公共政策分析 課件 第4章公共決策體制；第5章政策工具

第四章政策工具本章要點：●政策工具研究的現(xiàn)狀●政策工具的研究途徑●什么是政策工具●政策工具的分類方法●強制性工具（管制、公共企業(yè)和直接提供）●非強制性工具（家庭、社區(qū)、志愿者組織和市場）●混合工具（信息、規(guī)勸、補貼、產(chǎn)權(quán)拍賣和稅收等）§1.政策工具概述

一、政策工具研究的興起政策工具成為20世紀(jì)90年代西方政策科學(xué)研究的一個焦點，并正在成長為一個新的學(xué)科分支或主題領(lǐng)域。

1．淵源。政策工具研究并不是一個全新的、突然出現(xiàn)的話題。社會科學(xué)的各學(xué)科特別是經(jīng)濟學(xué)、政治學(xué)以及行政學(xué)等領(lǐng)域早已關(guān)注這一問題。

●在經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域，經(jīng)濟政策工具歷來構(gòu)成經(jīng)濟政策研究的一個重要方面，工資、價格、利率等往往被當(dāng)作政策工具看待。二戰(zhàn)后，在西方社會科學(xué)領(lǐng)域中，政策工具成為各學(xué)科關(guān)注的問題。.●在政治學(xué)領(lǐng)域，達(dá)爾和林德布洛姆在《政治、經(jīng)濟和福利》（1953年）已論及政策工具的基本原理，在此之后，政治學(xué)中的政策工具研究沿著兩個不同的方向發(fā)展——

一是注重對工具的政治屬性的研究，它以政治文化及意識形態(tài)的研究為基礎(chǔ)；另一個發(fā)展方向是沿襲結(jié)構(gòu)—功能傳統(tǒng)，力求通過對工具的研究來確定公共政策功能?！裨诠残姓W(xué)領(lǐng)域，行政工具及行政方法也早已構(gòu)成一個重要的理論主題。●在法學(xué)領(lǐng)域，法律法規(guī)也往往被當(dāng)作一種社會控制的工具。

2．原因。政策工具研究在政策科學(xué)中興起的原因是：一是政策執(zhí)行的復(fù)雜性以及政策的失敗導(dǎo)致人們對政策執(zhí)工具或手段的反思，實際的政策執(zhí)行對工具方面知識需求的增長；二是福利國家的失敗以及政府工作的低效率，導(dǎo)致人們對工具途徑的政治及意識形態(tài)上的支持；三是當(dāng)代社會科學(xué)實踐性的增強，特別是應(yīng)用性社會科學(xué)領(lǐng)域日益介入政府的政策和管理實踐，導(dǎo)致這些學(xué)科的學(xué)者對包括工具性知識的更多的追求；四是政策科學(xué)的研究領(lǐng)域自身的擴展導(dǎo)致了政策工具被納入學(xué)科的視野之中。3．論著。

20世紀(jì)80年代以后，在政策科學(xué)及公共行政學(xué)領(lǐng)域，出現(xiàn)了不少關(guān)于政策工具方面的論著。其中，在80年代最有影響的著作可能要算胡德（C·Hood）的《政府的工具》（1983、1986）；在90年代，最有影響的著作可能要算彼特斯和尼斯潘(B.GuyPetersandFransK.M.VanNispen)所主編的《公共政策工具》（1998）一書（該書是1992年春在荷蘭鹿特丹大學(xué)舉行的政策工具研討會的論文集，較全面地反映了目前政策工具研究的現(xiàn)狀，是一本很好的參考書）。此外，與政策科學(xué)的其他主題領(lǐng)域的研究有所不同，政策工具研究的興起及其大本營，并不只是在美國，歐洲大陸尤其是荷蘭和德國的政策工具研究的勢頭更加強勁。

二、政策工具的研究途徑國外政策工具的研究已形成了多種途徑，根據(jù)前述《公共政策工具》一書的說法，主要有如下四種基本途徑：

1．工具主義。這種途徑認(rèn)為，人們知道一種特殊的工具，了解其內(nèi)在的作用機制；這種工具的效果已被證明或具有十分的現(xiàn)實性；人們在大部分可預(yù)測的環(huán)境中可以期待其產(chǎn)生的效果；并且，恰當(dāng)?shù)墓ぞ呖梢詫⒄呤∞D(zhuǎn)變?yōu)檎叱晒?。因此，政策工具研究?yīng)弄清工具的屬性與特點，以便辨別、提煉少數(shù)具有普遍適用性的工具，擴大其應(yīng)用范圍。

2．過程主義。這種途徑的支持者并不承認(rèn)存在著超出特殊具體問題之外的工具。他們認(rèn)為，各種工具之間有著重要的差別，沒有哪一種或哪一類的工具具有普遍的適應(yīng)性；恰當(dāng)?shù)墓ぞ卟⒉皇浅橄笥嬎愕漠a(chǎn)物，而僅僅是一種在動態(tài)適應(yīng)過程中的試探性解決辦法；工具的恰當(dāng)與否是因具體情況而定的。因此，過程主義者所強調(diào)的是工具發(fā)展的重復(fù)性過程，而不是工具的特性。

