政治學理論與方法前沿 課件 第七章 地方政治

第七章地方政府政治學理論與方法前沿制作者：袁方成

王曉聃

陳錦妤目錄地方政治的新內(nèi)涵地方政治制度創(chuàng)新地方政治文化發(fā)展地方政治實踐與政治參與01020304PART地方政治的新內(nèi)涵01第一層含義首先，在對地方選舉行為或地方政黨競爭的研究中，它被用來描述最低一級當選政府內(nèi)部的政治行為。地方化政治研究可以研究地方政府單位內(nèi)部地方精英和權力分配的性質，或研究地方政府單位的人口統(tǒng)計學、社會經(jīng)濟學方面的特點與該地方單位內(nèi)部政治活動之間的聯(lián)系。例如，美國的社區(qū)權力研究中，學者們探討社區(qū)是“精英主義者”還是“多元主義者”。第二層含義其次，地方政治也可被用來描述區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層政治組織、政黨或官僚機構為達到地方單位的特定目的而干預上一級政治單位的活動。在這種情況下，地方單位被作為政治主題試圖最大限度地實現(xiàn)其在政治、社會和經(jīng)濟等方面的自身利益。這種含義下的地方政治在各國政治中指代不一樣的政治行為。第三層含義地方政治這一術語也可指地方政府結構作為一個整體代表其集體利益向國家政府或者各上級政府施加影響的方法。政治體制結構的差異化———聯(lián)邦政府體制和一元政府體制使得各國地方政治在干預國家決策時也存在差異。研究表明，國家政治與地方政治之間權力的系統(tǒng)平衡或許對政治體制的憲法、歷史，甚至文化方面的特點有更大的影響。地方政治的內(nèi)涵

地方政治是指最低一級當選政府的選舉、政治參與、政黨領導和黨派競爭同政治行為、政治結果相聯(lián)系的方法的一個術語。這是一個分析性概念，具有三層含義。20世紀下半葉，地方政治研究重點轉向政策輸出對經(jīng)濟、社會和政治的影響，政治的地方化通過制度改革實現(xiàn)權力下放、地方民主化和善治，增進地方參與和公民社會的發(fā)展，以及圍繞地方、國家和全球問題進行地方化政治動員。過去20年中，各國政府和國際發(fā)展機構對行政權力下放和私有化重新產(chǎn)生興趣，將責任從中央轉移到地方國家機構和非國家行為者，強調政治權力下放的重要性。英美學界認為，地方政治是隨著居民將他們居住的區(qū)域確定為“社區(qū)”，居民會為了提高自身的政治參與度而出現(xiàn)的一種政治模式。在這個社區(qū)內(nèi)，人們所面臨的問題大多來源于他們所在的社區(qū)。然而法國學者并不關心“社區(qū)”這一概念，一部分原因在于對現(xiàn)代世界中“社區(qū)”的相關性的批評，另一部分原因在于截然不同的地方行政系統(tǒng)。地方政治的新變化政策輸出與權力下放趨勢地方政治與社區(qū)的關系政治本地化與民主化在新自由主義以及全球化的浪潮之下，許多國家正在經(jīng)歷轉型，走向去國家化(減少國家權力以支持市場自由化)和去國有化(重構國家權力有利于區(qū)域化和地方化)，這意味著政治權力在國家之間越來越分散。如加拿大學者試圖通過比較印度尼西亞、菲律賓以及印度等亞洲國家的政治民主轉型來探討民主化浪潮之下的政治本地化與民主化。這些全球化和政治本地化的過程與當代民主轉型相吻合，亨廷頓將其描述為“第三波民主化浪潮”。黨政體制與中國政治·中國特色的地方政治與政府形成歷經(jīng)多次改革與治理，中國共產(chǎn)黨作為領導核心，形成了一個完整而獨特的黨政體制，其中黨的領導原則被表述為“總攬全局、協(xié)調各方”。地方政府的自由裁量權與責任·中國地方政府在執(zhí)行中央政策的同時獲得更多自由裁量權，根據(jù)當?shù)刭Y源和特點推動發(fā)展，同時解決當?shù)貑栴}并確保社會穩(wěn)定，中央政府則將一些決策權力交給地方。地方黨委的領導核心作用·中國共產(chǎn)黨從中央到地方及至基層建有嚴密的組織體系，對國家機關、軍隊和社會團體實行統(tǒng)一而有分工的領導。在中國，地方黨委是領導核心，通過兼任地方各國家機關領導實現(xiàn)對人大、行政機關和司法機關的協(xié)同領導，確保黨委決策在政府工作中得以全面實現(xiàn)。