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公共管理學(xué)筆記

第一章緒論第一節(jié)公共管理成為獨立學(xué)科的內(nèi)在根據(jù)

公共管理是關(guān)于以政府為核心的公共部門處理公共事務(wù)、提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的活動。

①早期人類社會:19世紀(jì)末以行政管理學(xué)或者公共行政學(xué)名稱出現(xiàn)的公共管理,濫觴于20世紀(jì)70年代

勃興于“新公共管理”運(yùn)動的公共管理理論與實踐所代表的嚴(yán)格的公共管理。

②與群體需求有關(guān)的(個體需求有關(guān)的)事務(wù)、產(chǎn)品、部門、領(lǐng)域,稱之公共事務(wù)、公共產(chǎn)品、公共

部門、公共領(lǐng)域(私人事務(wù)、私人產(chǎn)品、私人部門、私人領(lǐng)域)。

對公共管理而言:管理者:公共管理是“公共人”的行為,公共管理活動的主體首先是以公共利益最

大化為出發(fā)點與歸宿的部門;

管理對象:即公共事務(wù)表達(dá)社會成員的整體利益,并表現(xiàn)在現(xiàn)實生活的各個方面一一國吃、治安、社

會管理、科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等等,因而受到社會成員特別的關(guān)注。

管理過程:公共管理涉及公共權(quán)力的占有與使用,因此公共管理的合法性規(guī)范性特別重要。

一、公共管理與私部門管理有本質(zhì)區(qū)別(一)公共利益目標(biāo)與私人利益目標(biāo):

1、目標(biāo)是為了公共利益或者私人利益(包含管理者在內(nèi)的),是二者最重要的區(qū)別。

2、私部門活動核心是利潤,是全部管理活動的出發(fā)點與歸宿;公共管理部門是為保護(hù)與增進(jìn)與社會存

在與進(jìn)展休戚有關(guān)、私人部門難以增進(jìn)的公共利益而建立的。

(二)壟斷強(qiáng)制性與自由競爭性

1、公共管理活動本質(zhì)上是國家活動,有明顯壟斷、強(qiáng)制特點,處理公共與私人利益關(guān)系基本原則是確

保公共利益的優(yōu)先性,否則會出現(xiàn)公共利益的缺失;

2、公共利益優(yōu)先性通過公共權(quán)力與政治權(quán)威表達(dá)。以政府為代表的公共組織是某范圍內(nèi)唯一權(quán)威中心,

需使用強(qiáng)制力規(guī)范私人利益,公共管理組織有壟斷性,公共管理過程有強(qiáng)制性;

3、私人利益間的平等性使私部門與外部的關(guān)系表達(dá)為公共友威引導(dǎo)下的平等合作與競爭的關(guān)系。私部

門管理表達(dá)出在公共權(quán)力與市場力量雙重制約下的自由選擇與平等競爭的關(guān)系。

(三)制衡性與自主性

1、公共管理者個人利益與其職責(zé)代表的公共利益可能存在不?致,導(dǎo)致濫用公共權(quán)力,以權(quán)謀私,通

過民主憲政國家制度框架制衡、割裂公共管理的權(quán)威,確保更好的增進(jìn)公共利益。

2、私部門管理者收到公共權(quán)力與市場力量的雙重制約,他們的利益直接表達(dá)在管理目標(biāo)上,不存在濫

用公共權(quán)力的問題,因而相對享有更為充分的管理自主權(quán)。

(四)多元理性與經(jīng)濟(jì)理性

1、公共管理部門作為增進(jìn)公共利益的立法者與執(zhí)法者,處在基本社會資源配置中心,承擔(dān)社會資源權(quán)

威性分配者職責(zé)。社會利益、價值、矛盾沖突的多元性使公共決策在多元、沖突的利益價值向進(jìn)行平衡做

出抉擇,需要多元理性,避免單一向度片面性帶來不良社會后果;

2、私部門管理的目標(biāo)與職能是限定的,管理的規(guī)模與影響較小,管理活動圍繞如何實現(xiàn)自身生存與進(jìn)

展展開,因此要緊根據(jù)經(jīng)濟(jì)理性,無需對分配與平衡社會價值承擔(dān)責(zé)任。

(五)政府機(jī)制與市場機(jī)制

1、政府與市場是現(xiàn)代社會最重要的兩種資源配置與操縱體系。

2、公共管理通過政府機(jī)制實現(xiàn),決定公共管理在公共利益引導(dǎo)下,以近乎壟斷的方式提供公共產(chǎn)品與

服務(wù):私部門管理通過市場機(jī)制實現(xiàn),以利潤為導(dǎo)向,以競爭方式提供私人產(chǎn)品。

公共管理與私部門管理的相似性

1、都需要制定管理目標(biāo)、實施具體方案、監(jiān)控評估執(zhí)行結(jié)果;

2、都要對人力、財政、如織、信息等內(nèi)部資源進(jìn)行整合以實現(xiàn)管理目標(biāo):

3、都要處理與外部環(huán)境的關(guān)系;4、管理方法與技術(shù)大同小異;

二、現(xiàn)代社會變遷推動公共管理進(jìn)展

(一)公共物品的需求與供給在穩(wěn)固地擴(kuò)大

政府預(yù)算收入與支與決定的公共部門規(guī)模反應(yīng)一國政府對公共物品供給的總規(guī)模。經(jīng)濟(jì)進(jìn)展過程中,

社會生產(chǎn)與社會生活對公共物品需求日益增長,政府公共支出隨經(jīng)濟(jì)進(jìn)展不斷增長。

(二)社會生活中的公共事務(wù)日益增加

科技革命、全球化影響下社會聯(lián)系緊密,社會事務(wù)日益增加:可持續(xù)進(jìn)展、保護(hù)憲政秩序社會安全、

回應(yīng)科技革命與全球化挑戰(zhàn)、提高社會經(jīng)濟(jì)體制與政治體制對社會治理的有效性等。

(三)公共管理所面臨的環(huán)境更加復(fù)雜多變

工業(yè)化、城市化、信息化帶來大量新情況、新問題,公共管理環(huán)境呈現(xiàn)多元、復(fù)雜、動蕩、多變的特

點,要求整個社會對公共管理投入更多關(guān)注,要求公共管理跳出舊有理論框架,習(xí)慣社會新變化,提出新

理論、新手段、新思路、新方法。

三、傳統(tǒng)行政學(xué)的局限:從行政管理學(xué)到公共管理學(xué)是一種學(xué)科范式的轉(zhuǎn)換。

(一)理論框架局限

行政學(xué)以政治學(xué)與管理學(xué)為基礎(chǔ),繼承政治學(xué)規(guī)范取向與管理學(xué)通常工具取向,但未找到平衡的契合

點。無法滿足將政策分析、社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)納入理論基礎(chǔ)與研究方法論體系的需要。

(二)管理主體局限:

行政管埋學(xué):政府或者國家行政機(jī)關(guān):公共管埋學(xué):政府、非政府公共組織

(三)管理理念與手段局限

行政管理一一全能政府以行政手段實施全面管理

管理主體:排除非政府主體的參與,同時將規(guī)則制定、監(jiān)管與直接管理混為一談

管理手段:排斥私營部門管理手段與競爭機(jī)制,機(jī)構(gòu)臃腫、效率下降、官僚主義、貪污腐敗。

突破行政學(xué)在理念與手段上的限制,成為公共管理學(xué)進(jìn)展的內(nèi)在要求

(四)管理對象與目標(biāo)局限

1、行政管理學(xué):管理對象:1、政府本身(人、體制、過程)2、政府管轄范圍的公共事務(wù)

注重內(nèi)部管理關(guān)注行政秩序與行政效率,然后才是政府管轄的傳統(tǒng)事務(wù)。忽視行政與外部環(huán)境的關(guān)系,

忽視政府管轄事務(wù)以外的社會公共事務(wù)。

管理目標(biāo):內(nèi)部取向,重視管理機(jī)構(gòu),過程與程序的規(guī)范性一官僚制組織形態(tài)。

2、公共管理學(xué):兼顧內(nèi)外環(huán)境,重視外部環(huán)境,以結(jié)果或者績效為管理目標(biāo)

第二節(jié)公共管理學(xué)是時代的產(chǎn)物

公共管理作為具有明確社會整體利益指向的管理形態(tài),是人類社會進(jìn)展水平及與文明進(jìn)程直接有關(guān)的

管理模式深刻變化的反應(yīng)。公共管理具有從屬與服務(wù)于階級統(tǒng)治的特點,從統(tǒng)治為主導(dǎo)的行政轉(zhuǎn)向以管理

為主導(dǎo)的行政,反映統(tǒng)治階級變得隱蔽,更多使用民主與參與的方式。

一、西方國家擺脫逆境的需要

(?)政府角色膨色與規(guī)模擴(kuò)大引起民眾不滿:福利國家理念推動政府權(quán)力擴(kuò)張,引來非議:

1、政府規(guī)模太大,消耗過多稀缺資源;2、政府管理范圍太寬;

3、政府行為方式不當(dāng),通過官僚體制提供服務(wù)必定導(dǎo)致平庸與無效率

(二)經(jīng)濟(jì)衰退與財政壓力的加劇:福利國家政策使政府角色過度膨脹,通脹增高,經(jīng)濟(jì)停滯,失業(yè)

率上升,稅收能力下降,財政壓力巨大。

(三)社會問題與政府不可治理性的增加

1、政府面臨的公共問題的復(fù)雜性、動蕩性、多元性環(huán)境,導(dǎo)致政府不可治理性增加;

