公共政策分析 教案 9政策終結(jié)與周期

PAGEPAGE1第九章政策終結(jié)與周期政策終結(jié)（policytermination）是政策周期過(guò)程的最后一環(huán)，但也被認(rèn)為是承上啟下的一環(huán)。近10年來(lái)，政策終結(jié)成為政策科學(xué)研究的一個(gè)熱點(diǎn)；政策周期理論，則把政策制定、政策執(zhí)行、政策評(píng)估、政策監(jiān)控和政策終結(jié)的過(guò)程視為一個(gè)政策周期（policycycle），而政治（政策）—經(jīng)濟(jì)周期理論則力求說(shuō)明政策周期與經(jīng)濟(jì)周期之間存在著密切的關(guān)系；最后，從政策的長(zhǎng)期發(fā)展看，不同的國(guó)家或地區(qū)、不同的公共部門都會(huì)形成自己獨(dú)特的政策變化模式，這是政策變化（policychange）理論所要探討的。政策終結(jié)決策者在政策評(píng)估獲得政策結(jié)果的信息后，必須對(duì)的政策去向做出判斷和選擇：是繼續(xù)、調(diào)整這項(xiàng)政策，還是終止該政策？如果決定終止，這就意味著該政策生命的結(jié)束。及時(shí)地終止一項(xiàng)多余的、無(wú)效的或已完成使命的政策，有助于提高政策的績(jī)效。政策終結(jié)概述1．政策終結(jié)研究的興起一直到20世紀(jì)90年代初，政策終結(jié)的研究在政策科學(xué)的發(fā)源地美國(guó)都是很少的。隨著美國(guó)1994年國(guó)會(huì)大選使民主黨憑借一篇關(guān)于精簡(jiǎn)政府的競(jìng)選綱領(lǐng)獲得了兩院的控制權(quán)以及其后美國(guó)再造政府運(yùn)動(dòng)的推展，需要終結(jié)的機(jī)構(gòu)和過(guò)時(shí)的政策法規(guī)的增多，美國(guó)的研究者和政府官員都認(rèn)識(shí)到了終結(jié)在美國(guó)政策研究和實(shí)踐中的重要地位。MarkR.Daniels,MarkR.Daniels,TerminatingPublicPrograms:AnAmericanPoliticalParadox.Armonk,NewYork:M.E.Sharp,Inc.,1997,p12.See,MarkR.Daniels,TerminatingPublicPrograms:AnAmericanPoliticalParadox:AnAmericanPoliticalParadox.Armonk,NewYork:M.E.Sharp,Inc.,1997,pp.15-40.1976年，《政策科學(xué)》雜志出版了關(guān)于政策終結(jié)的一期特刊。PolicySciences7,no.2(June1976).作為這一特刊的編輯，巴達(dá)克（EugeneBardach）在導(dǎo)言守首次力圖對(duì)政策終結(jié)為什么出現(xiàn)、如何出現(xiàn)以及會(huì)遇到何種障礙等問(wèn)題做出概括。他的“作為一種政治過(guò)程的政策終結(jié)”一文是這期特刊的主要文章。該文對(duì)“終結(jié)的形式，由誰(shuí)支持終結(jié)，為什么終結(jié)很少被接受，怎樣減輕終結(jié)的困難”等問(wèn)題作了分析，他將終結(jié)看作政策采納的一種特殊場(chǎng)合——采納政策A，就意味著終結(jié)政策B。PolicySciences7,no.2(June1976).在這期雜志中，有本恩（RobertBehn）的一篇關(guān)于“馬賽諸塞公共培訓(xùn)學(xué)校的終結(jié)”的文章，通過(guò)對(duì)這一成功政策終結(jié)案例的研究，他提出了關(guān)于政策和組織終結(jié)的12點(diǎn)建議。對(duì)政策終結(jié)研究領(lǐng)域最有影響的人物還有考夫曼（HerbertKaufman）和狄龍（P.Deleon）等人?？挤蚵谒摹墩M織是不朽的嗎？》和《時(shí)間、機(jī)遇和組織》HerbertKaufman,AreGovernmentalOrganizationsImmortal?Washington,HerbertKaufman,AreGovernmentalOrganizationsImmortal?Washington,DC:Brookings,1976;Time,ChanceAndOrganizations:NaturalSelectioninaPerilousEnvironment.Chatham,Nj:ChathamHouse,1987.德龍則提出了一個(gè)關(guān)于政策終結(jié)障礙的理論框架（terminationobstaclesframework），它包括6種障礙：（1）心理上的抵觸；（2）機(jī)構(gòu)的持久性；（3）組織和機(jī)構(gòu)對(duì)環(huán)境的適應(yīng)性；（4）反終結(jié)的聯(lián)盟；（5）法律程序上的障礙；（6）終結(jié)的高成本。這三位學(xué)者的理論成果為政策終結(jié)領(lǐng)域的其他學(xué)者提供了研究途徑或概念框架，被應(yīng)用到具體的政策終結(jié)案例上。這已取得了一定的成果，如繆勒（KeithMueller）等人應(yīng)用了考夫曼的組織生命周期模型分析聯(lián)邦衛(wèi)生計(jì)劃案例和地方政府重組的案例而諾里斯–蒂雷爾（Norris–Tirrell）則應(yīng)用了德龍的政策終結(jié)障礙的理論框架分析非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的組織終結(jié)——兒童傷殘服務(wù)機(jī)構(gòu)的解體。新近的政策終結(jié)研究成果則體現(xiàn)在《國(guó)際公共行政學(xué)雜志》1997年的一期論政策終結(jié)的?？?，InternationalJournalofPublicAdministration20,no.12,1997.這期專刊的名稱是“公共政策和組織終結(jié)”，收入了5篇論文，它們?nèi)拷⒃谙惹罢撜呓K結(jié)的文獻(xiàn)特別是考夫曼和德龍的著作的基礎(chǔ)上。InternationalJournalofPublicAdministration20,no.12,1997.2．政策終結(jié)的概念從字面上看，終結(jié)是終止、結(jié)束之意。所有事物都有發(fā)生、發(fā)展到衰亡（終結(jié)）的過(guò)程。因而終結(jié)既是一種普遍的自然現(xiàn)象，也是一種普遍的社會(huì)現(xiàn)象，例如，死亡、退休、破產(chǎn)等都是終結(jié)的表現(xiàn)。政策終結(jié)是一個(gè)專門的政策科學(xué)術(shù)語(yǔ)。從政策過(guò)程的階段看，政策終結(jié)發(fā)生在政策評(píng)估之后，是人們采取的一種政治行為，是提高政策績(jī)效的一種政策行為。政策終結(jié)不僅意味著舊政策的了結(jié)，而且標(biāo)志著新政策的開始。什么是政策終結(jié)？國(guó)外學(xué)者下了不同的定義。德龍認(rèn)為，政策終結(jié)是“政府當(dāng)局對(duì)某一特殊功能、計(jì)劃、政策或組織，經(jīng)過(guò)深入評(píng)估而加以結(jié)束或終止的過(guò)程”。丹尼爾斯認(rèn)為，德龍的定義沒(méi)有考慮到組織自身終結(jié)不合適政策的主動(dòng)性，也不能應(yīng)用于政府精簡(jiǎn)、削減預(yù)算的終結(jié)行為上來(lái)。因此，丹尼爾斯給政策終結(jié)下了一個(gè)不同的定義：政策終結(jié)是對(duì)政府項(xiàng)目、政策、組織的終結(jié)，也是組織為削減預(yù)算對(duì)自身的調(diào)適和政府服務(wù)民營(yíng)化而產(chǎn)生的削減。關(guān)于終結(jié)與政策過(guò)程的關(guān)系，他指出：政策終結(jié)位于政策過(guò)程的末端，對(duì)一項(xiàng)政策的終結(jié)意味著一項(xiàng)新的政策的開始，所以政策終結(jié)也是一個(gè)發(fā)展的概念。See,MarkR.Daniels,TerminatingPublicPrograms:AnAmericanPoliticalParadox.Armonk,NewYork:M.E.Sharp,Inc.,See,MarkR.Daniels,TerminatingPublicPrograms:AnAmericanPoliticalParadox.Armonk,NewYork:M.E.Sharp,Inc.,1997,pp.5-6.因此，可以一般地將政策終結(jié)定義為：政策終結(jié)是政策決策者通過(guò)對(duì)政策或項(xiàng)目進(jìn)行慎重的評(píng)估后，采取必要的措施，以中止那些過(guò)時(shí)的、多余的、不必要的或無(wú)效的政策或項(xiàng)目的一種政治（或政策）行為。政策終結(jié)有三個(gè)特征：（1）強(qiáng)制性。一項(xiàng)政策的終結(jié)總是會(huì)損害一些相關(guān)的人、團(tuán)體和機(jī)構(gòu)的利益，遇到強(qiáng)烈的反抗。因此，往往靠強(qiáng)制力來(lái)進(jìn)行；（2）更替性。政策終結(jié)意味著新舊政策的更替，是政策連續(xù)性特殊表現(xiàn)；（3）靈活性。政策終結(jié)是一個(gè)復(fù)雜而又困難的工作，必須采取審慎而又靈活的態(tài)度，處理好各種動(dòng)因和關(guān)系。政策終結(jié)在政策過(guò)程中占有重要的地位。政策分析學(xué)者對(duì)政策過(guò)程的階段、功能活動(dòng)環(huán)節(jié)做出了不同的劃分。盡管他們所劃分出的階段或環(huán)節(jié)的多少不同，但多數(shù)學(xué)者將政策終結(jié)放在政策過(guò)程的末端，即最后的一個(gè)環(huán)節(jié)或階段，將之視為理性化的政策過(guò)程的最后結(jié)果，或政策（政治過(guò)程）的一個(gè)有機(jī)組成部分。然而，終結(jié)也往往被當(dāng)作過(guò)程的開端而不只是末尾，即糾正一項(xiàng)錯(cuò)誤的政策或一系列項(xiàng)目或修正項(xiàng)目的假定或構(gòu)成成分的開始。因此，終結(jié)不只是對(duì)一項(xiàng)政策的了結(jié)，而且意味著修正或調(diào)整。3．政策終結(jié)的實(shí)際意義及時(shí)地終結(jié)一項(xiàng)錯(cuò)誤的或是已完成歷史使命的政策意義重大。從政策終結(jié)的結(jié)果上看，政策終結(jié)的基本作用表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：（1）節(jié)省資源。因?yàn)檎呓K結(jié)意味著政策活動(dòng)的結(jié)束，某種機(jī)構(gòu)、規(guī)劃、慣例的終止，以及有關(guān)人員的裁減。因此，政策終結(jié)可以減少人力、物力、財(cái)力的無(wú)效消耗，從而節(jié)省有限的政策資源。（2）提高績(jī)效。當(dāng)一項(xiàng)政策在實(shí)施中失敗，無(wú)法解決所面臨的政策問(wèn)題時(shí)，舊政策的終結(jié)就意味著新政策的啟動(dòng)、新規(guī)劃的誕生以及相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員的更新與發(fā)展，這無(wú)疑有利于更好地解決問(wèn)題，促進(jìn)政策績(jī)效的提高。（3）避免僵化。所謂政策僵化，指的是一項(xiàng)長(zhǎng)期存在，沒(méi)有及時(shí)予以終結(jié)的政策，在發(fā)展變化了的環(huán)境下，繼續(xù)執(zhí)行該政策，不僅不能解決問(wèn)題，反而成為解決問(wèn)題的阻力與障礙,帶來(lái)嚴(yán)重的不良后果。政策終結(jié)可以避免政策僵化。（4）優(yōu)化政策。政策終結(jié)有助于促進(jìn)政策優(yōu)化，表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是政策人員的優(yōu)化；二是政策組織優(yōu)化。政策組織的優(yōu)化是公共政策優(yōu)化的核心內(nèi)容,優(yōu)化的政策人員只有在優(yōu)化的組織機(jī)構(gòu)中才能制定和執(zhí)行優(yōu)化的政策。在當(dāng)前我國(guó)，推進(jìn)政策終結(jié)事業(yè)的意義重大。我國(guó)正處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期，許多不適宜新體制的舊政策應(yīng)該予以終結(jié)。在機(jī)構(gòu)改革和政企分開的過(guò)程中，一些不適應(yīng)改革需要的機(jī)構(gòu)需要終結(jié)；在政治體制進(jìn)一步深化改革的過(guò)程中，在致力于塑造一個(gè)服務(wù)型政府的過(guò)程中，政府的一些機(jī)構(gòu)、功能、政策需要裁撤或者更新。