公共管理學(xué)原理 課件 第二章 公共組織

公共管理學(xué)原理

（修訂版）陳振明等著公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材第2章公共組織本章重點·公共組織的內(nèi)涵、結(jié)構(gòu)、組織過程與行為·組織環(huán)境與組織變革公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材2.1了解公共組織2.1.1公共組織的特征1．組織與公共組織的內(nèi)涵在公共管理學(xué)研究中，組織被定義為，“追求一定目標的人的集合體”或“為了實現(xiàn)共同目標分配工作的任何結(jié)構(gòu)和過程”。通過對各種組織的研究，人們發(fā)現(xiàn)它們都具有一定的共性：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材（1）組織是人們在相互交往中形成的一定行為關(guān)系的集合；（2）組織有著某種特定的目標；（3）組織有一定的結(jié)構(gòu)和行為方式；（4）組織有其內(nèi)在的精神意識，最終系統(tǒng)化為組織文化；（5）組織是一個開放系統(tǒng)，隨著組織環(huán)境的變化而有機發(fā)展。2.1了解公共組織2.1.1公共組織的特征根據(jù)上述特征，我們可以將組織定義為：我們可以將公共組織界定為：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材組織組織是指在一定的社會環(huán)境中，人們通過相互交往而形成的具有共同心理意識，并為了實現(xiàn)某一特定目標而按一定的方式聯(lián)合起來的有機整體。公共組織公共組織是以管理社會公共事務(wù)、協(xié)調(diào)社會公共利益關(guān)系為目的的組織，主要指國家或政府組織（廣義的公共組織包含第三部門組織）。2.1了解公共組織2.1.1公共組織的特征2.公共組織與私人組織的關(guān)系關(guān)于公共組織和私人組織的關(guān)系，大致有三種基本觀點：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材第一種觀點認為公共組織與私人組織都屬于組織，它們之間沒有本質(zhì)的差別。第二種認為公共組織與私人組織之間有本質(zhì)差別，“它們在次要的方面是相似的，在重要的方面是不同的”；第三種觀點，認為這兩種組織有同有異，難以截然分開。三種觀點2.1了解公共組織2.1.1公共組織的特征3.公共組織的構(gòu)成因素公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材公共組織的構(gòu)成因素主要包括以下12個方面：組織人員權(quán)責(zé)劃分組織目標規(guī)章制度職能范圍團體意識機構(gòu)設(shè)置組織設(shè)計職位設(shè)置支持硬件權(quán)力與職權(quán)技術(shù)和信息2.1了解公共組織2.1.2公共組織的類型公共組織是一個多樣化的組織系統(tǒng)，依據(jù)不同的分類標準，可以劃分出多種類型。1．按財務(wù)—會計標準分類對公共組織按財務(wù)—會計標準分類，有利于加強審計和對公共組織的監(jiān)督。

總體上，公共組織大體可分為六種類型：政府機構(gòu)、教育組織、健康和福利組織、宗教組織、慈善組織、基金會。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材2.1了解公共組織2.1.2公共組織的類型2．按公共權(quán)力標準分類按照公共權(quán)力的強制性大小，公共組織可分為三種類型：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材（1）強制型公共組織。這類公共組織主要是指政府部門。強制型公共組織的主要特點之一就是根據(jù)憲法和法律的授權(quán)，依靠公共權(quán)力對公共事務(wù)實行強制性管理。（2）半強制型公共組織。在市場經(jīng)濟條件下，政府管理是“有限管理”，即在市場失靈的一定范圍內(nèi)實施管理。（3）非強制型公共組織。這類公共組織的最大特點是非強制性和服務(wù)性，其中多數(shù)是非營利組織。2.1了解公共組織2.1.2公共組織的類型3．