中國特色的地方政治在革命戰(zhàn)爭年代，中國特色的地方政府與政治已初具雛形。這一時期下的紅色政權具有兩大重要特征：一是政權的民主性，二是堅持黨的領導。這一時期確立了民主集中制的組織原則，民族地區(qū)治理問題經(jīng)歷了由“民族自決”到“民族區(qū)域自治”的轉變。在社會主義探索時期，中華人民共和國的成立使得中國共產(chǎn)黨在革命戰(zhàn)爭年代關于地方政權方面的一些探索轉化為國家的法律，成為正式的國家制度。萌芽時期“文化大革命”之后，以鄧小平同志為主要代表的中國共產(chǎn)黨人提出中國特色社會主義的論斷。一是恢復地方黨委，改善地方黨委領導；二是將地方各級革命委員會改組為地方各級人民政府，改善地方政府的民意基礎；三是中央與地方的權力劃分開始明晰化，充分發(fā)揮中央與地方兩方面的積極性。此外，在這一時期，“一國兩制”科學構想的形成及運用在維護國家主權統(tǒng)一和考慮歷史形成的特殊情況方面取得了重大突破。產(chǎn)生時期在黨中央的努力下，中國特色的地方政府與政治基本成型，地方政府的人民性變得越來越具體、清晰?！兜胤浇M織法》和《選舉法》的不斷修改與完善，為各級人大選舉的順利進行和選民權利的真正實現(xiàn)提供了制度保障。2007年，胡錦濤同志在黨的十七大報告中提出了“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”的要求。從此，服務型政府成為地方各級人民政府建設的目標，地方居民的需要成為政府日常工作的重要動力。成型時期中國地方政治的三個發(fā)展階段地方政府的人民性充分顯示了社會主義民主的真實性，《憲法》第105條規(guī)定:“地方各級人民政府是地方各級國家權力機關的執(zhí)行機關。”地方政府的權力來源于人民，地方政府的運行是為了維護地方公共秩序、實現(xiàn)地方公共利益，最終也是為人民服務。民主集中制的組織原則既反映了人民當家作主的要求，又能保證黨的集中統(tǒng)一領導。地方政府遵循民主集中制的組織原則，既能保證人民性與黨的領導的統(tǒng)一，又有利于實現(xiàn)地方局部利益與國家利益的統(tǒng)一。國家統(tǒng)一性與地方多樣性相結合，既能維護國家的統(tǒng)一，又有利于照顧地方的利益，促進地方的發(fā)展。我國是多民族國家，民族區(qū)域自治和特別行政區(qū)制度成為中國的歷史選擇，是我國地方政府與政治的又一重要特征和巨大優(yōu)勢。010203中國特色地方政治的獨特優(yōu)勢PART地方政治制度創(chuàng)新02制度變遷思想的歷史沿革·從柏拉圖和亞里士多德的時代開始，政治制度變遷的思想就已存在。古代政治思想家通常從哲學和現(xiàn)實政治兩個維度考察政治制度的變遷，認為政治制度變遷具有生成、維系、變遷和消亡的過程。1地方政治制度創(chuàng)新的定義·地方政治制度創(chuàng)新可以理解為在一定條件下由于某種因素的影響，地方政治制度安排隨著時間的推移，脫離了既有軌跡的過程。這一定義有助于將制度變遷同相應的時序性過程緊密聯(lián)系起來。3新制度主義的貢獻·新制度主義在理論資源中做出了開創(chuàng)性的貢獻，強調制度變遷是政治制度中分析最弱也是最難的一點。新制度主義理論文獻中，關于制度變遷的過程存在兩種沖突性觀點：連續(xù)性過程和有機特征的組織變遷過程。2地方政治制度創(chuàng)新的內(nèi)涵社會生產(chǎn)力的發(fā)展導致社會環(huán)境的變遷，這是地方政治制度創(chuàng)新的環(huán)境動因。馬克思指出，社會變遷的力量在于社會生產(chǎn)力與生產(chǎn)關系、經(jīng)濟基礎與上層建筑之間的矛盾運動。環(huán)境動因：社會生產(chǎn)力發(fā)展制度本身的變遷機制導致的地方政府對現(xiàn)有制度的完善和新制度的供給是地方政府制度創(chuàng)新的內(nèi)部動因。制度的單一性和多樣性矛盾、規(guī)定性和選擇性的矛盾是制度局限性的原因，也是制度創(chuàng)新的動因。