例如，行政審批的改革和政府一站式辦公的推行都需要在政府部門內(nèi)部對(duì)一些機(jī)構(gòu)，規(guī)章命令進(jìn)行必要的終結(jié)。如果不能及時(shí)地進(jìn)行終結(jié)，將有礙于我國(guó)的改革開放和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程。終結(jié)過(guò)時(shí)的，失效的政策可以節(jié)省我國(guó)有限的資源，促進(jìn)政策的更新。改革開放以來(lái)，黨和國(guó)家重視政策終結(jié)工作。改革開放之初，各地在不同程度地遇到一些政策和法規(guī)上的障礙，原有的許多具體政策已不適應(yīng)變化了的新情況，不適應(yīng)新時(shí)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，但又沒(méi)有宣布作廢，及時(shí)終止，而新的政策措施也沒(méi)有及時(shí)制定出臺(tái)，許多應(yīng)該辦、能夠辦且應(yīng)抓緊辦的事情卻辦不成，貽誤了時(shí)機(jī)，制約了我國(guó)改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展。有鑒于此，國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)政府及時(shí)進(jìn)行政策清理，廢止了大量的“紅頭文件”，為改革開綠燈。我國(guó)加入WTO之后，為了與WTO的法律框架相適應(yīng)，國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)政府又進(jìn)行了一次大規(guī)模的清理“紅頭文件”的工作，廢止了一大批過(guò)時(shí)的或與WTO規(guī)定相抵觸的政策。這種政策終結(jié)工作優(yōu)化了相關(guān)政策，并提高了政策績(jī)效。但是，我國(guó)政策終結(jié)工作并不規(guī)范，它仍然是我國(guó)政策過(guò)程的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。主要的問(wèn)題是：一是政策終結(jié)的程序不合法。終結(jié)的程序不合法，政策出臺(tái)是要符合法定程序的，其終結(jié)也是如此，“程序之所以重要，是因?yàn)槌绦蚴且?guī)范政府行為的經(jīng)常性的、經(jīng)過(guò)時(shí)間驗(yàn)證的現(xiàn)實(shí)有效的主要途徑。然而在政策實(shí)踐中，不按照法定程序進(jìn)行終結(jié)的現(xiàn)象是有發(fā)生，特別是在地方政府，如一分紅頭文件就可以終結(jié)一項(xiàng)政策，這違背政策共識(shí)的程序，及政策最后要以公報(bào)、決定、決議等形式向全社會(huì)公布。以發(fā)布紅頭文件來(lái)終結(jié)政策，會(huì)使政策終結(jié)過(guò)程出現(xiàn)隨意性，也不利于細(xì)膩地理順因?yàn)檎呓K結(jié)而帶來(lái)的變動(dòng)的利益關(guān)系。二是對(duì)終結(jié)的重視不夠。理論界關(guān)于成功政策終結(jié)的案例的討論和研究并不多，而一些政府官員也對(duì)政策的終結(jié)缺乏足夠的重視，以為終結(jié)一項(xiàng)政策是靠命令就可以做到的事，而真正在終結(jié)的過(guò)程中碰到了障礙又沒(méi)有足夠的心理和策略的準(zhǔn)備去解決面臨的終結(jié)的困境。三是政策終結(jié)的力度不夠，隨著我國(guó)政治體制改革的加快和政府職能的轉(zhuǎn)變，許多過(guò)時(shí)的規(guī)章、制度、命令、政策需要清理和終結(jié)。但是由于種種障礙因素的存在，終結(jié)的力度不夠，一些過(guò)時(shí)的政策在今天仍然存在，例如，深圳市的二線關(guān)使香港回歸以前因?yàn)闉榱朔乐雇刀涩F(xiàn)象而設(shè)置的，至今仍然存在，每天都有很多人因?yàn)檫^(guò)關(guān)浪費(fèi)金錢和時(shí)間。因此，推進(jìn)我國(guó)政策終結(jié)的事業(yè)不僅意義重大，而且十分迫切，它是加快我國(guó)決策科學(xué)化民主化進(jìn)程的重要一環(huán)。二、政策終結(jié)的原因、類型與方式1．政策終結(jié)的原因政策終結(jié)的一般原因是：（1）財(cái)政困難。財(cái)政赤字、稅收減少等而導(dǎo)致政策或項(xiàng)目的終結(jié)；（2）政府的低效率。即政府機(jī)構(gòu)的效率太低、成本太高而導(dǎo)致政策或項(xiàng)目的終結(jié)；（3）政治意識(shí)形態(tài)。意識(shí)形態(tài)以及價(jià)值觀念的改變或沖突導(dǎo)致政策或項(xiàng)目的終結(jié)；（4）行為理論的變化。即關(guān)于人性、行政管理和社會(huì)服務(wù)應(yīng)如何提供方面理論的變化導(dǎo)致政策或項(xiàng)目的終結(jié)；（5）學(xué)習(xí)。采用“試錯(cuò)法”方式，在政策實(shí)踐中學(xué)習(xí)，隨時(shí)終結(jié)那些錯(cuò)誤的政策或項(xiàng)目除了節(jié)省政策資源，提高政策績(jī)效等原因外，政策終結(jié)的原因還在于政策系統(tǒng)本身的自我更新的特性：一是政策系統(tǒng)是一個(gè)不斷進(jìn)行新陳代謝的系統(tǒng)，必須隨著變化了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以幾國(guó)際形勢(shì)的變化制定新的政策，而有時(shí)只有推陳才能出新，政策終結(jié)包括了這種推陳出新的過(guò)程；二是政策系統(tǒng)也是一個(gè)個(gè)不斷與周圍環(huán)境互動(dòng)、修正自身的過(guò)程。無(wú)論是可利用的資源、所要解決的問(wèn)題，還是政策的環(huán)境都處于一種不確定性變動(dòng)的可能中。即使在決策中不存在責(zé)任和科學(xué)態(tài)度的缺失，經(jīng)過(guò)科學(xué)論證的政策仍有可能在執(zhí)行后，由于變化了的主客觀環(huán)境而失效或產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)。政策分析過(guò)程只能減少政策失效或者負(fù)效應(yīng)發(fā)生的幾率，它并不能保證政策的成功。因此政策終結(jié)非常有必要。它在某種程度上是政策可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵和對(duì)政策錯(cuò)誤的一種補(bǔ)救。“由于現(xiàn)在的后現(xiàn)代社會(huì)的變化和不確定性，由于政策制定者無(wú)法準(zhǔn)確預(yù)見(jiàn)現(xiàn)在的政策在將來(lái)的適應(yīng)性，因此終結(jié)不能起作用的政策是政策制定者從他們的錯(cuò)誤中吸取教訓(xùn)的途徑之一?！盡arkR.Daniels,MarkR.Daniels,TerminatingPublicPrograms:AnAmericanPoliticalParadox.Armonk,NewYork:M.E.Sharp,Inc.,1997,Chapter1.3．政策終結(jié)的類型政策終結(jié)有如下四種基本類型，它們所遇到的阻力依次遞減：（1）功能的終結(jié)。即終止由政策執(zhí)行所帶來(lái)的某種或某些服務(wù)；在政策終結(jié)的所有內(nèi)容中，以功能的終結(jié)最難。因?yàn)橐环矫?，功能的履行或承?dān)，是政府滿足人民需要的結(jié)果，若予取消，勢(shì)必引起各方面的反對(duì)；另一方面，某項(xiàng)功能往往不是由某項(xiàng)政策單獨(dú)承擔(dān)的，而是由許多不同政策和機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)的，要予終止往往需要做大量的組織和協(xié)調(diào)工作。（2）機(jī)構(gòu)的終結(jié)。伴隨著政策終結(jié)進(jìn)行的機(jī)構(gòu)縮減或撤消，就是機(jī)構(gòu)終結(jié)。有些機(jī)構(gòu)是專門為某項(xiàng)政策而設(shè)立的，隨著政策的終止，機(jī)構(gòu)也隨之撤消；有些機(jī)構(gòu)，往往同時(shí)承擔(dān)著多項(xiàng)政策和功能，某項(xiàng)政策的終止不足以導(dǎo)致機(jī)構(gòu)的撤消。因此，通常的做法是通過(guò)縮小規(guī)模，減少經(jīng)費(fèi)等辦法對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行縮減。伴隨著政策終結(jié)進(jìn)行的機(jī)構(gòu)縮減或撤消，就是機(jī)構(gòu)終結(jié)。機(jī)構(gòu)終結(jié)的困難也比較大，因?yàn)樗P(guān)系到有關(guān)人員的切身利益，在實(shí)施時(shí)難免遭到有關(guān)人員的強(qiáng)烈抵制，使得機(jī)構(gòu)終結(jié)無(wú)法順利進(jìn)行。這就是為什么我們會(huì)在現(xiàn)實(shí)生活中看到許多本該隨著某項(xiàng)政策歷史使命結(jié)束而應(yīng)裁撤的機(jī)構(gòu)仍然存在的原因。（3）政策本身的終結(jié)。與前兩種終結(jié)相比，政策本身的終結(jié)所遇到的阻力較小。這是因?yàn)?，就某?xiàng)具體政策而言，其目標(biāo)比較單純，如教育政策、社會(huì)福利政策等，容易進(jìn)行評(píng)估并決定取舍。另一方面，政策更改的成本遠(yuǎn)比功能轉(zhuǎn)變、組織調(diào)整要少得多，因而容易得到實(shí)際部門的認(rèn)可。再加上政策的可選擇性較大，也使得政策本身的終結(jié)在操作上比較容易實(shí)現(xiàn)，不象機(jī)構(gòu)終結(jié)那樣受到多方面的牽制和約束，不容易操作，實(shí)行起來(lái)步履維艱。（4）項(xiàng)目的終結(jié)。即政策的具體項(xiàng)目以及執(zhí)行措施的終結(jié)。在所有終結(jié)內(nèi)容中，項(xiàng)目的終結(jié)是最容易達(dá)成的。因?yàn)榫唧w項(xiàng)目以及執(zhí)行措施與實(shí)際問(wèn)題連接，結(jié)果好壞或影響怎樣有目共睹，容易達(dá)成共識(shí)。政策終結(jié)包括了對(duì)功能、組織、政策和項(xiàng)目的終結(jié)，終結(jié)的難度卻是遞減的。功能是最難消失的，即使在組織被撤消以后，政策的功能也有可能由別的組織來(lái)執(zhí)行，而組織又比政策難以終結(jié)，這是因?yàn)榘ńM織會(huì)犧牲某一項(xiàng)政策尋求自保、政策面對(duì)終結(jié)時(shí)能找到的同盟比組織少的四種原因在內(nèi)。4．政策終結(jié)的方式丹尼爾斯在《公共項(xiàng)目的終結(jié)》一書中認(rèn)為，政策終結(jié)的方式有兩種：一是政策效力減弱的自然老化；二是與強(qiáng)烈抵制政策終結(jié)的力量博弈，使其終結(jié)，這一過(guò)程需要運(yùn)用終結(jié)的策略，也需要強(qiáng)有力的終結(jié)執(zhí)行者，總之，這一過(guò)程困難重重。MarkR.Daniels,TerminatingPublicPrograms:AnAmericanPoliticalParadox.MarkR.Daniels,TerminatingPublicPrograms:AnAmericanPoliticalParadox.Armonk,NewYork:M.E.Sharp,Inc.,1997,p.16.（1）政策廢止。即直截了當(dāng)宣布一項(xiàng)政策的廢止。政府根據(jù)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展變化，不定期地清理、廢止了大量不合時(shí)宜、過(guò)時(shí)了的政策。例如，我國(guó)加入世貿(mào)組織后，全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院當(dāng)即宣布廢止了830余項(xiàng)與WTO規(guī)則不相符合的國(guó)家法律、法規(guī)和政策。（2）政策替代。指的是新政策代替舊政策，但所面對(duì)的問(wèn)題不變，所要滿足的要求不變。在這里，新政策是對(duì)舊政策的補(bǔ)充、修正，目的是更好地解決舊政策所沒(méi)有解決好的問(wèn)題，以充分實(shí)現(xiàn)政策的目標(biāo)。（3）政策合并。指的是舊政策雖然被終止了，但政策要實(shí)現(xiàn)的功能并沒(méi)有取消，而是將其合并到其他的政策中去。