3．權(quán)變主義。這種途徑所持的是傳統(tǒng)的社會計劃觀點。它認(rèn)為，工具選擇的根據(jù)是：工具的績效特征是如何滿足某種特殊問題背景的需要的。一旦政策的目標(biāo)或目的明晰化了，那么，直截了當(dāng)?shù)氖虑榫褪且スぞ呦渲姓页鲎钸m應(yīng)的工具。因此，工具的研究既要注意弄清解決問題的特定要求，又要注意選出最適合這種要求的工具。

4．建構(gòu)主義。這種途徑比權(quán)變主義又前進(jìn)了一步。它認(rèn)為，要了解特定工具被采用的脈胳背景的特殊性，就必須了解這些工具的主觀意義。在這里，主觀意義既表示非工具性的方面（如符號的或倫理的內(nèi)涵），又表示那些其意義和解釋被價值和感知所中介的工具性特征。依這種途徑，并不存在關(guān)于工具及其特征的客觀現(xiàn)實，相反，工具代表了一種社會地建構(gòu)了的實踐形式，其意義和合法性被不斷地加以建構(gòu)和再建構(gòu)。

三、政策工具的內(nèi)涵與分類

1．什么是政策工具關(guān)于工具概念的最常見的定義是：“一個行動者能夠使用或潛在地加以使用，以便達(dá)成一個或更多目的的任何事物”(A·Hoogerwerf語)。簡單地說，政策工具就是達(dá)成政策目標(biāo)的手段。盡管“內(nèi)部管理”、“人力資源政策”、“網(wǎng)絡(luò)管理”、“政策實驗”等東西在某種意義或角度上可以看作政策工具，但最好是將政策工具限定在實現(xiàn)政策目標(biāo)或結(jié)果的手段這一特性上。事實上，政策工具既可以界定為一種“客體”(object)，也可以界定為一種活動(activity)。一方面，我們可以將工具看作為一種客體。例如，在法律文獻(xiàn)中，人們往往將法律和行政命令稱為工具；另一方面，工具也可以看作是活動，因而有學(xué)者將政策工具定義為“一系列的顯示出相似特征的活動，其焦點是影響和治理社會過程”(A·B·Ringeling語)。這種定義擴大了工具的范圍，將某些非正式的活動也納入工具之中，然而，卻使“政策”與“工具”的界限更加模糊。

2．政策工具的分類●荷蘭經(jīng)濟學(xué)家科臣(E·S·Kirschen)最早試圖對政策工具加以分類，他著重研究這樣的問題，即是否存在著一系列的執(zhí)行經(jīng)濟政策以獲得最優(yōu)化結(jié)果的工具。他整理出64種一般化的工具，但并未加以系統(tǒng)化的分類，也沒有對這些工具的起源和影響加以理論化探討?！衩绹螌W(xué)家羅威、達(dá)爾和林德布洛姆等人也做過類似的研究，但他們傾向于將這些工具歸入一個寬泛的分類框架中，如將工具分為規(guī)制性工具和非規(guī)制性工具兩類。薩爾蒙推進(jìn)了他們的討論，增加了開支性工具和非開支性工具兩種類型?！裰叻治黾业引?VanderDoelen)將政策工具劃分為法律工具、經(jīng)濟工具和交流工具三類，每組工具都有其變種，可以限制和擴展其影響行動者行為的可能性。另一種更新近的三分法是將政策工具分為管制性工具、財政激勵工具和信息轉(zhuǎn)移工具?！窈绿岢隽艘环N系統(tǒng)化的分類框架。他認(rèn)為，所有政策工具都使用下列四種廣泛的“政府資源”之一，即政府通過使用其所擁有的信息、權(quán)威、財力和可利用的正式組織來處理公共問題。●麥克唐納爾和艾莫爾(L·M·McDonellandR·F·Elmore)根據(jù)工具所要獲得的目標(biāo)將政策工具分為四類，即命令性工具、激勵性工具、能力建設(shè)工具和系統(tǒng)變化工具?！裼⒏窭?H·M·Ingram)等人也做出了一個類似的分類，將政策工具分為激勵、能力建設(shè)、符號和規(guī)勸、學(xué)習(xí)四類?！窦幽么蠊舱邔W(xué)者霍萊特和拉梅什(M·HowlettandM·Ramesh)在《公共政策研究》（1995）一書中根據(jù)政策工具的強制性程度來分類，將政策工具分為自愿性工具（非強制性工具）、強制性工具和混合性工具三類。與其他分類方法相比，他們的分類框架更具解釋力、更合理。下面三節(jié)，我們將根據(jù)他們在《公共政策研究》中的論述，來介紹基本的政策工具。§2．強制性工具