內(nèi)部動因：制度結構的缺陷行政分權體制下政治制度根據(jù)其利益指向而不斷進行變遷是地方政治制度創(chuàng)新的經(jīng)濟動因。地方政府作為有限理性下追求利益最大化的行動者，其創(chuàng)新動力的大小來自創(chuàng)新所能帶來的預期收益。經(jīng)濟動因：預期凈收益的訴求地方政治制度創(chuàng)新的動因議會民主制起源于英國，至今已有200多年歷史。以英國議會制度為原型，奉行多數(shù)原則行事的民主模式被稱為多數(shù)制統(tǒng)治模式，也被稱為威斯敏斯特模式(英國議會設在倫敦的威斯敏斯特宮內(nèi))。19世紀上半葉，這一制度逐漸向世界傳播，目前世界上實行這一政體的國家有30多個，除英國外還有日本、意大利、瑞典等國家，但英國是最早建立議會君主制的國家，實現(xiàn)了真正的地方政治制度創(chuàng)新。第一，國家元首在政治生活中只起象征性作用，而不行使實際權力。第二，議會上下兩院地位不同、職權不等，權力掌握在下議院手中。第三，行政機關由立法機關產(chǎn)生，向立法機關負責，行政權與立法權幾乎是融合的。第四，獲得下院多數(shù)席位的政黨單獨組閣，執(zhí)政黨議會黨團組織嚴密，紀律嚴明，控制內(nèi)閣和議會。第五，反對政黨制度成熟，“影子內(nèi)閣”健全。議會民主制的起源與發(fā)展特點地方政治制度創(chuàng)新的模式

——英國議行合一的內(nèi)閣制度·“一國兩制”是具有中國特色的政治實踐和管治方式，是通過地方政治制度安排和法律規(guī)定在國家主權內(nèi)對部分區(qū)域進行的一種創(chuàng)新性治理?！耙粐鴥芍啤闭叩霓D變有兩種方式：一是向“一國”的方向轉變，二是向“兩制”的方向轉變。該制度是鄧小平同志提出的中國特色社會主義理論之一，是為解決臺灣問題，恢復對香港、澳門行使主權，實現(xiàn)祖國和平統(tǒng)一而提出的重大戰(zhàn)略決策和科學構想，該構想自1979年提出后，逐漸影響著內(nèi)地(大陸)和港澳臺的制度設計，比如1983年，內(nèi)地成立勞動和社會保障部；2002年7月，香港確立了部長級制度(ministerialsystem)，旨在改善包括社會政策在內(nèi)的所有政策部門的協(xié)調。·2017年7月1日，習近平總書記在慶祝香港回歸祖國20周年大會暨香港特別行政區(qū)第五屆政府就職典禮上指出:“作為直轄于中央政府的一個特別行政區(qū)，香港自回歸之日起，重新納入國家治理體系。”香港回歸，開啟了一個快速增長和全球化的中國經(jīng)濟一體化的新時代。中國特色的“一國兩制”方針PART地方政治文化發(fā)展POWERPOINTDESIGN03·政治文化作為一個現(xiàn)代概念，最早可追溯至古希臘時期，柏拉圖和亞里士多德等政治思想家探討了心理因素在政治中的重要性?，F(xiàn)代政治科學對政治文化的研究產(chǎn)生于20世紀50-60年代，由美國政治學家阿爾蒙德首倡，他強調政治文化是特定時期一個民族流行的政治態(tài)度、信仰和情感的集合。·相較于廣義的文化概念，鮑威爾、白魯恂等諸多政治學家是在更為狹隘的層面上對該詞進行了界定。安德魯·海伍德明確指出，政治文化體現(xiàn)了人們的心理傾向，政治文化就是針對政黨、政府和憲法等政治客體的“傾向模式”，并表現(xiàn)為信仰、符號和價值。政治文化不同于公共輿論或民意，它是由長期的價值塑造而成的，具有穩(wěn)定性和相對永久性，反映的是長期形成的比較穩(wěn)定的政治傾向和心理。政治文化的歷史淵源·政治文化與地方政治文化的關系體現(xiàn)在地方政治文化是政治文化在地方基層的衍生和體現(xiàn)。地方政治文化是在地方基層特定場域中形成的政治理論、思想和價值觀念的總積淀，是政治心理與主觀維度的集合體現(xiàn)。政治文化與地方政治文化的關系地方政治文化的內(nèi)涵其一，地方政治文化能夠將地方的整體政治利益訴求等轉化為民眾的政治感情和心理，從而積極鼓勵和引導民眾進行政治參與。第三，地方政治文化能夠影響民眾的政治角色定位，從而影響其對政治體系采取的政治態(tài)度和行動。