合并政策有兩種情況：一是將原有的政策內(nèi)容合并到現(xiàn)有政策中，作為現(xiàn)有政策的一部分；二是將多個(gè)舊政策經(jīng)過(guò)調(diào)整，合并成一個(gè)新的政策。比如，國(guó)務(wù)院將原來(lái)由各部委分別頒布的一些有關(guān)聯(lián)的單行規(guī)章或條例合并成一部完整的行政法規(guī)，由國(guó)務(wù)院來(lái)頒布實(shí)施，這樣就具有了更高的政策權(quán)威，也便于各地更好地執(zhí)行。（4）政策分解。指的是將舊政策的內(nèi)容按照一定的原則分解成幾個(gè)部分，每個(gè)部分各自形成一項(xiàng)新政策。當(dāng)原有的政策過(guò)于龐雜，目標(biāo)眾多以致于影響到該政策的有效執(zhí)行時(shí)，常常采用分解的辦法，將原政策按主要的目標(biāo)分解成幾個(gè)較小的政策。這樣有利于執(zhí)行者明確政策目標(biāo)，提高執(zhí)行效率。（5）政策縮減。指的是采用漸進(jìn)的方式對(duì)政策進(jìn)行終結(jié)，以緩沖終結(jié)所帶來(lái)的巨大沖擊，逐步協(xié)調(diào)好各方關(guān)系，減少損失。主要表現(xiàn)形式有：縮小對(duì)政策的資源投入，減小實(shí)施范圍，放松對(duì)政策執(zhí)行的控制等等。政策縮減的另外一種方式是，把政策中過(guò)時(shí)的不合時(shí)宜部分廢除，而保留了原來(lái)政策中合理的部分。（6）政策的法律化。一項(xiàng)經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期實(shí)行，確實(shí)有效的政策，為了提高其權(quán)威性和強(qiáng)制力，經(jīng)過(guò)立法機(jī)關(guān)或授權(quán)立法的行政機(jī)關(guān)的審議通過(guò)，上升為法律或行政法規(guī)。這是另一種意義上的政策終結(jié)。三、政策終結(jié)的障礙政策終結(jié)并不是向人們想象的那樣是自然而然的結(jié)束過(guò)程，而是一種需要采取行動(dòng)的過(guò)程。由于政策終結(jié)涉及一系列的人員、機(jī)構(gòu)和制度等復(fù)雜因素，因此，政策終結(jié)碰到許多困難或障礙。了解這些問(wèn)題和障礙的所在，有助于采取合適的終結(jié)策略。1.相關(guān)者的心理抵觸“那些與政策相關(guān)的人員都愿意看到政策繼續(xù)存在下去，卻很少有人喜歡聽(tīng)到計(jì)劃失敗或計(jì)劃改變?！边@種心理上的抵觸往往在政策面臨終結(jié)時(shí)會(huì)表現(xiàn)的尤為明顯。對(duì)政策終結(jié)存在抵觸心理的主要有三種人：（1）政策受益者；（2）政策制定者；（3）政策執(zhí)行者。政策制定者不愿意承認(rèn)他們制定的政策不再有存在的必要，更不愿意承認(rèn)在制定政策的過(guò)程中所犯的錯(cuò)誤；政策執(zhí)行者不愿意看到政策的被終止；政策受益者不愿意既得利益受到損失。這三類人的心態(tài)，往往成為政策終結(jié)的首要障礙。這種心理障礙的存在，又使人們?cè)诮忉屨呤r(shí)，常常傾向于從環(huán)境因素中去尋找原因，而不愿檢討政策本身的失誤。2.現(xiàn)存機(jī)構(gòu)的持續(xù)性政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)有如其他社會(huì)政治組織一樣，都具有尋求生存和自我擴(kuò)張的本性，哪怕它已經(jīng)無(wú)事可做，沒(méi)有再存在的必要，情況也一樣。這就給政策終結(jié)帶來(lái)很大的困難。機(jī)構(gòu)的持續(xù)性表現(xiàn)在三個(gè)方面：（1）機(jī)構(gòu)的慣性。當(dāng)不同的機(jī)構(gòu)相互配合并開始執(zhí)行某項(xiàng)政策時(shí)，一種慣性就油然而生了。機(jī)構(gòu)的慣性使政策執(zhí)行一旦開始就很難停止。如果要想修改其方向或讓其停下來(lái)，必須從外部施加很大的力量才能做到。這是因?yàn)闄C(jī)構(gòu)所固有的慣性，使它本能地反對(duì)任何變化的要求。（2）機(jī)構(gòu)的生命力。機(jī)構(gòu)如同人一樣，生存的能力很強(qiáng)，“某一機(jī)構(gòu)存在的時(shí)間越長(zhǎng)，它被終止的可能性就越小，經(jīng)過(guò)一定的時(shí)間，會(huì)形成對(duì)它的繼續(xù)存在的條件和支持”。[美]詹姆斯·E·安德森.公共政策.北京:華夏出版社,1990:211.當(dāng)政策終結(jié)危及到組織機(jī)構(gòu)的生存時(shí),它會(huì)千方百計(jì)地減輕所面臨的壓力,或改變策略,或調(diào)整結(jié)構(gòu),想方設(shè)法地延續(xù)政策終結(jié)的進(jìn)程,給政策的及時(shí)終結(jié)帶來(lái)消極影響。（3）機(jī)構(gòu)的動(dòng)態(tài)適應(yīng)性。在評(píng)估者眼中，機(jī)構(gòu)是相對(duì)靜態(tài)的。但是，機(jī)構(gòu)本身卻有一種動(dòng)態(tài)的適應(yīng)性，可以隨環(huán)境和需要的變化而產(chǎn)生變動(dòng)，甚至能針對(duì)政策終結(jié)的各種措施來(lái)調(diào)整自己的方向，使終結(jié)計(jì)劃夭折或破產(chǎn)。正如查爾斯·瓊斯在《公共政策研究導(dǎo)論》中所指出的：[美]詹姆斯·E·安德森.公共政策.北京:華夏出版社,1990:211.CharlesO.Jones,AnIntroductiontoTheStudyofPublicPolicy(3rd.,ed.).Montery,California:Brooks/ColePublishingCompany,1984,p.236.3.行政機(jī)關(guān)的聯(lián)盟執(zhí)行某項(xiàng)政策而獲既得利益的行政機(jī)關(guān)，往往會(huì)在政策面臨終結(jié)時(shí)結(jié)成聯(lián)盟，共同反對(duì)政策終結(jié)。這些反對(duì)終結(jié)的行政機(jī)關(guān)，一方面會(huì)要求其內(nèi)部成員齊心協(xié)力共同抵制終結(jié);另一方面則互相團(tuán)結(jié)、拉攏和接近政府內(nèi)外有影響的人士抵制終結(jié)。這種執(zhí)行政策既得利益的行政機(jī)關(guān)“一旦它們結(jié)成一個(gè)共同體，就能有效地威脅政策終結(jié)行為”，CharlesO.Jones,AnIntroductiontotheStudyofPublicPolicy(3rd.CharlesO.Jones,AnIntroductiontotheStudyofPublicPolicy(3rd.,ed.).Montery,California:Brooks/ColePublishingCompany,1984,p.236.4.利益集團(tuán)的阻礙由于公共政策大多涉及利益與價(jià)值的分配，因而各利益集團(tuán)必然千方百計(jì)地努力影響公共政策。當(dāng)政策終結(jié)迫在眉睫時(shí)，反對(duì)政策終結(jié)的利益集團(tuán)為維護(hù)既得利益，必然會(huì)采取各種合法或非法的途徑如游說(shuō)或行賄等，以阻止政策終結(jié)。西方公共選擇理論證明，利益集團(tuán)的力量很大，他們總能左右公共政策，他們和政治家、政府官員互相利用，形成一個(gè)“鐵三角”。利益集團(tuán)的存在，使得公共政策終結(jié)更為困難。拿深圳的二線關(guān)為例，它的無(wú)法終結(jié)，有一個(gè)最重要的原因就是利益集團(tuán)的存在，這就是房地產(chǎn)商，由于長(zhǎng)期以來(lái)二線關(guān)的存在，在深圳幾乎形成了這樣一種共識(shí)：住在關(guān)內(nèi)要比關(guān)外高人一等，因此關(guān)內(nèi)要比關(guān)外的房?jī)r(jià)高出一倍，撤關(guān)無(wú)疑是這些房產(chǎn)商不愿意看到的，也是由過(guò)分優(yōu)越感的關(guān)內(nèi)人士不愿意看到的。5.法律程序上的復(fù)雜性任何政策的確定和組織機(jī)構(gòu)的建立，都是通過(guò)一定的法律程序進(jìn)行的，同樣，政策的終止和組織機(jī)構(gòu)的撤消，也必須按照法定的程序來(lái)辦理。政策制定要通過(guò)法定程序，政策終結(jié)也要通過(guò)法定程序。程序上的復(fù)雜性往往影響政策終結(jié)的及時(shí)進(jìn)行。立法機(jī)關(guān)在考慮終止某項(xiàng)政策或法律時(shí)，往往顧慮重重，舉棋不定。因此,許多政策經(jīng)終結(jié)行為因此受阻于法律的滯后性。6.社會(huì)輿論的壓力“公共輿論確定了公共政策的基本范圍和方向。”[美]詹姆斯·E·安德森.公共政策.北京:華夏出版社,1990:95頁(yè).通過(guò)報(bào)紙、刊物、廣播、電視等新聞媒介所形成的社會(huì)公共輿論，不能不對(duì)政策終結(jié)產(chǎn)生影響。在當(dāng)代隨著新聞傳播技術(shù)的日新月異，公共輿論借助于新聞傳播媒介可以滲入到社會(huì)的方方面面和每一個(gè)角落，形成廣泛的社會(huì)影響和巨大的社會(huì)沖擊力。因此，西方國(guó)家稱公共輿論為與立法、行政、司法并立的[美]詹姆斯·E·安德森.公共政策.北京:華夏出版社,1990:95頁(yè).[美]詹姆斯·E·安德森.公共政策.北京:華夏出版社,1990:95頁(yè).7.高昂的成本政策終結(jié)高昂的成本也是影響政策終結(jié)實(shí)施的一個(gè)關(guān)鍵因素。政策終結(jié)的成本有兩種：一是終結(jié)行為本身要付出的成本。本恩的12條建議中的第9條是接受短期內(nèi)費(fèi)用的增加（acceptshort-termcostincreases）。有時(shí)，在短期內(nèi)終結(jié)一項(xiàng)政策的花費(fèi)要比繼續(xù)這項(xiàng)政策的花費(fèi)要多，比如終結(jié)執(zhí)行者要為裁減下來(lái)的人員安排新的崗位和就業(yè)機(jī)會(huì)，或者對(duì)政策的受益者進(jìn)行利益的補(bǔ)償。但是就象中國(guó)的一句古話：“舍不得孩子套不住狼。”為了以后的發(fā)展接受暫時(shí)的代價(jià)是值得的。二是現(xiàn)有政策的沉淀成本。沉淀成本是指投入決策、某個(gè)計(jì)劃或某個(gè)項(xiàng)目的時(shí)間、資金或其他資源的無(wú)法彌補(bǔ)的花費(fèi)。它限制了目前投入的選擇范圍。也就是說(shuō)已經(jīng)在政策上投入的資金人力制約了決策者下一步的行動(dòng)計(jì)劃。這是錯(cuò)誤政策終結(jié)的障礙。政策終結(jié)者總是進(jìn)退維谷，進(jìn)即追加投資，只會(huì)造成更大的損失；退即不追加投資，要面對(duì)的是已投入的資金由于政策終結(jié)無(wú)法收回的結(jié)果?，F(xiàn)行的政策或組織機(jī)構(gòu)已經(jīng)投入了巨額成本但沒(méi)有得到回報(bào)，政策決策者面對(duì)投入的沉淀成本，往往處于進(jìn)退兩難的境地；而政策投入的成本越高，終結(jié)者下決心終結(jié)的難度就越大。此外，終結(jié)有風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)終結(jié)一項(xiàng)政策后的結(jié)果不確定。事實(shí)上，政策終結(jié)后采取的新政策并不能保證一定帶來(lái)更好的結(jié)果。著也使終結(jié)者難以下終結(jié)的決心。綜上所述，政策終結(jié)的障礙可以歸結(jié)為兩類：一類是不可避免的障礙（邏輯上的障礙）。包括人們害怕變革的心理，沉淀成本的存在，政策受益者的心理抵抗，機(jī)構(gòu)的持久性，政策終結(jié)自身的成本和法律程序上的障礙。這或者基于人性，或者基于組織的特性，或者基于現(xiàn)代法治社會(huì)的要求。另一類則是政治上的障礙（非邏輯上的障礙），包括政府決策者責(zé)任的缺失，利益集團(tuán)的尋租，輿論的被操縱。這種障礙在事實(shí)上存在，但是可以通過(guò)提高行政者素質(zhì)和責(zé)任感，加強(qiáng)立法和監(jiān)督的努力來(lái)降低其作用力。四、政策終結(jié)的策略作為一項(xiàng)困難的政策行為，政策終結(jié)要求政策決策者運(yùn)用高度的智慧和技巧，采取靈活的策略，加以妥善處理。所謂政策終結(jié)的策略是指在政策終止過(guò)程中智慧和藝術(shù)的運(yùn)用，實(shí)質(zhì)上它也是一種政治過(guò)程。本恩的12條關(guān)于政策終結(jié)的建議大部分是關(guān)于終結(jié)策略的MarkR.Daniels,MarkR.Daniels,TerminatingPublicPrograms:AnAmericanPoliticalParadox.Armonk,NewYork:M.E.Sharp,Inc.,1997,Chapter5.1.