公共經(jīng)濟(jì)學(xué)教程 課件 第5章-公共經(jīng)濟(jì)決策；第6章-公共支出與公共收入

第5章公共經(jīng)濟(jì)決策

2/60目錄1234公共經(jīng)濟(jì)決策的內(nèi)涵

公共經(jīng)濟(jì)決策的歷史變遷公共經(jīng)濟(jì)決策的科學(xué)化和民主化國外公共經(jīng)濟(jì)決策的現(xiàn)狀我國公共經(jīng)濟(jì)決策的現(xiàn)狀55.1公共經(jīng)濟(jì)決策的內(nèi)涵

5.1.1決策的內(nèi)涵決策的行為是人類固有的行為，它涉及政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、文化、社會各個(gè)領(lǐng)域。決策的含義是非常宏觀的，它是指人們?yōu)榱诉_(dá)到或?qū)崿F(xiàn)一定的目標(biāo)，在一定信息和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)客觀條件，采用科學(xué)的方法，從若干個(gè)備選行動方案中選擇一個(gè)滿意的方案所進(jìn)行的分析、判斷和抉擇的過程，包括“發(fā)現(xiàn)問題、選擇目標(biāo)、收集信息、制定方案、評估方案、做出決斷、組織實(shí)施、信息反饋”等一系列的活動。同時(shí)，決策的過程也是計(jì)劃、管理的過程，是帶有謀略性的決定。3/605.1.2公共經(jīng)濟(jì)決策的內(nèi)涵1．公共經(jīng)濟(jì)決策的概念。所謂公共經(jīng)濟(jì)決策，就是具有公共決策權(quán)的組織為解決公共問題、提供公共服務(wù)和生產(chǎn)公共產(chǎn)品，提高公共管理水平，在法律法規(guī)允許的框架內(nèi)，通過一定程序和方式，在兩種以上可能方案中做出選擇的行為。具體到我國，一些學(xué)者認(rèn)為，公共經(jīng)濟(jì)決策就是執(zhí)政黨及其政府在現(xiàn)行政治經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)上，為了達(dá)到一定時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)而制定的經(jīng)濟(jì)活動的準(zhǔn)則和內(nèi)容。4/602.公共經(jīng)濟(jì)決策特征公共經(jīng)濟(jì)決策是一種公共性質(zhì)非常強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)決策行為，它與市場經(jīng)濟(jì)中其他性質(zhì)的決策行為相比，存在以下特征：第一，經(jīng)濟(jì)性。公共經(jīng)濟(jì)決策主要是政府部門運(yùn)用國家財(cái)政資金，提供公共物品與服務(wù)以滿足公共需要的理性抉擇，強(qiáng)調(diào)政府的經(jīng)濟(jì)決策要有利于資源的優(yōu)化配置，這充分顯示了其經(jīng)濟(jì)性。第二，公共性。公共經(jīng)濟(jì)決策是政府、公共企業(yè)等公共部門為了最大限度滿足公共利益、滿足人民需要而開展的公共行為，此外，公共經(jīng)濟(jì)決策的實(shí)施，必然涉及到資源（人力、物力和財(cái)力）的使用，這些不是個(gè)人或企業(yè)資源，而是特定的公共資源。5/60第三，政治性。公共經(jīng)濟(jì)決策過程，實(shí)際上也是政治博弈過程，政治家、官員、企業(yè)、公民以及相關(guān)利益集團(tuán)都能通過政治領(lǐng)域中的投票者或游說者對公共經(jīng)濟(jì)決策施加不同程度的影響。第四，目的多樣性。市場經(jīng)濟(jì)主體片面地追求經(jīng)濟(jì)利益，公共經(jīng)濟(jì)決策則追求經(jīng)濟(jì)增長、社會公平、政治穩(wěn)定等多重公共目標(biāo)。第五，執(zhí)行的滯后性。滯后作為一種普遍問題也存在于公共經(jīng)濟(jì)決策過程中。一方面，公共經(jīng)濟(jì)決策作為來自社會各方面經(jīng)濟(jì)信息的綜合反映，在信息的匯總和整理時(shí)往往會遇到很多困難，處理這些困難時(shí)會出現(xiàn)一定的時(shí)滯；另一方面，決策后的執(zhí)行者也會因不符合自身利益而延緩執(zhí)行或抵制。6/605.1.3公共經(jīng)濟(jì)決策主體公共經(jīng)濟(jì)決策主體即依法定程序授予而擁有經(jīng)濟(jì)決策權(quán)的公共決策者。公共經(jīng)濟(jì)決策主體與其他社會主體相區(qū)別的一個(gè)重要特點(diǎn)，即擁有國家賦予的公共決策權(quán)力?，F(xiàn)代社會的公共經(jīng)濟(jì)決策范圍越來越廣，公共經(jīng)濟(jì)決策主體因而呈現(xiàn)出明顯的多元性，即除了政府等公共部門和組織之外，還有普通選民以及利益集團(tuán)也會通過不同途徑對公共經(jīng)濟(jì)決策施加積極影響（詳見表5-1）。7/60決策主體決策方式政府“一言堂”決策、內(nèi)部決策、咨詢決策、集思廣益決策公民選舉、社情民意反映、專家咨詢、社會公示、社會聽證利益集團(tuán)制度化影響（聯(lián)席會議、主管部門或人大政協(xié)提案、信訪）；非制度化影響（公共輿論、社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、誘導(dǎo)手段）8/60表5-1公共經(jīng)濟(jì)決策主體的決策方式5.1.4公共經(jīng)濟(jì)決策的客體

公共經(jīng)濟(jì)決策客體是指公共經(jīng)濟(jì)決策的對象，即中央和地方各級行政機(jī)關(guān)為履行其職能而依法處理的公共經(jīng)濟(jì)事務(wù)。就中央行政機(jī)關(guān)而言，即從整體上對全國性經(jīng)濟(jì)工作進(jìn)行決策，確定大政方針。地方各級行政機(jī)關(guān)則是根據(jù)中央制定的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略決策、法規(guī)命令，對轄域內(nèi)公共經(jīng)濟(jì)事務(wù)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和管理，以及做出相應(yīng)決策。9/605.1.5公共經(jīng)濟(jì)決策的目標(biāo)一般說來，公共經(jīng)濟(jì)決策的目標(biāo)主要集中在三個(gè)方面。一是效率與效益。公共經(jīng)濟(jì)決策的本質(zhì)是對社會資源予以合理配置，不同于私人部門的利潤最大化目標(biāo)，它的出發(fā)點(diǎn)主要在于克服市場經(jīng)濟(jì)缺陷，最大限度實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率與社會效益的和諧共生。二是政治與社會穩(wěn)定。公共經(jīng)濟(jì)決策的目標(biāo)不僅限于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，還包括維護(hù)國家政治與社會穩(wěn)定。三是公平和正義。公共經(jīng)濟(jì)決策的公共性決定了其必須立足于社會資源的公平分配。因?yàn)槿魏喂矝Q策都會使一部分人利益受損，另外一些人受益，社會個(gè)體因而都從自身利益最大化的視角來對待公共經(jīng)濟(jì)決策。唯有將公平與正義作為公共經(jīng)濟(jì)決策的優(yōu)先價(jià)值，才能獲得最大多數(shù)社會個(gè)體的支持。而要想保證公共經(jīng)濟(jì)決策時(shí)能夠做到公平與正義。10/605.2公共經(jīng)濟(jì)決策的歷史變遷公共經(jīng)濟(jì)決策相伴國家而生，并作為國家為實(shí)現(xiàn)其職能而進(jìn)行資源配置和應(yīng)用的一種活動，在人類社會發(fā)展的不同歷史階段，隨著社會生產(chǎn)力及經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式的發(fā)展變化而不斷變化，因而也就在不同的歷史階段呈現(xiàn)出不同的特征。根據(jù)人類社會同歷史階段的形態(tài)演變，公共經(jīng)濟(jì)決策行為大致經(jīng)歷了三個(gè)階段。

11/605.2.1君主財(cái)政時(shí)期

君主財(cái)政，又稱為家計(jì)財(cái)政，是指奴隸社會中國王占有全部土地和奴隸，國家財(cái)政收支與國主收支不分的一種經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式。這種經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式下，“朕即國家”，一切都屬于國王所有。在國家經(jīng)濟(jì)生活中，國王的需要就是國家的需要，國王個(gè)人和家庭的需要也常常與國家職能實(shí)現(xiàn)的需要緊密聯(lián)系，不可分割。國家財(cái)政進(jìn)行分配的依據(jù)，除了政治權(quán)力之外，就只剩下國王作為最大的奴隸主所占有的個(gè)人生產(chǎn)資料所有權(quán)的收入。這其中包含了國王個(gè)人收支的家政財(cái)務(wù)的內(nèi)容，從而使奴隸制經(jīng)濟(jì)財(cái)政呈現(xiàn)出國王家政財(cái)務(wù)的特征。君主財(cái)政體制下，公私?jīng)]有界限，保證國家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的各種決策的制定和執(zhí)行完全是國王一人的主觀臆斷，民眾和行政官員沒有任何發(fā)言權(quán)。12/605.2.2封建經(jīng)濟(jì)時(shí)期封建經(jīng)濟(jì)階段，國王不再是全社會土地的所有者，而僅作為地主的一員占有部分土地。新興的地主階級占有了大部分土地，他們或雇傭農(nóng)民依自己需要進(jìn)行生產(chǎn)，或租給農(nóng)民由農(nóng)民依自己需要進(jìn)行生產(chǎn)并從中收取地租。土地制度的變化引起國家財(cái)政決策模式，尤其是國家財(cái)政分配內(nèi)容的變化，并主要表現(xiàn)在三點(diǎn)。一是，國王作為地主階級中一員，其個(gè)人及家庭需要只能靠所擁有的資產(chǎn)（主要是土地）來滿足，并與國家需要逐步分別開來，國家財(cái)政的供給僅為了維持以國王為首的國家機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)，西方封建社會末期，新興資產(chǎn)階級進(jìn)入議會，對國家財(cái)政的收支管理上出現(xiàn)了單獨(dú)機(jī)構(gòu)和人員，對國家財(cái)政的收支監(jiān)督進(jìn)一步加強(qiáng)。二是，國家財(cái)政與諸侯財(cái)政并存。在封建諸侯割據(jù)嚴(yán)重時(shí)期，政治和財(cái)政體制不統(tǒng)一，因而建立一個(gè)為整個(gè)社會服務(wù)的公共財(cái)政是難以實(shí)現(xiàn)的。三是，商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，促使封建社會末期的財(cái)政收支由實(shí)物向貨幣方式轉(zhuǎn)變，國家財(cái)政模式也逐漸過渡為公共財(cái)政。13/605.2.3政府財(cái)政時(shí)期政府財(cái)政也稱為公共財(cái)政，它是市場經(jīng)濟(jì)條件下財(cái)政模式的必然選擇。也只有到了市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府財(cái)政才具有了明顯的公共服務(wù)性質(zhì)。在市場經(jīng)濟(jì)下，政府財(cái)政措施主要用于市場機(jī)制無法有效運(yùn)行的領(lǐng)域，并以確保市場經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。詳見表5-2。

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表5-2公共經(jīng)濟(jì)決策的歷史變遷歷史階段決策主體決策客體決策內(nèi)容君主財(cái)政時(shí)期國王奴隸國王獨(dú)攬國家財(cái)政封建經(jīng)濟(jì)時(shí)期國王、地主農(nóng)民國家財(cái)政分配模式政府財(cái)政時(shí)期政府部門市場公共經(jīng)濟(jì)措施