其二，地方政治文化是地方政治體系中的一種軟件要素，可通過凝聚民心等方式為地方政治體系的存續(xù)、運行和發(fā)展提供支撐。第四，地方政治文化還可以通過政治教育、政治培訓等途徑提高民眾的政治素養(yǎng)。地方政治文化的基層體現(xiàn)村民型地方政治文化是一種在認知上既無意愿也無能力參與政治的狹隘的地方自治性質的文化。這種文化主要存在于較為原始的政治體系中，如非洲的部落和某些國家的邊遠地區(qū)，其特點是社會政治體系原始，社會成員缺乏政治意識。村民型政治文化的特征村民型地方政治文化是一種落后的政治文化，它限制了公民的政治參與行為，阻礙了政治的現(xiàn)代化過程。這種文化中的公民對政治體系的變革幾乎不抱有任何期待，對政治體系的參與和影響能力非常有限。村民型政治文化的局限隨著社會的發(fā)展和政治體系的變遷，村民型地方政治文化面臨著轉型的壓力。這種轉型需要通過教育、傳媒等手段提高公民的政治意識和參與能力，使公民從政治的邊緣地帶走向政治的中心舞臺。村民型政治文化的轉型地方政治文化的類型：村民型地方政治文化·臣民型地方政治文化意味著地方場域中的社會成員對政治體系有較明確的認知，但在政治體系價值輸出、社會治理的意見輸出等方面的積極性和主動性較低，潛意識里對政府的態(tài)度是服從的。臣民型政治文化的特征·臣民型地方政治文化是一種較為落后的文化，它嚴重阻礙政治的現(xiàn)代化過程。這種文化中的公民畏懼政府權威，認為自己影響政府的能力非常有限，從而缺乏政治參與的積極性。臣民型政治文化的局限·臣民型地方政治文化向參與型政治文化的轉型需要通過政治改革和公民教育來實現(xiàn)。這種轉型需要增強公民的政治權利意識，提高公民的政治參與能力，使公民從服從地位走向參與和合作的地位。臣民型政治文化的轉型臣民型地方政治文化·參與型地方政治文化意味著地方場域中的社會成員對政治體系輸入和輸出方面的態(tài)度都比較積極，并認識到自己是政治體系成員中的個體，對自身的權利、能力、責任以及政治行為的效能都具有明確的認知。參與型政治文化的內(nèi)涵·參與型地方政治文化與民主政治制度相協(xié)調，民眾不僅愿意參與政治生活，而且認為自己有能力改進國家事務。這種文化能夠促進政治的民主化和現(xiàn)代化，提高政治體系的透明度和責任性。參與型政治文化的優(yōu)勢·參與型地方政治文化面臨的挑戰(zhàn)是如何確保公民的參與權利得到充分保障，如何提高公民的政治參與質量和效果。這需要通過政治制度的完善和公民教育的加強來實現(xiàn)，確保公民能夠有效地參與政治決策過程。參與型政治文化的挑戰(zhàn)參與型地方政治文化績效型地方政治文化是指政治體系中的社會成員密切關注政治體系所取得的成就、成績，政治績效影響社會成員對政治體系的認可度和支持度。績效型政治文化的定義績效型地方政治文化主張實行績效管理，以提高政府服務質量，實現(xiàn)經(jīng)濟、效率和效益的“三E”目標。這種文化以民眾的幸福感、滿意度作為政府治理績效的“晴雨表”，民眾把績效作為衡量政治工作水平高低的指標?？冃驼挝幕奶攸c績效型地方政治文化的發(fā)展趨勢是向認同型政治文化的轉變。這種轉變需要通過提高政治績效來滿足社會公眾的需求，達到提高普通人滿意度、認同感的最終目的，從而保證政治體系的整體有效運作?？冃驼挝幕陌l(fā)展趨勢績效型地方政治文化從村民型到臣民型文化地方政治文化從幾乎不問、不言、不參與政治的村民型文化，演變到存在根深蒂固的服從思想的臣民型文化，這一演變反映了政治文化從原始到集權的政治體系的變遷。0102從參與型到績效型文化地方政治文化從注重公眾參與的參與型文化，發(fā)展到以績效考評為抓手的績效型文化，這一發(fā)展體現(xiàn)了政治文化從重視過程到重視結果的轉變。03從績效型到認同型文化的轉變地方政治文化的未來發(fā)展應是實現(xiàn)績效型政治文化向認同型政治文化的轉變。這種轉變需要在尊重個體差異、包容多樣的基礎上形成，關注人們的精神主觀感受和共同情感體驗，致力于打造一種穩(wěn)固的共同體意識。地方政治文化的發(fā)展認同型地方政治文化意味著群體中社會成員對整個政治體系的歸屬、認可和接納。