重視說(shuō)理工作，積極爭(zhēng)取支持力量為確保政策終結(jié)的順利進(jìn)行，政策決策者首先應(yīng)該重視做好說(shuō)理工作，消除人們的抵觸情緒，提高人們的思想認(rèn)識(shí)。應(yīng)該通過(guò)有效的說(shuō)理工作，讓人們明白：政策終結(jié)并不是某些機(jī)構(gòu)或個(gè)人前途的喪失，而是改變劣勢(shì)、尋求發(fā)展、邁向成功的新機(jī)會(huì)。政策終結(jié)支持者的態(tài)度和人數(shù)的多寡，是決定政策終結(jié)成敗的關(guān)鍵。政策終結(jié)的倡導(dǎo)者必須努力爭(zhēng)取各種支持力量，求得政府機(jī)構(gòu)內(nèi)外的人們的理解，以推動(dòng)政策終結(jié)的實(shí)現(xiàn)。特別是一些涉及面較廣的政策；擴(kuò)大宣傳，通過(guò)說(shuō)理，消除人們的抵觸情緒的策略。一項(xiàng)舊政策的終止，總會(huì)影響到一部分人的既得利益。為了減少阻礙，可以通過(guò)媒介廣為宣傳，說(shuō)明理由，消除人們的疑慮，提高其思想認(rèn)識(shí)，使他們明白該項(xiàng)政策的終結(jié)并不是某些團(tuán)體或個(gè)人前途的喪失，而是改變劣境，尋求發(fā)展的新機(jī)會(huì)。吸引社會(huì)公眾參加對(duì)政策的評(píng)估，適時(shí)地公開政策評(píng)估結(jié)果，是積極爭(zhēng)取潛在支持者的最好方法。這樣可以使人們充分認(rèn)識(shí)到舊政策的弊端，從而轉(zhuǎn)向支持政策的終結(jié)。但由于政策評(píng)估本身存在的困難和影響評(píng)估公正結(jié)論的諸多因素的存在，使得人們往往對(duì)評(píng)估結(jié)論產(chǎn)生懷疑。因此，政策終結(jié)者在采用這種方法促進(jìn)政策終結(jié)時(shí)，必須使評(píng)估結(jié)論經(jīng)得起實(shí)際的檢驗(yàn)?？梢圆扇?zhēng)取第三方力量推動(dòng)的策略。例如，爭(zhēng)取上級(jí)政府、兄弟單位或中間力量的支持，以盡量減少反對(duì)力量。還可以利用個(gè)人威信，在一定的團(tuán)體、機(jī)構(gòu)中會(huì)有若干有較高威信的人，這些人具有較強(qiáng)的影響力。如果爭(zhēng)取到這些人的支持，可以獲取民眾較高的信任，較為順利推行政策的終結(jié)?？梢岳萌后w的規(guī)則、規(guī)范、壓力、歸屬感和目標(biāo)等來(lái)爭(zhēng)取支持力量（這里的群體包括正式的工作團(tuán)體和非正式的人群組織）。群體對(duì)其成員具有強(qiáng)烈的制約作用，運(yùn)用好群體的一致性，可以有效制約部分成員的抵制作用。注意利益補(bǔ)償。對(duì)因政策終結(jié)利益上受到損失的群體給以一定的補(bǔ)償和扶助，以減小組織、人員對(duì)政策終結(jié)的抵制。做出必要的妥協(xié)。在遇到強(qiáng)大阻力時(shí)，例如反對(duì)力量結(jié)成了堅(jiān)固的聯(lián)盟，適當(dāng)作些妥協(xié)、折衷，以更好實(shí)行政策終結(jié)，換取目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這也是現(xiàn)代社會(huì)多元化、民主化的一種體現(xiàn)。但在妥協(xié)中要把握的是：做到有原則、有條件的退讓，要把握底線。2.舊政策終結(jié)與新政策出臺(tái)并舉人們一般都不愿意看到政策終結(jié)，然而人們一般很少會(huì)立刻反對(duì)一個(gè)新的、較佳政策的出臺(tái)。因此，為了緩和政策終結(jié)的壓力，可以采用新政策出臺(tái)與舊政策終結(jié)并舉的方法，及時(shí)地采用新政策替代舊政策，使人們?cè)趩适?duì)舊政策期望的同時(shí)得到一個(gè)新的希望。這種做法往往可以大大減少關(guān)于政策終結(jié)的爭(zhēng)議和阻力，削弱反對(duì)者的力量。國(guó)外學(xué)者在研究了大量政策和組織終結(jié)案例之后發(fā)現(xiàn)，終結(jié)更像是一個(gè)旅程而不是說(shuō)就是目的所在MarkR.Daniels,MarkR.Daniels,TerminatingPublicPrograms:AnAmericanPoliticalParadox.Armonk,NewYork:M.E.Sharp,Inc.,1997,p.75.3．選擇有利的終結(jié)時(shí)機(jī)和焦點(diǎn)考夫曼在《時(shí)間、機(jī)遇和組織》一書中認(rèn)為，機(jī)遇對(duì)成功的政策終結(jié)至關(guān)重要。的確，選擇恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)是政策終結(jié)成功的一個(gè)重要因素。有時(shí)，政策終結(jié)成功與否完全依賴于時(shí)間和機(jī)遇。這種時(shí)機(jī)有：國(guó)家的重大政治事件的發(fā)生，戰(zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā)，外交上的重要決議或因舊政策的執(zhí)行所引發(fā)出的重大事故等等。在這種時(shí)機(jī)時(shí)，民眾往往會(huì)高度一致，支持政府的決策。這種策略的另一種形式是“轉(zhuǎn)移公眾焦點(diǎn)”的策略，即政府將公眾注意力的焦點(diǎn)引到另外的事件，以降低公眾對(duì)政策終結(jié)的關(guān)注，進(jìn)而減少終結(jié)阻力。這也是一些外國(guó)政治家們常用的伎倆。將注意力集中在政策的錯(cuò)誤和危害上，為人們展示一個(gè)終結(jié)應(yīng)該終結(jié)的政策后的美好前景。終結(jié)的執(zhí)行者有必要為需要終結(jié)的政策列出一份罪狀，例如在美國(guó)的田納西州的醫(yī)療政策被終結(jié)時(shí)，負(fù)責(zé)這一工作的部門（DFA）列出了它的四大問(wèn)題：膨脹和不受控制，僵化，沒(méi)有惠及貧窮者，滋長(zhǎng)了人們對(duì)福利的依賴性，成本的增加大量需要稅收的支持以至于不得不削減其他種類的公共服務(wù)。MarkR.Daniels,MarkR.Daniels,TerminatingPublicPrograms:AnAmericanPoliticalParadox.Armonk,NewYork:M.E.Sharp,Inc.,1997,p.61.4.“力場(chǎng)分析”、傳播試探性信息與“閃電”策略“力場(chǎng)分析”策略也叫做知己知彼策略。在政策終結(jié)前，必須斟酌政策終結(jié)的“政治情境”，即了解贊成或反對(duì)終結(jié)的團(tuán)體的力量虛實(shí)，所持的立論基礎(chǔ)，所獲得的支持程度及可使用的資源等。這樣就需要加強(qiáng)社會(huì)調(diào)研，及時(shí)獲取反饋的信息以了解民眾心態(tài)，估測(cè)所涉及的地方和利益團(tuán)體的影響、損失程度，從而做到心里有數(shù)，沉著應(yīng)對(duì)，削弱反對(duì)勢(shì)力，擴(kuò)大支持基礎(chǔ)，順利實(shí)現(xiàn)政策終結(jié)。所謂傳播試探性信息，就是政府在正式宣布終止某項(xiàng)政策之前，在一些非正式場(chǎng)合，流露出進(jìn)行終結(jié)的信息，以測(cè)定公共輿論對(duì)這一行動(dòng)所持的態(tài)度。這種試探性的政策終結(jié)方法，有助于引起公眾的廣泛討論，從而認(rèn)清政策終結(jié)的必要性，減輕輿論給終結(jié)帶來(lái)的困難。保密或“閃電”策略。一些事關(guān)重大的政策，從國(guó)家、民族整體利益的長(zhǎng)遠(yuǎn)角度出發(fā)，貽誤了就會(huì)造成嚴(yán)重后果或錯(cuò)失良機(jī)；而預(yù)期該政策的終結(jié)因各種因素影響，如放出試探信息采取漸進(jìn)措施反而可能遭到強(qiáng)大阻力時(shí)，政府就事先對(duì)有關(guān)信息保密，忽然宣布某項(xiàng)政策終結(jié)，運(yùn)用政府強(qiáng)制力予以推行。過(guò)后，政府往往向群眾強(qiáng)調(diào)要服從大局并極力予以安撫。5.正確處理政策終結(jié)與政策穩(wěn)定、政策發(fā)展的相互關(guān)系正確處理好政策終結(jié)與政策穩(wěn)定、政策發(fā)展的關(guān)系，對(duì)于促進(jìn)政策終結(jié)有重要意義。因?yàn)闊o(wú)論是政策決策者還是政策執(zhí)行者，大都非常重視政策的穩(wěn)定性，擔(dān)心舊政策的終結(jié)與新政策的出臺(tái)，會(huì)使人們產(chǎn)生政策多變的錯(cuò)覺(jué)，往往難以做出決斷；即使是做出了決斷，在實(shí)施政策終結(jié)的過(guò)程中也顧慮重重。處理好政策終結(jié)與政策穩(wěn)定、政策發(fā)展的關(guān)系，具體的要求是：一是要處理好政策穩(wěn)定和政策發(fā)展的關(guān)系。政策具有穩(wěn)定性的特點(diǎn)，朝令夕改會(huì)令公眾反感。它是與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的穩(wěn)定是息息相關(guān)的。同時(shí)，政策是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，“它不僅僅是一項(xiàng)決議，而且包括目的、計(jì)劃、規(guī)劃以及實(shí)現(xiàn)它們的程序?！盵美]E[美]E·R·克魯斯克和R·M·杰克遜.公共政策辭典.上海：上海遠(yuǎn)東出版社，1992：32頁(yè).二是應(yīng)同時(shí)處理好被終結(jié)的舊政策與其它相關(guān)的政策的調(diào)整。一項(xiàng)政策一般不是孤立的，而是與多項(xiàng)政策相關(guān)。而新政策的出臺(tái)，也應(yīng)做好各種輔助政策的制定。例如，中國(guó)政府實(shí)行國(guó)有企業(yè)改革，打破原來(lái)的職工鐵飯碗制度；同時(shí)，為了保持社會(huì)穩(wěn)定，各級(jí)政府出臺(tái)了許多配套政策，對(duì)下崗工人實(shí)行各種優(yōu)惠措施，鼓勵(lì)再就業(yè)，最大限度地消除國(guó)企職工的抵觸，保持了社會(huì)穩(wěn)定。三是注意保留原來(lái)政策中富有成效的、合理的部分，以盡可能地保持穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)發(fā)展。事實(shí)上，大多數(shù)政策是在原有政策及其后果的基礎(chǔ)上產(chǎn)生。正是在這個(gè)意義上，查爾斯·林德布洛姆認(rèn)為決策是漸進(jìn)的，公共政策不過(guò)是政府活動(dòng)的延伸。決策者通常是以現(xiàn)有的合法政策為主，在舊有的基礎(chǔ)上把政策稍加修改。因?yàn)橐环N和以往政策越不同的方案，就越難預(yù)測(cè)其后果；一種和以往政策越不同的方案，就越難獲得一般人對(duì)這項(xiàng)政策的支持，其政治可行性就越低。[美]查爾斯[美]查爾斯·E·林德布洛姆(又譯林布隆).政策制定過(guò)程.北京：華夏出版社,1988：5頁(yè).總之，政策終結(jié)很少出于經(jīng)濟(jì)的評(píng)估的考慮，終結(jié)行為是高度政治化而又難以實(shí)施的；成功的終結(jié)需要爭(zhēng)取終結(jié)的反對(duì)者的合作；終結(jié)經(jīng)常大多來(lái)源于理念的革新；終結(jié)和政策的再生如影相隨；終結(jié)是否成功難以預(yù)料；終結(jié)處于一個(gè)“有多少人支持，就有多少人反對(duì)”的尷尬境地。MarkR.Daniels,TerminatingPublicPrograms:AnAmericanPoliticalParadox.Armonk,NewYork:M.E.Sharp,Inc.,1997,Chapter7.第二節(jié)政策周期政策本身是一個(gè)運(yùn)動(dòng)、發(fā)展的過(guò)程，舊的政策漸趨終結(jié)，新的政策不斷產(chǎn)生，從而形成政策循環(huán)往復(fù)的周期現(xiàn)象。政策周期的研究有助于防止政策僵化，促進(jìn)新的、充滿活力的政策的產(chǎn)生。在這一節(jié)中，我們將討論政策周期理論以及我國(guó)特有的政策周期現(xiàn)象等問(wèn)題。一、政策周期的內(nèi)涵無(wú)論是在政策內(nèi)部，還是在政策外部，政策周期現(xiàn)象都是廣泛存在的。那么，什么是政策周期呢？