5.3公共經(jīng)濟(jì)決策的科學(xué)化和民主化5.3.1公共經(jīng)濟(jì)決策的科學(xué)化與民主化的內(nèi)涵1.公共經(jīng)濟(jì)決策科學(xué)化的內(nèi)涵公共經(jīng)濟(jì)決策的科學(xué)化，是指以科學(xué)的理論為指導(dǎo)、科學(xué)的技術(shù)方法為手段、科學(xué)的決策程序?yàn)橐劳?、科學(xué)的決策評估為保障、規(guī)范化的法律制度為紐帶而進(jìn)行的公共經(jīng)濟(jì)決策活動，其目的在于降低決策的風(fēng)險(xiǎn)和成本。公共經(jīng)濟(jì)決策科學(xué)化的主要標(biāo)志是在決策過程中廣泛應(yīng)用先進(jìn)的科學(xué)思想、理論、方法和技術(shù)，以及為實(shí)現(xiàn)最終決策目標(biāo)而確保決策體制、決策程序以及決策方式科學(xué)化的程序與方法。15/602.公共經(jīng)濟(jì)決策民主化的內(nèi)涵

公共經(jīng)濟(jì)決策民主化，就是指公共經(jīng)濟(jì)決策主體在決策過程中要廣泛聽取專家和群眾意見，“集中民智”，反復(fù)論證，從而達(dá)到?jīng)Q策結(jié)果符合民愿、決策過程尊重民意的決策目標(biāo)，并應(yīng)在做出決策的過程中具備論證、協(xié)商、審議及集體討論決定等環(huán)節(jié)。公共經(jīng)濟(jì)決策民主化的主要標(biāo)志是在決策過程中，各種決策主體能夠暢通、規(guī)范、高效、有序地發(fā)揮作用。16/60實(shí)現(xiàn)公共經(jīng)濟(jì)決策民主化，關(guān)鍵是要堅(jiān)持兩點(diǎn)：一是堅(jiān)持公共經(jīng)濟(jì)決策價(jià)值取向民主化，即以反映和實(shí)現(xiàn)民眾的公共利益作為決策的根本宗旨，要求在決策過程中廣泛聽取民眾意見，了解其真實(shí)需求，做出最符合其根本利益的抉擇。二是堅(jiān)持公共經(jīng)濟(jì)決策參與機(jī)制民主化，即通過法律形式讓民眾對重大公共經(jīng)濟(jì)決策享有知情權(quán)和參與權(quán)。17/603.公共經(jīng)濟(jì)決策的科學(xué)化與民主化關(guān)系公共經(jīng)濟(jì)決策的民主化與科學(xué)化并非完全的因果關(guān)系，但隨著決策民主化進(jìn)程的加快和對科學(xué)化要求的提高，二者顯現(xiàn)出日益緊密的聯(lián)系。第一，決策民主化是科學(xué)化的重要途徑與保證。決策民主化是科學(xué)化的基礎(chǔ)，離開了決策的民主化就不可能有真正意義上的決策的科學(xué)化。推動決策的民主化，首要的問題是要充分吸收社會各方面對政府決策的民主參與。因此，作為領(lǐng)導(dǎo)者在制定科學(xué)決策時(shí)，必須充分發(fā)揚(yáng)民主，調(diào)動各方面的力量，廣開言路。只有在高度的民主氣氛中，各種意見、方案互相碰撞，才能閃出真知灼見的火花。18/60第二，決策科學(xué)化是民主化的目標(biāo)與追求。決策科學(xué)化是決策民主化所要追求或達(dá)到的目標(biāo)，通過決策的民主化實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化。離開民主化，決策科學(xué)化不可能達(dá)到較高水準(zhǔn)。僅有決策的民主化并不能保證實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化，它必須要遵循科學(xué)的程序和方法。決策科學(xué)化的意義在于降低決策的風(fēng)險(xiǎn)和成本，而決策的民主化則為實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化提供最可靠和最有效的體制保證，使決策的科學(xué)化程度達(dá)到一個(gè)新的、更高的水平。19/603.3.5公共部門的非營利性公共部門在整個(gè)社會中承擔(dān)的是政權(quán)組織和社會管理的任務(wù)，它的存在是為了給社會提供優(yōu)秀的公共產(chǎn)品，幫助社會更好的運(yùn)轉(zhuǎn)，具有非營利性。它運(yùn)行的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共利益，而私人部門的行為則是為實(shí)現(xiàn)利潤最大化。兩者之間有著本質(zhì)的差異，公共部門追求的并非利潤最大化，而是社會安定、和諧與發(fā)展。從另一個(gè)角度來考慮，如果公共部門具有營利性，而同時(shí)它又是一個(gè)具有強(qiáng)制力、處于壟斷地位、具有社會普遍性的組織，可以想象，整個(gè)社會的優(yōu)秀資源將會全部被吸納到公共部門里面，而其它組織則無法生存或發(fā)展，那將是一場災(zāi)難，這樣的組織顯然與整個(gè)社會將無法共存。需要指出的是，公共部門的非營利性是其整體意義上的屬性特征，對于公共部門的某個(gè)特定組成部分，如國有企業(yè)卻并不如此。20/605.3.2公共經(jīng)濟(jì)決策科學(xué)化與民主化的必要性1.公共經(jīng)濟(jì)決策科學(xué)化的必要性現(xiàn)代社會是一個(gè)復(fù)雜、多變、龐大的有機(jī)體，與此相聯(lián)系，公共經(jīng)濟(jì)決策越來越呈現(xiàn)出綜合化、高速化、定量化、遠(yuǎn)景化趨勢。在這種背景下，單憑個(gè)人或團(tuán)體的經(jīng)驗(yàn)來進(jìn)行決策已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠了。只有實(shí)行合理、規(guī)范、迅速、高效的科學(xué)決策，才能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的客觀需要，并反過來給經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展以正確導(dǎo)引和強(qiáng)有力支持。21/60需要強(qiáng)調(diào)的是，現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的飛速進(jìn)步，不僅以其對社會行為的廣泛影響而使一種合理化意識深入人心，從而對公共經(jīng)濟(jì)決策的科學(xué)化構(gòu)成強(qiáng)力驅(qū)動；同時(shí)也以層出不窮的新方法和新技術(shù)，為公共經(jīng)濟(jì)決策的科學(xué)化提供了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)和物質(zhì)基礎(chǔ)。如果說，個(gè)人知識能力的有限性和所獲信息的不完全性，對最優(yōu)決策構(gòu)成了限制，那么，新數(shù)學(xué)方法的大量引入和電子計(jì)算機(jī)手段的廣泛運(yùn)用，則為提高公共經(jīng)濟(jì)決策的科學(xué)化水平彰顯了廣闊的空間。一句話，現(xiàn)代公共經(jīng)濟(jì)決策體系的運(yùn)作越來越具有“科學(xué)管理”的意味。22/602.公共經(jīng)濟(jì)決策民主化的必要性第一，實(shí)現(xiàn)公共經(jīng)濟(jì)決策的民主化是“政治決策時(shí)代”的客觀要求。二戰(zhàn)以來，時(shí)代的重心倚向了和平與發(fā)展，隨著科技的進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)的繁榮與文化的發(fā)展，人類所面臨的社會問題日益增多，各種矛盾縱橫交錯(cuò)。由此，各國需要解決的公共經(jīng)濟(jì)問題隨之增多和復(fù)雜，公共經(jīng)濟(jì)決策的范圍空前擴(kuò)大，地位突出，作用增強(qiáng)，并成為政治生活的主要內(nèi)容，當(dāng)今時(shí)代因而被稱為“政治決策的時(shí)代”。在“政治決策的時(shí)代”，公共經(jīng)濟(jì)決策單純依靠決策者來進(jìn)行，往往不能準(zhǔn)確把握住問題的實(shí)質(zhì)，而決策的民主化則幫助決策者有效避免錯(cuò)誤的判斷和錯(cuò)誤的決策。23/60第二，公共經(jīng)濟(jì)決策的民主化是市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求。市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是一種競爭型經(jīng)濟(jì)，公共經(jīng)濟(jì)決策的任何一項(xiàng)失誤，都有可能引起一連串的連鎖反應(yīng)，產(chǎn)生嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)和社會后果。公共經(jīng)濟(jì)決策者只有在充分發(fā)揚(yáng)民主的基礎(chǔ)上，遵循科學(xué)的程度，不斷地做出科學(xué)的決策，才能減小甚至避免這種風(fēng)險(xiǎn)。即決策者必須充分發(fā)動公眾，公眾參與到公共經(jīng)濟(jì)決策中來，集思廣益，最大限度地發(fā)揮公眾智慧，實(shí)現(xiàn)決策的民主化，那么在激烈的市場競爭中，做出正確公共經(jīng)濟(jì)決策的把握性才越大，否則有可能“一棋失誤，全盤皆輸”。。24/601．政府政府是公共產(chǎn)品提供的主體，包括中央政府和各級地方政府。中央政府主要負(fù)責(zé)涉及全國范圍內(nèi)公共產(chǎn)品的提供，如國防、外交、全國性的公共設(shè)施及一些市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行所必需的制度、規(guī)則以及框架的制定等。地方政府主要負(fù)責(zé)涉及本地區(qū)公共產(chǎn)品的提供及按照國家統(tǒng)一的法律和政策，制定和實(shí)施地區(qū)性經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的方針、政策及規(guī)劃等。同時(shí)，政府也由一系列職能部門組成，每個(gè)政府部門按分工相應(yīng)負(fù)責(zé)某類公共產(chǎn)品（如社會治安、教育、科技、公共衛(wèi)生與保健等）的提供。25/60第三，實(shí)現(xiàn)公共經(jīng)濟(jì)決策的民主化可有效調(diào)節(jié)各種社會矛盾。市場經(jīng)濟(jì)日益完善和發(fā)展，導(dǎo)致各種社會利益群體的紛紛涌現(xiàn)。各種利益群體為了各自的利益，會向政府等公共部門提出多種利益訴求，并努力通過自己的活動影響公共經(jīng)濟(jì)決策。此外，各種利益群體之間也往往因利益紛爭而產(chǎn)生矛盾和沖突。因此，只有實(shí)現(xiàn)公共經(jīng)濟(jì)決策主體多元化，進(jìn)行民主化的決策，才能充分發(fā)揮公共經(jīng)濟(jì)決策的調(diào)控功能，有效調(diào)節(jié)各種社會矛盾，促進(jìn)社會生活健康有序發(fā)展。26/60第四，實(shí)現(xiàn)公共經(jīng)濟(jì)決策的民主化，有利于促進(jìn)公共政策的研究工作深入開展。公共政策科學(xué)是一門新興的學(xué)科，實(shí)現(xiàn)公共經(jīng)濟(jì)決策的民主化，有利于形成“百花齊放”、“百家爭鳴”的理論氛圍，使公共政策理論研究生機(jī)盎然，調(diào)動相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜液蛯W(xué)者的研究積極性，從而促進(jìn)公共政策科學(xué)繼續(xù)向“高、精、尖”方向邁進(jìn)。27/605.3.3公共經(jīng)濟(jì)決策科學(xué)化與民主化的實(shí)現(xiàn)途徑1.如何實(shí)現(xiàn)公共經(jīng)濟(jì)決策的科學(xué)化正確的公共經(jīng)濟(jì)活動來自正確的公共經(jīng)濟(jì)決策，而在復(fù)雜眾多的經(jīng)濟(jì)因素作用下，做到公共經(jīng)濟(jì)決策定的科學(xué)化，必須從以下方面著手。第一，樹立正確的決策思想。公共經(jīng)濟(jì)決策過程歸根結(jié)底是一種主觀的選擇過程，在這其中，決策者的價(jià)值觀、責(zé)任心、進(jìn)取精神等主觀因素的影響力很大。因此，決策者在進(jìn)行公共經(jīng)濟(jì)決策時(shí)，必須樹立正確的決策思想，實(shí)事求是，量力而行，這樣才能使決策者避免因主觀好惡而做出錯(cuò)誤決策。28/60第二，定性與定量決策方法相結(jié)合。當(dāng)代管理新科學(xué)及其數(shù)量方法的產(chǎn)生，尤其是電子計(jì)算機(jī)的廣泛應(yīng)用，為公共經(jīng)濟(jì)決策的科學(xué)發(fā)展提供了新的工具，定量決策成為公共經(jīng)濟(jì)決策的重要趨勢。“人——機(jī)”結(jié)合的量化決策理論和方法，提供了公共經(jīng)濟(jì)決策的新視野，使人們能夠?qū)θ找鎻?fù)雜和日益增多的決策信息進(jìn)行量化統(tǒng)計(jì)和定量分析，將定性決策條件下的不確定性決策轉(zhuǎn)化為定量決策條件下的確定性決策，從而提高公共經(jīng)濟(jì)決策的準(zhǔn)確性和時(shí)效性。但是，定量決策也有其局限性，這就是公共經(jīng)濟(jì)決策中的許多信息很難用數(shù)據(jù)來量化，尤其是在意見各異或利弊并存的決策方案選擇中，決策者的個(gè)人經(jīng)驗(yàn)同樣是決策的決定性因素之一。所以，定性決策和定量決策相結(jié)合的發(fā)展方向標(biāo)志著公共經(jīng)濟(jì)決策科學(xué)化的高級階段趨勢。29/60第三，短期決策與長期決策相結(jié)合。由于經(jīng)濟(jì)決策的現(xiàn)實(shí)性特點(diǎn)，決策者短時(shí)間內(nèi)面臨著大量需要決策的事務(wù)。這就需要決策者從短期和長遠(yuǎn)目標(biāo)相結(jié)合上來認(rèn)識和處理經(jīng)濟(jì)決策問題，需要從只考慮現(xiàn)實(shí)性、單一性，轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)性與未來性相結(jié)合，單一性與整合性相結(jié)合，將決策的時(shí)限延伸到遙遠(yuǎn)的未來，從而增強(qiáng)公共經(jīng)濟(jì)決策的預(yù)見性。長期決策實(shí)際上是一種戰(zhàn)略性決策。實(shí)際操作上，一方面，公共經(jīng)濟(jì)決策直接關(guān)系到全社會、全體國民和國家的整體利益，涉及各種復(fù)雜因素，所以，充分預(yù)見到現(xiàn)實(shí)決策的各種未來趨勢，并制定相應(yīng)方案，是現(xiàn)代社會對政府的必然要求。另一方面，無論是一個(gè)國家．還是一個(gè)地區(qū)，要取得穩(wěn)定的綜合全面的發(fā)展，必須制定本國、本地區(qū)的長期戰(zhàn)略規(guī)劃，并使其成為現(xiàn)實(shí)決策的指導(dǎo)性綱領(lǐng)。30/602.如何實(shí)現(xiàn)公共經(jīng)濟(jì)決策的民主化第一，注意公共經(jīng)濟(jì)決策權(quán)的分享。公共經(jīng)濟(jì)決策中的分權(quán)是實(shí)現(xiàn)決策民主化的必要條件。決策分權(quán)具體又分為中央與地方層級的分權(quán)，以及同級別的不同部門間的分權(quán)等。即一方面，決策權(quán)應(yīng)“下移”，即中央（或上級部門）應(yīng)將原先由自身掌握的某些經(jīng)濟(jì)決策權(quán)力下放給地方（或下級）行使，擴(kuò)大地方（下級）的公共經(jīng)濟(jì)決策權(quán)限。另一方面，公共經(jīng)濟(jì)決策的中樞部門應(yīng)將原先獨(dú)自享有的決策權(quán)與同級不同部門“共享”，即協(xié)商決策。31/60第二，專家參與公共經(jīng)濟(jì)決策應(yīng)制度化。面對巨大數(shù)量的動態(tài)信息和瞬息萬變的復(fù)雜的宏大的社會系統(tǒng)，專家經(jīng)?；?、普遍化、制度化的參與決策就顯得十分重要。為此，一要在公共經(jīng)濟(jì)決策中樞為輔助決策的專家設(shè)置正式的職位。二是加強(qiáng)智囊機(jī)構(gòu)的建設(shè)。通過調(diào)整政策研究機(jī)構(gòu)的人員結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)，明確其職能，大力提高其參與決策的能力；通過委托民間咨詢機(jī)構(gòu)開展政策研究，加強(qiáng)與民間咨詢機(jī)構(gòu)的聯(lián)系，聽取和采納民間研究機(jī)構(gòu)的合理建議，鼓勵(lì)和支持民間咨詢機(jī)構(gòu)的發(fā)展。三是建立相應(yīng)的制度使專家參與公共經(jīng)濟(jì)決策規(guī)范化。主要是建立專家咨詢制度和公共經(jīng)濟(jì)決策論證制度，要求所有重大公共經(jīng)濟(jì)決策必須經(jīng)過專家參與論證、向?qū)＜艺髟円庖?，并對專家的選擇方式、專家參與的方式等做出明確規(guī)定。32/60第三，追求公共經(jīng)濟(jì)決策復(fù)合化。復(fù)合決策即團(tuán)體決策。這是一種以決策者為核心的、包括專家和利益集團(tuán)以及一定社會行為主體的內(nèi)在決策。這種決策是社會環(huán)境動態(tài)化和社會因素及其相互關(guān)系復(fù)雜化的產(chǎn)物，也是人類教育水平和智能水平提高、民主參與意識增強(qiáng)的產(chǎn)物。第四，廣泛吸收民眾參與決策。一是通過立法，確定民眾直接參與和間接參與公共經(jīng)濟(jì)決策的范圍。二是建立并逐步實(shí)行票決制度，擴(kuò)大公眾通過投票表決的方式直接參與公共經(jīng)濟(jì)決策的范圍。三是建立公共經(jīng)濟(jì)決策的聽證制度，擴(kuò)大實(shí)行聽證的公共經(jīng)濟(jì)決策的范圍，把公眾聽證作為決策過程一個(gè)必不可少的環(huán)節(jié)。33/605.4國外公共經(jīng)濟(jì)決策的現(xiàn)狀

