公共政策分析 第八章 政策監(jiān)控 習(xí)題

PAGEPAGE31［思考題］1．什么是政策監(jiān)控?政策監(jiān)控的作用何在?2．政策監(jiān)控機(jī)制的由哪些基本因素所構(gòu)成?3．簡述政策監(jiān)控的三個(gè)功能活動(dòng)環(huán)節(jié)。4．西方的政策監(jiān)控機(jī)制有哪些特點(diǎn)?5．聯(lián)系實(shí)際，談一談如何進(jìn)一步完善我國的政策監(jiān)控機(jī)制。6．分析以下兩個(gè)案例，說明美國國會(huì)是如何對(duì)政府及其政策進(jìn)行監(jiān)控的？案例一、“伊朗門”事件資料來源：蔣勁松.美國國會(huì)史.海口：海南出版社，1992：487-490頁.1979年，伊朗宗教領(lǐng)袖霍梅尼發(fā)動(dòng)所謂“圣戰(zhàn)”推翻了親美的巴列維王朝，國王巴列維流亡美國。當(dāng)年11月4日，霍梅尼的軍隊(duì)沖進(jìn)美國大使館，扣壓了69名美國外交官，目的是以此為要挾，換取巴列維回國受審?？ㄌ乜偨y(tǒng)營救人質(zhì)失敗。但當(dāng)選總統(tǒng)里根卻通過秘密關(guān)系與伊朗達(dá)成“以軍火換人質(zhì)”的協(xié)議；于是，在他宣誓就職當(dāng)天，就有52名人質(zhì)被釋放。1986年11月，里根政府違反國會(huì)法律，向伊朗秘密出售武器，換回了其余人質(zhì)。同時(shí)又將出售軍火所得款項(xiàng)的一部分暗地里用于支持尼加拉瓜反政府軍。這一丑聞揭露后，輿論嘩然，新聞?dòng)浾吡⒓磳⑦@一事件比為又一個(gè)水門事件，稱之為“伊朗門事件”。國會(huì)聞?dòng)嵳鹋険衾锔谥匾耐饨换顒?dòng)中踐踏國會(huì)立法。民主黨議員們對(duì)連續(xù)執(zhí)政的共和黨本來已經(jīng)批評(píng)日多，伊朗門事件立即成了重磅炸彈。兩院先由參院情報(bào)委員會(huì)、眾院外交委員會(huì)略作行動(dòng)之后，于12月迅即通過相同決議，各自設(shè)立一個(gè)特別委員會(huì)調(diào)查里根政府秘密援助伊朗和尼加拉瓜反政府軍事件。參院特別委員會(huì)經(jīng)兩黨領(lǐng)袖提名、參院臨時(shí)議長任命而組成，包括6名民主黨人和5名共和黨人。主席埃諾耶，民主黨人，是當(dāng)年參院水門事件特別委員會(huì)委員；副主席魯?shù)侣?，共和黨人。眾院組成由民主黨眾議員漢密爾頓為主席、共和黨眾議員切尼為副主席的15人特別委員會(huì)。兩個(gè)特別委員會(huì)分別由本院決議授予強(qiáng)大權(quán)力。以參院特別委員會(huì)為例。決議規(guī)定：“特別委員會(huì)在合乎憲法和法律前提下，可以做一切必要和合適的事情，以執(zhí)行本決議賦予的調(diào)查和研究任務(wù)?！碧貏e委員會(huì)有權(quán)發(fā)布傳票提取證據(jù)，有權(quán)為證人主持宣誓，有權(quán)在國會(huì)開會(huì)、休會(huì)、閉會(huì)期間進(jìn)行活動(dòng)，有權(quán)舉行聽證會(huì)，有權(quán)發(fā)布傳票或命令使知情人作證；有權(quán)前往國內(nèi)各處傳喚證人獲取證據(jù)，有權(quán)通過合適渠道獲取必需的國際援助，有權(quán)委派助理代為取證，有權(quán)傳喚或命令美國一切政府部門、機(jī)構(gòu)和實(shí)體、一切遵守美國法律的機(jī)構(gòu)和個(gè)人，一切私人組織和（美國）公民提供所需文字材料和物證，有權(quán)向參院建議對(duì)一切拒不出席聽證會(huì)、拒不提供證據(jù)的政府部門、機(jī)構(gòu)、實(shí)體、公民、私人組織和服從美國法律的機(jī)構(gòu)、個(gè)人訴諸刑事和民事行動(dòng)，有權(quán)雇用助理，有權(quán)付費(fèi)調(diào)用政府部門和參議院的有關(guān)人員，有權(quán)從參議院有關(guān)經(jīng)費(fèi)中支付活動(dòng)開支等等。