2、官僚體系力不從心,導(dǎo)致保守、消極、被動,引發(fā)政府合法性危機(jī)。

務(wù)必推行政府改革,讓公共服務(wù)回歸社會與市場,縮小政府職能,化解政府逆境。

二、科技革命與全球化浪潮

(一)科學(xué)技術(shù)革命是公共管理學(xué)產(chǎn)學(xué)與進(jìn)展的展要推動力量

1.現(xiàn)代科技革命使社會成員參與公共領(lǐng)域活動的性質(zhì)與形式發(fā)生了重大變化。

2.現(xiàn)代通信與信息技術(shù)革命對傳統(tǒng)政府管理提出變革的要求。

3.科技革命導(dǎo)致社會治埋新形態(tài)的出現(xiàn)。新經(jīng)濟(jì)文明必定要求新社會治埋形態(tài)相習(xí)慣。

公共管理:指政府為代表的公共部門依法通過對社會公共事務(wù)的管理,以保障與增進(jìn)社會公共利益的

職能活動。涵義:

⑴公共管理主體是政府與其他公共部門,不是私人及其組織;⑵公共管理對象公共事務(wù)的特征:與公

共利益直接有關(guān),公共事務(wù)受益對象是社會公眾;⑶由于公共事務(wù)關(guān)系到社會成員利益,決定公共事務(wù)及

其管理的存在是永恒的,但具體內(nèi)容會隨社會變遷不斷調(diào)整;⑷公共管理來自民眾授權(quán)并負(fù)直接社會責(zé)任,

務(wù)必依法進(jìn)行,其工作績效不以利潤或者效率為標(biāo)準(zhǔn);⑸公共管理公共性,決定社會公眾對公共管理部門

擁有更多的制約權(quán)。

公共管理活動具體類型的“三分法”:⑴公共政策一政府制定公共政策的活動;

⑵政府管理一政府處理公共事務(wù),提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的活動,包含行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān),

與軍隊、警察等國家機(jī)器的各個部門的管理;

⑶非政府組織管理,除政府以外的公共部門處理公共事務(wù),提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的活動。

3.公共管理學(xué):是一門運(yùn)用包含管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)在內(nèi)的多學(xué)科的理論與方法,研究公共管理

部門—與公共管理過程及其規(guī)律性的科學(xué);是關(guān)于促進(jìn)以政府為核心的公共組織更有效地提供公共物品與

公共服務(wù),以增進(jìn)與公平分配社會公共利益的知識體系。

公共管理學(xué)的特點:

⑴公共管理是一個整合性的概念。公共管理在“什么"(What)與“為何”(Why)層面上是沿襲公

共行政或者公共政策,而在“如何"(How)做的層面上沿襲企業(yè)管理。

⑵公共管理是在并不改變公共部門公共性的前提下,將私部門的管理手段運(yùn)用于公共部匚。

⑶公共管理重視與外部環(huán)境的關(guān)系,強(qiáng)調(diào)以最高管理者的戰(zhàn)略設(shè)計、政策設(shè)計為核心。

⑷公共管理不等于“政府管理”,而意味著一種新治理。

⑸公共管理強(qiáng)調(diào)價值調(diào)與與責(zé)任,不僅重視3E,即經(jīng)濟(jì)(Economy),效率(Efficiency)、效能

(Effectiveness),而且重視公平(Equality)、正義、民主。

⑹公共管理關(guān)注與重視政府改革與再造。⑺公共管理是?個不?致學(xué)科共同參與的研究領(lǐng)域。

當(dāng)前公共管理學(xué)值得注意的特點:⑴鮮明的實踐導(dǎo)向性⑵理論上的包容性⑶學(xué)科的年輕性

二、公共管理的構(gòu)成要素

(一)公共管理的主體:公共管理是以政府為主的公共組織及其工作人員(即公共組織與個人兩大類)

政府非營利組織領(lǐng)導(dǎo)者管理者被管理者

(二)公共管理的對象:公共管理的直接對象是各類公共事務(wù)。

(三)公共管理的資源與手段:公共部門最重要資源是合法性。包含:合法地構(gòu)成公共紇織與成為管

理者,合法地進(jìn)行管理,被管理者對管理者及其行為的認(rèn)同。公共管理具體資源構(gòu)成中,強(qiáng)制力與稅收能

力特別重要。公共管理的手段最基理的手段是制定與執(zhí)行公共政策。

(四)公共管理的環(huán)境:在公共管理的宏觀環(huán)境分析中,以內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)劃分出:政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、

文化環(huán)境、社會環(huán)境、自然環(huán)境、國際環(huán)境等。

三、公共管理學(xué)的研究內(nèi)容

(?)公共管理學(xué)的基礎(chǔ)內(nèi)容:公共管理學(xué)作為綜合運(yùn)用多種科學(xué)理論與方法來研究公共管理活動及

其規(guī)律的知識體系,從屬T?管理學(xué)科。但公共管理學(xué)作為公共行政與企業(yè)管理的有機(jī)融合體,除了與公共

行政學(xué)學(xué)科的邏輯體系不一致外,與企業(yè)管理學(xué)的學(xué)科體系也應(yīng)有區(qū)別。

(二)公共管理學(xué)的前沿領(lǐng)域:8章公共管理中的政府角色,9章公共管理的非營利組織,

10章公共部門績效管理,11章公共部門戰(zhàn)略管理,12章公共管理的新策略。

四、公共管理學(xué)的研究途徑與方法

(-)公共管理學(xué)的研究途徑:公共政策途徑(Publicpolicyapproach,P途徑)

企業(yè)管理途徑(Businessapproach,B途徑)“

P途徑公共管理的特征:強(qiáng)調(diào)與政策分析的淵源關(guān)系

①著眼高層管理者及他們所進(jìn)行的政策研究;②重視非量化與實務(wù)的取向,推崇個案研究來進(jìn)展有關(guān)

知識;③強(qiáng)調(diào)與政策分析結(jié)合,進(jìn)行具有前瞻性的規(guī)范性的理論研究。

B途徑公共管理的特征:主張師法企業(yè)

①偏愛企業(yè)管理原則:②對公、私部門差異不作嚴(yán)格區(qū)分;③除重視策略管理及組織間管理外,還強(qiáng)

調(diào)公共管理過程的管理;④在研究方法上偏爰諸如實驗設(shè)il之類的量化方法。

4P途徑的公共管理比較,目前B途徑的公共管理在學(xué)術(shù)界與實務(wù)界顯得更有影響力。

P途彳仝與B途徑的共同點:①它們的眼光不局限于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部,將關(guān)注焦點放到公共部門與外在環(huán)

境的關(guān)系上;②都尊重政治因素在管理中扮演的角色;它們都重視經(jīng)驗性的材料。

(二)公共管理學(xué)的研究方法

1.規(guī)范方法:又稱理想方法C用于公共管理現(xiàn)象研究,著眼建立通常理論與通常原則,偏重價值考慮,

尋求埋想狀態(tài)。

2.實證方法:又稱經(jīng)驗方法。專注發(fā)現(xiàn)事實,根據(jù)科學(xué)原則描述事實,研究者價值中立,

3.案例方法:對特定問題從實證角度分析評價結(jié)論,據(jù)結(jié)論確定處理類似問題的行動方案

4.系統(tǒng)方法:是社會科學(xué)方法。注重系統(tǒng)的整體協(xié)調(diào)、系統(tǒng)的環(huán)境習(xí)慣性、系統(tǒng)整體功能的最優(yōu)化,

要求多層次多角度考慮問題,從社會整體協(xié)調(diào)性上完成管理過程。

5.比較方法:橫向?qū)Ρ炔灰恢聡业貐^(qū)的公共管理活動或者某個側(cè)面;縱向?qū)Ρ韧粐业貐^(qū)不一致

時期的公共管理活動或者某個側(cè)面,以研究探索公共管理的普遍理論與最優(yōu)方案。

6.數(shù)理方法:按照隨機(jī)或者非隨機(jī)抽樣原則廣泛收集公共管理現(xiàn)象的數(shù)據(jù),通過電子計算機(jī)用現(xiàn)代數(shù)

學(xué)方法與定量分析技術(shù)把公共管理現(xiàn)象間的關(guān)系數(shù)量化,研究管理活動的規(guī)律。

第四節(jié)公共管理學(xué)與中國的進(jìn)展

一、公共管理學(xué)與中國的市場經(jīng)濟(jì)

(?)公共管理學(xué)能有效指導(dǎo)公共部門履行經(jīng)濟(jì)職能,彌補(bǔ)市場功能的缺陷

①為市場經(jīng)濟(jì)提供基本制度框架與法律基礎(chǔ)②絹織各類公共物品與服務(wù)的供給

③保護(hù)自然資源與環(huán)境④保護(hù)與維持市場競爭⑤調(diào)節(jié)收入與財政分配

⑥通過財政、貨幣政策等政策工具減少經(jīng)濟(jì)波動,保持宏觀經(jīng)濟(jì)平衡。

(二)公共管理學(xué)“學(xué)市場”的學(xué)科立場,有助于市場經(jīng)濟(jì)的健康進(jìn)展

①將公共部門視作為市場、民眾服務(wù)的服務(wù)體,而不是高踞市場之上的發(fā)號施令者與管制者:

②減少政府直接經(jīng)濟(jì)管理職能,發(fā)揮市場優(yōu)勢,市場在一切可發(fā)揮作用的地方扮演積極隹色。

二、公共管理學(xué)與中國的社會進(jìn)展

(一)公共管理學(xué)有助于促進(jìn)包含政治、文化與行為方式在內(nèi)的社會協(xié)調(diào)進(jìn)展

(二)公共管理學(xué)內(nèi)在的民主平等精神與科學(xué)務(wù)實品格,將有力促進(jìn)當(dāng)前當(dāng)進(jìn)行的社的轉(zhuǎn)會

第二講公共管理的理論與實踐的進(jìn)展

第一節(jié)公共管理學(xué)的理論淵源

一、管理理論:(一)古典學(xué)派理論。弗里德里克?泰勒(FrederickW.Taylor)為代表。古典學(xué)派關(guān)

注焦點是“效率”與“經(jīng)濟(jì)”。管理主義對公共管理學(xué)重耍啟示是,管理作為一種純手段性的活動具有共

通性,它包含的一系列原則,可用于私營企業(yè),也適用于公共部門。

(二)行為學(xué)派理論.梅奧(J.E.Mayo)著名霍桑實驗,證實人不單純追求經(jīng)濟(jì)利益,生產(chǎn)效率取

決于士氣高低,用“社會人”概念取代“經(jīng)濟(jì)人”,將非正式組織概念引入管理學(xué)。

(三)決策學(xué)派理論。決策學(xué)派以赫伯特?西蒙(HerbertA.Simon)為開端。西蒙指出,決策在行

政中處于中心地位,管理就是決策。決策在管理的各個層面存在,但在領(lǐng)導(dǎo)高層尤為重要。決策學(xué)派的查

爾斯?林德布洛姆(CharlesE.Lindblom)提出漸進(jìn)決策埋論。

(四)系統(tǒng)學(xué)派理論。系統(tǒng)學(xué)派以切斯特?巴納德(Chester〉Barnard)將組織視為一個社會系統(tǒng)而

得名。20世紀(jì)670年代,系統(tǒng)學(xué)派進(jìn)展出兩大理論,生態(tài)理論,權(quán)變理論,

(五)新管理主義理論。新管理主義是20世紀(jì)80年代以后在信息革命背景卜產(chǎn)生的理論。還處于

進(jìn)展變化中的新管理主義要緊包含如下幾個方面。

1.企業(yè)再造理論.企業(yè)再造:指為了取得業(yè)績的革命性進(jìn)步,從根本上重新思考,完全改造業(yè)務(wù)流程。

衡量績效的關(guān)鍵指標(biāo)包含產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量、顧客滿意度、成本、員工工作效率

2.虛擬企業(yè):把不一致地區(qū)現(xiàn)存資源迅速組合成一種沒有圍墻、超越時空約束的企業(yè)模式,是依靠電

子網(wǎng)絡(luò)手段的聯(lián)系實現(xiàn)統(tǒng)一管理的經(jīng)營實體。能最快速度推出高質(zhì)量低成本新產(chǎn)品。

3.學(xué)習(xí)型組織:通過培養(yǎng)彌漫整個組織的學(xué)習(xí)氣氛建立符合人性的、有機(jī)的、扁平的組織。由多個制

造型團(tuán)隊構(gòu)成,組織成員具有共同愿景與持續(xù)學(xué)習(xí)精神,是一利可持續(xù)進(jìn)展的組織。

二、當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論(一)公共選擇理論(Publicchoicetheory)產(chǎn)生于20世紀(jì)40年代末,到60

年代末形成學(xué)術(shù)思潮°詹姆斯?右坎南(James.M.Buchanan)是代表人物°

公共選擇:是通過集體行動與政治過程來決定資源在公共領(lǐng)域的分配,是人們選擇通過民主政治過程,

將個人的私人選擇轉(zhuǎn)化為集體選擇的一種過程或者機(jī)制。

公共選擇理論:基本假設(shè):人是?個自利的、理性的、追求效用最大化得人。認(rèn)為,人類社會由經(jīng)濟(jì)、

政治兩個市場構(gòu)成。試圖把人的行為的這兩個方面納入統(tǒng)一的分析框架,用經(jīng)濟(jì)學(xué)方法與基本假設(shè)統(tǒng)一分

析人的經(jīng)濟(jì)與政治行為,即人們通過貨幣選票、民主選票尋求自己效用的最大化。拆除了經(jīng)濟(jì)學(xué)與政治學(xué)

的傳統(tǒng)壁壘。

公共選擇的規(guī)定性,是非市場的集體決策理論:①集體性;②規(guī)則性;③非市場性。

政治市場與經(jīng)濟(jì)市場在交易上的重要差別:

①經(jīng)濟(jì)市場交易私人物品,交易媒介是貨幣;政治市場交易規(guī)章、政策、議題等公共物品,選擇媒介

是公共選擇工具:投票、利益集團(tuán)、代議制、政黨、政府等。

②市場交易是在單個人與單個廠商間進(jìn)行:政治市場交易是在集團(tuán)、政黨間交易;

③經(jīng)濟(jì)市場交易是自愿平等等價交易;政治市場交易非自愿性、不平等性、強(qiáng)制性。

公共選擇理論對公共管理學(xué)的理論啟示:

①用經(jīng)濟(jì)學(xué)方法與假設(shè)研究政治,建立嚴(yán)謹(jǐn)?shù)挠嘘P(guān)政府通常理論的努力,為公共管理學(xué)研究提供了經(jīng)

濟(jì)學(xué)視野與研究途徑;②對資本主義民主政治過程矛盾性、投票制度虛偽性、少數(shù)利益集團(tuán)對決策過程操

縱性的分析引發(fā)對政府干預(yù)行為的局限性及帶來的種種弊端的反思;

③強(qiáng)調(diào)規(guī)則、立憲與立憲限制重要性的思想,改革政治先改革規(guī)則、市場失靈根源是現(xiàn)行法律-政治規(guī)

則失靈,使公共管埋從規(guī)則制度創(chuàng)新層面研究。

(二)政府失敗論(Governmentfailure)是以布坎南為代表的公共選擇學(xué)派在分析市場經(jīng)濟(jì)條件下政

府干預(yù)行為局限性或者非市場缺陷時涉及的主題,是公共選擇理論的核心論題。

政府失敗:指個人對公共物品的需求在現(xiàn)代代議制民主政治中得不到很好滿足,公共部門在提供公共

物品時趨向于浪費與濫用資源,公共支出成本規(guī)模過大或者者效率降低,政府的活動達(dá)不到預(yù)期的目的這

樣一些情況。

“政府失敗論”是對政府干預(yù)產(chǎn)生“負(fù)效應(yīng)”的原因及如何從制度上彌補(bǔ)這些缺陷的I可答。

政府干預(yù)行為的局限性:

1.公共決策失效:相對市場決策,政治決策是更復(fù)雜的過程,有相當(dāng)?shù)牟淮_定性,存在諸多困難、障

礙或者制約因素,使政府難以制定并實施好或者合理的公共政策,導(dǎo)致公共決策失效。

公共決策失誤的原因:

(1)社會實際上不存在作為政府決策目標(biāo)的所謂公共利益.

(2)即使存在某種某共利益,現(xiàn)有公共決策機(jī)制卻因門身為在缺陷難以實現(xiàn)這種利益.

(3)決策佶息信息完全性。(4)選民的“短見效應(yīng)”。(5)選民的“理性而性知”,

2.政府工作機(jī)構(gòu)的低效率:政府機(jī)構(gòu)執(zhí)行政策與公共物品供給的效率不高,官僚主義作風(fēng)嚴(yán)重,必定

影響政策執(zhí)行結(jié)果,使好政策產(chǎn)生惡結(jié)果,導(dǎo)致政府干預(yù)失敗。

低效率原因:①缺乏競爭性E力②沒有降低成本的激勵機(jī)制③缺乏監(jiān)督信息。

3.政府的內(nèi)部性與擴(kuò)張。政府內(nèi)部性(internahties)指公共機(jī)構(gòu)特別政府部門及其官員追求自身利益

或者組織自身目標(biāo)而非公共利益或者社會福利的特性。政府部門擴(kuò)張:政府部門構(gòu)成人員的增加與政府部

門支出水平的增長。

4.政府的尋租活動。尋租是政府干預(yù)的副產(chǎn)品。當(dāng)政府干預(yù)市場時,就會帶來以“租金”形式出現(xiàn)的

經(jīng)濟(jì)利益。

尋租(Rent-seeking)指人類社會中非生產(chǎn)性的追求經(jīng)濟(jì)利益活動,或者保護(hù)既得經(jīng)濟(jì)利益或者對既

得利益再分配的非生產(chǎn)性活動,是用較低賄賂成本獲取較高收益或者超額利潤的活動。

尋租活動特點:利用各類合法或者非法手段獲得擁有租金的特權(quán)?,F(xiàn)代社會尋租活動,是利用行政法

律手段來阻礙生產(chǎn)要素在不一致產(chǎn)業(yè)間自由流淌、自由競爭,以保護(hù)與攫取既得利益。

尋租活動導(dǎo)致“政府失敗”的原因:①尋租導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)資源配置扭曲,或者是資源無效配置的根源;②

尋租作為非生產(chǎn)性活動,它不增加任何新產(chǎn)品或者新財富,只改變生產(chǎn)要素的產(chǎn)權(quán)關(guān)系,把更大部分的國

民收入裝進(jìn)私人腰包:③尋租導(dǎo)致不一致政府部門間官員的爭權(quán)奪利,影響政府聲譽(yù),增加廉政成本,導(dǎo)