進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著科學(xué)技術(shù)和信息化的迅猛發(fā)展，國外公共經(jīng)濟(jì)決策所涉及的規(guī)模、范圍和復(fù)雜性均達(dá)到前所未有的程度，公共經(jīng)濟(jì)決策體制發(fā)生了全面而又深刻的變化。國家行政機(jī)關(guān)的公共經(jīng)濟(jì)決策能力不斷提高，政策研究咨詢組織（思想庫、智庫）的作用越來越突出，監(jiān)控主體（立法、司法、非政府組織、公民、大眾傳媒）對公共經(jīng)濟(jì)決策監(jiān)控的力度不斷加大，利益集團(tuán)對公共經(jīng)濟(jì)決策影響力也越來越大。34/605.4.1國外公共經(jīng)濟(jì)決策主體當(dāng)前國外主要國家的公共經(jīng)濟(jì)決策體制雖存在很大差異，但都已實(shí)現(xiàn)從經(jīng)驗(yàn)決策到科學(xué)決策，從個(gè)人決策到組織集體決策，從非程序決策到程序決策的過渡。一般來說，國外的行政機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)、監(jiān)控主體、利益集團(tuán)都在公共經(jīng)濟(jì)決策過程中發(fā)揮著不可或缺的作用。35/601.行政機(jī)構(gòu)行政機(jī)構(gòu)主要由行政組織中的領(lǐng)導(dǎo)成員，以及少量較為重要的人員構(gòu)成。國外最高層次的公共經(jīng)濟(jì)決策行政機(jī)構(gòu)，是由行政首腦和政府要員組成的內(nèi)閣。如美國總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)閣，日本以內(nèi)閣總理大臣為領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)閣會議，英國以首相為首的責(zé)任內(nèi)閣等。掌握公共經(jīng)濟(jì)決策領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是西方行政機(jī)構(gòu)最主要的權(quán)力。36/60伴隨著公共經(jīng)濟(jì)決策任務(wù)加重，各國普遍加強(qiáng)了決策中心辦事機(jī)構(gòu)的組織建設(shè)，行政首腦的辦事機(jī)構(gòu)是距離決策中心最近的組織，處于輔助決策的重要地位，發(fā)揮著咨詢、規(guī)劃、協(xié)調(diào)、控制的作用。國外主要發(fā)達(dá)國家的公共經(jīng)濟(jì)決策中樞一般采取個(gè)人決策和集體決策兩種方式。采取總統(tǒng)制政體的國家，一般采取個(gè)人決策方式；采取議會制政體的國家，通常由在議會大選中獲勝的首相或總理組成內(nèi)閣實(shí)行集體決策。37/602.咨詢機(jī)構(gòu)二戰(zhàn)后，國外普遍重視公共決策的咨詢機(jī)構(gòu)建設(shè)，各種“智囊團(tuán)”、“思想庫”的咨詢參謀作用越來越重要。“思想庫”等咨詢機(jī)構(gòu)就是以公共政策為研究對象，以影響政策選擇為目標(biāo)，獨(dú)立于政府、企業(yè)和利益集團(tuán)之外的非贏利機(jī)構(gòu)。這些咨詢機(jī)構(gòu)有的是政府組織，有的是民間組織，大多由專家學(xué)者和有聲望的社會人士組成。咨詢組織已成為國外公共經(jīng)濟(jì)決策的有機(jī)組成部分。38/60如，為美國政府公共經(jīng)濟(jì)決策服務(wù)的咨詢機(jī)構(gòu)就有多個(gè)，日本各部門政府建立的咨詢機(jī)構(gòu)達(dá)數(shù)十個(gè)。咨詢機(jī)構(gòu)主要按“謀”、“斷”分開原則，協(xié)助決策者發(fā)現(xiàn)問題，提出解決問題的決策方案，并根據(jù)決策方案提出部署措施等。簡而言之，咨詢機(jī)構(gòu)在公共經(jīng)濟(jì)決策中的任務(wù)主要包括：第一，搜集信息并進(jìn)行研究分析；第二，擬定決策方案，進(jìn)行科學(xué)論證，為決策中樞提供科學(xué)的決策依據(jù)；第三，直接參與決策中樞的決策研討，并就各種問題及時(shí)提供咨詢服務(wù)。39/603.監(jiān)控主體一般說來，對公共經(jīng)濟(jì)決策行為和內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)督的組織和個(gè)人，都屬于監(jiān)控主體，其主要職責(zé)是監(jiān)督?jīng)Q策者是否擁有法定職權(quán)，決策行為與程序是否合法，決策方案是否合理等。國外發(fā)達(dá)國家的公共經(jīng)濟(jì)決策，橫向上主要受立法和司法機(jī)構(gòu)、政黨（尤其是在野黨）、非政府組織、公民和大眾傳媒的監(jiān)督。監(jiān)控主體對公共經(jīng)濟(jì)決策的監(jiān)控方式，因國家形式不同而存在差異40/60一般說來，立法與司法機(jī)構(gòu)直接通過立法和司法審查方式對公共經(jīng)濟(jì)決策實(shí)施否決權(quán)；政黨往往通過黨內(nèi)決策審議，或通過立法機(jī)構(gòu)審查的方式來行使監(jiān)控；非政府組織通過介入決策咨詢、決策聽證等方式來行使監(jiān)督權(quán)；公民個(gè)人或是借公共經(jīng)濟(jì)決策聽證會，廣泛征求民意之機(jī)，或是通過有關(guān)表達(dá)渠道反映自身意見來發(fā)揮監(jiān)控作用。而大眾傳媒通過對所傳播的政策信息和政策問題進(jìn)行選擇、整理、淘汰、處理，借助所形成的強(qiáng)烈輿論壓力，促使決策者接受來自公眾的愿望和要求的方式來實(shí)現(xiàn)自身的監(jiān)控職能。41/604.利益集團(tuán)利益集團(tuán)，是指基于某種共同價(jià)值、利益、態(tài)度或是某種職業(yè)和行業(yè)而形成的正式、非正式團(tuán)體和群體。其目的在于建立、維持、增進(jìn)共同利益和態(tài)度所蘊(yùn)涵的行為模式；其職責(zé)是履行利益聚合功能，以保障或增進(jìn)成員利益為最高目標(biāo)。利益集團(tuán)對公共經(jīng)濟(jì)決策制定的影響力大小，取決于其自身所處的社會地位、成員多少、聲望大小、財(cái)力厚薄、組織強(qiáng)弱、領(lǐng)導(dǎo)力高低、內(nèi)部凝聚力以及策略運(yùn)用等因素。42/60在美國，研究利益集團(tuán)的學(xué)者認(rèn)為，國會、行政當(dāng)局和利益集團(tuán)間已存在一個(gè)非正式的“鐵三角”關(guān)系。雖然有時(shí)某一任總統(tǒng)或某一屆國會曾試圖改變這種關(guān)系，但很少有人懷疑利益團(tuán)體在滲透美國政府方面的能量。大體來說，利益集團(tuán)影響公共經(jīng)濟(jì)決策的方式有兩種：一是通過政治捐款，支持國會議員和總統(tǒng)當(dāng)選，進(jìn)而影響未來的公共經(jīng)濟(jì)決策。二是對具體問題向議會議員和政府官員進(jìn)行有針對性的游說，并借助媒體，使得某一項(xiàng)具體公共經(jīng)濟(jì)政策通過或被拒絕（詳見表5-3）。43/605-3公共經(jīng)濟(jì)決策表國外主體決策方式44/60決策主體決策內(nèi)容決策方式行政機(jī)構(gòu)決策中心辦事機(jī)構(gòu)的組織建設(shè)個(gè)人決策和集體決策咨詢機(jī)構(gòu)協(xié)助決策者發(fā)現(xiàn)問題，提出解決問題的決策方案，并根據(jù)決策方案提出部署措施等直接參與決策監(jiān)控主體監(jiān)督?jīng)Q策者是否擁有法定職權(quán)，決策行為與程序是否合法，決策方案是否合理等立法和司法機(jī)構(gòu)、政黨（尤其是在野黨）、非政府組織、公民和大眾傳媒的監(jiān)督利益集團(tuán)履行利益聚合功能，保障或增進(jìn)成員利益政治捐款和游說5.4.2國外公共經(jīng)濟(jì)決策程序國外的公共經(jīng)濟(jì)決策按照先后順序一般分為決策規(guī)劃、咨詢審議、決斷后的審查三個(gè)階段。規(guī)劃階段的程序設(shè)計(jì)，是對決策主體綜合協(xié)調(diào)能力的一個(gè)考驗(yàn)，能否有足夠的資源進(jìn)行協(xié)調(diào)，是決策主體能否實(shí)現(xiàn)決策領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的關(guān)鍵。咨詢審議階段，實(shí)際上是決策科學(xué)化、民主化的必經(jīng)階段，是一個(gè)體現(xiàn)民意與集中民智的階段，是公共決策科學(xué)化與民主化高度統(tǒng)一的階段。審查階段，是對公共經(jīng)濟(jì)決策進(jìn)行把關(guān)的環(huán)節(jié)，目的是確保決策質(zhì)量。45/605.4.3國外公共經(jīng)濟(jì)決策的特點(diǎn)1.公共經(jīng)濟(jì)決策體系合理化公共經(jīng)濟(jì)決策體系的合理化，是指決策機(jī)構(gòu)設(shè)置科學(xué)，決策權(quán)力分配合理，各個(gè)決策主體的功能清晰，任務(wù)明確。2.公共經(jīng)濟(jì)決策主體“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)決策主體的人性假設(shè)是所有決策體制賴以形成的前提。國外將公共經(jīng)濟(jì)的決策主體人性假設(shè)為“經(jīng)濟(jì)人”，認(rèn)為決策主體有可能在一定情況下會用公權(quán)力為私利服務(wù)46/60強(qiáng)調(diào)決策程序化是國外公共經(jīng)濟(jì)決策的一個(gè)顯著特點(diǎn)。國外對重要公共經(jīng)濟(jì)政策的出臺非常重視，往往不惜花費(fèi)大量時(shí)間，并遵循嚴(yán)格程序，以確保決策的科學(xué)和民主。自1946年美國制定《行政管理程序法案》，規(guī)定了公共經(jīng)濟(jì)決策機(jī)構(gòu)在做出決策時(shí)應(yīng)使用的程序以來，西方許多國家都先后制定頒布了類似法律或政府首腦政令，把公共經(jīng)濟(jì)決策過程定位于相對穩(wěn)定的程序，通過規(guī)范決策程序，防止決策的主觀隨意性。實(shí)踐證明，公共經(jīng)濟(jì)決策程序化不僅從程序上避免了決策的隨意性，保證了決策質(zhì)量，還有利于收集民意，且使得決策方案在正式實(shí)施前能盡可能地優(yōu)化。47/604.公共經(jīng)濟(jì)決策方式民主化隨著知識經(jīng)濟(jì)和信息時(shí)代的來臨，并考慮到現(xiàn)代公共經(jīng)濟(jì)決策所面臨的復(fù)雜環(huán)境以及決策者能力和知識的局限性，西方發(fā)達(dá)國家積極順應(yīng)決策主體擴(kuò)大化的趨勢，在公共經(jīng)濟(jì)決策過程中充分發(fā)揮智囊機(jī)構(gòu)、專家群體以及普通民眾的智慧。48/605.公共經(jīng)濟(jì)決策評估體系化隨著政府成本意識的增強(qiáng)，在西方發(fā)達(dá)國家，公共經(jīng)濟(jì)決策的評估越來越受重視。1960到1970年期間，美國聯(lián)邦政府幾乎所有的項(xiàng)目都寫明需要進(jìn)行項(xiàng)目評估。在此期間，國會還專門建立了一個(gè)從事公共決策項(xiàng)目的評估組織。隨著時(shí)代發(fā)展，公共經(jīng)濟(jì)決策評估方面的投入也越來越大。美國在20世紀(jì)70年代末期，被評估的政策就達(dá)10萬項(xiàng)，總投入達(dá)1.7億美元。49/605.5我國公共經(jīng)濟(jì)決策的現(xiàn)狀