強制性工具(Compulsoryinstruments)也稱指導(dǎo)性工具，它借助國家或政府的權(quán)威及強制力，迫使目標(biāo)團體及個人采取或不采取某種行為。政府為實現(xiàn)其政策目標(biāo)，可以通過選擇管制、公共企業(yè)或官僚機構(gòu)直接供給等手段或方式來履行其功能。一、管制根據(jù)里根(M·Reagan)的說法：管制指的是一種活動過程，在這種過程中，政府對個人和機構(gòu)提出要求或規(guī)定某些活動，并經(jīng)歷一種連續(xù)的行政管理過程（一般是通過特別指定的管制機構(gòu)來完成這項工作）。管制是由政府做出的，它們必須為目標(biāo)團體及個人所遵守、服從，不遵守或不服從將受到懲罰。

大部分管制通過行政法規(guī)來進(jìn)行（有些管制實際上就是一般的法律），并由政府部門或特別的機構(gòu)（如美國的獨立管制委員會）來管理。管制采取了不同的形式，如規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)、許可、禁止、法律秩序和執(zhí)行程序等等。政府管制遍及于社會生活的許多領(lǐng)域尤其是物品和服務(wù)的價格和標(biāo)準(zhǔn)等方面。政府的管制有經(jīng)濟的和社會的兩種基本類型。經(jīng)濟管制是管制的傳統(tǒng)形式。它控制諸如產(chǎn)品的價格和數(shù)量、投資回報，某一產(chǎn)業(yè)中公司的進(jìn)入或退出等一類的事項，其目的是控制由市場運行所產(chǎn)生的不平衡；社會管制是一種較新的管制類型，它控制諸如健康、安全、職業(yè)歧視一類的社會事項。社會管制與經(jīng)濟管制不同，它并不集中在任何特殊的行業(yè)（如銀行和電信）上，而是集中在諸如污染、安全或道德方面的廣泛問題上。作為一種政策工具，管制有其優(yōu)缺點。主要優(yōu)點是：所需的信息較少，較容易實施和管理，成本較低，效果具有直接性且更易見效，適應(yīng)于作為處理危機的工具。其主要缺點是：扭曲自愿性或私人活動，可能導(dǎo)致經(jīng)濟上的無效率，不利于革新和技術(shù)進(jìn)步，過于刻板而缺乏靈活性等。

二、公共企業(yè)公共企業(yè)也稱國有企業(yè)。它可以看作一種強制性工具，其強制性甚至比管制更強。因為在公共企業(yè)那里，政府做出特別的規(guī)定以控制它的所有活動，這些規(guī)定被當(dāng)作內(nèi)部管理的指令。政府憑借其所有權(quán)而可以為所欲為。并沒有一套可以用來判定一個企業(yè)是否為公共企業(yè)的明確標(biāo)準(zhǔn)。但一般認(rèn)為，公共企業(yè)具有如下三個特征：一是它們具有某種程度上的公共所有權(quán)（少至50％，高至100％），分析家往往用一個武斷的數(shù)字，即只要政府擁有一個公司的51％以上的所有權(quán)，那么，該公司就是公共公司；二是公共企業(yè)受到政府某種程度的控制或直接管理，一個完全擺脫政府控制的公司不能看作公共企業(yè)；三是公共企業(yè)生產(chǎn)的物品和服務(wù)要在市場上出售，這不同于諸如國防、路燈一類的公共物品（這種物品不能直接收費），因而，公共企業(yè)的銷售收入與成本之間必須保持有某種平衡。

作為一種政策工具，公共企業(yè)的優(yōu)點是：在社會需要而私人企業(yè)因無利可圖等原因而不愿提供的某些物品和服務(wù)領(lǐng)域中，它是一種有效的工具；在許多情況下，建立公共企業(yè)所必需的信息比管制或自愿生工具少；公共企業(yè)可以簡化行政管理，并使公共基金（這些基金可以用于公共開支）自然增長。主要的缺點是：政府難以對公共企業(yè)加以有效的控制；公共企業(yè)的運作是低效率、甚至是無效率的，易于造成壟斷并將負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到消費者身上等。

三、直接提供由政府機構(gòu)及其雇員直接提供公共物品或服務(wù)，這是一種容易為人們所忽略的基本的和被廣泛運用的政策工具。政府所做的大量事情，如國防、外交、警察、消防、教育、社會保障、公有地管理、公園和道路的維修、人口普查、地理測量等都采取這一途徑或辦法。直接提供有其優(yōu)點：其所需信息較少而容易確立；對大規(guī)模機構(gòu)要求使之易于得到相關(guān)的資源、信息與技巧；能夠避免間接提供所出現(xiàn)的一些問題，如談判、討論和較高的信息要求；它使交易內(nèi)在化，從而減少由間接提供所帶來的交易成本。其缺點是：官僚機構(gòu)的直接提供往往以僵化刻板為特征，它反應(yīng)遲緩；對于官僚機構(gòu)及官員的政治控制容易降低為公眾服務(wù)的質(zhì)量；由于缺乏競爭機制，官僚機構(gòu)沒有成本意識而造成經(jīng)費；政府機構(gòu)內(nèi)部或跨機構(gòu)的沖突影響物品和服務(wù)的提供等?！?．非強制性工具

