報，2020年11月27日，/paper/html/2020-11/27/content_86孔雯瓊：“反家暴法下月實施碧湖中心門可羅雀”，文匯報，2016年2月23日，/2016/02/23/HT1602230001.反家暴庇護所，兩年多只接受了兩位入住者。88遺憾的是，關于庇護所更多、更近期的入庇護對于受害者來說是非常重要的支持和服務，如果實施良好，的安全過渡期，加上法律咨詢、心理輔導等服務，讓ta們在安全、且經濟可行的條件下規(guī)劃和安排之后的安全計劃、維權或生活重建等。據報道，上海市反家庭暴力庇者，在緊急情況未帶身份證件情況下求助某區(qū)婦聯(lián)，婦聯(lián)了解到其特殊情況后，然這位受害者因為擔心家里哺乳期的孩子很快離開了庇護所，但這短暫的庇護仍/shypq/xwzx-bmdt/20211/gn/2020-11-24/detail-iiznct89劉建：“上海反家暴救助中心成立2年僅接待過15名求助者”，法制與新聞，2012年3月20日，/sa/2012-03-20/detail-ikmyaa90劉建：“上海反家暴救助中心成立2年僅接待過15名求助者”，法制與新聞，2012年3月20日，/sa/2012-03-20/detail-ikmyaa91參見：《賢城守護，維護婦女合法權益》，載“法潤賢城”微信公眾號，2018年1月9日。2014年設立“中途驛站”，在連92/93黃筱菁：“上海市嘉定區(qū)成立反家暴庇護所入住后多部門聯(lián)動提供幫助”，北京青年報，2018年3月13日，.c/gn/2020-11-24/detail-iiznct95““寶家護航”推出新舉措---寶山區(qū)反家庭暴力庇護救助中心成立”，載“寶山女性”微信公眾號，96“反對家庭暴力共建美好家園---青浦區(qū)反家暴庇護所青浦區(qū)未成年人救助保護中心隆重揭牌”，載“青浦女性”微信公眾號，2019年6月27日。/shpt/mz-xinwen/2021/99“救助，讓弱有所扶更溫馨---松江區(qū)救助管理站線上機構開放日”，載“松江民政”微信公眾號，2022/epaper/qnb/html/2014-10/15/content_225718.htm?div其監(jiān)護人或照料者，在遭受暴力時更加難以自行維權。因此《反家暴法》第十四條規(guī)定 者疑似遭受家庭暴力的，應當及時向公安機關報案?！苯邮痔幚?。101在本報告搜索到的人身安全保護令裁定書中，未發(fā)現任何一起相關機構代為申請的案例。在社區(qū)中，限制民事行為能力人、無民事行為能力人區(qū)工作人員是最近最可能發(fā)現暴力、代為報警的，然而據有關組織深人員法律能力建設的過程中發(fā)現，知道《反家暴法》的社區(qū)工作人員竟寥寥無幾，102也人和精神疾病患者）遭受或者疑似遭受家庭暴力的，及時向公安部門安部門報案，造成嚴重后果的，對直接負責的主管人員或其他直接責任人員給予處分?！?03本報告未搜索到相關案例的報道，但了解到的一位上海家暴受害者小玲的經歷也許能側面窺見“代為報案”的現實困難：到位。小玲（詳見“個案訪談”案例一）在救護車上時，用丈夫聽不懂的上海話向救護車工作人員求助，表明自己的傷是由于家暴，請求其幫忙報警，表示只能通知她的家人朋友幫她報警。雖然小玲并非無/限制民事行為能力人，但在當時2020年初新冠疫情爆發(fā)后，許多社會中處理和援助針對女性的暴力的資源被轉移到緊急101王閑樂：“上海一男子被法院要求和妻子保持200米距離，人身安全保護令如何落到實處”，上觀新102“律色社區(qū)幸福家-反家暴法律社會宣傳”，上海市女性社會組織發(fā)展中心，2017年5月7日，/ApProjectDet/kuaibao_detail.jsp?contid=1776源。國際上的調研顯示，45%的女性報告她們自身或認識的女性在疫情期間遭受到暴力，劃，150個國家已經采取措施加強對全球危機期間遭受 沒有披露關于上海疫情期間的反家暴工作和個案的總體情況和數據，也陀區(qū)婦聯(lián)在2021年底開始了一項反家暴項目，據報道，反家暴團隊關注到“特別是疫情系統(tǒng)，使得求助比平時更困難，導致家暴事件上升?！痹?022年的疫情期間（未知是否），起訴訟?！?07家務負擔和心理壓力。