按權(quán)威與等級結(jié)構(gòu)標準分類公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材古典模型古典模型建立在行政管理等古典組織理論的基礎(chǔ)上，這一理論在20世紀30年代進入鼎盛時期。官僚模型第三部門行政模型官僚模型的理論基礎(chǔ)是馬克斯·韋伯創(chuàng)立的官僚理論。韋伯認為，官僚模型是最適合復(fù)雜組織的形式。第三部門行政模型向古典模型和官僚模型提出了挑戰(zhàn)，系統(tǒng)方法和權(quán)變方法在組織理論中的應(yīng)用則支持了這種挑戰(zhàn)。2.1了解公共組織2.1.3公共組織理論概觀目前，公共組織領(lǐng)域需要研究的若干理論問題包括以下幾個方面：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材（3）公共部門人力資源管理研究（2）公共部門戰(zhàn)略管理研究（6）公共組織領(lǐng)導(dǎo)行為的研究（1）公共組織的特征、類型及其與私人組織的關(guān)系（4）公共部門的績效管理研究理論問題（5）公共組織的變異和權(quán)力制約研究2.2公共組織的結(jié)構(gòu)與體制2.2.1公共組織結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材橫向差異：部門化和專業(yè)化組織結(jié)構(gòu)的橫向差異是指一個組織內(nèi)成員之間受教育和培訓(xùn)的差異程度，專業(yè)方向和技能、工作的性質(zhì)和任務(wù)等方面的差異程度，以及由此而產(chǎn)生的組織內(nèi)部部門與部門之間或單位與單位之間的差異程度。組織成員間的上述差異以及組織活動的復(fù)雜性必然會影響組織內(nèi)的部門化和專業(yè)化。縱向差異：管理層次和管理幅度組織結(jié)構(gòu)的縱向差異是指組織結(jié)構(gòu)中縱向垂直管理的層級數(shù)及層級之間的差異程度，這就是管理層次和管理幅度及其關(guān)系。管理層次是指公共組織內(nèi)部縱向劃分的等級數(shù)。管理幅度是指一名上級管理者或一個組織有效管理的下級人員單位或部門的數(shù)量。2.2公共組織的結(jié)構(gòu)與體制2.2.2公共組織的結(jié)構(gòu)形式公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材3．直線—職能結(jié)構(gòu)：直線—職能結(jié)構(gòu)是在綜合直線結(jié)構(gòu)和職能結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上形成的一種組織結(jié)構(gòu)形式。1．直線結(jié)構(gòu)：直線結(jié)構(gòu)的特點是單一垂直領(lǐng)導(dǎo)，其結(jié)構(gòu)簡單，領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系明確。2．職能結(jié)構(gòu)：職能結(jié)構(gòu)是相關(guān)部門在水平方向依職能不同進行分工，再分別對下級部門實施領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)構(gòu)。4．矩陣結(jié)構(gòu)：矩陣結(jié)構(gòu)是以完成某項工作為核心，從有關(guān)部門抽調(diào)人員組成臨時機構(gòu)來履行工作任務(wù)的結(jié)構(gòu)。組織結(jié)構(gòu)2.2公共組織的結(jié)構(gòu)與體制2.2.3我國政府組織的結(jié)構(gòu)1．縱向結(jié)構(gòu)縱向結(jié)構(gòu)也被稱為層次結(jié)構(gòu)，它反映了行政組織內(nèi)若干層次中特別是上下層次之間的領(lǐng)導(dǎo)與服從關(guān)系。我國的行政組織可分為中央行政組織和地方行政組織兩大層次。中央層次即指中央人民政府一級，地方行政組織的層次劃分有三種類型：（1）兩級制。即直轄市—區(qū)。（2）三級制。包括四種情況：直轄市—區(qū)—鄉(xiāng)、鎮(zhèn)；直轄市—縣—鄉(xiāng)、鎮(zhèn)；省、自治區(qū)—地級市—區(qū)；省、自治區(qū)—縣、縣級市—鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。