致社會資源浪費。

“政府失敗論”對公共管埋學(xué)的啟迪作用:

①深刻分析西方市場經(jīng)濟(jì)條件下政府干預(yù)行為的局限性及代議民主制度的內(nèi)在缺陷;

②彌補(bǔ)了政府行為缺陷研究的空白:③提供方法論啟示,把政治制度因素看做經(jīng)濟(jì)過程內(nèi)生變量,把

政府行為與制度因素納入經(jīng)濟(jì)學(xué)分析框架。

(三)代理理論與交易費用理論

委托一代理理論與交易費用理論是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)重要構(gòu)成部分,對公共管理學(xué)影響是巨大。

1.代理理論(AgentTheory):乂合同理論。在專業(yè)分工條件下,每個人不可能自給自足,就產(chǎn)生“委

托代理”關(guān)系,作為一種契約,一個或者多個行為主體指定或者雇傭另一些行為主體為其提供服務(wù),授予

后者一定決策權(quán)力,并根據(jù)后者提供服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量支付相應(yīng)報酬。

如:雇主與雇員,律師與當(dāng)事人,選民與政治家之間的關(guān)系。

基本假定:處于委托代理關(guān)系的雙方都是效用最大化者,加上信息分布的不對稱,委托人與代理人的

利益偏離與沖突便成為一種普遍現(xiàn)象。

委托一代理關(guān)系的核心:委托方如何將代理人的行為限制在符合委托人利益的范圍內(nèi)C

關(guān)注三個要緊問題:①代理人的選擇與對代理人的激勵;②減少“代理成本”或者由代理引起的資源

耗費;③簽訂最優(yōu)合同,防止雙方特別是代理方尋機(jī)違約為自己謀利。

2.交易費用理論(Transactioncosttheory):是用制度比較分析方法研究經(jīng)濟(jì)組織制度的理論。在

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)看來,交易費用:指所有與制度或者組織的建立、變遷與使用有關(guān)的費用。交易費用理論關(guān)

注焦點:是如何降低交易費用。

科斯(RonalH.Coase)觀點:于1937年提出交易費用概念;運(yùn)用市場機(jī)制的費用,包含在市場上搜

尋有關(guān)價格的信息,為了達(dá)成交易進(jìn)行談判簽約,與監(jiān)督合約執(zhí)行所花的費用。

①科斯用交易費用的概念解釋為什么會出現(xiàn)企業(yè):企業(yè)從一個專業(yè)化的交易經(jīng)濟(jì)中出現(xiàn)的要緊原因,

在于利用價格機(jī)制是有成本的。企業(yè)出現(xiàn)后,依靠價格紐帶形成的交易關(guān)系,就被企業(yè)內(nèi)的契約關(guān)系所代

替,外部問題被“內(nèi)部化”。原有市場交易及由此導(dǎo)致的交易費用被企業(yè)內(nèi)協(xié)調(diào)與組織費用代替。從這個

角度出發(fā),企業(yè)被看成是價格機(jī)制的替代物。

②科斯理論中,經(jīng)濟(jì)資源配置機(jī)制既能夠是市場又能夠是企業(yè),在市場上,經(jīng)濟(jì)資源通過價格機(jī)制引

導(dǎo)配置,在企業(yè)中,經(jīng)濟(jì)資源通過組織活動進(jìn)行計劃配置企業(yè)的起源就是由于組織協(xié)調(diào)比價格協(xié)調(diào)更為

有效,即節(jié)約了交易費用.

③當(dāng)企業(yè)規(guī)模擴(kuò)張到某一邊際點,即企業(yè)再多“內(nèi)化”一項市場交易所引起的管理費用,等于別的企

業(yè)組織這項交易的費用時,靜態(tài)均衡就實現(xiàn)了,企業(yè)與市場之間規(guī)模邊界就確定了。

第二節(jié)公共管理學(xué)科的進(jìn)展歷程

①公共管理作為獨立學(xué)科歷史不長。1887年前公共管埋處于前學(xué)科時期,公共管理特別是行政學(xué)長期

附屬政治學(xué)中,沒有獨立出來。1887年后公共管理研究進(jìn)入學(xué)科前期:行政學(xué)階段。

②根據(jù)歷史分期方法,先用歐文?休斯的標(biāo)準(zhǔn)做?級分期,再用其他標(biāo)準(zhǔn)對公共行政時期作二級分期。

公共管理總體分為:公共行政與公共管理兩大時期.

③公共行政時期,據(jù)學(xué)科研究焦點方法不一致,分為:⑴傳統(tǒng)公共行政階段⑵新公共行政階段。

④公共行政學(xué)科關(guān)注焦點核心是政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)行問題,爭議焦點是政治與行政的關(guān)系;

公共管理關(guān)注核心是公共管理職能在政府與其它組織、其它方面(市場、社會等)間的分配,及公共

管理品質(zhì)的提升。

一、公共行政時期(1887-20世紀(jì)70年代末)

(-)傳統(tǒng)的公共行政(1887—1960):處于西方國家從傳統(tǒng)資本主義向現(xiàn)代資本主義轉(zhuǎn)型階段,行

政或者管理在整個國家或者社會管理中地位口漸上升。

公共行政學(xué)研究特點:①制度或者法理研究方法,重點關(guān)注正式政府組織機(jī)構(gòu)②主張政治行政分開③

探究行政管理通常件原理④強(qiáng)調(diào)效率是最高標(biāo)準(zhǔn)c

L政治與行政的關(guān)系,這一時期前后有變化。文官制度改革一政策科學(xué)

2.管理組織體制運(yùn)行方式產(chǎn)生了官僚制理論,先后流行科學(xué)管理思想與行為主義管理思想。

(二)新公共行政時期(1960-1980)

1.政治與行政關(guān)系,行政活動中的價值傾向受到更多關(guān)注。

2.韋伯的官僚制理論也開始受到越來越多的批判。

3.具體理論方法的運(yùn)用,公共行政更多受到經(jīng)濟(jì)學(xué)與管理學(xué)等多學(xué)科理論與方法的影響。

4.這一時期公共政策研究得到空前的進(jìn)展,甚至大有形成獨立學(xué)科的趨勢。

二、公共管理時期(1980年至今)

與公共行政時期區(qū)別:①關(guān)注政府運(yùn)行,也關(guān)注其他公共管理主體的活動及其與外部環(huán)境的關(guān)系;②

關(guān)注政治與行政關(guān)系,也注重當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)理論及工商管理經(jīng)驗的引進(jìn)。

在實踐上,公共管理力圖解決三個問題:

①重新調(diào)整政府與社會、政府與市場的關(guān)系,減少政府職能,以求政府管得少一些、好一些;

②實現(xiàn)社會自治,鼓勵公共管理社會化,利用市場與社會力量提供公共服務(wù),彌補(bǔ)政府不足;

③改革政府部門內(nèi)部管理體制,盡可能引進(jìn)競爭機(jī)制,提高政府部門工作效率與為社會服務(wù)的質(zhì)量,

使政府從根本上走出財政危機(jī)、管理危機(jī)與信任危機(jī)的逆境。

第三節(jié)新公共管理(NewPublicManagement,NPM):指20世紀(jì)80年代以來在美國等國出現(xiàn)的關(guān)

于行政改革的理論與實踐模式,要緊來自公共選擇理論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)與政治學(xué)理論一些關(guān)于行政改革的

埋論設(shè)想,及對近20年來經(jīng)濟(jì)與合作組織(OECD)國家行政改革具體做法的埋論概括。新公共管埋要緊農(nóng)

達(dá)企業(yè)管理途徑(“B途徑”)的公共管理理念。

新公共管理核心思想:把私人部門管理手段與市場激勵結(jié)構(gòu)引入公共部門與公共服務(wù)中,目標(biāo)是讓公

共部門從轉(zhuǎn)換機(jī)制入手,從根本上改變政府與社會的關(guān)系,最終以新的公共管理模式取代傳統(tǒng)的官僚制模

式。

一、要緊工業(yè)化國家的新公共管理實踐

(一)英國新右派的政府改革:1979撒切爾上臺為標(biāo)志,新公共管理實踐的開端。要緊特點:

⑴視民眾為顧客,強(qiáng)調(diào)顧客選擇權(quán)。民眾在市場機(jī)制下,選擇公共或者私人部門提供公共服務(wù)。

⑵制造市場或者準(zhǔn)市場競爭機(jī)制。以眾多公共服務(wù)供給者取代單一壟斷供給者,形成競爭機(jī)制。

⑶①擴(kuò)大個人及私部門活動范圍,使個人自力更生,自愿性團(tuán)體扮演更積極角色;②增加私部門提供

公共服務(wù)的機(jī)會,政府機(jī)構(gòu)將注意力放在原先忽視的,但是民眾真正需要的服務(wù)上。

⑷將公共物品購買者角色與供給者角色分離開,防止政府機(jī)構(gòu)利用裁判員地位,課額外好處。

⑸對公共服務(wù)供給者與購買者的關(guān)系,強(qiáng)調(diào)用契約或者半契約方式加以操縱。

⑹由市場檢測績效目標(biāo)。部門內(nèi),管理者對資源支配運(yùn)用務(wù)必與管理目標(biāo)相結(jié)合,即管理者目標(biāo)在于