也有受害者因封控措施不能出門工作，失去連續(xù)兩期在微信公眾號上發(fā)布“疫情下遭遇家庭暴力如何應對”的普法宣講108，并轉發(fā)家104“MeasuringtheShadowPandemic:ViolenceagainstwomenduringCOVID-19”,UNWomen,2021./publ105“FactsandFigures:Endingviolenceagainstwomen”,UNWomen,/en/what-we-do/ending-violence-against-women/facts-and-figu106ZhangWanqing.“DomesticviolenceCasesSurgeDuringCovid-19Epidemic”,SixthTone,March2,2020./news/1005253/domestic-violence-107參見：《為婦女兒童撐起“保護傘”---普通“反家暴”公益項目出實效》，載“上海普陀婦聯(lián)”微信公/s/OTOqN庭暴力證據收集指引，提醒“疫情防控期間，市民們都響應號召靜默在家，家庭似乎成為讓一些家庭成為和病毒一樣可怕的存在，”109同時公布了青浦區(qū)區(qū)婚姻家庭糾紛人民調解委員會24小時維權熱線。110另有一些機構將線下求助窗口改為線上服務，如金聯(lián)聯(lián)合法律服務工作室，將區(qū)婚姻家庭糾紛調解處專窗暫更改為線上咨詢與調節(jié)服務111；然而，關注到家暴議題的責任機構還是極少數。并且在 女子歇斯底里哭喊“我被男朋友家暴了我要出去”，“我被打成這樣了還不能出去嗎”等，毆打逃下樓，但由于封閉，受害者無法逃出小區(qū)，“報警警察說不管”，受害者發(fā)出“難道只有我死了才可以嗎？”的絕望感嘆。114一位志愿者寫下了自己在為受害者提供幫助過程中的為報警后，民警稱由于疫情管理無法進入小區(qū)、會聯(lián)絡居委會，然而未女性了解情況或提供幫助。暴力再次發(fā)生時，這位志愿者看到受害者受報警，然而這次民警稱如果要處理即是將受害者和丈夫一起拘留，受害“普法宣講---疫情期間遭遇家庭暴力如何應對2？”,青浦女性，2022年4112“關于區(qū)婦女兒童發(fā)展中心、區(qū)婚姻家庭糾紛人民調解接待專窗暨婦女維權接上接待的通知”，“松江婦聯(lián)”微信公眾號，2022年4月5日，/s/eUpZHl/1789551204/LnRkowEdq?refer_flag=100103010/bie-girls/shanghai-quarantine-neighbo遇的回應卻是：“我想不明白，為什么這些女的要去惹男人，都知道封城期間……有沒有考慮過自己為什么會挨打？”“女的被家暴的原因都是多管閑事”，“那你有沒有想過這個女的也有問題”等不符合反家暴和救助原則的質問與回復，并且拒絕協(xié)助受害者庇護或報警，“不是說你有家暴就可以出來，沒有這種規(guī)定的好吧”，“那就對了，那就有封控的原因不出警”。116據本報告作者了解，在上海封控期間，上海各家暴庇護所所在?由于交通封鎖，受害者的自救系統(tǒng)遭到嚴重阻礙；?在疫情封控下，責任機構的工作人員亦多半封控于家中，求助熱線常常無人接聽，?警方以疫情為由不出警、或出警不及時，無法及時制止家暴及協(xié)調受害者進行驗也難有反家暴意識和經驗，無法提供有效的幫助和?就醫(yī)困難，在受害者面臨緊急的就醫(yī)需求時，各醫(yī)院關于檢查核酸、開放時間等的?無法申請保護令，未見相關機構針對封控期間開通資源調控不及時難以避免，但上海作為國際大都市，在全球疫情已經爆發(fā)把反家庭暴力工作納入地方政府在疫情管控期間的政策預案中，如警方的/bie-girls/shanghai-quarantine-neighbo維權過程：小玲與救護車工作人員講述了家暴情況，請求對方幫忙報警，遭到了事”，在閨蜜的竭力堅持下，警方才到達醫(yī)院，小玲被檢查出顱骨骨折，后丈夫被拘留。后來，小玲在丈夫的電子設備里發(fā)現他曾在網上搜索“怎樣在床上窒息成人”等信息，小間搜索數據，有大量搜索記錄涉及“從高處跌落”、“如何從背后窒息他人”、“家中意外死亡”、“外傷對人體關鍵器官的影響”等等。位多方多次求助，講述自己的經歷，希望追究施暴者的責任、保護自己中婦聯(lián)接待的工作人員“同理心較強”，但“勸我為了孩子要留一些余地，不要置他于死地”。