政策周期是指政策經(jīng)過(guò)制定——執(zhí)行——評(píng)估——監(jiān)控——終結(jié)這幾個(gè)階段后形成了一個(gè)周期；同時(shí)它還表明，新的政策往往不是憑空產(chǎn)生的，它常常是原有政策的延續(xù)，是為適應(yīng)新情況對(duì)原政策加以修調(diào)整，從而形成政策的一個(gè)新周期,實(shí)現(xiàn)新老政策的交替循環(huán)。政策周期理論最早由美國(guó)政策學(xué)家C.O.瓊斯提出來(lái)的。他在分析政策過(guò)程時(shí)，提出一種旨在合理系統(tǒng)地考察公共政策的制定與實(shí)施的分析框架，這個(gè)政策過(guò)程分析框架便構(gòu)成了政策周期理論的雛形。瓊斯認(rèn)為，政策過(guò)程架構(gòu)的基本要素有：感知/定義、界定、匯集或累加、組織、確立議程、方案形成、合法化、預(yù)算、執(zhí)行、評(píng)估和終結(jié)CharlesO.Jones,AnCharlesO.Jones,AnIntroductiontotheStudyofPublicPolicy(3rd.Ed.).Monterey,California:Brooks/ColePublishingCompany,1984,pp.27~29.從結(jié)合我國(guó)政策實(shí)踐出發(fā)，我們認(rèn)為，一個(gè)完整的政策周期應(yīng)包括制定——執(zhí)行——評(píng)估——監(jiān)控——終結(jié)這幾個(gè)階段。政策制定是核心；政策執(zhí)行是關(guān)鍵；政策評(píng)估是對(duì)政策方案合理性的最具權(quán)威的檢驗(yàn)；政策監(jiān)控是政策運(yùn)行中不可缺少的一個(gè)環(huán)節(jié)，貫穿于政策過(guò)程的始終，通過(guò)政策監(jiān)控，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正政策偏差，從而提高政策績(jī)效，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)；政策終結(jié)則意味著一個(gè)舊周期的結(jié)束。不同政策周期的時(shí)間長(zhǎng)度是不一樣的。這種決定時(shí)間長(zhǎng)度的因素很復(fù)雜，但主要和政策目標(biāo)的大小遠(yuǎn)近、環(huán)境變化以及實(shí)施的難易相關(guān)。一般說(shuō)來(lái)，政策目標(biāo)越大越長(zhǎng)遠(yuǎn)，環(huán)境情況變化越復(fù)雜，實(shí)施難度越大，政策的周期越長(zhǎng)；反之，政策周期越短。政策周期的長(zhǎng)短還與具體政策的情況相關(guān)，一項(xiàng)錯(cuò)誤的政策，人們自然希望它的周期短一些，盡快結(jié)束；一項(xiàng)經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)是正確的政策，人們可能也希望它的周期短一些，盡快用法律的形式固定下來(lái)，以便具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性，如我國(guó)的改革開放政策。政策終結(jié)的研究既是一個(gè)政策周期研究的終點(diǎn)，又是一個(gè)新周期產(chǎn)生的起點(diǎn)；它既意味著一個(gè)舊周期的結(jié)束，又意味著一個(gè)新周期的開始。由于政策周期還意味著新舊政策的循環(huán)，因此，政策周期理論的研究還包括對(duì)新舊政策二者之間關(guān)系的研究。新的政策往往不是憑空產(chǎn)生的，它常常是原有政策的延續(xù)，是為了適應(yīng)新情況對(duì)原政策加以修改或調(diào)整，使政策又上升到了一個(gè)更高的層次，從而形成政策的一個(gè)新周期，實(shí)現(xiàn)新老政策的交替循環(huán)。因此，從政策之間的相互關(guān)系角度看，政策周期是政策的辨證運(yùn)動(dòng)，其核心在于政策自身的揚(yáng)棄，這種揚(yáng)棄導(dǎo)致政策不斷吸取養(yǎng)分，不斷吐出糟粕，從而獲得發(fā)展的內(nèi)在力量。此外，從人類歷史發(fā)展的角度看，政策周期是指政策這一社會(huì)政治現(xiàn)象所經(jīng)歷的產(chǎn)生、發(fā)展和消亡的運(yùn)行周期。政策是政黨、國(guó)家在一定歷史時(shí)期為實(shí)現(xiàn)一定目標(biāo)而規(guī)定的行為依據(jù)和準(zhǔn)則。它本身有一個(gè)產(chǎn)生和發(fā)展的過(guò)程。在原始社會(huì)，生產(chǎn)力極為低下，沒(méi)有剩余產(chǎn)品，沒(méi)有剝削，為了協(xié)調(diào)人們之間的共同勞動(dòng)，為了使社會(huì)生活得以正常進(jìn)行，在原始氏族內(nèi)部，已經(jīng)出現(xiàn)了某種為氏族成員所共同遵守的行為準(zhǔn)則，這就是原始的風(fēng)俗習(xí)慣，它起著類似政策的功能，是政策的原始形態(tài)，被稱之為“準(zhǔn)政策”。隨著氏族社會(huì)的解體，階級(jí)的出現(xiàn)，原來(lái)用以規(guī)范原始人群社會(huì)生活基本準(zhǔn)則的風(fēng)俗習(xí)慣——“準(zhǔn)政策”，無(wú)法適應(yīng)新的社會(huì)共同體的需要。這時(shí)，伴隨國(guó)家而來(lái)的是一整套官吏體系。它的一項(xiàng)重要職責(zé)就是將統(tǒng)治階級(jí)在特定時(shí)期所要達(dá)到的目標(biāo)規(guī)范轉(zhuǎn)化為社會(huì)全體共同成員所必須遵守的行為準(zhǔn)則，這種規(guī)范化了的行為規(guī)范和行為準(zhǔn)則，就是現(xiàn)代意義上的“政策”。政策如其他事物一樣，有一個(gè)發(fā)生和發(fā)展的過(guò)程。從時(shí)間上看，政策隨社會(huì)的發(fā)展變化經(jīng)歷了其原始社會(huì)政策形態(tài)、階級(jí)社會(huì)政策、社會(huì)主義社會(huì)政策這樣一個(gè)發(fā)展過(guò)程；從政策自身來(lái)講，政策的作用方向、決策形式等都有一定程度的發(fā)展。同理，如同階級(jí)和國(guó)家一樣，政策也是一個(gè)歷史范疇，將隨著歷史的進(jìn)程而滅亡。這是政策這一現(xiàn)象在人類歷史上的生命周期。政策二、研究政策周期的意義政策周期的研究具既有重要的理論與實(shí)踐意義。就理論意義來(lái)說(shuō)，政策周期研究可以豐富公共政策分析的理論內(nèi)容，完善政策科學(xué)的理論體系。目前，政策科學(xué)不僅已成為西方政治學(xué)中富有活力的新學(xué)科，而且也成為西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心，當(dāng)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的各個(gè)流派，無(wú)一不以提出一定的政策主張作為理論研究的根本任務(wù)。經(jīng)過(guò)十幾年的探索，我國(guó)的政策科學(xué)研究已經(jīng)起步，建立完整的具有中國(guó)特色的政策科學(xué)學(xué)科體系已是大勢(shì)所趨。但是，在已有的研究中，對(duì)政策周期的探討要么語(yǔ)焉不詳，要么沒(méi)有提及，而對(duì)一個(gè)完整的政策科學(xué)學(xué)科體系來(lái)說(shuō)，政策周期理論又是不可或缺的。因此，研究政策周期，將填補(bǔ)我國(guó)政策科學(xué)研究中的一個(gè)理論空白，并為促進(jìn)政策科學(xué)的發(fā)展及其應(yīng)用起到不可估量的作用。政策周期研究的實(shí)踐意義表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：第一，提高政策制定的科學(xué)性。這是因?yàn)?，通過(guò)政策周期階段化的研究，可以優(yōu)化政策制定系統(tǒng)，促進(jìn)政策決策的科學(xué)化，減少政策制定的失誤，確保政策發(fā)揮應(yīng)有的作用。它有助于我們通過(guò)對(duì)已往政策周期的研究，吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，克服政策制定上的缺陷，確立政策制定的科學(xué)化和程序化，促進(jìn)有中國(guó)特色政策制定體系的建立。第二，鞏固和發(fā)展現(xiàn)行政策，保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。這是因?yàn)椋海?）通過(guò)對(duì)政策周期的研究，政策制定者可以了解政策是否實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的目標(biāo)，政策執(zhí)行是否出現(xiàn)了偏差，以及隨著條件的變化，是否需要進(jìn)行追蹤決策；（2）政策制定者可以依據(jù)對(duì)政策周期進(jìn)行研究所得出的結(jié)論，做出是否堅(jiān)持原政策，是否修改原政策，或是終止原政策制定新政策；（3）通過(guò)對(duì)政策周期的研究，政策制定者可以根據(jù)原政策成功或失敗的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，使建立在原政策基礎(chǔ)上的新政策在新一輪的周期中揚(yáng)長(zhǎng)避短，提高政策的功效。政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性是由政策本身的嚴(yán)肅性決定的，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)進(jìn)步的必然要求。我國(guó)政策領(lǐng)域中出現(xiàn)的諸如政策之間缺乏連貫和銜接，“撞車”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，政策朝令夕改等問(wèn)題，通過(guò)對(duì)政策周期的研究和分析，都是可以避免的。第三，推動(dòng)改革開放、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。當(dāng)前，我國(guó)正處于市場(chǎng)體制、政治體制的全面改革之中，改革給我們帶來(lái)了生機(jī)，改革給我們帶來(lái)了希望，改革也給我們帶來(lái)了許多新問(wèn)題和新挑戰(zhàn)。通過(guò)對(duì)各項(xiàng)政策周期及其互動(dòng)關(guān)系的研究，制定出一整套相互配套的改革政策，以在新體制內(nèi)部形成相互制衡的機(jī)制，可以推動(dòng)改革開放事業(yè)。同時(shí)，市場(chǎng)發(fā)育和完善，離不開科學(xué)、合理的政策的推進(jìn)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展，改革的深入，哪些政策要淘汰，哪些政策要完善，哪些政策要制定，這些都離不開政策周期的研究，如果理論研究跟不上，不能及時(shí)地回答政策領(lǐng)域中提出的新問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)發(fā)展就不能順利進(jìn)行。改革開放二十多年來(lái)，我國(guó)對(duì)各項(xiàng)政策周期的研究是不夠的。在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育和科技等領(lǐng)域，不論是政策決策者還是政策研究人員對(duì)這方面的關(guān)注都不夠。忽視政策周期的研究造成了相當(dāng)不利的后果：缺乏從整體上思考問(wèn)題，不能很好地按照各種體制之間、政策之間以及每一個(gè)政策過(guò)程的各個(gè)階段之間的互動(dòng)關(guān)系和邏輯順序，協(xié)調(diào)配套地進(jìn)行改革及制定政策，以至于往往單項(xiàng)推進(jìn)，孤軍深入，導(dǎo)致系統(tǒng)結(jié)構(gòu)不合理、政策不配套，出現(xiàn)某些混亂。由此加強(qiáng)對(duì)政策周期的研究，可以更好地處理好這些關(guān)系，促進(jìn)政策的協(xié)調(diào)配套。三、政治-經(jīng)濟(jì)周期政策過(guò)程與經(jīng)濟(jì)過(guò)程不可分離，它們相互作用，綜合影響。尤其是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，公共政策作為一國(guó)政府干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的主要手段，用以糾正市場(chǎng)缺陷時(shí)，政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的相互關(guān)系就更為密切。