實現(xiàn)FI標(biāo),對部門績效評判,取決于顧客滿意度。

⑺彈性薪酬。即由實際市場與績效水平?jīng)Q定薪酬,使薪酬待遇成為激勵工具。

(二)美國的新治理。90年代克林頓時期。特征:

⑴強(qiáng)調(diào)與非營利組織建立聯(lián)盟關(guān)系,采取與公、私部門合作生產(chǎn)的方式提供公共服務(wù),以取代過去僵

化的公共服務(wù)體系。

⑵鼓勵民間部門參與公共物品生產(chǎn),吸引并授權(quán)公民團(tuán)體直接參與公共方案設(shè)計,強(qiáng)調(diào)決策過程分權(quán)

化。

⑶強(qiáng)調(diào)公共行動的重點在于任務(wù)而非方案,在于實際績效而非預(yù)算盲目投入,在于投資而非花費,在

于認(rèn)知顧客需要而非政府機(jī)構(gòu)自身,強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)品質(zhì)而不僅僅是服務(wù)效率。

⑷在手段上運(yùn)用企業(yè)管理、授權(quán)、建立工作團(tuán)隊、運(yùn)用市場機(jī)制、信息技術(shù)等新與管理方法。

(三)其它西方國家的實踐。1.澳大利亞與新西蘭:新西蘭新公共管理9項原則:

①政府只在非政府機(jī)構(gòu)(如私人企業(yè)與志愿者團(tuán)體)無效率與無效能時才涉入其活動。

②一切隸屬于政府部門的事業(yè)單位,務(wù)必被改制為私部門公司。

③務(wù)必盡可能明確與清晰界定政府各部門、皇家機(jī)構(gòu)及每個官員的目標(biāo)。

④務(wù)必盡可能把存在潛在沖突的職責(zé)安置在不一致機(jī)構(gòu)中。

⑤內(nèi)閣部長與各部執(zhí)行長(ChiefExecutive)職責(zé)要明確,部長對選擇方案負(fù)責(zé),執(zhí)行長在最少干預(yù)

下,對方案的投入及產(chǎn)出負(fù)責(zé)。

⑥公共基金使用包含購買政黃,須經(jīng)辯論及市場競爭;公共基金服務(wù)的品質(zhì)、數(shù)量與成本均須由購買

者而非生產(chǎn)者決定。

⑦制度設(shè)計務(wù)必使公共服務(wù)提供者獲利最小化。⑧治理結(jié)構(gòu)趨向降低代理成本與交易成本。

⑨行政效率、顧客反應(yīng)及決策權(quán)力的利益務(wù)必盡可能與執(zhí)行緊密結(jié)合。

2.歐洲大陸各國特征:對產(chǎn)巴與結(jié)果進(jìn)行操縱;制定項目預(yù)算與績效標(biāo)準(zhǔn);使用服務(wù)與顧客導(dǎo)向;康

采恩式權(quán)責(zé)劃分;責(zé)任委托給商業(yè)單位。

(四)各國新公共管理實踐的共同特點

1.為解決財政問題,各國行政改革內(nèi)容大都包含私有化或者帶有私有化傾向的改革措施。從實際效果

看,使政府財政壓力減輕,探索出使社會逐步擺脫對政府過分依靠的可行之路。

2.為改革政府傳統(tǒng)官僚行政理念,政府部門引入了市場理念與私營部門管理技能。

3.為滿足社會動態(tài)需求對行政架構(gòu)作出調(diào)整:界定決策機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職能,加強(qiáng)執(zhí)行機(jī)構(gòu)并給予

兩者相應(yīng)的支配權(quán)。這樣可使決策機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)根據(jù)社會需求的優(yōu)先次序?qū)嵭匈Y源配置,使執(zhí)行機(jī)構(gòu)將

要緊精力放在提供必要的優(yōu)質(zhì)社會服務(wù)上。

4.實現(xiàn)政府公共服務(wù)方面的“角色”轉(zhuǎn)變,由公共服務(wù)直接提供者變?yōu)楣卜?wù)“監(jiān)督人”。

5.通過政府改革取得的成果,使各國執(zhí)政者產(chǎn)生一個認(rèn)同:要想真正做到精簡政府,使之?dāng)[脫財政赤

字與瑣事的困擾,就應(yīng)將政府職能定位于“掌舵”而不是“劃槳”。

(五)當(dāng)前西方政府改革的新動向

1.在政府與市場間作公共選擇.雖在實踐上仍更偏向政府,但更多市場,更小而有效的政府己成為西

方各國乃至轉(zhuǎn)軌國家與進(jìn)展中國家的共識,成為世界各國政府改革的指導(dǎo)思想。

2.政府與市場關(guān)系的改革在美國等國轉(zhuǎn)化為一場重塑政府的運(yùn)動。雖在削減社會福利支出方面沒有實

質(zhì)性進(jìn)展,有的國家甚至有回潮;但在放松管制,公共領(lǐng)域引進(jìn)市場機(jī)制,建立公共領(lǐng)域的內(nèi)部市場等方

面取得了實質(zhì)性進(jìn)展。

3.強(qiáng)化信息技術(shù)運(yùn)用的實踐變成一場重塑政府運(yùn)動。20世紀(jì)80年代強(qiáng)調(diào)使用信息技術(shù),90年代開始強(qiáng)

調(diào)利用信息技術(shù)改革原有工作程序、組織等結(jié)構(gòu)問題。

4.各國政府都開始重視政策制定能力的提高與政策執(zhí)行效率的改善,新公共管理思潮影響下,強(qiáng)化政

府政策執(zhí)行部門自主權(quán)改革,重新塑造政治(政策)與行政(執(zhí)行)間的關(guān)系。

二、對新公共管理的評析

(一)新公共公理的時代特征

1.新公共管理既是解決西方社會現(xiàn)實問題產(chǎn)物,也是對公共管理時代要求積極回應(yīng)的產(chǎn)物。

與傳統(tǒng)公共行政學(xué)相比,”新公共管埋“范式的創(chuàng)新:①為公共部門管埋特別政府管埋研尢奠定更廣

泛、堅實的理論基礎(chǔ);②開闊了公共行政學(xué)的理論視野,具有一系列主題創(chuàng)新;

③建立更全面、綜合的知識框架:④提供當(dāng)代公共部門管理特別是政府管理的新實踐模式。

2.新公共管理管理了國家與社會,政府與府場關(guān)系的新格局。

20世紀(jì)80年代始,西方國家逐步顯現(xiàn)對市場的回歸,90年代世界范圍出現(xiàn)政府權(quán)力、職能與責(zé)任的全

面退卻。政府從社會制高點后撤,是從20世紀(jì)向21世紀(jì)公共行政領(lǐng)域中的重要現(xiàn)象。基于科技革命、新產(chǎn)

業(yè)革命及全球化的深刻變化,正在從根本上改變國家與社會,政府與市場的關(guān)系,新公共管理表達(dá)這種新

的關(guān)系格局,并推動其向縱深進(jìn)展。

3.新公共管理反映政府職能定位發(fā)生根本轉(zhuǎn)變的趨勢。

政府與市場關(guān)系新格局的形成,是由政府職能定位的根本性轉(zhuǎn)變引起的。政府由所有者與經(jīng)濟(jì)活動直

接管理人向監(jiān)管人與規(guī)則制定人轉(zhuǎn)變。表現(xiàn)為政府公共政策化與公共管理社會化。

(二)新公共管理的“解題”特色

⑴“誰來管理”問題,新公共管理認(rèn)為,與市場相比,政府在服務(wù)質(zhì)量與服務(wù)效率方而存在先天不足.

由政府壟斷社會管理與公共服務(wù)一切基本方面的做法是不當(dāng)?shù)模畱?yīng)全面后撤,只做那些只能由政府做、

政府又有能力做好的情況,把那些社會有能力承擔(dān)的社會管理與公共服務(wù)活動盡可能交給社會,讓社會實

現(xiàn)自我管理。

實現(xiàn)傳統(tǒng)政府職能向社會的轉(zhuǎn)移:將政策職能(掌舵)與管理職能(劃槳)分開。

⑵“如何進(jìn)行管理”方面:引進(jìn)市場競爭機(jī)制與私部門成功管理經(jīng)驗與手段,全面降低管理成本提高

管理效益。具體表現(xiàn):

①廣泛使用私營部門成功的管理手段與競爭機(jī)制。②政府服務(wù)以顧客為導(dǎo)向。

③由重視工作過程與投入轉(zhuǎn)向注重結(jié)果與產(chǎn)出。④通過多和形式授權(quán)改善公共部門工作。

⑤放松嚴(yán)格行政規(guī)制,實施嚴(yán)明績效目標(biāo)操縱。

⑥文官與政務(wù)官之間密切互動,政策制定與行政管理相互滲透。⑦重視公共人力資源管理。

(三)⑴新公共管理的理論困難:是“公共性”與管理主義的兩難選擇。公共部門與私人組織、公共

管理與私人管理的差異是根本性質(zhì)的,很難回避。①假設(shè)沒有差別讓通常管理長驅(qū)直入會帶來極大沖擊;

②決策層面堅持公共性,執(zhí)行層面采取管理主義是否可行尚有疑問。

⑵新公共管理面臨的要緊批判:是其沉溺于市場基本教義(Marketfundamentalism)

事實證明任何對市場的過度依靠都是不恰當(dāng)?shù)摹?/p>

(四)新公共管理的借鑒意義(啟示):

1.務(wù)必加大政府體制創(chuàng)新力度,切實轉(zhuǎn)變政府職能,盡快改變政府壟斷公共物品供給的局面:

2.允分認(rèn)識巾場機(jī)制是改善政府績效的有效手段,引入競爭機(jī)制,用巾場力量改造政府,提島政府工

作效率;

3.務(wù)必增強(qiáng)政府公務(wù)員的管理與服務(wù)意識,重塑政府與社會的關(guān)系;

4.注意研究借鑒當(dāng)代工商管理(企業(yè)管理)領(lǐng)域進(jìn)展起來的管理經(jīng)驗、原則、方法與技術(shù),實現(xiàn)由傳

統(tǒng)行政管理模式向當(dāng)代新公共管理模式的轉(zhuǎn)變。

第三講公共管理的主體

第一節(jié)公共管理的主體(1):組織

一、公共組織的概念(一)組織:是人們按一定目的、任務(wù)與形式編制起來的社會集團(tuán),是處于一定

社會環(huán)境中的各類組織要素的有機(jī)結(jié)合體,是為實現(xiàn)某種目的有意識建立的人類群體。簡單說,組織是兩

個以上的人、目標(biāo)與特定人際關(guān)系三種要素構(gòu)成的特殊的人群體系。

(二)公共組織:是以實現(xiàn)公共利益為目標(biāo)的組織,通常擁有公共權(quán)力或者者通過公共權(quán)力的授權(quán),

負(fù)有公共責(zé)任,以提供公共服務(wù)、管理公共事務(wù)、供給公共產(chǎn)品為基本職能。

包含:政府、以特定的公共利益為目標(biāo),為社會提供公共服務(wù)的非營利性的非政府絹織。

(三)公共組織基本要素

⑴物質(zhì)要素:

①人員,按組織目標(biāo)職能將不一致專業(yè)水平年齡的人組合起來,是公共組織的主體與核心;

②經(jīng)費,維持公共組織運(yùn)營與進(jìn)展;③物資設(shè)備,是公共組織賴以生存進(jìn)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。

⑵精神要素:

①目標(biāo),組織產(chǎn)生進(jìn)展的基砧與原因,是組織存在的靈魂、前進(jìn)的方向,本質(zhì)上反應(yīng)組織的基本職能“

包含:任務(wù)、目的、指標(biāo)、數(shù)量、質(zhì)量、時限等,分總目標(biāo)、分目標(biāo)、工作目標(biāo)。

②責(zé)權(quán)結(jié)構(gòu),組織系統(tǒng)內(nèi)各子系統(tǒng)、工作單元及成員、職位間任務(wù)權(quán)力責(zé)任的從屬并列關(guān)系

③人際關(guān)系,穩(wěn)固組織內(nèi)在要素,調(diào)動成員主動性、積極性。

二、公共組織的性質(zhì)

(一)公共組織與非公共組織的區(qū)別

①活動目的不一致。非公共組織:追求組織成員私人利致,為有關(guān)利益者服務(wù);

公共組織:追求全面的社會效益與經(jīng)濟(jì)效益,是全國社會成員整體利益,實現(xiàn)公共利益。

②為社會提供的服務(wù)不一致。非公共組織:從事商品、勞務(wù)生產(chǎn),向社會提供私人產(chǎn)品,消費者務(wù)必

支付貨幣,購買與享用其產(chǎn)品;公共組織:為社會提供公共產(chǎn)品。

③管理對象不一致,非公共組織:本組織成員,對本組織外社會成員的活動無權(quán)干涉;

公共組織:能夠是整個社會,對其職權(quán)范圍內(nèi)的管理措施,全體社會成員都務(wù)必遵從。

④活動根據(jù)不一致。非公共組織:服從商品買賣的價值規(guī)律,以組織成員自愿組合、共同M立的規(guī)章

制度為活動根據(jù)。其權(quán)力建立在匆織成員平等契約關(guān)系上;公共組織以國家強(qiáng)制權(quán)力為活動根據(jù),以國家

法律作為活動根據(jù)與準(zhǔn)繩。依法管理是公共組織的重要特點。

(二)公共組織的性質(zhì):①社會性。公共組織的基礎(chǔ)。②權(quán)威性.政府權(quán)威突出特征。

③法制性。公共組織活動根據(jù)與手段

④系統(tǒng)性。公共組織是依法設(shè)置.、職責(zé)明確、協(xié)調(diào)有序的龐大系統(tǒng)。

⑤主動性。主動習(xí)慣社會進(jìn)展變化。

三、公共組織的結(jié)構(gòu)(一)公共組織的縱向結(jié)構(gòu)

決策層

協(xié)調(diào)指揮層協(xié)調(diào)指揮層協(xié)調(diào)指揮層

技術(shù)操作層技術(shù)操作層技術(shù)操作層技術(shù)操作層技術(shù)操作層技術(shù)操作層

----------------------------I\/:/--------------------------------I

圖3-1層級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系

公共組織縱向結(jié)構(gòu)分工的職員分配關(guān)系:①最高層次公共組織為決策層,負(fù)責(zé)制定本部門行政總目標(biāo)、

總方針、總政策與總實施方案,最高層次公共組織,是開放的公共組織。

②中層公共組織為協(xié)調(diào)指揮層,負(fù)責(zé)執(zhí)行本部門最高公共組織制定的總決策、目標(biāo)、方針政策,以此

為根據(jù)結(jié)合本單位具體工作實際,制定本單位具體工作目標(biāo)、工作方案,并負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指揮等實施

工作.中層公共組織為半封閉半開放系統(tǒng)。

③基層公共組織為技術(shù)操作層,執(zhí)行中層公共組織的實施方案,在中層公共組織協(xié)調(diào)、指揮下,負(fù)責(zé)

技術(shù)操作性的具體工作。組織基本為封閉型,技術(shù)方法的選擇是公共組織內(nèi)部問題。

評價:公共組織縱向結(jié)構(gòu)形成的公共組織層級制,在公共組織運(yùn)行中的優(yōu)缺點(增):

優(yōu)點:①分層負(fù)責(zé),使各級政府在各自管轄地域范圍內(nèi),做到事權(quán)集中,統(tǒng)一指揮;

②行動迅速,能及時根據(jù)本地情況做出決策,就地組織實施,有利就地監(jiān)督與操縱;

③能發(fā)揮各層級公共組織的積極性、制造性,根據(jù)本地實際情況主動開展工作;

④各層級行政首長負(fù)責(zé)全面管理工作,有利于培養(yǎng)全面型的管理人才。

缺點:①各層級行政首長管轄事務(wù)過多,責(zé)重事繁,難于事事熟知;

②容易形成地方的塊塊分割,不利各地經(jīng)濟(jì)與文化的交流與進(jìn)展;

③容易形成地方主義,不利中央對地方的宏觀操縱。

(二)公共組織的橫向結(jié)構(gòu)

1.按業(yè)務(wù)性質(zhì)分工:指按公共管理業(yè)務(wù)性質(zhì)異同來構(gòu)成公共組織單位。

評價(增):優(yōu)點:①符合分工專業(yè)化的原則,提高管理效率。②有利統(tǒng)i管理業(yè)務(wù)的方針、政策與

法規(guī),避免政出多門。③表達(dá)事權(quán)一致的原則,便于協(xié)調(diào)。

缺點:①業(yè)務(wù)事權(quán)過于集中,容易條條分割,不利合作協(xié)調(diào)。②分工過細(xì),易造成部門林江。

③有些業(yè)務(wù)性質(zhì)混淆不清,不易明確劃分,易產(chǎn)生組織沖突。

2.按管理程序分工:按公共管理工作程序不一致分別設(shè)置公共組織部門。根據(jù)公共管理過程咨詢、決

策、執(zhí)行、信息反饋與監(jiān)督等環(huán)節(jié)劃分咨詢、領(lǐng)導(dǎo)決策、執(zhí)行、信息、監(jiān)督部門等。

評價(增):優(yōu)點:①注重公共管理工作的技術(shù)方法,有利提高管理人員專業(yè)技術(shù)知識;

②從事某項工作使用同樣的技術(shù)設(shè)備、工作程序,有利節(jié)約人力、物力、財力:

③使公共管理中的重要程序有專門機(jī)構(gòu)去完成,有利于提高公共管理的整體效能。

缺點:①工作人員易產(chǎn)生重技術(shù)、輕政策,重過程、輕目的的傾向;

②便用上有局限性,只能對有較大獨6性的程序才可設(shè)置部門,多數(shù)工作程序無法獨獷出來。

3.按管理對象分工:按公共組織服務(wù)的人群、財物為對象進(jìn)行部門設(shè)置。最常見的是政府經(jīng)濟(jì)行業(yè)主

管部門的設(shè)置。如農(nóng)業(yè)部、鐵道部、交通部,均是按不一致對象類別實行分部管理。

評價(增)優(yōu)點:①根據(jù)服務(wù)對象分工,可使公共組織統(tǒng)籌考慮,滿足其管理對象的需要。

②群眾對公共組織職責(zé)一目了然,易于溝通與監(jiān)督

缺點:①管理對象增多,導(dǎo)致部門林立,不利精簡節(jié)約。

②容易忽視甚至割裂管理對象間等相互聯(lián)系,可能產(chǎn)生綜合性工作無人管理的現(xiàn)象。

③容易造成本位主義,考慮問題從本部門利益出發(fā),有礙整體的利益。

④按服務(wù)對象與按業(yè)務(wù)性質(zhì)劃分部門發(fā)生重復(fù)、交又,互相推諉、踢皮球,降低工作效率。

(三)公共組織的要緊結(jié)構(gòu)形式

1.直線制。垂直系統(tǒng),統(tǒng)一指揮,縱向管理橫向輔助。

特點:機(jī)構(gòu)簡單,職權(quán)明確,命令統(tǒng)一,決策迅速,個人負(fù)責(zé)。適于小規(guī)模任務(wù)。

缺點:等級森嚴(yán),形式呆板,不利成員主動性積極性的發(fā)揮。

2.職能制。按專業(yè)分工設(shè)置職能部門,部門在自身業(yè)務(wù)范圍內(nèi)行使職權(quán)。

優(yōu)點:解決主管領(lǐng)導(dǎo)對專業(yè)指揮的困難。跳點:各職能部門都有指揮權(quán),多頭領(lǐng)導(dǎo)不好協(xié)調(diào).