非強制性工具（自愿性工具）的特征是它沒有或很少有政府參與，它的任務(wù)是在自愿的基礎(chǔ)上完成的。政府在許多公共問題上往往不做什么事情或不主動介入，而留給社會去處理，因為它相信，市場、家庭或志愿者組織自身能夠處理好這些問題。非強制性工具是執(zhí)行經(jīng)濟政策和社會政策的重要工具。一、家庭和社區(qū)家庭和社區(qū)是一種常見的非強制性工具。在任何社會中，親戚、朋友和鄰居都為個人提供無數(shù)的物品和服務(wù)，政府也往往有意識來擴展它們在達(dá)成政策目標(biāo)上的作用。政府間接地通過削減服務(wù)職能而鼓勵家庭和社區(qū)提供服務(wù)，或者政府直接將服務(wù)職能轉(zhuǎn)交給社會及家庭。在轉(zhuǎn)軌時期我國政府職能的轉(zhuǎn)變以及加強社區(qū)建設(shè)的實踐中可以明顯地看到這一點。

家庭和社區(qū)可以做許多政府不能做或做不好的事。在幾乎所有的社會中，照顧家庭成員和其他親屬是個人及家庭的實質(zhì)性責(zé)任。小孩、老人和病人往往是家庭及個人來照管的。例如，在美國，據(jù)說80％的對老人的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)是由家庭提供的。在許多國家中，社區(qū)服務(wù)的范圍十分廣泛，從幼兒入托、老人照管到環(huán)境衛(wèi)生、娛樂保健等無所不包。將家庭和社區(qū)當(dāng)作一種政策工具的優(yōu)點在于，它們不花或很少花政府的錢（除非政府提供基金或補助）；在許多服務(wù)領(lǐng)域（如殘疾人的照顧），家庭和社區(qū)比其他工具更合適；而且這種工具在大部分社會受到廣泛的支持和歡迎。但是，家庭和社區(qū)作為一種政策工具，是虛弱無力的，它們往往只能作為一種輔助工具來使用，而且這種工具也產(chǎn)生了公平方面的問題，尤其是對照顧者來說更是如此（為什么本來是政府或全社會要做的事，要由家庭和社區(qū)自己承擔(dān)？）。

二、志愿者組織作為一種政策工具，志愿者組織的活動免受國家強制力和經(jīng)濟利益分配的約束。志愿者組織提供某些社會服務(wù)。例如，慈善機構(gòu)為窮人提供醫(yī)療保健、教育和食品；志愿者團體提供諸如清潔海灘和公園的公益服務(wù)等。在傳統(tǒng)社會里，志愿者或非營利組織就提供了大量的社會服務(wù)尤其是從事公益事業(yè)，現(xiàn)代福利國家的出現(xiàn)曾一度降低了它們發(fā)揮作用的重要性程度。即便如此，在當(dāng)代社會中，它們?nèi)匀槐粡V泛地當(dāng)作一種處理社會問題的重要手段。據(jù)說，在美國這樣一個崇尚個人主義和物質(zhì)利益的典型國度里，非營利組織提供的服務(wù)比政府提供的服務(wù)要多得多。在我國，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，志愿者或非營利組織作為一種政策工具的地位和作用也將日趨重要。

從理論上說，志愿者組織是一種提供社會服務(wù)的有效手段，因為建立在自覺自愿基礎(chǔ)上提供的服務(wù)是可靠的和低成本的；這種手段也是靈活的和具有回應(yīng)性，能迅速滿足服務(wù)者需要（例如，在救災(zāi)方面，志愿者組織的行動往往比政府快）；由志愿者提供社會服務(wù)還可以減少對政府的行動的需要或減輕政府的負(fù)擔(dān)。但是，志愿者組織這種政策工具的應(yīng)用范圍有限，大量的經(jīng)濟與社會問題不能通過這種手段來處理；志愿者組織也容易蛻化而變成準(zhǔn)官僚機構(gòu)，從而降低它的效能和效益；許多社會成員既沒時間也沒有所需的資源去從事公益勞動。