當(dāng)政策干預(yù)符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求時(shí)，經(jīng)濟(jì)就逢勃發(fā)展；當(dāng)政策干預(yù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相悖時(shí)，經(jīng)濟(jì)就呈現(xiàn)出波動(dòng)、萎縮乃至停滯狀態(tài)。由于政策本身是一個(gè)運(yùn)動(dòng)的周期過(guò)程，周期性的政策變化必然會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生影響，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展隨著周期性的政策變化呈現(xiàn)出不同的發(fā)展周期。在政策周期與經(jīng)濟(jì)發(fā)展周期的關(guān)系問(wèn)題上，西方學(xué)者提出了著名的“政治-商業(yè)周期”或“政治-經(jīng)濟(jì)周期”理論。他們認(rèn)為，在西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治體制條件下，國(guó)家日益干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活，政治（政策）與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系往往以“政治-商業(yè)周期”的形式出現(xiàn)。在西方，民選政府在循環(huán)反復(fù)的大選周期中運(yùn)作，它們采取的政策類型隨選舉周期的時(shí)間而變化；在選舉前采取受選民歡迎的政策，而在選舉后采取不受選民歡迎的政策。我國(guó)政策周期變化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展也呈現(xiàn)出來(lái)的周期之間的相互關(guān)系。建國(guó)以來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程表明，中國(guó)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的根源主要就是來(lái)自于政策周期變動(dòng)形成的外部沖擊，其表現(xiàn)為：一是中央政府的政治動(dòng)員沖擊所引起的經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張期；二是中央政府的政治命令沖擊所引起的經(jīng)濟(jì)收縮期。周期性的政策變化使經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張期和經(jīng)濟(jì)緊縮期的交替變換之中，并呈現(xiàn)出如下的特點(diǎn):經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張期與歷次黨代會(huì)或重要人代會(huì)具有一一對(duì)應(yīng)關(guān)系；每次經(jīng)濟(jì)收縮與歷次政府經(jīng)濟(jì)緊縮政策相關(guān)。經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張政策與經(jīng)濟(jì)緊縮政策相互交替變動(dòng)，構(gòu)成了中國(guó)特有的政策周期（我們?cè)谙乱荒繉?duì)這個(gè)問(wèn)題展開分析）。四、我國(guó)的政策周期及其特點(diǎn)不少學(xué)者曾對(duì)中國(guó)的政策周期作過(guò)探討。艾克斯坦（AlexanderEckstein）很早就發(fā)現(xiàn)中國(guó)存在“政策周期”現(xiàn)象，他認(rèn)為中國(guó)的政策周期根源于中國(guó)的決策結(jié)構(gòu)和價(jià)值系統(tǒng)AlexanderEckstein,“EconomicfluctuationsinCommunistChina`sDomesticDevelopment“.Ping-tiHoandTsou,eds.,ChinainCrisis,Vol.1,bk.2,UniversityofChicagoPress,Chicago,1968.?？死耍–hristopherM.Clarke）認(rèn)為，中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人的政策框架時(shí)間是不斷變小的。在20世紀(jì)80年代初，一個(gè)計(jì)劃還有2—3年的時(shí)間，然后作適當(dāng)?shù)恼{(diào)整和改進(jìn)；在80年代中期，則縮減到一年時(shí)間；到了80年代末，就變成一個(gè)季度了ChristopherM.Clarke,“China’sTransitiontothePost-DengEra”.JointEconomicCommitteeCongressoftheUnitedStates,China’sEconomicDilemmasinthe1990s:TheProblemsofReform,Modernization,andInterpendence.JointCommitteePrint.April,1990,pp.1~13.。鄭竹圓分析了1953——1981年我國(guó)的經(jīng)濟(jì)策略，發(fā)現(xiàn)在這30年的時(shí)間里，幾乎沒(méi)有一個(gè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)戰(zhàn)略能夠延續(xù)6年以上AlexanderEckstein,“EconomicfluctuationsinCommunistChina`sDomesticDevelopment“.Ping-tiHoandTsou,eds.,ChinainCrisis,Vol.1,bk.2,UniversityofChicagoPress,Chicago,1968.ChristopherM.Clarke,“China’sTransitiontothePost-DengEra”.JointEconomicCommitteeCongressoftheUnitedStates,China’sEconomicDilemmasinthe1990s:TheProblemsofReform,Modernization,andInterpendence.JointCommitteePrint.April,1990,pp.1~13.ChengChu-yuan,China`sEconomicDevelopment:GrowthandStructuralChange.WestviewPress,1982.從一項(xiàng)具體政策來(lái)看，一方面由于我國(guó)目前尚處于社會(huì)主義初級(jí)階段，各方面體制、制度不完善；另一方面中國(guó)地域遼闊，各地區(qū)差異大，發(fā)展不平衡。因此，在我國(guó)，一項(xiàng)政策并非完全按照制定——執(zhí)行——評(píng)估——監(jiān)控——終結(jié)的程序進(jìn)行，而是表現(xiàn)為傳達(dá)期、貫徹期和變通期。這是中國(guó)政策周期表現(xiàn)出來(lái)的一個(gè)顯著特點(diǎn)胡鞍鋼.胡鞍鋼.中國(guó)政策周期與經(jīng)濟(jì)周期.香港：中國(guó)社會(huì)科學(xué)季刊1994（8），第90頁(yè)。所謂傳達(dá)期，即“傳達(dá)動(dòng)員”階段。傳達(dá)動(dòng)員形式有兩種：一種是自上而下的有組織的內(nèi)部傳達(dá)，這包括傳達(dá)中央文件，中央領(lǐng)導(dǎo)人講話，中央領(lǐng)導(dǎo)人指示，中央全會(huì)精神；另一種是在全國(guó)范圍內(nèi)公開動(dòng)員，這包括公開發(fā)表中央全會(huì)公報(bào)，中央領(lǐng)導(dǎo)人正式報(bào)告，兩報(bào)一刊（指《人民日?qǐng)?bào)》，《解放軍報(bào)》，《紅旗》雜志）社論，或者《人民日?qǐng)?bào)》社論。前者借助共產(chǎn)黨的組織系統(tǒng)，后者借助現(xiàn)代通訊工具。在很多場(chǎng)合下，先是內(nèi)部傳達(dá)，然后公開動(dòng)員。通過(guò)廣泛使用新聞媒介，大張旗鼓地制造聲勢(shì)，做到“家喻戶曉，人人皆知”，這種政治動(dòng)員作用十分有效，能夠廣泛動(dòng)員全社會(huì)各種力量，形成全民族的凝聚力，在極短的時(shí)間內(nèi)集中各種資源。所謂貫徹期，即“貫徹實(shí)施”階段。在傳達(dá)中央精神之后，各地方開始制定具體政策和措施。地方政府作為當(dāng)?shù)厝嗣竦摹案改腹佟?，受到?dāng)?shù)厝嗣衿惹懈淖兘?jīng)濟(jì)面貌的強(qiáng)大壓力，“為政一方”就要“造福一方”。任何一個(gè)地方領(lǐng)導(dǎo)人都曉得，中央的發(fā)展目標(biāo)是眾所周知的，如果他們提出一個(gè)較低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的目標(biāo)，即便是符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展條件，也會(huì)被當(dāng)?shù)厝嗣窈拖聦俟賳T視為無(wú)能，只能提出一個(gè)較高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率目標(biāo)。中央提出的發(fā)展目標(biāo)等于規(guī)定了地方發(fā)展目標(biāo)的下限，只要中央變動(dòng)和提高發(fā)展目標(biāo)，就意味著地方必須變動(dòng)和提高發(fā)展目標(biāo)的下限，黨中央把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率指標(biāo)由6%提高到8～9%，這就逼使省的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率指標(biāo)至少要提高到10%以上，相應(yīng)地，地、市、縣的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率指標(biāo)則會(huì)抬得更高，層層加碼，逐級(jí)放大，結(jié)果，就出現(xiàn)相互攀比，一哄而上的局面。所謂變通期，即通常所說(shuō)的“上有政策，下有對(duì)策”階段。政策執(zhí)行之后，決策者常常會(huì)碰到這樣的問(wèn)題：政策實(shí)施效果與決策者的預(yù)期目標(biāo)不是相互矛盾，就是差距甚遠(yuǎn)，出現(xiàn)“政策走樣”、“南轅北轍”。這是因?yàn)閺母旧险f(shuō)，政策是對(duì)利益的分配和調(diào)整，地方政府從本地區(qū)利益出發(fā)，以地方利益為標(biāo)準(zhǔn)，想出各種變通方法，不是我行我素，肢解、曲解、抵制中央政策，就是另訂對(duì)策，對(duì)付中央，阻礙了政策的順利推行。在這種情況下，決策者被迫實(shí)施調(diào)整，采取新的政策，又重新進(jìn)入下一輪的政策傳達(dá)期、政策貫徹期和政策變通期。從政策與政策之間的更替來(lái)說(shuō)，我國(guó)的政策周期一般較短，政策目標(biāo)不斷調(diào)整，缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性。這在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域表現(xiàn)突出。這在建國(guó)以來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展史上，有不少事例可以證明。比如，在1958年“大躍進(jìn)”期間，將當(dāng)年工業(yè)總產(chǎn)值增長(zhǎng)率指標(biāo)修改為33.0%，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值增長(zhǎng)率指標(biāo)修改為16.2%；1991年3月七屆人大四次會(huì)議通過(guò)的“十年規(guī)劃”目標(biāo)是，在2000年GNP比1980年翻兩番，平均每年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率指標(biāo)為6%左右，明確提出“堅(jiān)定不移地保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展”。而到1992年的十四大和1993年的八屆人大一次會(huì)議上，要求重新修改“八五計(jì)劃”和十年規(guī)劃，發(fā)展目標(biāo)又改為提前到1995年實(shí)現(xiàn)GNP翻兩番，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率指標(biāo)提高到8～9%，經(jīng)濟(jì)發(fā)展指導(dǎo)方針改為“加快改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)步伐”。