3.直線職能制。直線制為基礎(chǔ),行政首長下設(shè)職能部門從事專業(yè)管理,并作該級領(lǐng)導(dǎo)的參謀。

優(yōu)點:保證統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),避免多頭制;跳直:易忽視參謀部門作用,過分強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)指揮權(quán)。

被廣泛使用的原因:簡單有效?!爸本€-職能-參謀“結(jié)構(gòu),橫豎分工明確。

4.矩陣制。由專門從事杲項工作的項目組形式進(jìn)展來的組織結(jié)構(gòu)。

特點:縱橫聯(lián)系,習(xí)慣性強(qiáng),機(jī)動靈活。

缺點:缺乏穩(wěn)固性。不能大規(guī)模運(yùn)用,發(fā)生雙重領(lǐng)導(dǎo)沖突。皿:工作內(nèi)容變動頻繁、每項工作完成

需運(yùn)用眾多技術(shù)知識的組織;或者為通常組織安排臨時性工作任務(wù)的補(bǔ)充結(jié)構(gòu)形式。

第二節(jié)公共組織的類型與作用

一、(一)政府:

⑴國際法意義的政府是主權(quán)國家的要件,指某一國家或者地區(qū)合法代表者,是主權(quán)國家代理者。

⑵國家務(wù)必具備的條件:①人民;②定居的土地,流浪的民族不是國家;③政府,有一個或者更多的

人代表人民,并按本國法律統(tǒng)治。一個無政府狀態(tài)的社會不是國家;④主權(quán)的政府。主權(quán)是最高權(quán)威,即

一個獨立于世界上任何其他權(quán)威之外的權(quán)威。

⑶政治學(xué)治的政府,是統(tǒng)治集團(tuán)借以實現(xiàn)統(tǒng)治意志的政治統(tǒng)治機(jī)關(guān),是國家實體的一部分,是政治組

織的核心構(gòu)成部分。

⑷行政學(xué)卜的政府:專指根據(jù)官僚制原則組織起來的國家行政機(jī)關(guān)。

⑸社會學(xué)上的政府:是社會組織的一種,與通常的社會組織相比,有較強(qiáng)的政治性。

政府:國家進(jìn)行階級統(tǒng)治與社會管理的機(jī)關(guān),是國家表達(dá)意志、公布命令與處理事務(wù)的機(jī)關(guān)。

廣義政府:指行使國家權(quán)力的所有機(jī)關(guān),包含國家立法、司法、行政機(jī)關(guān)。立法機(jī)關(guān)制定法律,行政

機(jī)關(guān)執(zhí)行法律,司法機(jī)關(guān)運(yùn)用法律審判案件。

狹義政府:僅指國家行政機(jī)關(guān),即根據(jù)憲法與法律組建的、行使行政權(quán)力、執(zhí)行行政職能、推行政務(wù)、

管理國家公共事務(wù)的機(jī)關(guān)體系,是國家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)。本書要緊研究狹義政府。

(二)政府的要緊類型(現(xiàn)代國家政府形式):

1.總統(tǒng)制政府:是以總統(tǒng)為政府首腦的政權(quán)組織形式,國家行政權(quán)力集于總統(tǒng)一身,總統(tǒng)既是國家元

首,又是國家行政機(jī)關(guān)首腦。實行總統(tǒng)制國家,政府機(jī)關(guān)較完全使用三權(quán)分立原則??偨y(tǒng)是國家機(jī)構(gòu)中的

要緊部分,由選舉產(chǎn)生,擁有實權(quán)。美國是這種體制的典型代表。

2.內(nèi)閣制政府:是在形式上由國家元首負(fù)責(zé),實質(zhì)上由政府總理負(fù)責(zé)的政府體制。內(nèi)閣制國家中,國

家元首不負(fù)實際責(zé)任,沒有行政實權(quán)。總理擔(dān)負(fù)實際行政責(zé)任,并握有行政實權(quán)。

3.委員會制政府:或者合議制政府,職權(quán)不由一個行政首長行使,而由一個委員會集體行使。

二、非營利組織(一)非營利組織的概念

與非營利性組織的有關(guān)定義很多,如“非政府組織”、“第三部門”、“獨立部門”、“慈善組織”、“志愿

者組織”、“公民社會組織”、“民間組織”、“免稅組織”等等。

沃爾夫(Wolf)非營利組織特征:①右服務(wù)大眾的宗旨;②布不以營利為目的的組織結(jié)構(gòu):③的不致

令任何個人利己營私的管理制度;④本身具有合法免稅地位:

⑤具有可提供捐贈人減免稅的合法地位。凡符合這些特征的組織通常被認(rèn)為是非營利組織。

非營利組織:指不以營利為目的,而是服務(wù)社會公眾的非官方性公共組織。

(二)非營利組織的要緊類型:1、從國際上通行的標(biāo)準(zhǔn)來看,非營利組織的具體分類如下:

宗教性組織:教會、教會的聯(lián)合組織、協(xié)會,福音傳道運(yùn)動。

社一性組織:奉獻(xiàn)俱樂部、友愛團(tuán)體。

文化性組織:美術(shù)館、博物館、交響樂團(tuán)、歌劇團(tuán)、美術(shù)聯(lián)盟、動物園。

學(xué)術(shù)性組織:私立學(xué)校、私立大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)。保護(hù)性組織:同行業(yè)者聯(lián)合會、工會。

政治性組織:政黨、政治后援集團(tuán)。

慈善性組織:私立福利團(tuán)體、私立財團(tuán)、慈善醫(yī)院、老人院、看護(hù)中心。

社會運(yùn)動組織:與平運(yùn)動集團(tuán)、家族計劃推進(jìn)組織、環(huán)境保護(hù)組織、人權(quán)運(yùn)動組織、消費者運(yùn)動組織、

女權(quán)運(yùn)動絹織,犯罪撲滅運(yùn)動絹織。

2、根據(jù)中國國情,參照國際慣例,從管理體制與功能角度分析我國的非營利組織:

按照管理體制,分為公辦的非營利組織與民辦的非營利組織。

⑴公辦非營利組織:由政府主辦的、不以營利為目的、以推進(jìn)社會公益事業(yè)為宗旨的社會組織。從層

次角度上分為中央、地方及基層政府主辦的非營利組織。政府也屬廣義非營利組織。

⑵民辦非營利組織:由民間主辦的、不以營利為目的、旨在推進(jìn)社會公益事業(yè)的組織機(jī)構(gòu)。民辦的非

營利組織的類型:

①慈善機(jī)構(gòu)。如中華慈善總會、各類慈善會、慈善基金會等。

②社會福利機(jī)構(gòu)。如民間興辦的老年福利院、醫(yī)療康復(fù)中心、文化體育設(shè)施、孤兒院等。

③文化教育事業(yè)。如各類民辦大學(xué)、職業(yè)技術(shù)學(xué)院、中專、中學(xué)、小學(xué)、幼兒園,等等。

④財團(tuán)(基金會)機(jī)構(gòu)。通過同意中央、地方政府的財政援助或者個人委托的專項基金,成立的財團(tuán)

(基金會),要緊集中在科學(xué)研究、文化、教育、社會福利等領(lǐng)域。如國家自然科學(xué)基金委員會、國家哲

學(xué)禮會科學(xué)基金委員會、中國經(jīng)濟(jì)改革研究基金會,等等。

⑤群眾團(tuán)體“由群眾自愿組合成的各類團(tuán)體,如同學(xué)會、老鄉(xiāng)會、球迷協(xié)會,等等。

三、公共組織的作用

(-)公共組織是公共管理的主體:

公共組織是管理社會公共事務(wù)的主體,是公共管理活動的物質(zhì)基礎(chǔ)與力量源泉。

(二)公共組織是公共管理活動的基本支點:組織與人事是一切管理活動的兩個支點,構(gòu)成管理活動

的基本框架,公共組織是公共管理人員的載體。

(三)公共組織匯合與放大了管理人員的力量:公共組織是人,體力精力聰明才智的放天;是人力物

力財力與時間效用的放大,形成強(qiáng)大的組織力量,充分利用資源,避免浪費。

第三節(jié)公共管理的主體(2):個人

一、公共組織中的領(lǐng)導(dǎo)者(一)領(lǐng)導(dǎo),兩種含義:

①領(lǐng)導(dǎo)活動,即指揮、帶領(lǐng)、引導(dǎo)、鼓勵與影響下屬為實現(xiàn)組織目標(biāo)而努力的過程;

②領(lǐng)導(dǎo)者,即擔(dān)任某項領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)、扮演某種領(lǐng)導(dǎo)角色并實施領(lǐng)導(dǎo)過程的個人或者集團(tuán)。