三、市場市場是一種最重要且最有爭論的非強制性工具。買賣雙方（消費者和廠商）之間的自愿的相互作用——消費者依其手中握有的有限數(shù)量的貨幣想盡可能多地購買商品，而廠商則尋求利潤的最大化——往往會帶來雙方都滿意的結(jié)果。從理論上看，盡管雙方都是自利的經(jīng)濟人，但作為一個總體的社會可以從它們的相互作用中獲益，即實現(xiàn)社會福利的最大化；而且為社會上所需要的一切東西都可能通過市場以最低的價格提供。因此，那些對醫(yī)療保健和教育有需要者可以從為盈利而運作的醫(yī)院和學(xué)校中購買相應(yīng)的服務(wù)。作為一種應(yīng)用廣泛的工具，市場是提供私人物品的最有效益和效率的手段，是資源配置的有效工具；在某些公共物品和服務(wù)領(lǐng)域，市場工具也可能是改進(jìn)效率和效益的一種有效途徑。然而，市場工具有其明顯的局限性，在大部分公共物品和服務(wù)領(lǐng)域中，它并不是一種有效的工具，它不能有效地提供諸如國防、警察、路燈一類的純公共物品；由于存在著不同類型的市場失靈，市場在提供收費物品和公有池塘物品上也存在困難；此外，市場工具也產(chǎn)生嚴(yán)重的公平方面的問題。因此，市場工具的應(yīng)用往往需要有其他工具（如管制）來配合?！?.混合工具

混合工具結(jié)合了自愿工具和強制性工具兩者的某些特征及優(yōu)點。它們允許政府在一定程度上卷入非國家行動者的活動，而將最終的決策權(quán)留給私人部門，這類工具主要包括信息傳播、規(guī)勸、補貼、產(chǎn)權(quán)拍買、征稅和使用者付費等。一、信息和規(guī)勸信息傳播是一種消極性的工具。它由政府向個人、公司及社會發(fā)布或提供信息，以期待所期望的行為發(fā)生。因為一旦人們獲得相關(guān)問題的知識或信息，就能作出更明智的行動選擇。例如，政府發(fā)布經(jīng)濟社會統(tǒng)計方面的信息，公司及個人可以從中作出關(guān)于經(jīng)濟社會狀況的結(jié)論并作出相關(guān)的行動上的反應(yīng)；又如政府要求煙草公司在煙盒上印上“吸煙危害健康”的標(biāo)識，以引導(dǎo)公民不吸煙或少抽煙。

規(guī)勸（或說服）是政府試圖說服人們?nèi)プ龌虿蛔瞿呈?，即力求改變被說服者的偏好和行動，而不只是發(fā)布信息而期待所要求的行為發(fā)生，但不通過強制性的獎懲來使行為發(fā)生。例如，政府規(guī)勸人們愛護環(huán)境，形成良好的生活習(xí)慣，參加體育鍛煉，不要浪費水資源，使用公共交通工具等。政府部門及官員與企業(yè)界和勞工代表的協(xié)商也被當(dāng)作一種規(guī)勸的形式。信息傳播和規(guī)勸工具的優(yōu)點是：它們?nèi)菀资褂们逸^穩(wěn)定；它們是政府對處理那些尚未有明確解決方案的問題的一個便利的出發(fā)點；而且通過這種工具而使問題得到解決的話，那么，就不必再作其他任何事情了。這種工具也是一種民主的手段，與重視自由、個人價值的民主規(guī)范相一致。但是，信息傳播和規(guī)勸這種工具是一種虛弱無力的工具，它只希望或要求人們做某事，而沒有實際上要人們做某事。如果沒有其他工具配話，這種工具的效果往往是有限的。

二、補貼補貼是指各種由政府或由政府指導(dǎo)的機構(gòu)給個人、公司及其社會團體的財政轉(zhuǎn)移形式，目標(biāo)是讓得到資助者采取政府所希望發(fā)生的行為。盡管最后的選擇權(quán)留給受資助者，但采取所期望發(fā)生的行為的可能性因補貼而增加。補貼有各種形式，包括撥款、稅收減免和擔(dān)保書等。撥款通常提供給生產(chǎn)者，目的是使生產(chǎn)者提供更多的所要求的物品或服務(wù)。這種開支來自于政府的歲入，并必須經(jīng)過立法機關(guān)批準(zhǔn)，撥款的例子有政府給大中小學(xué)和公共交通的?？畹?。稅收減免作為一種隱蔽的補貼形式，是一種對政府有相當(dāng)吸引力的工具，它實施起來更容易，它不必經(jīng)過立法批準(zhǔn)，因為它實際上不花一分錢。擔(dān)保書是一些具有面值、由政府給予某些消費者以某種特殊的物品和服務(wù)的文書，消費者將這種證明交給其所喜歡的供應(yīng)商，后者又將這種證明交給政府以獲得補償。此外，低利息貸款也是一種補助形式。

補貼作為一種政策工具的優(yōu)點有：它易于確立并加以實施；對政府官員來說，它是一種靈活的工具；能夠鼓勵創(chuàng)新；具有更高的政治可行性。其缺點有：補貼需要財政資金（稅收減免除外），而要錢總是困難的；獲得關(guān)于補貼是否達(dá)成目的（即所希望的行為是否發(fā)生）方面信息的成本是昂貴的；它不是處理危機的合適工具；補助也往往過多過濫而導(dǎo)致失效；此外，一旦補貼建立起來就難以取消。