5.5.1建國以來我國公共經(jīng)濟(jì)決策的發(fā)展歷史第一階段是新中國成立到改革開放前的時(shí)期。這一階段的公共經(jīng)濟(jì)決策制定是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相對應(yīng)的，即一切公共經(jīng)濟(jì)決策都在中央固定不變的計(jì)劃約束之內(nèi)，包括宏觀與微觀的所有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，在決策方式上多由部門領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人來決定，民主集中制原則沒有得到充分體現(xiàn)。50/60第二階段是從改革開放至今。改革開放政策的實(shí)施，以及我國工作重心重新轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來的轉(zhuǎn)變，使得我國政府公共經(jīng)濟(jì)決策的指導(dǎo)思想從根本上發(fā)生轉(zhuǎn)變，并開始真正步入現(xiàn)代化的軌道。尤其是個(gè)人利益、團(tuán)體利益以及地方利益意識的覺醒，使決策者在公共經(jīng)濟(jì)決策過程中實(shí)施民主決策，吸收專家學(xué)者和相關(guān)利益群體參與決策逐漸成為發(fā)展趨勢。51/60對于我國的現(xiàn)階段公共經(jīng)濟(jì)決策發(fā)展?fàn)顩r，可以從決策體制改革目標(biāo)、決策結(jié)構(gòu)、決策方式和決策機(jī)制四個(gè)方面展開討論。首先，在決策體制改革目標(biāo)方面，基于“文革”沉痛教訓(xùn)的深刻總結(jié)，執(zhí)政黨明確將實(shí)現(xiàn)公共經(jīng)濟(jì)決策的民主化、科學(xué)化和法治化作為決策體制改革的首要任務(wù)。其次，改革決策權(quán)力高度集中的決策結(jié)構(gòu)，逐步形成了一元（執(zhí)政黨）主導(dǎo)、多元參與的公共經(jīng)濟(jì)決策結(jié)構(gòu)。再次，決策方式方面從經(jīng)驗(yàn)決策為主轉(zhuǎn)向經(jīng)驗(yàn)決策與科學(xué)決策相結(jié)合，以科學(xué)決策為主上來。最后，在決策機(jī)制層面，一是建立健全決策程序，二是從非制度化向制度化轉(zhuǎn)變（詳見表5-4）。