參院特別委員會(huì)的任務(wù)是：調(diào)查、研究國家安全委員會(huì)及其成員與工作人員，所有美國政府部門、機(jī)構(gòu)、實(shí)體或組織——所有這些機(jī)構(gòu)、人員與向伊朗直接、間接出售、運(yùn)輸武器、物資、資金有關(guān)的活動(dòng)，與使用從上述活動(dòng)中獲取的資財(cái)援助尼加拉瓜任何反叛派別、或在美國的進(jìn)一步陰謀有關(guān)的活動(dòng)，確定所有這些活動(dòng)是否為非法、不正當(dāng)、未經(jīng)授權(quán)或不道德；調(diào)查、研究國家安全委員會(huì)的結(jié)構(gòu)、運(yùn)營及其助理、顧問與它制訂、實(shí)施美國國家安全政策的職能是否相稱；查出確鑿事實(shí)；提出特別委員會(huì)認(rèn)為必需的、令人滿意的建議以制訂新的法律，或修改現(xiàn)行法律，或采取行政措施。為了完成上述任務(wù)，兩院的特別委員會(huì)重權(quán)在手，聯(lián)合行動(dòng)，在1987年展開長達(dá)10個(gè)月的緊張、繁忙的調(diào)查活動(dòng)。1—4月，兩個(gè)特別委員會(huì)進(jìn)行大量查訪，掌握了重要線索。鑒于一些插手或經(jīng)辦此事的核心人物援引憲法第5條修正案拒絕交待，國會(huì)做出決定，給予這些人以有限豁免權(quán)或免于起訴權(quán)，迫使他們到國會(huì)作證，說出事實(shí)真相，否則得以對(duì)抗國會(huì)論罪。5月初—6月中旬，兩個(gè)特別委員會(huì)舉行由電視向全國轉(zhuǎn)播的公開聽證會(huì)，其間先后出場作證者共18人，其中以前國家安全事務(wù)助理麥法蘭、退役空軍少將西科斯，承包商哈基姆及國家安全委員會(huì)助理諾思中校的私人秘書霍爾等人的證詞最為重要。以上第一階段的調(diào)查表明：里根總統(tǒng)曾同意國家安全委員會(huì)使用武器與伊朗交換美國人質(zhì)的方案；麥克法蘭等人在秘密援助尼加拉瓜反政府軍問題上蓄意隱瞞情況，欺騙國會(huì)；諾思中校積極策劃上述援助并在事情敗露后篡改和銷毀大批有關(guān)文件；非政府人員使用國家機(jī)要密碼，等等。6月22日起，兩個(gè)特別委員會(huì)開始第2階段的調(diào)查，旨在弄清里根總統(tǒng)是否確曾知道或授權(quán)將出售武器所獲利潤轉(zhuǎn)給尼加拉瓜反政府軍。在第2階段的聽證會(huì)上，出場作證的國家安全顧問波恩德克斯特公開證明：他沒有讓里根總統(tǒng)知道將出售武器所得轉(zhuǎn)給尼加拉瓜反政府軍之事，從而印證了里根總統(tǒng)的“我不知道”聲明。由于有關(guān)文件已被銷毀，特別委員會(huì)無法獲得證據(jù)推翻里根總統(tǒng)的聲明。兩院伊朗門事件特別委員會(huì)在調(diào)查伊朗門事件期間，從5月5日—8月6日，共舉行40天公開聽證會(huì)，4天秘密聽證會(huì)，共傳喚32位證人，共發(fā)出311張傳票，共獲221份證詞，共收存1059個(gè)證據(jù)。11月18日，兩個(gè)特別委員會(huì)結(jié)束調(diào)查，向本院領(lǐng)袖提交各自委員會(huì)兩黨多數(shù)報(bào)告和少數(shù)共和黨委員的報(bào)告。多數(shù)報(bào)告認(rèn)為，里根總統(tǒng)雖然沒有授權(quán)將出售武器款項(xiàng)轉(zhuǎn)給尼加拉瓜反政府軍，但是他聽任國家工作人員繞開法律欺騙國會(huì)而不予制止，應(yīng)對(duì)伊朗門事件負(fù)最終責(zé)任；里根政府公開聲明不與恐怖主義者打交道，暗地里卻與伊朗恐怖主義政府搞武器換人質(zhì)交易；里根總統(tǒng)應(yīng)該掌握他的國家安全顧問和其他高級(jí)助理都在干些什么；里根總統(tǒng)沒有向他的助手灌輸尊重法律與辦事程序的觀念，沒有使他的政府確保法律至上。