三、產(chǎn)權(quán)拍賣作為一種混合工具，產(chǎn)權(quán)拍賣基于這樣的假定：市場通常是最有效的配置工具，政府通過產(chǎn)權(quán)拍賣，在沒有市場的公共物品和服務(wù)領(lǐng)域建立起市場。市場通過確定一定數(shù)量的對消費者指定的資源和可轉(zhuǎn)移的產(chǎn)權(quán)而建立起市場，這創(chuàng)造人為的稀缺，并讓價格機制起作用。這種工具使用的一個典型例子是污染防治。許多國家采用了這種工具來控制有害污染物的排放?；舅悸肥牵赫_定可以進(jìn)入市場的污染物的量，并定期拍買可利用的釋放數(shù)量的產(chǎn)權(quán)。在我國已開始了這方面的試驗（太原市的控制二氧化硫排放量就采用了這種辦法）。另一個典型例子是控制城市道路機動車數(shù)量尤其是出租車牌照的拍買。此外，在水資源利用方面，我國也開始采用產(chǎn)權(quán)交易方式（典型例子是浙江省的義烏市與東陽市就水資源的使用進(jìn)行了產(chǎn)權(quán)交易）。產(chǎn)權(quán)拍買的最大優(yōu)點是它創(chuàng)造了市場，將競爭機制引入公共物品及服務(wù)的提供，并且它是一種具有靈活性的工具。其最大的缺點是鼓勵投機行為甚至產(chǎn)生欺詐行為，同時，它也是一種不公平的工具。

四、稅收和使用者付費稅收是一種法律上規(guī)定的由個人和公司對政府的強制性支付，其主要目的通常是增加政府開支的財政資源。它也可以用作一種政策工具以引發(fā)政府所希望的行為或限制所不希望的行為。例如，在許多國家，各種工資稅被用來資助各種社會保險項目；政府對某些特殊的物品、服務(wù)或活動（如香煙、酒、博彩）征收附加稅來間接地限制其消費或績效。使用者付費可以看作稅收這樣一種政策工具的創(chuàng)新性應(yīng)用形式。政府對某種物品、服務(wù)或行為確定“價格”，由使用者或行為者支付這種費用。使用者付費類似于產(chǎn)權(quán)拍買，是管制和市場兩種工具的混合。使用者付費經(jīng)常被用于控制負(fù)的外部性特別是控制污染的領(lǐng)域，它也被用于城市交通控制。稅收和使用者付費的主要優(yōu)點是：它們?nèi)菀状_立；提供財政激勵；有助于革新；是一種靈活的工具。其主要缺點是：稅收和收費水平難以準(zhǔn)確確定；在得到一種最優(yōu)化的收費標(biāo)準(zhǔn)的實驗過程中，資源有可能被誤置：不能用作處理危機的工具。此外，管理成本高且繁雜。[思考題]1.簡述政策工具的興起及其原因。2.政策工具研究有哪些基本途徑？3.試比較強制性工具、非強制性工具和混合工具各自的特點和優(yōu)劣。4.結(jié)合我國轉(zhuǎn)軌時期的政策實踐，論述政策工具選擇的重大現(xiàn)實意義。第五章政策過程的概念框架本章要點：●階段途徑的形成●階段途徑的評價●制度理性選擇框架●多源流框架●中斷—平衡框架●辯護聯(lián)盟框架●政策擴散框架●政策過程的基本階段§1.政策過程的階段途徑

在20世紀(jì)80年代以前，政策過程研究的基本和主導(dǎo)的途徑是階段途徑，即把政策過程分為若干階段來加以分別的研究，這種途徑被稱為階段啟發(fā)法(thestagesheuristic)。近二十年來，階段途徑受到了批評與挑戰(zhàn)，人們提出了各種新的替代途徑或概念框架，從而豐富了政策過程的理論。一、階段途徑的形成迄今為止，了解政策過程的最成熟和最有影響的途徑仍然是階段途徑。這種途徑發(fā)源于拉斯韋爾，經(jīng)過瓊斯(CharlsJones)、安德森(JamesAnderson)、布魯爾（G·D·Brewer）和狄龍(PeterDeleon)等人的論述，而在20世紀(jì)70、80年代成熟起來，成為了解政策過程的基本的，甚至是唯一途徑。該途徑將政策過程劃分為一系列階段或環(huán)節(jié)——通常包括政策議程，政策規(guī)劃與合法化、執(zhí)行、評估和終結(jié)等階段，并在每一階段討論影響政策過程的各種基本因素?！窭鬼f爾在《政策科學(xué)》（1951）、《決策過程》（1956）和《政策科學(xué)展望》（1971）等著作尤其是在《決策過程》這一論著中，他將決策過程劃分為情報、建議、規(guī)定、行使、應(yīng)用、終結(jié)和評價七個階段。這是政策科學(xué)中關(guān)于政策過程的階段劃分的起源?！窭鬼f爾在耶魯大學(xué)的學(xué)生布魯爾發(fā)表了一篇題為“政策科學(xué)的出現(xiàn)”的論文。文中根據(jù)拉斯韋爾的思路，提出了政策過程的六個階段學(xué)說，這六個階段分別是創(chuàng)議、估計、選擇、執(zhí)行、評估和終結(jié)。他的六階段說對20世紀(jì)70年代中期以后政策過程的階段框架的形成產(chǎn)生了深刻的影響?！癍偹沟摹豆舱哐芯繉?dǎo)論》（1970、1977和1984）。該書將政策過程看作是由如下11個功能活動環(huán)節(jié)或階段所構(gòu)成的過程，即感知／定義、匯集、組織、表述、議程確立、方案形成、合法化、預(yù)算、執(zhí)行、評估、調(diào)整／終結(jié)。●安德森的《公共決策》（1975、1979），該書將政策過程的功能活動劃分為發(fā)下五個范疇：問題的形成、政策方案的制定、政策方案的通過、政策的實施、政策的評價；布魯爾和狄龍的《政策分析的基礎(chǔ)》（1983），該書確立了政策過程的基本階段及其理論基礎(chǔ)。●梅(J·May)和韋達(dá)夫斯基(A·Wildavsky)在《政策周期》（1978）這一論著中也提出了類似的政策過程的階段模式。