表5-4

改革前后公共經(jīng)濟(jì)決策比較52/60階段改革前改革后決策權(quán)力集中分散決策方式經(jīng)驗(yàn)決策經(jīng)驗(yàn)決策與科學(xué)決策相結(jié)合決策結(jié)果統(tǒng)一性統(tǒng)一性5.5.2我國公共經(jīng)濟(jì)決策現(xiàn)狀第一，公共經(jīng)濟(jì)決策系統(tǒng)及機(jī)構(gòu)存在諸多缺陷。公共經(jīng)濟(jì)決策系統(tǒng)是由決策、咨詢、監(jiān)控、執(zhí)行等子系統(tǒng)分工合作、密切配合的有機(jī)整體。盡管我國現(xiàn)代公共經(jīng)濟(jì)決策系統(tǒng)已經(jīng)開始發(fā)育，但存在諸多缺陷。第二，公共經(jīng)濟(jì)決策過程的民主化、科學(xué)化、程序化和法制化仍待提高。53/60第三，公共經(jīng)濟(jì)決策方法較為單一、陳舊。在公共經(jīng)濟(jì)決策過程中，許多地方及部門由于沒有及時(shí)引進(jìn)、消化和吸收國外先進(jìn)的政策研究理論、方法和技術(shù)，仍主要采用經(jīng)驗(yàn)型決策方式。第四，公共經(jīng)濟(jì)決策權(quán)力的約束度不夠。沒有約束的權(quán)力必然會走向變異，公共部門擁有壟斷性強(qiáng)制權(quán)力，在不受約束的情況下，公共經(jīng)濟(jì)決策者有可能會無所顧忌的進(jìn)行主觀、盲目的決策。54/605.5.3改革完善我國公共經(jīng)濟(jì)決策體制第一，樹立現(xiàn)代決策觀念，營造良好的決策環(huán)境。現(xiàn)代公共經(jīng)濟(jì)決策所涉及的因素空前增多，單靠個(gè)人的知識、能力、智慧已無法應(yīng)對，公共經(jīng)濟(jì)決策活動向著集團(tuán)化、民主化、科學(xué)化、法制化的方向發(fā)展。第二，健全公共經(jīng)濟(jì)決策決策體制。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，必須重視公共經(jīng)濟(jì)決策的規(guī)則與程序建設(shè)，完善公共經(jīng)濟(jì)決策體制，將公共經(jīng)濟(jì)決策行為納入制度化軌道。第三，積極借鑒國外先進(jìn)的公共決策理論、方法和技術(shù)。國外公共經(jīng)濟(jì)決策史上占據(jù)主導(dǎo)地位的決策模式有理性決策、有限理性決策、漸進(jìn)決策等。55/60第四，優(yōu)化公共決策系統(tǒng)的運(yùn)行，逐步實(shí)現(xiàn)決策過程程序化和決策方式現(xiàn)代化。要按照完善的政策制定過程從問題界定到跟蹤研究、評價(jià)的一系列功能環(huán)節(jié)，使公共決策過程程序化，特別是要注意加強(qiáng)問題的界定、結(jié)果預(yù)測和跟蹤評價(jià)等這些決策中的薄弱環(huán)節(jié)。第五，加強(qiáng)內(nèi)外部力量對公共經(jīng)濟(jì)決策者的制衡與監(jiān)督。要想對公共經(jīng)濟(jì)決策者實(shí)行有效的制衡與監(jiān)督，我們既要進(jìn)一步包括完善人大的聽證、審批、質(zhì)詢制度，還要加強(qiáng)社會輿論監(jiān)督，以及嚴(yán)明的公共經(jīng)濟(jì)決策失誤的責(zé)任追究制度等。第六，完善決策不可行性論證制度，健全公共經(jīng)濟(jì)決策風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。建立不可行性研究機(jī)制。56/60案例一：縣委書記召開黃牛工作會議，只為讓領(lǐng)導(dǎo)看到政績某地有個(gè)縣委書記為了提高該地知名度，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提出要召開一個(gè)全國性黃牛工作會議。他把會場布置在貫通三縣的公路邊上，下令村民們短短的幾天之內(nèi)，在公路兩旁搭建很多牛棚，并且每戶必須牽一頭牛到指定的牛棚里以供上級有關(guān)部門參觀考察。很多村民因?yàn)榧抑袥]有養(yǎng)牛，不得不花錢從外地租，每頭牛每天租金10元。該書記曾說：“關(guān)鍵不是讓百姓看到政績，而是要讓領(lǐng)導(dǎo)看到政績?！笨恐@種做法，該縣委書記先升任市委領(lǐng)導(dǎo)，后來又當(dāng)上了省級干部。（資料來源：2012年中央機(jī)關(guān)公開遴選公務(wù)員考試案例分析例題）根據(jù)上述事例，運(yùn)用理論，聯(lián)系實(shí)際，回答下面的問題：第一，造成以上公共經(jīng)濟(jì)決策失誤的主要問題和原因是什么？第二，作為一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)者如何在公共經(jīng)濟(jì)工作中做到正確決策？57/60案例二：世界上最失敗的水利工程之一——阿斯旺水壩阿斯旺水壩位于埃及開羅以南900公里的尼羅河畔。水壩的建設(shè)自1960開始，歷時(shí)10年，耗資9億美元。這座世界第二大人工湖吞下尼羅河的全年徑流，實(shí)現(xiàn)河水多年調(diào)節(jié)，使埃及的糧食基本自給自足。但是，阿斯旺水壩的建設(shè)卻產(chǎn)生了一系列無法挽回的影響，嚴(yán)重威脅到岸邊的歷史文物，有不少古跡神殿沉入湖中。聯(lián)合國教科文組織為此發(fā)動了一連串救援活動，雖然搶救回部分古跡，但仍有非常珍貴的文化遺產(chǎn)慘遭滅頂。由于大壩設(shè)計(jì)的時(shí)候?qū)Νh(huán)境保護(hù)的認(rèn)識不足，大壩建成后在對埃及的經(jīng)濟(jì)起了推動作用的同時(shí)也對生態(tài)環(huán)境造成了破壞。水壩使下游喪失了大量富有養(yǎng)料的泥沙沃土。由于失去了泥沙沃土，尼羅河河谷和三角洲的土地開始鹽堿化，肥力也喪失殆盡?，F(xiàn)在，埃及是世界上最依賴化肥的國家。58/60水壩嚴(yán)重?cái)_亂了尼羅河的水文。原先富有營養(yǎng)的泥沙沃土沿著尼羅河沖進(jìn)地中海，養(yǎng)活了在尼羅河入海處產(chǎn)卵的沙丁魚?，F(xiàn)在沙丁魚已經(jīng)絕跡了。建壩以后下游地區(qū)開始蔓延血吸蟲病，變成了血吸蟲病的高發(fā)區(qū)。阿斯旺水壩已經(jīng)成為世界上最失敗的水利工程之一，這對此后一些國家和地區(qū)的大型水壩建設(shè)的決策起到了警示作用。（資料來源：圣才學(xué)習(xí)網(wǎng)）根據(jù)上述事例，回答下面問題：第一，阿斯旺水壩建設(shè)違反了公共經(jīng)濟(jì)決策的哪些基本原則？第二，阿斯旺水壩建設(shè)對我國未來的公共經(jīng)濟(jì)決策有什么警示作用？59/6060THEEND第6章公共支出與公共收入引子《赤字民主：凱恩斯的政治遺產(chǎn)》中曾對公共收入與公共支出做出如下描述：公眾對政府支出擴(kuò)張的接受開拓了赤字融資，鼓勵(lì)了公共支出之路，人們知道未來和現(xiàn)在的稅收成本，所以不會系統(tǒng)性的保持因赤字支出中的財(cái)政放松，問題的核心仍是古老的李嘉圖問題：未來的稅收義務(wù)與債務(wù)是否存在于當(dāng)代人適當(dāng)?shù)恼郜F(xiàn)，于是，稅級攀升導(dǎo)致的選民為預(yù)料到的政府公共支出擴(kuò)張問題的擔(dān)憂就會隨之發(fā)生。62/60公共支出是滿足公共需要的物質(zhì)前提。公共支出規(guī)模適度、合理增長及結(jié)構(gòu)優(yōu)化將有助于鞏固國家政權(quán)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展以及不斷提高國民福利水平。63/6064/60目錄1234公共支出公共收入公共預(yù)算政府采購6.1公共支出概念公共支出既是政府實(shí)現(xiàn)其職能和政治經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的財(cái)力保證，也是政府為社會提供公共產(chǎn)品、滿足公共需要的物質(zhì)前提，它集中反映了政府執(zhí)行各項(xiàng)職能的耗費(fèi)，是國家重要的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段之一，是政府通過對稅收聚集的公共資金加以使用，以此使政府職能得以發(fā)揮。65/606.1.1公共支出概述1.公共支出概念公共支出最先是由政府生產(chǎn)公共產(chǎn)品支出所引起的，后來又包括各種符合公眾需求的收入轉(zhuǎn)移行為。公共支出反映了一個(gè)政府的政策選擇，一旦政府已決定以多少數(shù)量、以什么質(zhì)量向公眾提供公共產(chǎn)品，則公共支出實(shí)際上就是執(zhí)行這些政策所必須付出的成本。所以，公共支出就是政府行為的成本。因此，公共支出被界定為各級政府履行其必要職能所進(jìn)行的各項(xiàng)活動的成本，包括提供公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品，以及為實(shí)現(xiàn)收入分配而進(jìn)行的轉(zhuǎn)移支出，公共支出是政府履行其職能的具體表現(xiàn)之一，具有不同于私人支出的一些特點(diǎn)。66/602.公共支出特點(diǎn)（1）公共支出資金來源于財(cái)政收入。國家的財(cái)政收入來源于稅收、收費(fèi)、國債、國有資產(chǎn)收益及其他收入等，其中稅收具有固定性、強(qiáng)制性和無償性，是財(cái)政收入的主要來源。財(cái)政收入的主要用途是滿足公共需要。（2）公共支出的主體是公共部門。公共產(chǎn)品的特征決定了公共產(chǎn)品主要應(yīng)由政府提供，因此，公共部門（主要是政府）也就成了公共支出的最主要的主體。另外，與政府有關(guān)的機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位如行業(yè)協(xié)會、學(xué)校等，也具有準(zhǔn)公共機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，在一定的歷史時(shí)期，其支出也來源于國家財(cái)政，因此與公共部門一起構(gòu)成了公共支出主體。67/60（3）公共支出的目的是滿足公共需要。公共支出的一切活動都是圍繞該如何滿足社會共同需要來展開的。雖然社會上個(gè)人的需要是千差萬別的，個(gè)人的消費(fèi)偏好也大不相同，但是作為生活在一定社會條件下的個(gè)體某一時(shí)期內(nèi)卻有著共同的需要。（4）公共支出具有非營利性。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府或個(gè)人的經(jīng)濟(jì)活動往往受到利益的驅(qū)使，以盈利為目的，追求利潤最大化。（5）公共支出具有一定的生產(chǎn)性。公共支出的主體只是一個(gè)非物質(zhì)生產(chǎn)性社會管理機(jī)構(gòu)，并不能創(chuàng)造社會財(cái)富。但嚴(yán)格來說，不同體制下的國家財(cái)政都具有一定的物質(zhì)生產(chǎn)性。68/603.公共支出分類不同的公共支出項(xiàng)目對國民經(jīng)濟(jì)的影響存在著差異，根據(jù)公共支出的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，以公共支出是否與商品和服務(wù)相交換為標(biāo)準(zhǔn)，可以將公共支出分為購買性支出與轉(zhuǎn)移性支出兩大類別。政府在付出這類支出的同時(shí)，獲得了相應(yīng)的商品和服務(wù)。轉(zhuǎn)移性支出指政府無償向居民和企業(yè)、事業(yè)以及其他單位供給財(cái)政資金。是指政府按照一定方式，把一部分財(cái)政資金無償?shù)?，單方面轉(zhuǎn)移給居民和其他收益者的支出。轉(zhuǎn)移性支出主要由社會保障支出和財(cái)政補(bǔ)貼構(gòu)成，它體現(xiàn)的是政府的非市場型再分配活動。在財(cái)政支出總額中，轉(zhuǎn)移性支出所占的比重越大，財(cái)政活動對收入分配的直接影響就越大，這是一種收入再分配的方式，體現(xiàn)了公共財(cái)政的效率、公平和穩(wěn)定三大職能為了便于國際比較，從統(tǒng)計(jì)分類來看，國際貨幣基金組織按照職能分類和經(jīng)濟(jì)分類對公共支出進(jìn)行分類（見表6-1）69/60

表6-1國際貨幣基金組織的財(cái)政支出分類70/60職能分類經(jīng)濟(jì)分類1．一般公共服務(wù)2．國防3．教育4．保健5．社會保障和福利6．住房和社區(qū)生活措施7．其他社區(qū)和社會服務(wù)8．經(jīng)濟(jì)服務(wù)（I）農(nóng)業(yè)（2）采礦業(yè)（3）制造業(yè)（4）電業(yè)（5）道路（6）水輸送（7）鐵路（8）通訊（9）其他經(jīng)濟(jì)服務(wù)9．無法歸類的其他支出（1）公債利息（2）其他1．經(jīng)常性支出（1）商品和服務(wù)支出①工資、薪金以及其他有關(guān)項(xiàng)目

②商品和服務(wù)的其他購買（2）利息支付（3）補(bǔ)貼和其他經(jīng)常性轉(zhuǎn)讓①對公共企業(yè)②對下級政府③對家庭④對其他居民⑤國外轉(zhuǎn)讓