（3）四級制。包括四種情況：省、自治區(qū)—地級市—縣—鄉(xiāng)、鎮(zhèn)；省、自治區(qū)—地級市—區(qū)—鄉(xiāng)、鎮(zhèn)；省、自治區(qū)—自治州—縣級市—區(qū)；省、自治區(qū)—自治州—縣、縣級市—鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材2.2公共組織的結(jié)構(gòu)與體制2.2.3我國政府組織的結(jié)構(gòu)2．橫向結(jié)構(gòu)橫向結(jié)構(gòu)又稱分部結(jié)構(gòu)，它反映的是同級行政組織之間和各行政組織構(gòu)成部門之間分工協(xié)作的來往關(guān)系。行政組織活動的復(fù)雜性決定了僅僅按職能方式劃分設(shè)置部門是不夠的，還應(yīng)結(jié)合其他方式來進行劃分：（1）按地區(qū)劃分。（2）按服務(wù)對象劃分。（3）按行業(yè)和產(chǎn)品類型劃分（這曾經(jīng)是我國行政組織的一種劃分方法）公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材2.2公共組織的結(jié)構(gòu)與體制2.2.4行政組織體制的基本類型公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1．首長制與委員制首長制又稱一長制或獨任制，是指行政組織的法定最高決策權(quán)歸一個行政首長執(zhí)掌的組織體制。優(yōu)點：權(quán)力集中，責(zé)任明確，指揮靈敏有力，易于保守秘密，減少不必要的摩擦和損耗，能迅速完成任務(wù)。缺點：由于行政決策大權(quán)由首長一人獨攬，容易導(dǎo)致濫用權(quán)力，獨斷專行，壓制民主，營私舞弊而無人牽制監(jiān)督。委員制又稱合議制，是指行政組織的法定最高決策權(quán)由兩個以上的委員通過委員會議集體執(zhí)掌的組織體制。優(yōu)點：能夠集思廣益，容納多方面的意見，處事考察周全，委員互相牽制，有利于權(quán)力監(jiān)督。缺點：責(zé)任不明確，容易造成爭功諉過的問題，委員間相互協(xié)調(diào)不易，力量難以集中，決策遲緩，并且容易泄露決策機密。2.2公共組織的結(jié)構(gòu)與體制2.2.4行政組織體制的基本類型公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材2．層級制與職能制層級制又稱分級制，指行政組織縱向分為若干層次，上下層業(yè)務(wù)性質(zhì)相同，但有隸屬關(guān)系，業(yè)務(wù)范圍由上至下逐層縮小的組織體制。優(yōu)點：組織系統(tǒng)業(yè)務(wù)相通，便于溝通領(lǐng)導(dǎo)；權(quán)力集中，從上到下輻射開來，有助于統(tǒng)一指揮。缺點：上級任務(wù)繁雜，往往顧此失彼；缺乏專業(yè)分工，工作彈性??；各層級行政首長權(quán)力集中，要求下級對上級的絕對服從，容易造成獨斷專行。職能制又稱分職制，指行政組織橫向依據(jù)不同的業(yè)務(wù)性質(zhì)、職能而平行劃分若干部門，每個部門所管業(yè)務(wù)內(nèi)容不同，但所管范圍大小基本相同的組織體制。優(yōu)點：分工明確，有助于工作專業(yè)化，提高行政效率。缺點：分工單位無力進行全局協(xié)調(diào)，責(zé)任不明。2.2公共組織的結(jié)構(gòu)與體制2.2.4行政組織體制的基本類型公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材3．集權(quán)制與分權(quán)制集權(quán)制是指行政權(quán)力集中在上級機關(guān)，下級機關(guān)僅有有限的裁量權(quán)，須依靠上級機關(guān)的指令辦事的組織體制。優(yōu)點：政令統(tǒng)一，可在行政組織系統(tǒng)內(nèi)實行一致標準，便于集中力量，發(fā)揮優(yōu)勢，統(tǒng)籌兼顧。缺點：層級節(jié)制過嚴，下級的行為帶有被動性，積極性得不到發(fā)揮，不能因地制宜。分權(quán)制是指下級組織在其管轄范圍內(nèi)有較大裁量權(quán)，上級組織不予干涉的組織體制。