二、階段途徑的成就與局限性階段途徑的主要成就表現(xiàn)在：一是簡化了復(fù)雜的政策過程，將涉及眾多因素和活動的政策過程分解成若干階段或環(huán)節(jié)，并對每一階段加以解剖和分析，這是了解政策過程的實質(zhì)的必不可少的一步。二是它帶來了眾多的關(guān)于政策過程各階段研究的成果，加深了人們對政策過程的認(rèn)識，豐富了政策科學(xué)的理論。特別是20世紀(jì)70、80年代，它引發(fā)了對政策議程、政策執(zhí)行、政策評估和政策終結(jié)的深入研究，產(chǎn)生出一批有影響的論著。

例如:波爾比(N·Polsby)的《美國的政治革新》（1984），金頓(J·Kingdon)的《議程、備選方案和公共政策》（1984）,里夫林(A·Rivlin)的《社會行動的系統(tǒng)思維》（1971），奎德(E·Quade)的《公共決策分析》（1983），普雷斯曼(J·Pressman)和韋達(dá)夫斯基的《執(zhí)行》（1973），巴達(dá)克(E·Bardach)的《執(zhí)行游戲》（1977），馬茲曼尼安(D·Mazmanian)和薩巴蒂爾（P·Sabatier）的《執(zhí)行和公共政策》（1983），舒什曼(E·Suchman)的《評估研究》91967），考夫曼(H·Kaufman)的《政策組織是永存的嗎？》（1976）等。

三是它為了解現(xiàn)實的政策運行提供了一種有用的概念框架，尤其是它與常識相一致，易于被接受、把握和應(yīng)用于實踐之中。階段途徑的局限性也是顯而易見的：它把復(fù)雜的政策過程還原為若干階段來分別加以研究，并往往用線性的觀點來看待各階段的關(guān)系，即它們被看作是一種在時間上前后相續(xù)的過程；它并未深入探究政策過程中的因果關(guān)系，對政策過程的解釋不充分，也難以進(jìn)行預(yù)言；它對政策實踐的了解是片面的，其應(yīng)用也是有限的。因而這種途徑被有的學(xué)者稱為“教科書途徑”。

三、對階段途徑的批評

80年代末以來，階段途徑因其自身的問題與局限性而受到了許多政策分析學(xué)者的批評。1987年，R·Nakamura在一篇題為“教科書式的政策過程與執(zhí)行研究”的論文中，首次對階段途徑提出質(zhì)疑，認(rèn)為被廣泛應(yīng)用的階段途并未得到準(zhǔn)確的說明，因而不能成為一種“范式”。1988年開始，薩巴蒂爾在幾篇相關(guān)的論文中指出，政策過程的階段啟發(fā)法作為研究和教學(xué)的基礎(chǔ)有著嚴(yán)重的局限性，特別是它忽視了觀念或思想在政策演化中的作用。薩巴蒂爾在《政策過程理論》一書中將對階段途徑的批評歸納為如下四點：

1.階段途徑并不是一種真正的因果理論，因為它并未揭示出政策過程各階段之間的內(nèi)在因果關(guān)系；相反，每個階段的研究都形成自身的而幾乎與其他階段無關(guān)的理論。2．它對各階段的先后順序的描述是不準(zhǔn)確的。實際上，政策過程的各個階段是交叉的、相互作用的。例如，項目的評估影響議程的確立，政策規(guī)劃與合法性也隨官僚試圖執(zhí)行模糊不清的法規(guī)而出現(xiàn)。