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的“經(jīng)濟(jì)政策周期”現(xiàn)象還表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張政策與經(jīng)濟(jì)緊縮政策的相互交替變動(dòng)上。經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張政策有以下主要表征：追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率和高經(jīng)濟(jì)指標(biāo)；重工輕農(nóng)，刺激工業(yè)生產(chǎn)增長(zhǎng)；刺激社會(huì)總需求膨脹；搞赤字財(cái)政，擴(kuò)大財(cái)政開支；實(shí)行通貨膨脹政策，超額發(fā)行現(xiàn)金；擴(kuò)大市場(chǎng)機(jī)制范圍。減少指令性計(jì)劃指標(biāo)；向地方下放權(quán)力，強(qiáng)調(diào)地方積極性。與此相反，經(jīng)濟(jì)緊縮政策則有以下特征：穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，降低通貨膨脹率；重農(nóng)輕工，扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增長(zhǎng)；控制社會(huì)總需求膨脹，壓縮投資，抑制消費(fèi)；實(shí)行財(cái)政收支平衡，壓縮財(cái)政開支；實(shí)行穩(wěn)定通貨政策，控制現(xiàn)金投放量；加強(qiáng)計(jì)劃手段和行政手段，控制價(jià)格；強(qiáng)調(diào)中央權(quán)威，地方服從中央。在我國(guó)，黨代會(huì)或重要人代會(huì)具有很強(qiáng)的政治動(dòng)員作用，產(chǎn)生新的領(lǐng)導(dǎo)人，提出新的奮斗目標(biāo)，擬訂新的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，發(fā)出新的戰(zhàn)斗動(dòng)員口號(hào)，實(shí)行使經(jīng)濟(jì)繁榮的擴(kuò)張政策。政治動(dòng)員獲得地方政府、廠商和老百姓的積極響應(yīng)和一致?lián)碜o(hù)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)高漲。“經(jīng)濟(jì)過(guò)熱”的代價(jià)往往是在召開黨代會(huì)之后的一、二年內(nèi)顯現(xiàn)出來(lái)，這包括通貨膨脹急劇上漲，基本建設(shè)規(guī)模愈來(lái)愈大，各方面關(guān)系繃锝愈來(lái)愈緊，等等。這時(shí)候，領(lǐng)導(dǎo)層不得不召開緊急會(huì)議，統(tǒng)一思想，立即做出決議，被迫實(shí)行經(jīng)濟(jì)緊縮政策，結(jié)果經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重衰退，中央政府只好再次采取經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張政策，進(jìn)入新一輪的循環(huán)。通過(guò)上面的分析也可看出，周期性的經(jīng)濟(jì)政策（經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張——經(jīng)濟(jì)緊縮——再擴(kuò)張——再緊縮）導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷呈現(xiàn)繁榮——衰退——再繁榮——再衰退的循環(huán)變化過(guò)程，對(duì)形成經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，加劇波動(dòng)幅度起著關(guān)鍵作用。這也在政策周期理論中得到證明：政府交替執(zhí)行擴(kuò)張性政策和緊縮性政策的結(jié)果，造成了擴(kuò)張和衰退的交替出現(xiàn)；政府企圖保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，實(shí)際上卻在制造不穩(wěn)定。為了充分就業(yè)，政府實(shí)行擴(kuò)張性財(cái)政和貨幣政策。但是，在政治上，財(cái)政赤字和通貨膨脹會(huì)遭到反對(duì)。于是，政府又不得不轉(zhuǎn)而實(shí)行緊縮性政策，這就人為地制造經(jīng)濟(jì)衰退。這是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)所造成的新型的經(jīng)濟(jì)周期高鴻業(yè)、吳易風(fēng)等編著.高鴻業(yè)、吳易風(fēng)等編著.現(xiàn)代西方經(jīng)濟(jì)理論和學(xué)派.北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，1987.為什么會(huì)出現(xiàn)政策周期性變動(dòng)的現(xiàn)象？其根源于中國(guó)國(guó)情的現(xiàn)實(shí)性與領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)展目標(biāo)的主觀性之間的矛盾和沖突。我國(guó)尚處于社會(huì)主義初級(jí)階段是我國(guó)的基本國(guó)情，具體表現(xiàn)為郭慶、胡鞍鋼著.中國(guó)工業(yè)化問(wèn)題初探.郭慶、胡鞍鋼著.中國(guó)工業(yè)化問(wèn)題初探.北京：中國(guó)科學(xué)技術(shù)出版社,1991：17－22，83－84頁(yè).然而，領(lǐng)導(dǎo)人之所以對(duì)國(guó)家發(fā)展抱有主觀的、脫離現(xiàn)實(shí)的期望，主要有兩方面原因：一是出于作為落后大國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任感。科爾內(nèi)指出，突進(jìn)通常出現(xiàn)在貧窮落后的國(guó)家。他認(rèn)為，對(duì)落后的認(rèn)識(shí)，以及人類的嫉妒感，這些正是突進(jìn)的重要?jiǎng)訖C(jī)，與此相伴而生的是一種威脅感和危機(jī)感亞諾什·科爾內(nèi).突進(jìn)與和諧的增長(zhǎng).北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，1998：81-82頁(yè).。由于中國(guó)人口眾多，經(jīng)濟(jì)落后，領(lǐng)導(dǎo)人迫于國(guó)際環(huán)境的壓力和人們對(duì)物質(zhì)文化日益增長(zhǎng)的需求，容易制定出亞諾什·科爾內(nèi).突進(jìn)與和諧的增長(zhǎng).北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，1998：81-82頁(yè).“以史為鑒”，研究我國(guó)存在的政策周期現(xiàn)象，無(wú)疑有助于現(xiàn)行政策的良性運(yùn)行。我國(guó)正處在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵時(shí)期，現(xiàn)代化的步伐還要穩(wěn)定、堅(jiān)實(shí)地邁下去，面對(duì)新世紀(jì)，必須腳踏實(shí)地求發(fā)展，避免政策波動(dòng)，從而保證我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步、快速發(fā)展。第三節(jié)政策變化政策周期的概念使我們能更好地了解政策過(guò)程的各種構(gòu)成因素，完整地展現(xiàn)了政策從開始制定到最后終結(jié)的整個(gè)過(guò)程，并且很好地表明了政策過(guò)程的動(dòng)態(tài)性和連續(xù)性。然而，政策周期的概念并不能說(shuō)明政策如何發(fā)展變化問(wèn)題，不能說(shuō)明政策發(fā)展變化的狀態(tài)和模式。那么，是否存在著一般的政策變化模式呢？換句話說(shuō)，是否不同的國(guó)家或地區(qū)、不同的公共部門都會(huì)有自己獨(dú)特的政策變化模式？這一節(jié)將回答政策變化的這些問(wèn)題。一、政策變化的兩種基本模式政策變化及其模式是新近政策科學(xué)文獻(xiàn)討論的一個(gè)主題。受著名科學(xué)哲學(xué)家托馬斯·庫(kù)恩的科學(xué)歷史主義理論尤其是科學(xué)進(jìn)步模式的啟發(fā)，有些西方政策分析學(xué)者對(duì)政策變化模式問(wèn)題進(jìn)行了較深入的討論。依據(jù)庫(kù)恩在《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》一書中的觀點(diǎn)，科學(xué)進(jìn)步表現(xiàn)為“前科學(xué)——常規(guī)科學(xué)——反常——危機(jī)——科學(xué)革命——新的常規(guī)科學(xué)”的發(fā)展過(guò)程，而其中的“常規(guī)科學(xué)——反常——危機(jī)——科學(xué)革命”則是科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)性模式。常規(guī)科學(xué)是科學(xué)家團(tuán)體在現(xiàn)有范式指導(dǎo)下的知識(shí)積累時(shí)期，是范式的拓展以及為新的突破奠定基礎(chǔ)的時(shí)期；反常表示出現(xiàn)了與范式預(yù)期不相符合的現(xiàn)象；科學(xué)革命從危機(jī)開始，它是知識(shí)積累、漸進(jìn)過(guò)程的中斷，是范式的轉(zhuǎn)換。簡(jiǎn)而言之，科學(xué)進(jìn)步表現(xiàn)為范式孕育成長(zhǎng)成熟的常規(guī)科學(xué)時(shí)期，也包含著范式轉(zhuǎn)換的革命時(shí)期，科學(xué)進(jìn)步就是在漸進(jìn)與突變、積累與革命的交替中實(shí)現(xiàn)的。在科技哲學(xué)領(lǐng)域里，科學(xué)革命也就是“范式轉(zhuǎn)換”(Paradigmshift)，“是少部分人在廣泛接受的科學(xué)范式里，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有理論解決不了的‘例外’，嘗試用競(jìng)爭(zhēng)性的理論取而代之，進(jìn)而排擠掉‘不可通約’的原有范式”?？茖W(xué)革命具有如下三個(gè)基本特征：第一，范式轉(zhuǎn)換是一個(gè)重新概念化的過(guò)程，即拋棄掉舊的概念體系，建立新的概念體系，即對(duì)經(jīng)驗(yàn)材料進(jìn)行新的系統(tǒng)化解釋的過(guò)程；第二，科學(xué)革命帶來(lái)探索問(wèn)題的改變和解決問(wèn)題的合理性標(biāo)準(zhǔn)的改變；第三，科學(xué)革命也是一個(gè)世界觀與方法論的轉(zhuǎn)變，每一次革命都徹底改變了科學(xué)的形象，進(jìn)行科學(xué)研究的世界發(fā)生根本變化?！案锩翱茖W(xué)家世界的鴨子，在革命之后就成了兔子”[美]T·S·庫(kù)恩．科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)．上海：上?？茖W(xué)技術(shù)出版社，1980：76，91頁(yè)．。而“常規(guī)變化”是相對(duì)于“革命變化”或“[美]T·S·庫(kù)恩．科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)．上海：上?？茖W(xué)技術(shù)出版社，1980：76，91頁(yè)．參看江怡編著．走向新世紀(jì)的西方哲學(xué)．北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1998年，第五章．政策的發(fā)展變化總是離不開一定的政治環(huán)境、政治生態(tài)及政治文化的影響與制約，在相當(dāng)程度上特定的政治生態(tài)及政治文化甚至對(duì)政策變化模式起著決定性的作用。在特定的歷史條件和民族習(xí)慣思維或領(lǐng)袖人物工作作風(fēng)、思考方式的作用或影響下，有的國(guó)家政府與政黨在制定和改變政策的過(guò)程中，形成了保守的經(jīng)驗(yàn)型的政策變化模式；有的政府與政黨則形成了激進(jìn)的創(chuàng)新型的政策變化模式。參考庫(kù)恩的科學(xué)進(jìn)步模式，政策分析學(xué)者提出了政策變化的兩種基本模式：（1）常規(guī)變化模式，即政策在保持基本方向或目標(biāo)的前提下發(fā)展演化，或新舊政策之間保持較大程度上的連續(xù)性。