這種政治文化彰顯了人們對于政治系統(tǒng)和系統(tǒng)各個部分的態(tài)度，以及對系統(tǒng)中自我角色的態(tài)度。認同型地方政治文化是實現(xiàn)政權認同、國家認同和制度認同的必由之路。這種文化能夠廣泛凝聚人心和力量，實現(xiàn)國家政治認同，是繼續(xù)深入推動政治發(fā)展的不竭動力。建設認同型地方政治文化需要在政治體系中推崇包容原則，承認差異、尊重差異，同時提高公民的政治意識和參與感，使公民在內(nèi)心深處對政治具有高度的認同感和參與感。認同型政治文化的特征認同型政治文化的重要性認同型政治文化的實踐路徑認同型地方政治文化的構建PART地方政治實踐與政治參與04地方政治治理活動經(jīng)濟合作與發(fā)展組織將政治治理界定為“運用政治權威管理和控制公共資源，以求經(jīng)濟和社會發(fā)展的公共治理活動”。中國學者俞可平在政治治理的基礎上提出了善治的概念，他認為善治是一種還政于民的過程，并在此基礎上實現(xiàn)政治、經(jīng)濟、社會和管理等多種政治效果。地方政治治理具體表現(xiàn)為政治規(guī)劃、政治決策、政治組織、政治指揮、政治監(jiān)督等政治行為。地方政治參與活動政治參與概念首先產(chǎn)生于西方并逐漸發(fā)展為支持參與和限制參與兩種民主理論，以盧梭、約翰·密爾(JohnMil)、杰斐遜等人為代表的支持參與的政治家認為，廣泛的政治參與是激發(fā)社會活力和創(chuàng)造力、抵制政治暴力、集中民主智慧的有效方式；與之相反，以達爾、熊彼特和亨廷頓等人為代表的政治學家普遍認為，政治需要節(jié)制，對政治不熟悉的人參與政治容易破壞社會公共利益，造成政治上的盲目從眾，甚至擾亂公共議事議程、破壞政治民主。地方政治實踐及表現(xiàn)形式·一般意義上的地方政治實踐是指，地方政治主體為實現(xiàn)某種政治目標而開展的政治行為，以及相應的政治行為產(chǎn)生的政治結果的綜合術語。其主體是地方人民政府、企事業(yè)單位和廣大人民群眾，目的是完成一定的政治目標?！さ胤秸螌嵺`是地方政治主體具體的政治行為，由于政治實踐是不同的政治主體在不同的政治權利關系中完成的，地方政治實踐也具體表現(xiàn)為地方政治治理和地方政治參與兩種不同的形式。在中國，政治參與研究的高峰始于改革開放后，有學者認為:“政治參與是普通公民通過一定的方式去直接或間接地影響政府的決定或與政府相關的公共政治生活的政治行為?！闭材匪埂.湯森(JamesR.Townsend)將中國政治參與界定為:“民眾對由中國共產(chǎn)黨所界定的最高的、統(tǒng)一的國家利益的政治行動的支持。”約翰·P.伯恩斯(JohnP.Burns)在《中國農(nóng)民的政治參與》中將政治參與界定為“個體公民旨在影響公共事務的活動”。王浦劬在《政治學基礎》中將政治參與界定為“普通公民通過各種合法方式參加政治生活，并影響政治體系的構成、運行方式、運行規(guī)則和政策過程的行為”。包剛升在《政治學通識》中將政治參與界定為“公民通過正式途徑影響統(tǒng)治者或公共決策的行動與過程”。定義雖不盡相同，但都指明了中國政治參與的共性：第一，中國地方政治參與是一種合法的政治行為。第二，中國地方政治參與僅指實質性政治行為，不包括政治態(tài)度。第三，中國地方政治參與的主體是普通公民。第四，中國地方政治參與是普通公民自愿的政治行為。第五，中國地方政治參與包括主動參與和被動參與等多種方式。第六，中國地方政治參與的結果是影響與政府有關的政治生活。中國地方政治參與政治投票是公民表達自身政治偏好或政治態(tài)度的政治行為，隨著科技和經(jīng)濟的不斷發(fā)展，政治投票也發(fā)展出互聯(lián)網(wǎng)投票、現(xiàn)場投票、電話投票等多種方式。政治選舉政治選舉是指向候選人和政黨分派公職、將選票換成席位的一種方法。選舉權是中國公民的基本權利，地方政府所采用的選舉方式一般包括直接選舉、間接選舉、等額選舉、差額選舉等，通過選舉引導公民參與地方政治生活。在選舉過程中，公民除了直接參與政治投票外，還可以通過協(xié)調、宣傳、動員等方式進