優(yōu)點：各級行政組織可以因地制宜發(fā)揮自己的特長處理事務(wù)，行政措施緊貼實際。缺點：權(quán)力過于分散，上級組織的目標、意圖難以實現(xiàn)，上級反受下級牽制。2.2公共組織的結(jié)構(gòu)與體制2.2.4行政組織體制的基本類型公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材4．完整制與分離制完整制又稱集約制或一元統(tǒng)屬制，是指行政組織中同一層級的各個機關(guān)受一個機關(guān)或一位行政首長指揮、監(jiān)督的組織體制。優(yōu)點：權(quán)責(zé)集中分明，組織結(jié)構(gòu)簡單統(tǒng)一，機構(gòu)之間分工合作好。缺點：行政首長權(quán)力過分集中，下屬單位缺乏自主性，容易造成因循守舊的工作作風(fēng)。分離制又稱獨立制或多元統(tǒng)屬制，是指同一層級的各機關(guān)，受兩個以上的機關(guān)或行政首長的指揮、監(jiān)督的組織體制。優(yōu)點：行政機關(guān)獨立性大，措施靈活，通過發(fā)揮專業(yè)部門優(yōu)勢，對某些局部事務(wù)能夠采取有力的措施。缺點：機構(gòu)間協(xié)調(diào)合作有一定難度，個別部門的獨自行動可能造成整個行政組織的工作混亂，降低行政效率。2.3公共組織的過程與行為2.3.1組織權(quán)力及其運作1．權(quán)力的來源權(quán)力是一個組織中的個人或部門影響他人以達到預(yù)期結(jié)果的能力。權(quán)力是影響組織中其他成員的潛在力，但其目標是達到權(quán)力擁有者的預(yù)期結(jié)果。對于組織高層管理者而言，權(quán)力來源主要有四個方面：（1）正式的職位。（2）所控制的資源。（3）對決策前提和信息的控制。（4）居于組織中心位置。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材2.3公共組織的過程與行為2.3.1組織權(quán)力及其運作2．權(quán)力的運行組織中權(quán)力的運行不是單純自上而下的，個人的權(quán)力可以流向任何方向，因此，可以將權(quán)力劃分為自上而下的權(quán)力、自下而上的權(quán)力和橫向權(quán)力。自上而下的權(quán)力運行的目的是控制下屬，主要包括六個方面。自下而上的權(quán)力運行的目的是控制上級。橫向權(quán)力運行的目的是控制處在左右的同級成員或部門。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材2.3公共組織的過程與行為2.3.1組織權(quán)力及其運作3．組織授權(quán)授權(quán)已成為當代組織管理的重要趨勢。組織授權(quán)包括外部授權(quán)和內(nèi)部授權(quán)。外部授權(quán)指組織間的授權(quán)，如中央對地方的授權(quán)、政府通過合同授權(quán)企業(yè)提供公共產(chǎn)品與服務(wù)等。內(nèi)部授權(quán)指上級把權(quán)力委派給下屬，讓下屬更加自主地完成任務(wù)。事實表明，授權(quán)有利于提高組織效能，增強下屬的工作積極性、主動性和適應(yīng)性，增進組織活力。授權(quán)也面臨著很大的障礙，特別是上級組織或高層管理者們害怕失去權(quán)力后自己的地位受到影響。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材2.3公共組織的過程與行為2.3.2組織沖突與協(xié)調(diào)1．組織沖突最常見的組織沖突主要有三種形式：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材組織沖突（1）目標與顧客的沖突。（2）功能與領(lǐng)域的沖突。（3）目標間的沖突。2.3公共組織的過程與行為2.3.2組織沖突與協(xié)調(diào)2．組織協(xié)調(diào)組織協(xié)調(diào)可分為水平協(xié)調(diào)與垂直協(xié)調(diào)兩類。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材（1）水平協(xié)調(diào)（2）垂直協(xié)調(diào)垂直協(xié)調(diào)不同于水平協(xié)調(diào)，它依靠組織的等級權(quán)威來完成協(xié)調(diào)，是上級對下級組織沖突進行的協(xié)調(diào)。