（2）范式轉(zhuǎn)換(Paradigmshift)或中斷—平衡模式，即政策連續(xù)過(guò)程出現(xiàn)中斷或飛躍，新政策取代舊政策。既然這些都是模式或式樣，那就必須得要有一個(gè)可靠穩(wěn)定的基礎(chǔ)，這個(gè)基礎(chǔ)就是學(xué)習(xí)，兩種不同的政策變化模式分別以兩種不同的學(xué)習(xí)類型為基礎(chǔ)——常規(guī)變化模式以“吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)”的學(xué)習(xí)類型為基礎(chǔ)；范式轉(zhuǎn)換模式以“社會(huì)學(xué)習(xí)”（即對(duì)社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展特別是價(jià)值觀、意識(shí)形態(tài)變化的感知）作為基礎(chǔ)。二、常規(guī)的政策變化和政策風(fēng)格公共政策往往存在驚人的連續(xù)性，大量的公共政策是在某種程度上對(duì)以往的政策和實(shí)踐的延續(xù)。例如，擴(kuò)大教育機(jī)會(huì)和增加衛(wèi)生服務(wù)通常是在現(xiàn)有政策基礎(chǔ)上開辦新的學(xué)校和醫(yī)院；被稱為“新”的產(chǎn)業(yè)或環(huán)境政策創(chuàng)議往往是給現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)增加額外補(bǔ)貼，或加強(qiáng)對(duì)污染的控制。這一類政策變化就是“常規(guī)的政策變化”。在這種變化模式中，允許在沒(méi)有改變政策基本方向的情況下對(duì)現(xiàn)有的政策做出修改和補(bǔ)充。為什么政策會(huì)保持這種連續(xù)性？林德布洛姆（Charles.E.Lindblon，又譯林布?。┑臐u進(jìn)主義認(rèn)為，通?！m非一直如此——政治上可行的政策只與現(xiàn)行政策有漸進(jìn)、輕微的差異。差異巨大的政策，是不合時(shí)宜的；而且由于決策者以及其他參與者為達(dá)成共識(shí)，必定要進(jìn)行討價(jià)還價(jià)，相互妥協(xié)，就不可能導(dǎo)致全新的、最優(yōu)的政策。所以只有利用“回饋（feedback）”，通過(guò)“連續(xù)的步驟過(guò)程”，“穩(wěn)扎穩(wěn)打的連續(xù)進(jìn)行”，能“發(fā)現(xiàn)修訂政策和目標(biāo)的可行性，并視政策制定的各個(gè)面向皆是開放的。因此這種形態(tài)的政策分析者及政治系統(tǒng)，可能發(fā)展出高度的適應(yīng)力、彈性，以及提高其面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的情況時(shí)，還能制定出良好政策的韌性”，“這些一連串的小步進(jìn)展卻都可能造成社會(huì)的快速轉(zhuǎn)變”參見(jiàn)[美]林布隆著．政策制定過(guò)程．臺(tái)北：久大文化股分有限公司、桂冠圖書股分有限公司，1991：42－43頁(yè)。。這樣利用回饋的政策后果，并對(duì)其進(jìn)行矯正（remediality）,保持政策的連續(xù)性(seriality)參見(jiàn)[美]林布隆著．政策制定過(guò)程．臺(tái)北：久大文化股分有限公司、桂冠圖書股分有限公司，1991：42－43頁(yè)。瓊斯等人認(rèn)為，政策次屬系統(tǒng)（政策參與者團(tuán)體）往往傾向于對(duì)相關(guān)的政策領(lǐng)域加以壟斷；只有當(dāng)這種壟斷被新的參與者團(tuán)體所打破時(shí)，才可能出現(xiàn)明顯的政策變化。這兩種解釋都表明，政策變化的常規(guī)模式（即政策所具有的高度的連續(xù)性）的原因，乃是在于同一批政策參與者或團(tuán)體長(zhǎng)期主宰相關(guān)領(lǐng)域政策的制定與執(zhí)行，相關(guān)的政策問(wèn)題總是被放在相似或相同的脈絡(luò)和途徑中來(lái)加以處理。這也就形成了所謂的政策風(fēng)格(PolicyStyle)。“政策風(fēng)格”這個(gè)概念的倡導(dǎo)者們認(rèn)為，每個(gè)國(guó)家、政府、地區(qū)或公共部門往往因政策的連續(xù)性而形成不同的政策風(fēng)格。例如，上個(gè)世紀(jì)的英國(guó)的政策，和過(guò)去一脈相傳是十分明顯的?！坝?guó)政治文化的一個(gè)特征是經(jīng)驗(yàn)主義，當(dāng)事件發(fā)生時(shí)對(duì)之做出反應(yīng)?！狈磻?yīng)很可能去做一些熟悉的和令人愉快的事情，而不一定做最有效驗(yàn)的事情。這種老一套的做法之所以能被英國(guó)政府看重，那是因?yàn)樗褂?guó)政府在過(guò)去時(shí)代獲得光輝成就。這使得即使是在那些力圖改革社會(huì)的人當(dāng)中，看到的是他們“企圖將現(xiàn)代化與過(guò)去時(shí)代的各種價(jià)值——平衡、穩(wěn)定、團(tuán)結(jié)——結(jié)合起來(lái)”。大多數(shù)銳意革新的改革家明確表示他們最喜歡英國(guó)的“中庸、寬容、以及妥協(xié)和貫徹始終的能力”。這樣可以帶給英國(guó)人民相對(duì)安寧的社會(huì)、值得信賴的政府、提供舒服生活的政治經(jīng)濟(jì)，但是這種生活水平比不上它的歐洲鄰國(guó)，也比它的政治家們所愿許諾的標(biāo)準(zhǔn)差，使政府也不得不打點(diǎn)精神對(duì)政策進(jìn)行改革，求得生活水平上的突破和社會(huì)的前進(jìn)。這種既保守又要進(jìn)取的狀況，使英國(guó)政府具有了自我管制和靈活性的政策風(fēng)格。參見(jiàn)[美]阿爾蒙德、小鮑威爾主編：當(dāng)代比較政治學(xué)．北京：商務(wù)印書館，1993：291－293頁(yè)．而法國(guó)則“由于歷史上統(tǒng)治的軟弱和不穩(wěn)定性”，使官僚政治在實(shí)際上填充了法國(guó)政治的真空，這樣就使法國(guó)的官僚制更符合韋伯的經(jīng)典官僚制模式，而這種官僚制政治具有“常規(guī)化和非個(gè)人化”、“職位角色專業(yè)化”、“可預(yù)期性”、“專家治國(guó)”參見(jiàn)[美]阿爾蒙德、小鮑威爾主編：當(dāng)代比較政治學(xué)．北京：商務(wù)印書館，1993：291－293頁(yè)．參見(jiàn)[美]勞倫斯·邁耶、約翰·伯內(nèi)特、蘇姍·奧柯登著．比較政治學(xué)——變化世界中的國(guó)家和理論．北京：華夏出版社2001：194-197頁(yè)．理查森等人認(rèn)為，政策風(fēng)格是政府解決問(wèn)題的途徑和政府在政策過(guò)程與其他行動(dòng)者之間相互作用的產(chǎn)物，也就是說(shuō)，政策風(fēng)格由政府解決問(wèn)題途徑和政府與社會(huì)團(tuán)體關(guān)系的模式這兩種因素所決定。他們的還就此進(jìn)一步將政府解決問(wèn)題的一般途徑分為“預(yù)期的/積極的和消極的（反應(yīng)的）”兩種。按照他們所作的分析，德國(guó)的政策風(fēng)格是預(yù)期的并以共識(shí)為基礎(chǔ)；英國(guó)的政策風(fēng)格以反應(yīng)和共識(shí)為特征；法國(guó)的政策風(fēng)格的特征是預(yù)期和強(qiáng)制；荷蘭的政策風(fēng)格的特征是反應(yīng)和強(qiáng)制。然而，這種概括因?yàn)檫^(guò)于簡(jiǎn)單而受到了學(xué)術(shù)界的批評(píng)。政策分析學(xué)者還對(duì)政策周期的各個(gè)環(huán)節(jié)中構(gòu)成政策風(fēng)格的因素進(jìn)行了詳細(xì)地分析。綜合看來(lái)，影響政策風(fēng)格的變項(xiàng)主要有兩個(gè)：（1）政策主體的構(gòu)成，其中包括行動(dòng)者及其觀念、價(jià)值觀、思維方式。（2）國(guó)家所具有的自主性，包括行政管理能力等。三、政策發(fā)展中的“范式”變化“范式”（paradigm）一詞源自語(yǔ)言學(xué)，“來(lái)自希臘文，原來(lái)包含‘共同顯示’的意思，由此引出模式、模型、范例等義?！眳⒁?jiàn)[美]T·S·庫(kù)恩著．科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)．上海：上海科學(xué)技術(shù)出版社，1980：第iv頁(yè)（序）．此書的譯者認(rèn)為把“paradigm”譯為“規(guī)范”更接近作者的原義，因而沒(méi)有把它譯為“范式”。它表示的是語(yǔ)詞變化的規(guī)則，庫(kù)恩將它引入到科技哲學(xué)，表示“在科學(xué)實(shí)際活動(dòng)中被公認(rèn)的范例——包括定律、理論、應(yīng)用以及儀器設(shè)備統(tǒng)統(tǒng)在內(nèi)的范例——為某一科學(xué)研究傳統(tǒng)的出現(xiàn)提供了模型”，參見(jiàn)[美]T·S·庫(kù)恩著：《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)．上?？茖W(xué)技術(shù)出版社，198：8頁(yè)。表示自然科學(xué)（或硬科學(xué)）中被科學(xué)家團(tuán)體（共同體）所共有的認(rèn)識(shí)論觀點(diǎn)或科學(xué)理論體系，“一個(gè)科學(xué)的范式就是一套關(guān)于現(xiàn)實(shí)的假設(shè)，這套假設(shè)比其它的假設(shè)能更好地說(shuō)明當(dāng)今的世界”寧騷．行政改革與行政范式．新視野1998年3參見(jiàn)[美]T·S·庫(kù)恩著．科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)．上海：上?？茖W(xué)技術(shù)出版社，1980：第iv頁(yè)（序）．此書的譯者認(rèn)為把“paradigm”譯為“規(guī)范”更接近作者的原義，因而沒(méi)有把它譯為“范式”。參見(jiàn)[美]T·S·庫(kù)恩著：《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)．上?？茖W(xué)技術(shù)出版社，198：8頁(yè)。寧騷．行政改革與行政范式．新視野1998年3月號(hào)．12－15、50頁(yè)．政策變化的第二種模式是范式轉(zhuǎn)變或政策風(fēng)格的改變。在此種政策變化模式中，公共政策這個(gè)共同體所持有的“政策范式”，諸如關(guān)于社會(huì)問(wèn)題的性質(zhì)及其解決辦法，政策所具有的方向、目標(biāo)及其所賴以生成的價(jià)值觀、信念、意識(shí)形態(tài)等發(fā)生轉(zhuǎn)變，而引起這種變化往往是社會(huì)學(xué)習(xí)過(guò)程。范式變化表現(xiàn)為政策連續(xù)性的中斷，或政策漸進(jìn)過(guò)程的中斷（因此也被稱為中斷——平衡模式）。根據(jù)政策分析學(xué)者的觀點(diǎn)，一個(gè)政策范式是與政策活動(dòng)者緊密相關(guān)的智力構(gòu)造，它本質(zhì)上是相關(guān)的政策公共政策活動(dòng)者所持有的一系列知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、觀念。例如，那些經(jīng)濟(jì)政策制定者中的凱恩斯主義學(xué)說(shuō)、制度主義學(xué)說(shuō)、貨幣主義學(xué)說(shuō)等，這些既有的或正在形成中的知識(shí)與觀念塑造了政策制定者所要追求的廣泛的目標(biāo)，他們所能感知問(wèn)題的方式，他們所以針對(duì)問(wèn)題進(jìn)行思維的類型，他們所會(huì)考慮采用的解決問(wèn)題辦法的種類等?！罢叻妒健备拍畹某珜?dǎo)者霍爾(PeterA.Hall)分析了政策范式變化過(guò)程，他將這一過(guò)程劃分為如下六個(gè)階段：（1）范式穩(wěn)定性。在這一階段，居于主導(dǎo)地位的正統(tǒng)被制度化，并進(jìn)行政策調(diào)整。（2）反常的積累。在這一階段，與現(xiàn)存正統(tǒng)不相適應(yīng)或相矛盾的現(xiàn)象出現(xiàn)，或現(xiàn)實(shí)世界的發(fā)展超越了正統(tǒng)所能解釋的范圍。（3）實(shí)驗(yàn)。在這一階段，人們努力擴(kuò)展現(xiàn)有的范式，以說(shuō)明反常。（4）權(quán)威的破滅。在這一階段，人們對(duì)官員和專家失去信任，新的參與者向現(xiàn)有的范式挑戰(zhàn)。（5）爭(zhēng)議。在這一階段，爭(zhēng)論遍及公共領(lǐng)域，并包含了更大的政治過(guò)程（包括選舉和黨派爭(zhēng)論）。（6）新范式的制度化。在這一階段，新范式的倡導(dǎo)者經(jīng)過(guò)或長(zhǎng)或短的時(shí)期而使范式獲得支配地位，他們改變現(xiàn)有的組織和決策安