2．資本性支出（1）現(xiàn)存的和新的固定資本資產(chǎn)的購置（2）存貨購買（3）土地和無形資產(chǎn)購買（4）資本轉(zhuǎn)讓

3．凈貸款

資料來源：轉(zhuǎn)引自陳共：《財(cái)政學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社，2014年版。6.1.2公共支出的規(guī)模1.理論上最優(yōu)規(guī)模的確定判斷公共支出在資源配置中所占比例是否最優(yōu)，首先得確定判斷的標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)濟(jì)學(xué)上通常采用社會凈效益最大化標(biāo)準(zhǔn)，即當(dāng)改變社會資源在私人部門和公共部門之間的配置比例時(shí)，如果整個(gè)社會的所得要大于整個(gè)社會的所失，也就是社會凈效益為正，那么這種資源配置方式的改變就是有效率的。只有當(dāng)同樣數(shù)量的資源交給公共部門配置所獲得的收益與交給私人部門配置所獲得的收益相等時(shí)，即當(dāng)資源配置在私人部門的邊際收益等于其在公共部門的邊際收益，并且已經(jīng)不可能再通過改變社會資源在私人部門和公共部門之間的分配比例來提高整個(gè)社會的收益時(shí)，那么整個(gè)社會資源在私人部門和公共部門之間的分配就達(dá)到了最優(yōu)的狀態(tài)，這時(shí)的公共支出規(guī)模就是最優(yōu)支出規(guī)模。如圖6-1所示。71/6072/60圖6-1公共支出的最優(yōu)規(guī)模在圖6-1中，左、右兩條縱軸分別是公共部門和私人部門配置資源所獲得的邊際收益，橫軸表示全社會可供配置的社會資源總量，MGB為公共部門的邊際收益曲線，MPB為私人部門的邊際收益曲線。按照上文的分析，OC、OB與OA所代表的支出水平都不是最優(yōu)支出規(guī)模，公共支出規(guī)模只有在私人部門的邊際收益等于公共部門的邊際收益時(shí)，也即在圖中MPB與MGB相交點(diǎn)所對應(yīng)的支出水平OI*，整個(gè)社會資源在私人部門和公共部門之間的分配就達(dá)到了最優(yōu)的狀態(tài)，這時(shí)的公共支出規(guī)模就是最優(yōu)公共支出規(guī)模，即圖中所示的OI*部分。73/602.現(xiàn)實(shí)中應(yīng)考慮的因素（1）滿足政府職能的需要。政府職能包括政治職能、經(jīng)濟(jì)職能和社會職能。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府職能的范圍和重點(diǎn)也在不斷地變化和調(diào)整。處理政府職能的履行與公共支出規(guī)模二者之間關(guān)系的一種比較理想的目標(biāo)是：能夠保證政府職能充分履行的公共支出規(guī)模不會對社會私人部門的投資產(chǎn)生擠出效應(yīng)。為此，首先要科學(xué)界定政府職能范圍，其次要確定政府履行職能的成本，再次要確定新增加社會資源中可以分配的數(shù)量。此外，還應(yīng)該提高政府的工作效率，盡可能降低成本。74/60（2）要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定了社會財(cái)富和社會資源的多少，也就大體決定了公共收入的水平，從而決定了公共支出的規(guī)模。政府公共支出的主要來源如稅收、公債都受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的高低，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，稅收和發(fā)行公債的空間就大，公共支出的規(guī)模也才可能增加。如果在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一定的條件下，政府行使職能的資金能夠得到保障，私人投資和個(gè)人的生活也能夠保持在與經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度相適應(yīng)的水平，則可以說政府公共支出規(guī)模與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是相適應(yīng)的。75/60（3）要與國情相適應(yīng)。國情是指一個(gè)國家的社會性質(zhì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的基本情況和特點(diǎn)。國情影響著政府職能的范圍，影響著政府公共支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)。例如，發(fā)達(dá)國家公共支出規(guī)模要普遍高于發(fā)展中國家；同是發(fā)展中國家，更強(qiáng)調(diào)政府作用的國家的公共支出規(guī)模要高于更強(qiáng)調(diào)市場作用的國家；強(qiáng)調(diào)集體主義、更注重社會公平的國家的公共支出一般要高于強(qiáng)調(diào)個(gè)人自由競爭、追求效率的國家，國情是影響公共支出規(guī)模的重要因素，一國在確定公共支出規(guī)模時(shí)應(yīng)慎重考慮本國的國情。76/603.近年來我國的公共支出規(guī)模從表6-2可以看出，2015年我國財(cái)政支出總額為175768億元，較1995年的6823.72億元增長了約25倍，2015年財(cái)政支出占GDP的比重為26.0%，是1995年的11.2%的2.5倍，財(cái)政支出占GDP的比重逐年上升，這與世界各國的財(cái)政支出無論從絕對規(guī)模還是從相對規(guī)模來看，都呈現(xiàn)出隨著人均收入的提高而增長的趨勢相吻合。（參見表6-2）77/60

表6-21995-2015年我國的公共支出規(guī)模78/60

年份全國財(cái)政支出（億元）財(cái)政支出增長率（%）GDP（億元）GDP增長率（%）全國財(cái)政支出占GDP比重（%）1995年6823.7216.361129.81111.21996年7937.5516.371572.39.911.11997年9233.5616.979429.59.211.61998年10798.1822.184883.77.812.71999年13187.6720.590187.77.614.62000年15886.519.099776.38.415.92001年18902.5816.7110270.48.317.12002年22053.1511.81210029.118.22003年24649.9515.6136564.61018.12004年28486.8919.1160714.410.117.72005年33930.2819.1185895.811.118.32006年40422.7323.2217656.612.718.62007年49781.3525.7268019.414.218.62008年62592.6621.9316751.79.619.82009年76299.9317.8345629.29.222.12010年89874.1621.640890310.622.02011年109247.7915.3484123.59.522.62012年125952.9711.35341237.723.62013年140212.18.3588018.87.723.82014年151785.5615.86359107.323.92015年175768/6767086.926.06.1.3公共支出的結(jié)構(gòu)1.公共支出結(jié)構(gòu)的概念公共支出結(jié)構(gòu)也稱“公共支出構(gòu)成”，是指公共支出在各部門之間的組合狀態(tài)以及數(shù)量配比，或者說，各類支出的組合以及各類支出在總支出中所占的比重。一般來說，一國在一定時(shí)期內(nèi)的公共支出結(jié)構(gòu)總是表現(xiàn)為各類支出的集合，并呈現(xiàn)出一定數(shù)量關(guān)系。但如果從整個(gè)財(cái)政體系的角度考慮，公共支出結(jié)構(gòu)往往是該時(shí)期政府財(cái)政職能和政府政策的體現(xiàn)，分析國家在一定時(shí)期內(nèi)公共支出結(jié)構(gòu)的重點(diǎn)與政策變化，可以為優(yōu)化公共支出結(jié)構(gòu)提供依據(jù)，正確理解公共支出結(jié)構(gòu)應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手：79/60（1）公共支出結(jié)構(gòu)是穩(wěn)定性與變動性的統(tǒng)一。公共支出結(jié)構(gòu)在很大程度上是與政府的工作重心緊密相連的，是對政府的政策傾向的反映，因此在一定時(shí)期內(nèi)具有穩(wěn)定性。但是基于一國所處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的不同，公共支出結(jié)構(gòu)又不是一成不變的，而是處于不斷變化之中的，對此，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅斯托提出了著名的“公共結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換論”。他認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段，政府基礎(chǔ)設(shè)施支出在公共支出中往往占有較高的比重，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，政府支出則由基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)向教育、保健、社會福利等方面。80/60（2）公共支出結(jié)構(gòu)具有質(zhì)的規(guī)定性和量的穩(wěn)定性，是質(zhì)與量的統(tǒng)一。質(zhì)的規(guī)定性是指公共支出各要素自身所具有的特點(diǎn)，量的穩(wěn)定性則是指公共支出各構(gòu)成要素在數(shù)量上的比例關(guān)系?？疾旃仓С鼋Y(jié)構(gòu)通常從質(zhì)和量兩個(gè)方面進(jìn)行的原因在于，公共支出結(jié)構(gòu)不僅僅是由比例構(gòu)成的，它也在很大程度上反映著諸多要素在公共支出中占何種地位、起什么作用，以及提示人們該如何調(diào)整他們之間的關(guān)系等。（3）公共支出結(jié)構(gòu)縣有自我調(diào)整性。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，公共支出實(shí)質(zhì)上是一種民主決策支出，這就決定了其所發(fā)生作用的根本途徑是通過市場機(jī)制的自發(fā)調(diào)節(jié)方式。但是又由于公共支出兼具經(jīng)濟(jì)和政治的雙重特點(diǎn)，也不能排除政府有意識地宏觀調(diào)控。81/602.影響公共支出結(jié)構(gòu)的因素

公共支出作為政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的基本財(cái)政政策手段之一，雖然體現(xiàn)著政府的意志和政策，但對政府來說，公共支出的結(jié)構(gòu)構(gòu)成又不能是隨意的，而是要受到各種因素制約。（1）政府職能狀況。

（2）一定時(shí)期內(nèi)政府的目標(biāo)。（3）政府調(diào)控資源的能力。（4）公共支出的客觀數(shù)量界限。（5）公共收入總量。（6）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。82/606.1.4我國公共支出存在的問題1.公共支出“越位”與“缺位”并存

公共支出的“越位”，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，現(xiàn)行公共支出中，各類事業(yè)費(fèi)龐雜，財(cái)政供養(yǎng)人員過多、負(fù)擔(dān)過重，許多不屬于公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品也在財(cái)政中列支，從而在一定程度上制約了政府職能的正常履行；另一方面，各種政策性補(bǔ)貼支出的比重雖然有所下降，但絕對數(shù)依然在增長而且規(guī)模偏大，合理與不合理的財(cái)政補(bǔ)貼混在一起，這既擠占了有限的財(cái)政資源，扭曲了財(cái)政的資源配置職能，也與市場經(jīng)濟(jì)體制改革的深化相悖，嚴(yán)重束縛公共支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。83/602.重要產(chǎn)業(yè)和重要領(lǐng)域的公共支出不足

一是對農(nóng)業(yè)投人力度仍然不夠。雖然中央一貫十分重視農(nóng)業(yè)發(fā)展，中央財(cái)政支農(nóng)支出占本級財(cái)政總支出的比重也處于上升趨勢。二是對研究與開發(fā)的投入偏低。研究與開發(fā)投入反映一國的科技發(fā)展和創(chuàng)新潛力，對提高國家的綜合國力和增強(qiáng)國際競爭力具有戰(zhàn)略意義。三是基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等方面的投資有待加強(qiáng)。經(jīng)過多年改革，中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出比重逐年下降，但仍遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國家。更嚴(yán)重的是，其內(nèi)部支出結(jié)構(gòu)不盡合理，用于基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等方面的支出明顯低于4%的世界平均水平，致使能源、道路、交通等公共項(xiàng)目的支出缺口依然很大，導(dǎo)致一些地方依然存在“基礎(chǔ)瓶頸”制約。84/603.綜合政府支出不斷擴(kuò)大

綜合政府支出迅速增長的直接后果是綜合政府赤字不斷擴(kuò)大，通貨膨脹率居高不下，擴(kuò)大了的綜合政府赤字，很大程度上最終都仍將落到財(cái)政的頭上，這又必然導(dǎo)致財(cái)政支出的不斷增長。其次，綜合政府支出不斷擴(kuò)大，致使中央政府宏觀調(diào)控乏力，地方政府及所屬國有企業(yè)“投資饑渴癥”得不到有效控制，影響了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，致使經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變緩慢，最終必然影響經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長。此外，綜合政府支出不斷擴(kuò)大，也不利于政府職能轉(zhuǎn)變，不利于實(shí)行政企分開、政銀分開以及建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)。85/606.2公共收入