多數(shù)報(bào)告認(rèn)為，伊朗門事件暴露的不是政府制度有毛病，而是政府的一些高級(jí)官員拒不讓政府和國會(huì)知情，藐視法律。多數(shù)報(bào)告建議國會(huì)修改法律，規(guī)定總統(tǒng)在采取秘密行動(dòng)之前，至遲在采取行動(dòng)后48小時(shí)內(nèi)報(bào)告國會(huì)。這一建議為兩院有關(guān)常設(shè)委員會(huì)采納。兩個(gè)特別委員會(huì)的少數(shù)共和黨委員的報(bào)告則沖談問題，說里根及其助理們并未破壞法律，只是犯了一些錯(cuò)誤。國會(huì)伊朗門事件特別委員會(huì)的調(diào)查，是近年國會(huì)伸張其監(jiān)督權(quán)，對(duì)政府內(nèi)部的運(yùn)營進(jìn)行一次大規(guī)模調(diào)查。它以確鑿的事實(shí)揭露里根政府內(nèi)部無視法律濫用權(quán)力的嚴(yán)重程度和國家利益由此蒙受的損害。它的報(bào)告促使國會(huì)修改現(xiàn)行法律，規(guī)定總統(tǒng)必須迅速向國會(huì)通報(bào)所采取的秘密行動(dòng)。里根總統(tǒng)的名望大受影響，他不得不向國會(huì)保證將制定措施，向國會(huì)報(bào)告秘密行動(dòng)。此外，根據(jù)兩個(gè)特別委員會(huì)的調(diào)查結(jié)果，伊朗門事件的主要人物諾思中校等人被移送法院審理。（資料來源：蔣勁松.美國國會(huì)史.海口：海南出版社，1992：487-490頁.）稅局改革資料來源：孫哲著.左右未來—美國國會(huì)的制度創(chuàng)新和決策行為.上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2001：132-133頁.如果說美國人最恨什么，那么一定是非說國稅局(InternalRevenueService,IRS)不可。不僅因?yàn)槊绹母鞣N稅收多如牛毛，讓中產(chǎn)階級(jí)怨聲載道，而且國稅局系統(tǒng)辦事效率低下，人浮于事。集中的批評(píng)就是過去退稅作業(yè)程序的復(fù)雜和緩慢。打電話找不到人，火冒三丈，答非所問，不知所云?！都{稅人權(quán)利法案》(TheTaxpayer)的通過，更引起人們對(duì)國稅局技術(shù)更新過于緩慢的不滿。國會(huì)特批給國稅局專項(xiàng)資金，要求它更換新的電子計(jì)算機(jī)系統(tǒng)，但是國稅局本身卻拖拖拉拉、敷衍了事。對(duì)此，國會(huì)相當(dāng)不滿。1996年，國會(huì)決定用預(yù)算這根鞭子來抽打國稅局這頭肥溜溜但是動(dòng)作緩慢的“老牛”。先是眾議院撥款委員會(huì)把國稅局1997年的年度預(yù)算從1996年的數(shù)字基礎(chǔ)上砍掉了10%，同時(shí)對(duì)總統(tǒng)提出的要求也以砍掉20%的比例作為回應(yīng)。最具戲劇性的是1997年下半年國會(huì)召開了一系列的特別聽證會(huì)，國稅局工作人員作證說他們?cè)谥鞴懿块T的管理下被分配了必須完成的審計(jì)任務(wù)、創(chuàng)造稅收，但是又把審查的重點(diǎn)放在了低收入納稅人的身上等，引起了群情嘩然。雖然當(dāng)時(shí)也有人替國稅局打抱不平，認(rèn)為過分渲染和夸張了它的無能，但是國稅局存在的問題的確需要解決。國會(huì)利用這個(gè)機(jī)會(huì)試圖簡化稅收結(jié)構(gòu)，促進(jìn)國稅局的改革。在聽證會(huì)中甚至有人提出要把國稅局從財(cái)政部脫離出來，讓獨(dú)立董事會(huì)控制，這樣，總統(tǒng)就無法直接任命國稅局的局長，也不會(huì)有直接管轄