3．階段途徑帶有一種偏見，它所注重的是一種立法上的、自上而下的過程，其焦點集中在重大法規(guī)的通過與執(zhí)行，而忽視在特定的政策領(lǐng)域內(nèi)有無數(shù)的政策與法規(guī)的執(zhí)行與評估的相互作用。

4．這種途徑往往持有唯一或單一的政策周期的假定，把政策過程的循環(huán)反復(fù)和長期性及復(fù)雜性過分簡單化了。薩巴蒂爾等人得出的基本結(jié)論是：階段啟發(fā)法已經(jīng)失去其生命力和有效性，即它已經(jīng)過時，必須建立起更好的理論框架來取而代之?！?.政策過程的新理論框架

近20年來，西方政策分析學(xué)者在批判反思階段啟發(fā)法的基礎(chǔ)上，提出了各種關(guān)于政策過程的新理論框架，包括制度理性選擇框架、多源流框架、中斷—平衡框架、辯護聯(lián)盟框架、政策擴散框架、因果性途徑、權(quán)力角斗場理論、文化理論、建構(gòu)主義框架、政策論域框架等。

一、制度理性選擇框架制度理性選擇(InstitutionalRationalChoice)不是單一的框架，而是一類框架。這一類框架的焦點是，制度規(guī)則是如何改變由物質(zhì)上的自我利益所激勵的自覺理性個人的行為。盡管大部分制度理性選擇文獻(xiàn)集中在一系列特殊的制度，如美國的國會與行政機構(gòu)的關(guān)系，但是其一般的框架的范圍十分廣泛，并且已被應(yīng)用到美國和其他國家的重要的公共政策問題上。它是目前政策過程的新理論框架中較為成熟和較具影響力的途徑。奧斯特羅姆(E·Ostrom)的《制度理性選擇：制度分析和發(fā)展框架的評估》（載于《政策過程理論》一書中）一文對這種途徑作了很好的說明。

二、多源流框架多源流框架(theMultiple-StreamsFramework)是由金頓在《議程、備選方案和公共政策》（1984）一書中根據(jù)科恩、馬奇和奧爾森等人的有關(guān)組織行為的“垃圾桶模式”而提出的。它將政策過程看作由如下三股源流所構(gòu)成的過程：問題流（由關(guān)于各種問題的數(shù)據(jù)以及各種問題定義的支持者所組成）、政策流（包含政策問題的解決方案的支持者）和政治流（由選舉和民選官員所組成）。依金頓的觀點，這三種源流平時彼此獨立運行，只有當(dāng)“機會窗戶”打開時，才允許政策企業(yè)家將不同的源流配對。如果政策企業(yè)家取得成功，那么結(jié)果就是重大的政策變化。盡管多源流框架并不總是清楚和內(nèi)在地一致的，但它似乎可以應(yīng)用于非常廣泛的政策領(lǐng)域，它的文獻(xiàn)在社會科學(xué)領(lǐng)域中也被廣泛地應(yīng)用。

三、中斷—平衡框架中斷—平衡框架(Punctuated-EquilibriumFramework)最初是由鮑姆加特納(F·Baumgartner)和B·瓊斯(BryanJones)在《美國政治中的議程和不穩(wěn)定性》（1993）一書中提出的。它認(rèn)為，美國的政策（制定）過程以被短期的重大政策變化所打斷的長期漸進(jìn)變化作為特征。當(dāng)反對者設(shè)法形成新的“政策形象”，并探索多方面的政策發(fā)生的可能性時，就會發(fā)生重大的政策變化。這一框架最初被用于解釋立法變化，最近它的應(yīng)用范圍被擴展，用于分析和解釋聯(lián)邦政府預(yù)算的長期變化。

四、辯護聯(lián)盟框架辯護聯(lián)盟框架(TheAdvocacyCoalitionFramework)是由薩巴蒂爾和詹金斯—史密斯(Jenkins-Smith)在“政策變化和政策取向的學(xué)習(xí)”（1988）和《政策變化和學(xué)習(xí)》（1993）等論著中提出的，它主要關(guān)注政策次屬系統(tǒng)中辯護聯(lián)盟——每個聯(lián)盟由來自于不同機構(gòu)的享有共同政策信念的行動者所構(gòu)成——的相互作用。這種框架花了大量的時間來描繪政策精英的信念系統(tǒng)，并分析那些可能出現(xiàn)的跨聯(lián)盟政策取向?qū)W習(xí)的條件。這種途徑在經(jīng)合組織國家中引起了相當(dāng)大的興趣，也帶來了某些建設(shè)性的批評。

五、政策擴散框架政策擴散框架(PolicyDiffusionFramework)是由F·S貝里(FrancesStokesBerry)和W貝里(WilliamBerry)在“作為政策創(chuàng)新的州彩票抽獎法”（1990）和“州的稅制創(chuàng)新”（1992）等論文中提出的。它力圖解釋在跨州或地方在采納特殊政策創(chuàng)新（如抽彩票