公共收入是公共部門向公眾提供公共產(chǎn)品、滿足社會公共需要的經(jīng)濟(jì)來源，也是公共部門正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。公共產(chǎn)品無法通過市場機(jī)制來有效地供給，因此就需要政府或其他公共組織通過非市場機(jī)制來提供，公共收入是公共經(jīng)濟(jì)活動的起點(diǎn)和基礎(chǔ)，與公共支出共同構(gòu)成公共預(yù)算，是公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心內(nèi)容之一。86/606.2.1公共收入概述1.公共收入的含義公共收入，一般也被稱為財(cái)政收入、預(yù)算收入、政府收入或者國家收入，是指國家或政府為了履行其職能、滿足其支出需要而通過國家財(cái)政體系取得的社會資源的總和。它通?？梢詮囊韵聨讉€(gè)方面來理解：第一，由于公共收入的獲得依靠公共權(quán)力，而公共權(quán)力的體現(xiàn)和使用者就是政府，因此，公共收入的主體就被界定為政府。第二，公共收入是為了滿足社會公共需要而產(chǎn)生的。第三，公共收入是憑借公共權(quán)力獲得的。第四，公共收入是一定量的貨幣收入。第五，公共收入是從企業(yè)、個(gè)人處取得的，企業(yè)、個(gè)人及非公共部門是公共收入的來源。

根據(jù)以上分析，我們可以對公共收入的概念作出以下界定：公共收入是為了滿足社會公共需要，憑借公共權(quán)力，由以政府為代表的公共組織向私人部門和個(gè)人籌集的一種收入。87/602.公共收入的特征（1）公共性。公共性是公共收入?yún)^(qū)別于私人收入的一個(gè)最主要的特征，公共權(quán)力產(chǎn)生于社會共同需要，公共收入作為公共權(quán)力在經(jīng)濟(jì)方面的表現(xiàn)，同樣源于社會的共同需要。（2）強(qiáng)制性。由于公共收入的獲得主要是以公共權(quán)力為依托，而公共權(quán)力的一個(gè)主要特點(diǎn)即強(qiáng)制性，相應(yīng)地公共收入也就具有了強(qiáng)制性的特征。（3）規(guī)范性。相比較公共收入，私人收入具有非規(guī)范性特點(diǎn)，其獲取與使用缺乏制度化的規(guī)定與保證，體現(xiàn)為一定程度的主觀隨意性。（4）穩(wěn)定性。公共收入的征收與使用具有強(qiáng)制性，而且又有制度化的規(guī)定與保證，因此，公共收入具有客觀的穩(wěn)定性。88/606.2.2公共收入的形式

公共收入主要有稅收收入、債務(wù)收入、國有資產(chǎn)收益、政府費(fèi)收入以及其他收入。1.稅收收入稅收是國家或政府為了實(shí)現(xiàn)其職能，憑借政治權(quán)力，按照法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，無償?shù)?、?qiáng)制地取得財(cái)政收入的一種形式。稅收的歷史悠久，自古以來一直具有強(qiáng)制性、無償性、固定性。政府可以通過多種形式取得履行其職能所需要的公共收入，但稅收是最有效或最佳形式，稅收收入也是在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中取得收入的較為完備的形式，是世界各國財(cái)政收入的主要來源。89/602.債務(wù)收入國家采取信用形式，以債務(wù)人的身份向國內(nèi)和國外舉借的各種債款，稱為公債或國債。公債是國家取得財(cái)政收入的一種特殊形式，它是用來彌補(bǔ)國家財(cái)政開支不足或?yàn)檫M(jìn)行大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)而動員籌集財(cái)政資金的一種收入形式。據(jù)文獻(xiàn)記載，公元前4世紀(jì)，古希臘和古羅馬就出現(xiàn)了國家向商人、高利貸者和神廟借債現(xiàn)象。封建社會，由于戰(zhàn)爭引起的財(cái)政支出的增加，公債有了進(jìn)一步的發(fā)展。不過，封建社會時(shí)期，公債在社會經(jīng)濟(jì)生活中的作用遠(yuǎn)不及現(xiàn)代社會，因而那時(shí)候公債規(guī)模較小，制度也不完善。到了現(xiàn)代社會，隨著國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的加強(qiáng)，公債得以發(fā)展并發(fā)揮越來越多的經(jīng)濟(jì)功能。90/603.國有資產(chǎn)收益國有資產(chǎn)收益也叫經(jīng)營性國有資產(chǎn)收入，主要是指國有資產(chǎn)管理部門以國有資產(chǎn)所有者代表的身份，以上繳利潤、租金、股息、紅利和權(quán)益轉(zhuǎn)讓等形式所得的收益。國有資產(chǎn)收益形式主要取決于國家對國有資產(chǎn)的經(jīng)營方式，這部分國有資產(chǎn)收益具體包括：國有企業(yè)繳納所得稅后應(yīng)上繳國家的利潤；股份有限公司中國家股應(yīng)分得的股利；有限責(zé)任公司中國家作為出資者按照出資比例應(yīng)分取的紅利；各級政府授權(quán)的投資部門或機(jī)構(gòu)以國有資產(chǎn)投資形成的收益應(yīng)上繳國家的部分；國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入；股份有限公司國家股股權(quán)轉(zhuǎn)讓收入；對有限責(zé)任公司國家出資轉(zhuǎn)讓的收入；其他非國有企業(yè)占用國有資產(chǎn)應(yīng)上繳的收益；其他按規(guī)定應(yīng)上繳的國有資產(chǎn)收益。91/604.政府費(fèi)收入政府費(fèi)收入是指各級政府及部門所收取的各種費(fèi)用和基金性收入，包括行政執(zhí)法過程中收取的各種規(guī)費(fèi)和公共財(cái)產(chǎn)使用費(fèi)。它們主要是地方政府的收入，各種費(fèi)收入也成為財(cái)政收入的一部分。中國現(xiàn)階段政府費(fèi)收入大體有如下五類。

第一，規(guī)費(fèi)收入。規(guī)費(fèi)是指政府部門為公民或社會組織提供某些特殊服務(wù)或?qū)嵤┬姓芾硭杖〉氖掷m(xù)費(fèi)和工本費(fèi)，一般包括行政規(guī)費(fèi)和司法規(guī)費(fèi)。如商標(biāo)注冊費(fèi)、企業(yè)開辦登記費(fèi)等。

第二，公產(chǎn)使用費(fèi)。這是按受益原則對享受政府所提供的特定公共產(chǎn)品或勞務(wù)相應(yīng)支付的一部分費(fèi)用，一般說來，政府收取使用費(fèi)的主要作用，一方面有利于政府所提供的公共設(shè)施的使用效率，另一方面有助于避免經(jīng)常發(fā)生在政府所提供的公共設(shè)施使用時(shí)的擁擠問題。92/60第三，特別課征。這是指政府為新增加或是改造舊有公共設(shè)施，根據(jù)公眾受益大小而按比例課征的收入，目的是用以補(bǔ)充工程費(fèi)用的全部或一部分。特別課征和稅收的相似之處在于它們均以公共目的為主，具有強(qiáng)制性和固定性，但特別課征對于個(gè)人享受的特殊利益是可以度量的，只限于特定的地方建設(shè)，不可用于政府行政經(jīng)費(fèi)支出，且須以特定公共服務(wù)作為交換。

第四，各種攤派性費(fèi)收入。指政府以各種名義征收的基金，如電力建設(shè)基金、機(jī)場建設(shè)基金以及各種強(qiáng)制性、攤派性收入。這類收入從嚴(yán)格意義上講，由于不具備有償性特點(diǎn)，因此不再是真正意義上的費(fèi)收入，而是一種“捐稅”