通常，水平協(xié)調(diào)無法解決的沖突都會自動交給相關(guān)組織的共同上級來進行垂直協(xié)調(diào)。水平協(xié)調(diào)是指組織間水平方向上的合作。主要的方式包括：一是利益相關(guān)的組織通過協(xié)商達成協(xié)議，以明確相互間的邊界；二是在共同參與的領(lǐng)域；三是根據(jù)組織領(lǐng)導(dǎo)準則，指定某個機構(gòu)來協(xié)調(diào)特定范圍內(nèi)所有組織的活動；四是建立一定的決策程序。2.3公共組織的過程與行為2.3.2組織沖突與協(xié)調(diào)3．組織合作模型組織合作模型的主要特征包括：實行小團體控制；發(fā)展具有高參與性質(zhì)的組織文化；競爭以時間為基礎(chǔ)，是效率的競爭；成立自我管理團隊；等等。組織合作模型可以有效克服沖突導(dǎo)致的精力分散和資源浪費，增強組織成員的團結(jié)，避免因激烈沖突引起的對組織問題判斷力的減退，消除不主動承擔(dān)責(zé)任反而積極尋找替罪羊的失敗者效應(yīng)，增進組織間協(xié)調(diào)，提高組織的創(chuàng)新能力和適應(yīng)性。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材2.3公共組織的過程與行為2.3.3個體行為與組織行為公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1．X理論與Y理論根據(jù)人的本性的假定，人們傾向于采取兩種不同的組織管理方式。第一類假定稱為X理論。X理論的假定：第一，人一般生來厭惡工作；第二，對大多數(shù)人必須動用懲罰措施進行強迫、控制、指揮與威脅；第三，人一般愿意受人指揮，希望逃避責(zé)任。另一類假定稱作Y理論。Y理論假定：第一，一般人并非天生不喜歡工作；第二，外界的控制與懲罰并非導(dǎo)致向組織目標努力的唯一手段；第三，對任務(wù)所做出的承諾和完成任務(wù)后所得到的回報成正比；第四，逃避責(zé)任、喪失進取心、強調(diào)安全感通常是后天經(jīng)驗的結(jié)果；第五，在多數(shù)情況下，解決組織問題需要員工相對較高水平的想象力、發(fā)明和創(chuàng)造能力；第六，在現(xiàn)代工業(yè)生活條件下，一般人的智力潛能只是部分得到了利用。2.3公共組織的過程與行為2.3.3個體行為與組織行為2．公共行政人員行為有三種基本模型可以幫助我們認識公共行政人員的行為。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材（1）“成人發(fā)展模型”。成人發(fā)展模型基于社會心理學(xué)關(guān)于人生發(fā)展階段特征的觀念。（2）“文化行為模型”。在不同的民族文化背景下，行政人員的行為各不相同。（3）“政治行為模型”。政治行為模型通過政治因素來描述個體行為。三種模型2.3公共組織的過程與行為2.3.3個體行為與組織行為3．公共選擇理論與組織行為公共選擇理論假定組織中的個體是“經(jīng)濟人”，個體行為具有“經(jīng)濟人”的特征：其一，經(jīng)濟人是理性的，總是做出有利于自身利益的選擇；其二，經(jīng)濟人追求的是自身利益的最大化。公共選擇理論關(guān)于政府行為的一個非常有影響力的重要論點，便是政府及其官員是預(yù)算最大化者。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材2.4公共組織的環(huán)境與變革2.4.1公共組織的生態(tài)環(huán)境

按照現(xiàn)代組織理論，組織環(huán)境可分為一般環(huán)境和具體環(huán)境。一般環(huán)境影響社會中一切組織；具體環(huán)境則直接地影響個別組織，指那些與具體組織活動過程相關(guān)的特殊環(huán)境因素。一般環(huán)境包括九個方面因素：文化、技術(shù)、教育、政治、法制、自然資源、人口、社會、經(jīng)濟。也有的組織理論家認為，除一般環(huán)境和具體環(huán)境外，還應(yīng)包括國際環(huán)境，現(xiàn)代組織無