涵義:⑴領(lǐng)導(dǎo)務(wù)必有領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者,否則就不成其為領(lǐng)導(dǎo)。

⑵領(lǐng)導(dǎo)者擁有影響被領(lǐng)導(dǎo)者的能力或者力量這些能力或者力量包含由組織給予領(lǐng)導(dǎo)者的職位與權(quán)力,

也包含領(lǐng)導(dǎo)者個人所具有的品德、才能、知識與感情等非權(quán)力的影響力。

⑶領(lǐng)導(dǎo)目的是通過被領(lǐng)導(dǎo)者達(dá)到組織目標(biāo)。概括講:領(lǐng)導(dǎo)是指揮、引導(dǎo)與影響被領(lǐng)導(dǎo)者為實現(xiàn)某種特

定目標(biāo)而努力的各類活動過程。

領(lǐng)導(dǎo)者的影響力能夠分為:

1.權(quán)力性影響力。由社會給予個人的職務(wù)、地位、權(quán)力與資歷等所構(gòu)成的,特點是對部屬的影響帶有

強(qiáng)迫性與不可抗拒性,以外推力的形式發(fā)揮作用,被影響者的心理與行為表現(xiàn)為被動、服從。權(quán)力性影響

力對人的作用是有限的。

2.非權(quán)力性影響力。與法定權(quán)力無關(guān),是由領(lǐng)導(dǎo)者自身的因素所產(chǎn)生的,并非外界給予的。特點是自

然形成,比權(quán)力影響力更具影響,有權(quán)力影響力起不到的作用。

3.公共管理學(xué)還從權(quán)力基礎(chǔ)或者者說基礎(chǔ)性權(quán)力問題的角度研究領(lǐng)導(dǎo)者的行為。領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力基礎(chǔ)或

者基礎(chǔ)性權(quán)力有5種,即合法權(quán),懲處權(quán),獎勵權(quán),模范權(quán),專長權(quán)。

(二)領(lǐng)導(dǎo)者的素養(yǎng):優(yōu)秀的公共組織領(lǐng)導(dǎo)者務(wù)必具備高尚的思想品德、淵博的文化知識、杰出的領(lǐng)

導(dǎo)能力、良好的心理品質(zhì)、健康的身體素養(yǎng)。

1.思想品德素養(yǎng):廉潔奉公、秉公行政、忠于職守、聯(lián)系舉眾、善于團(tuán)結(jié):2.文化知識素養(yǎng):社會科

學(xué)、自然科學(xué)基礎(chǔ)知識:公共管理、領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)、國民經(jīng)濟(jì)管理知識;本職工作業(yè)務(wù)知識;豐富的生活工作

經(jīng)驗知識。3.領(lǐng)導(dǎo)能力素養(yǎng):認(rèn)識、組織管理、創(chuàng)新、表述、快速應(yīng)變能力。4.心理素養(yǎng):熱情冷靜、靈

活堅定、自制勇敢、慎重、有膽有識魄力過人、公平正直光明磊落、懿達(dá)大度嚴(yán)己寬人、務(wù)實質(zhì)樸誠實精

明、謙虛自尊舉止文明、嚴(yán)肅活潑樂觀熱忱。5.身體素養(yǎng):身體健康、生命力旺盛、精力充沛。

(三)領(lǐng)導(dǎo)方式:1.集權(quán)型領(lǐng)導(dǎo)方式,2.民主型領(lǐng)導(dǎo)方式,

3.放任型領(lǐng)導(dǎo)方式:指領(lǐng)導(dǎo)者撤手不管,下屬享有完全自由,領(lǐng)導(dǎo)者完全放棄領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。這是一種不

負(fù)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)方式。4.“無為而治”型領(lǐng)導(dǎo)方式

5.領(lǐng)導(dǎo)方式的運(yùn)用,不存在一種絕對的標(biāo)準(zhǔn)。美國管理學(xué)家菲德勒(F.E.Fiedler)在大量研究的基礎(chǔ)

上提出有效領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)變理論:關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者及環(huán)境間的相互影響。認(rèn)為,?種具體領(lǐng)導(dǎo)方式不可

能到處都適用,有效的領(lǐng)導(dǎo)行為應(yīng)隨被領(lǐng)導(dǎo)者特點與環(huán)境的變化而變化。這種關(guān)系能夠用卜式來表示:E=f

(L,F,S)

E-領(lǐng)導(dǎo)的有效性L一領(lǐng)導(dǎo)者F—被領(lǐng)導(dǎo)者S—環(huán)境f一函數(shù)關(guān)系

領(lǐng)導(dǎo)工作受領(lǐng)導(dǎo)者所處客觀環(huán)境的影響。領(lǐng)導(dǎo)方式是領(lǐng)導(dǎo)者特征、追隨者特征與環(huán)境的函數(shù)。

二、公共組織中的通常管理者

(一)領(lǐng)導(dǎo)者與管理者的IX別:管理者是被任命的,擁有合法的權(quán)力進(jìn)行獎勵與處罰,影響力來自所

在的職位所給予的正式權(quán)力一一領(lǐng)導(dǎo)者則可能是被任命的,也可能是從一個群體中自然產(chǎn)生出來的,領(lǐng)導(dǎo)

者能夠不運(yùn)用正式權(quán)力影響他人活動。

(二)管理者的要緊類型與職責(zé)

據(jù)公共管理活動中地位與作用的差異,公共絹織管理者分:決策、執(zhí)行、監(jiān)督與參謀人員等。

①決策成員是公共組織中樞系統(tǒng)構(gòu)成成分②參加程序性執(zhí)行工作的都是公共組織執(zhí)行人員;

③監(jiān)督是公共權(quán)力正確運(yùn)用、組織系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、達(dá)到特定目標(biāo)的重要保障;

④咨詢?nèi)藛T是根據(jù)時間需要對公共管理理論、政策、目標(biāo)、項FI、課題調(diào)查研究提供決策預(yù)選方案與

咨詢意見的人員。

三、被管理者

<-)作為被管理者的公共組織成員

1.管理者與被管理者的靜態(tài)劃分:行政首長、主持工作要緊負(fù)責(zé)人一一其部下工作人員

2.管理者與被管理者的動態(tài)劃分:特定工作程序與工作關(guān)系中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用人員與處于被操縱、服從、

執(zhí)行地位的人員。

(二)作為被管理者的社會公眾

⑴關(guān)系:社會公眾是公共管理的基本主體,他們創(chuàng)建公共組織,指導(dǎo)公共管理活動基本方向;公眾個

人是公共管理中的被管理者,個人利益以集體利益為依歸,服從公共組織管理。

⑵具體說,社會公眾影響公共管理的方面:

①社會公眾的利益是公共組織與公共管理產(chǎn)生與存在的基砧。

②社會公眾的意見決定公共管理的合法性程度。管理的權(quán)威來自被管理者同意服從的程度。

③社會公眾的思想、文化素養(yǎng)影響著公共組織的結(jié)構(gòu)設(shè)計。

④社會公眾的素養(yǎng)影響著公共管理方式的選擇。

第四節(jié)傳統(tǒng)公共組織的逆境與變革

一、科層制基本特征(一〕馬克斯-韋伯的科層制理論

科層制(或者譯官僚制)理論,是德國社會學(xué)家馬克斯?弓伯”組織理論之父”龐大政治社會思想的

有機(jī)構(gòu)成部分。韋伯認(rèn)為,任何組織存在都是靠權(quán)威維持的,合法的權(quán)威有三種類型:①基干習(xí)俗慣例的

傳統(tǒng)型權(quán)威;②基于領(lǐng)袖個人超凡魅力的超人型權(quán)威;③基于理性法規(guī)的法理型權(quán)威。每一種權(quán)威各有其

理想的組織,科層制是與法理型權(quán)威最適宜的組織形式。

(二)科層制組織的特征

1.組織標(biāo)準(zhǔn)化。為完成繁重復(fù)雜的工作任務(wù),科層制管理在組織中推行標(biāo)準(zhǔn)化方法,以此提高工作績

效。包含3個方面:⑴分工專業(yè)化;⑵工作指標(biāo)化;⑶人員統(tǒng)一化。

2.工作秩序化。秩序是一切組織存在進(jìn)展的基礎(chǔ)。科層制管理方法強(qiáng)調(diào)在公共組織內(nèi)部各要素、環(huán)節(jié)

間形成有機(jī)聯(lián)系,使有關(guān)組織間互相協(xié)調(diào),密切配合,形成一個無障礙的工作流。要求理順組織內(nèi)外各類

關(guān)系,包含命令服從關(guān)系、信息溝通關(guān)系、意見反映與反饋關(guān)系等。

3.管理規(guī)范化”科層制管理嚴(yán)格按規(guī)章制度行事,堅決抵制人情關(guān)系干擾。包含:

⑴組織成員間的關(guān)系完全以理性準(zhǔn)則為指導(dǎo),堅決排斥一切人為、情感、偶然的因素,特別排斥不良

人際關(guān)系的影響。⑵對所有人一視同仁,使組織成員具有平等感與公平感。

⑶明確規(guī)定每一成員的職權(quán)范圍與協(xié)作形式,使各個成員正確行使職權(quán),減少摩擦與沖突。

⑷精確計算組織成員的工作成果,以業(yè)績?yōu)楦鶕?jù)進(jìn)行獎懲,公正、客觀、合理地處理問題。

二、傳統(tǒng)科層制組織的逆境

<-)對傳統(tǒng)科層

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