第五，特許金。是政府給予個(gè)人或企業(yè)某種行為或營業(yè)活動的特許權(quán)所取得的收入，取得特許權(quán)必須按照規(guī)定繳納特許金，不繳納或繳納未清而進(jìn)行該種活動，即是違法行為。93/605.其他收入其他收入是指上述五種收入之外的政府的各種雜項(xiàng)收入，比較常見的有罰沒收入以及對政府的捐贈等等。此外，還有經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上所謂的“通貨膨脹稅”。罰沒收入是指行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法和執(zhí)行行政公務(wù)過程中，對違法或違章者處以的罰款、罰金。其目的是通過罰款，將他們在違法活動過程中所獲得的利益收歸社會所有，以補(bǔ)償社會損失。對政府的捐贈是指政府的某些特定支出項(xiàng)目得到的來自國內(nèi)外個(gè)人或組織的捐贈。政府引致的通貨膨脹實(shí)質(zhì)上是將私人部門占有的一部分社會資源轉(zhuǎn)移到公共部門，只不過它采取了一種較為隱蔽的形式。從這個(gè)意義上說，它和稅收無異，所以也常常被稱為“通貨膨脹稅”。94/606.2.3公共收入的原則作為經(jīng)濟(jì)和倫理話題，公共收入原則的討論由來已久。從威廉·配第到斯密、薩伊到瓦格納，都對公共收入的原則作出過充分的論述。公共支出的成本要通過公共收入去彌補(bǔ)，公共收入又要從社會成員那里去取得。因此，效率原則以及受益與支付能力原則是公共收入的重要原則。1.效率原則效率原則是指公共收入的獲得過程應(yīng)當(dāng)注意經(jīng)濟(jì)效率和行政效率。從資源配置的角度考慮，公共收入要有利于提高社會資源配置的效率，是社會從可用資源中獲得的最大收益；從經(jīng)濟(jì)角度來看，公共收入要有利于市場機(jī)制的有效運(yùn)行，盡量減少因干擾私人經(jīng)濟(jì)部門的選擇而造成的超額負(fù)擔(dān)。從行政效率的角度講，公共財(cái)政部門應(yīng)該盡量降低公共收入獲得的直接成本或行政成本。95/602.受益原則受益原則指的是政府對其所產(chǎn)生或提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)成本費(fèi)用的分配，要與社會成員從政府所產(chǎn)生或提供公共產(chǎn)品或服務(wù)中獲得的收益相聯(lián)系。換言之，納稅人在繳納稅款后，可享受到由政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)。單純考慮這個(gè)原則意味著政府收費(fèi)（規(guī)費(fèi)）和使用費(fèi)是最理想的公共收入的形式，因?yàn)橐?guī)費(fèi)和使用費(fèi)具有類似于私人產(chǎn)品價(jià)格的功能，它可以將產(chǎn)品或服務(wù)的成本費(fèi)用按照實(shí)際消費(fèi)量分?jǐn)偨o其他消費(fèi)者。3.支付能力原則支付能力原則指的政府對所提供的產(chǎn)品或服務(wù)的成本費(fèi)用的分配，要與社會成員的支付能力相聯(lián)系。它從另外一個(gè)角度來描述公共產(chǎn)品成本應(yīng)該如何在社會成員之間進(jìn)行分?jǐn)偅锤鶕?jù)社會成員的支付能力決定他所應(yīng)該分?jǐn)偟墓伯a(chǎn)品成本，而與社會成員從公共產(chǎn)品中所獲得的邊際效益的大小無關(guān)。96/606.2.4公共收入的管理1.稅收管理稅收管理的基本要素包括課稅對象與稅率、稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁與稅收歸宿、稅收種類。稅收管理的核心是實(shí)現(xiàn)公平征稅。首先，必須堅(jiān)持同等稅收待遇原則，即納稅人在相同的經(jīng)濟(jì)條件下應(yīng)被同等對待，繳納同樣多的稅；其次，必須堅(jiān)持支付能力原則，即納稅能力強(qiáng)的納稅人繳納較多的稅收，例如累進(jìn)稅率就是按照課稅對象數(shù)額的大小規(guī)定不同等級的稅率，課稅對象數(shù)額越大則適用的稅率越高，納稅人繳納的稅收也就越多；最后，必須堅(jiān)持收益原則，稅收應(yīng)該根據(jù)納稅人從政府提供的產(chǎn)品和服務(wù)中得到的收益，在納稅人之間進(jìn)行分配。97/602.政府收費(fèi)管理一般來說，政府收費(fèi)主要包括使用者費(fèi)和規(guī)費(fèi)兩種類型。所謂使用者費(fèi)是政府對特定服務(wù)或特許權(quán)收取的價(jià)格，如水費(fèi)、公立學(xué)校的學(xué)費(fèi)、停車費(fèi)、公共汽車車票費(fèi)、公園門票費(fèi)等都屬于此類收費(fèi)。使用者費(fèi)可分為直接費(fèi)、公共事業(yè)特種費(fèi)和特許費(fèi)等三種形式。所謂規(guī)費(fèi)是公共部門在履行社會經(jīng)濟(jì)管理職能過程中，提供特別行為或服務(wù)而收取的補(bǔ)償費(fèi)用。規(guī)費(fèi)可分為行政規(guī)費(fèi)和司法規(guī)費(fèi)兩種形式。行政規(guī)費(fèi)是行政機(jī)關(guān)收取的費(fèi)用，如執(zhí)照費(fèi)、護(hù)照費(fèi)、商標(biāo)登記費(fèi)、商品檢驗(yàn)費(fèi)等；司法規(guī)費(fèi)是司法機(jī)關(guān)收取的費(fèi)用，如訴訟費(fèi)、執(zhí)行費(fèi)等。98/603.公債管理公債管理主要包括公債設(shè)計(jì)、公債發(fā)行、公債流通與償還等內(nèi)容。其中，公債設(shè)計(jì)是確定公債的類型、發(fā)行總額、公債票面價(jià)值、利息、償還期限、發(fā)行價(jià)格等活動。公債發(fā)行一般采用向社會公眾直接或間接募集的公募法；國家先將公債出售給銀行，再由銀行自辦發(fā)售的包售法；委托經(jīng)紀(jì)人直接在證券交易所出售的公賣法。公債進(jìn)入市場流通是全面實(shí)現(xiàn)公債目標(biāo)的根本途徑，公債流通包括兩個(gè)市場，一是作為發(fā)行市場的一級市場；二是作為流通與轉(zhuǎn)讓市場的二級市場。公債最終需要償還，能否如期如數(shù)償還關(guān)系到政府信用與聲譽(yù)。由于政府財(cái)力狀況及宏觀經(jīng)濟(jì)條件存在一些不可預(yù)測的因素，因此，政府會通過市場采取多種方式進(jìn)行償還。99/606.3公共預(yù)算公共預(yù)算是指具有法律規(guī)定和制度保證，經(jīng)法定程序編制、審核批準(zhǔn)和執(zhí)行的中央政府和各級地方政府在一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)對公共財(cái)政收入與支出的計(jì)劃，是政府各項(xiàng)公共收支的總體規(guī)劃，是存在于市場經(jīng)濟(jì)中并且與公共財(cái)政相適應(yīng)的國家預(yù)算類型，是國家財(cái)政實(shí)現(xiàn)計(jì)劃管理的重要工具。100/606.3.1公共預(yù)算的內(nèi)涵關(guān)于公共預(yù)算的內(nèi)涵，不同的學(xué)者有不同的理解。有的從會計(jì)學(xué)的視角，將公共預(yù)算理解為政府收入與支出的報(bào)告書；有的從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角，將公共預(yù)算理解為稀缺資源的配置工具；有的從行政學(xué)視角，將公共預(yù)算理解為一項(xiàng)管理的工具；有的從政治學(xué)的視角，將公共預(yù)算理解為一項(xiàng)政治活動；有的從政策的視角，將公共預(yù)算理解為一種政策工具或者政策過程；還有的從法律的視角，將公共預(yù)算理解為一種法律性計(jì)劃。由此可見，由于“公共預(yù)算服務(wù)于不同的目的”，對公共預(yù)算的理解是多方面的，很難形成一個(gè)統(tǒng)一的定義。101/606.3.2公共預(yù)算管理的組織形式1.單式預(yù)算與復(fù)式預(yù)算單式預(yù)算是指把全部財(cái)政收支不分經(jīng)濟(jì)性質(zhì)列入統(tǒng)一的預(yù)算表格內(nèi)，以單一的預(yù)算結(jié)構(gòu)來反映政府預(yù)算收支全貌的一種預(yù)算組織形式。復(fù)式預(yù)算是指將全部財(cái)政收支按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的差異，編制兩個(gè)或兩個(gè)以上的預(yù)算收支對照表的一種預(yù)算組織形式。102/60表6-3中央復(fù)式預(yù)算經(jīng)常性預(yù)算簡表收人項(xiàng)目金額支出項(xiàng)目金額各項(xiàng)稅收消費(fèi)稅增值稅營業(yè)稅進(jìn)口產(chǎn)品消費(fèi)稅和增值稅國有企業(yè)所得稅地方金融企業(yè)所得稅其他工商稅證券交易印花稅關(guān)稅外貿(mào)企業(yè)出口退稅2．非生產(chǎn)性企業(yè)虧損補(bǔ)貼3．國家預(yù)算調(diào)節(jié)基金收入4．專項(xiàng)收入5．教育附加收入6．其他收入本級經(jīng)常性收入小計(jì)地方上解收入經(jīng)常性收入合計(jì)

1．生產(chǎn)性基本建設(shè)支出2．事業(yè)發(fā)展和社會保障支出農(nóng)林水事業(yè)費(fèi)文教、科學(xué)、衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)教育費(fèi)附加支出工業(yè)、交通、商業(yè)部門事業(yè)費(fèi)撫恤和社會救濟(jì)費(fèi)3．國家政權(quán)建設(shè)支出行政管理費(fèi)公檢法支出國防費(fèi)武裝警察部隊(duì)經(jīng)費(fèi)4．對外援助支出5．價(jià)格補(bǔ)貼支出6．其他支出7．中央預(yù)備費(fèi)本級經(jīng)常性支出小計(jì)補(bǔ)助地方經(jīng)常性支經(jīng)常性支出合計(jì)經(jīng)常性預(yù)算結(jié)余

103/60表6-4中央復(fù)式預(yù)算建設(shè)性預(yù)算簡表收入項(xiàng)目金額支出項(xiàng)目金額1．經(jīng)常性預(yù)算結(jié)余2．專項(xiàng)建設(shè)性收入城市維護(hù)建設(shè)稅國家能源交通建設(shè)基金收入基本建設(shè)貸款歸還收入改燒油為燒煤專項(xiàng)收入其他建設(shè)性收入3．生產(chǎn)性企業(yè)虧損補(bǔ)貼本級建設(shè)性收入合計(jì)建設(shè)性預(yù)算收支差額中央收入合計(jì)中央本級收入債務(wù)收入用于彌補(bǔ)預(yù)算支出差額的國內(nèi)債務(wù)收入用于歸還債務(wù)本息的國內(nèi)債務(wù)收入國外借款收入用于安排重點(diǎn)建設(shè)支出的國外借款收入中央收入總計(jì)

1．生產(chǎn)性基本建設(shè)支出2．挖潛改造和新產(chǎn)品試制費(fèi)企業(yè)挖潛改造資金新產(chǎn)品試制費(fèi)3．增撥企業(yè)流動資金4．地質(zhì)勘探費(fèi)5．支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出農(nóng)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金支出6．支援不發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展資金7．商業(yè)部門簡易建筑支出本級建設(shè)性支出合計(jì)補(bǔ)助地方建設(shè)性支出合計(jì)建設(shè)性支出合計(jì)中央支出合計(jì)中央本級支出國內(nèi)外債務(wù)還本付息支出國內(nèi)債券還本付息支出歸還向人民銀行借款的利息國外借款還本付息支出利用國外借款安排的重點(diǎn)建設(shè)支出債務(wù)收大于支部分轉(zhuǎn)結(jié)下年中央支出總計(jì)

104/602.增量預(yù)算和零基預(yù)算增量預(yù)算又稱基數(shù)預(yù)算，是財(cái)政收支計(jì)劃指標(biāo)在以前財(cái)政年度的基礎(chǔ)上，按新的財(cái)政年度的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況加以調(diào)整后確定的。因此它與以前財(cái)政年度財(cái)政收支的執(zhí)行情況密切相關(guān)，從收支走勢看是逐年上升的。零基預(yù)算是根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況為依據(jù)，以“零”為基礎(chǔ)，不考慮以前的財(cái)政收支狀況，對預(yù)算收支進(jìn)行科學(xué)測算和分析評估來確立預(yù)算收支的一種預(yù)算編制形式。它不受現(xiàn)行財(cái)政收支執(zhí)行情況的約束，使政府可以根據(jù)需要確定優(yōu)先安排的項(xiàng)目，利于提高預(yù)算支出的經(jīng)濟(jì)效率，減輕國家為滿足不斷增加的財(cái)政支出而增稅和擴(kuò)大債務(wù)帶來的壓力。105/603.中央預(yù)算和地方預(yù)算中央預(yù)算是由中央各部門的預(yù)算及地方向中央的上解收入、中央對地方的返還或補(bǔ)助組成。地方預(yù)算是由地方各級政府預(yù)算組成，包括本級各部門的預(yù)算及下級政府向上級政府上解的收入、上級政府對下級政府的返還或補(bǔ)助。4.功能預(yù)算與部門預(yù)算傳統(tǒng)的功能預(yù)算是按照收入的類別、支出的功能匯總預(yù)算，這種不分組織單位和開支對象，不按照政府職能對開支加以分類的預(yù)算形式，雖然便于了解政府的職能，但是隨著公共管理的復(fù)雜性、多變性的增加，這種預(yù)算形式無法反映部門的收支狀況。部門預(yù)算是由政府各部門編制，經(jīng)財(cái)政部門審核后報(bào)立法機(jī)關(guān)審議通過的、反映部門所有收入和支出的預(yù)算。一個(gè)部門編制一本預(yù)算，各部門預(yù)算由本部門各單位預(yù)算和本部門機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)預(yù)算組成，部門預(yù)算全面完整地反映政府活動的范圍和方向，可以增強(qiáng)預(yù)算的透明度和調(diào)控能力。106/606.3.3公共預(yù)算的原則1.完整性原則完整性原則也稱為預(yù)算的全面性原則，該原則要求政府預(yù)算應(yīng)包括政府的全部預(yù)算收支項(xiàng)目，完整反映以政府為主體的全部財(cái)政收支活動。2.公開性原則

公開性原則是指政府預(yù)算的形成和執(zhí)行是透明的、受公眾監(jiān)督的。3.年度性原則任何一個(gè)國家預(yù)算的編制和實(shí)現(xiàn)，都要有時(shí)間限定，即所謂預(yù)算年度。預(yù)算年度是指預(yù)算收支起訖的有效期限。4.法定性原則政府預(yù)算編制完成后，要經(jīng)過權(quán)力機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)，才成為具有法律效力的文件。從納稅人的角度講，預(yù)算必須經(jīng)過立法機(jī)關(guān)審議通過的法律程序才能實(shí)施。107/606.3.4公共預(yù)算的功能1.公共預(yù)算反映了政府的活動范圍和公共收支狀況公共預(yù)算是將政府的公共收支分門別類地記載在統(tǒng)一的表格之中，全面反映了政府活動的內(nèi)容、范圍和方向，體現(xiàn)了政府的政策意圖。預(yù)算編