經過一年多方不斷的求助、訴訟、焦慮與驚恐，小玲丈夫因故意傷害罪二審被判未立案，理由是對方在服刑期間沒有威脅，“建議出獄再申請”。在小玲進一步了解后，暴情況下的出警也需要當事人和朋友的竭力堅持，更難想象其它受害者家暴責任機構在為受害者提供幫助過程中，也多有“站在施暴者”角度，沒有設身處地為受害者的安全著想的說法和做法。在法院審查保護令申請時，應該多考險情景，面對一個曾搜索如何置受害者于死地的施暴者，受害者及未成恐顯而易見，他們的安全應該放在第一位，而不是機械地考慮被告“改造情況”，應結合幸運的是，經過持續(xù)多方的求助，小玲最后獲發(fā)了保護令，施暴者也得維權過程：小天曾多次向警方求助，但警方“態(tài)度消極”。在被施暴者開車撞擊后，小天請求公安機嘗試“用種種辦法勸解停止維權”，包括將暴力行為弱化為夫妻吵架，表示“你們這是夫妻吵架，我和我老婆也吵架”；當小天希望追究丈夫家暴責任時，警方強調“追究處罰的話會影響下一代考公務員”，并表示若其堅持追究，需寫一份“自愿追究丈夫責任的保證書”；在勸解時甚至對小天進行二次傷害，如“你這女生太作了吧”；在小天求助警方出具“家庭暴力告誡書”時，警方表示“你這個東西在系統(tǒng)里查不到”。最終在小天的堅持取了現場監(jiān)控，并在一個多月后出具了告誡書。后小天向法院申請人可能會造成受害者的“習得性無助”，也助長施暴者的“氣焰”；其次，在收集證據方面，家暴本身就具有“隱蔽性”的特點，受害者收集證據本就不易，而在公共場所的暴力尚且無法得到公安機關的取證支持（《反家暴法》第十五條規(guī)定，公），責備受害人、濫用調解的嫌疑，要求受害者提供“自愿追求丈夫責任保證書”是無理的要求、也是公安機關責任的推脫，“告誡書在系統(tǒng)查不到”更是體現出民警的無知或敷衍。2019年因小事口角，還在哺乳期的小影被丈夫用皮帶抽打。后小影申請了人身安全保護維權過程：小影在2017-2019年間曾多次報警，但警方沒有做實質處理，不曾出具報警回執(zhí)或告誡書。2019年一次較嚴重的家暴后再次報警，小影求助警方出具“家庭暴力告誡書”，警方以“我們不知道”，“不出具這個東西”為由拒絕。后警方表示之前有出具過告誡書，時,民警以“傷情不夠嚴重，開告誡令理由不足”為由再次拒絕。而當事人詢問傷情到怎樣的程度才可以開具告誡書，民警回答“你讓我看到血”。小影同時向婦聯(lián)求助。對方雖態(tài)度熱心，但表示“小夫妻吵架很正常，大家多退一步”，區(qū)婦聯(lián)協(xié)助聯(lián)系可以到救助站內的庇護所，但在婦聯(lián)請求民警評析：小影遇到了小天面臨的同樣的“多次報警無實質處理”的問題，并且在要求出具告告誡書只是行政指導，不是行政處罰，即使施暴者起訴，也不能獲得法院的依法出具告誡書，而不能只是因為“怕施暴者找麻煩”而拒絕保障受害者的權益。非常值為23%），“需要和離婚訴訟一起處理”也并沒有法律依據?！斗醇冶┓ā穼嵤┌酥苣曛H，本報告通過對公開信息的檢索、利益相關析，我們看到，上海的反家暴工作在告誡書的開具數量方面進展明顯請和核發(fā)量上或許有所進展，先在市級后在區(qū)級和基層出臺了一些配未見責任機構代為申請保護令、庇護所有一不力、新冠疫情的特殊時期對受害者的訴求欠缺回應、相關工的情況，期待上海各反家暴責任部門能更多披露反家暴工作的的實施，為受害者提供更完善的“保護傘”。社會組織購買單位承接2017年“普陀區(qū)家暴個案干預計劃”項目；118承接2018年“長寧區(qū)反對家庭暴力援助計劃”項目；119承接2019年“婚姻家庭糾紛預防化解項目”；120承接 ）；2020年“虹口區(qū)婚姻家庭糾紛預防化解項目”；122承接118表中關于2017年上海市婦聯(lián)購買的反家暴項目信息參119表中關于2018年上海市婦聯(lián)購買的反家暴項目信息參考自《中標120表中關于2019年上海市婦聯(lián)購買的“婚姻家庭糾紛化解項目”信息參考自《中標公告｜2019年度上?？棥蔽⑿殴娞?。/gxpt/biz/Organization/viewOtherHistory122表中關于2020年各區(qū)“婚姻家庭糾紛預防化解項目”的承接機構信息參考自《中標公告|2020年度上海市婦聯(lián)婚姻家庭糾紛預防化解項目中標名單出爐》，載“上海女性社會組織”微信公眾號，2020年