《上海地區(qū)生活無著的流浪乞討人員救助服務與管理指南編制說明》

上海市地方標準《生活無著的

流浪乞討人員救助服務與管理指南》

（征求意見稿）編制說明

一、任務來源

根據(jù)上海市市場監(jiān)督管理局《關(guān)于下達2022年度第四批上海

市地方標準制修訂項目計劃的通知》（滬市監(jiān)標技〔2022〕524

號），《生活無著的流浪乞討人員救助服務與管理指南》由上海

市民政局提出并牽頭組成標準起草小組，具體開展標準的編制工

作。

二、標準編制目的和意義

救助管理機構(gòu)的服務對象主要為離家在外、自身無力解決食

宿、正在或即將處于流浪或乞討狀態(tài)的人員，包括走失、務工不

著、家庭暴力受害者等臨時遇困人員。其中，精神障礙、智力殘

疾、心理疾病、肢體殘疾和生活自理障礙等特殊受助人員占救助

總量的近１/３（部分區(qū)救助管理站超過了60%），他們亟需更加

專業(yè)規(guī)范的甄別尋親、生活照料、心理疏導、護送接返等救助服

務，疊加公共衛(wèi)生和突發(fā)事件的嚴峻挑戰(zhàn)，對救助管理服務質(zhì)量

和效能提出了更高要求。

黨的二十大報告指出，必須堅持在發(fā)展中保障和改善民生，

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提高公共服務水平，著力解決好人民群眾急難愁盼問題。近年來，

社會救助領域成為社會各界關(guān)注的焦點。黨中央、國務院和上海

市委、市政府對加強和改進生活無著的流浪乞討人員救助管理工

作，持續(xù)提升救助管理服務質(zhì)量，及時有效保障流浪乞討人員人

生安全和基本生活，進行安排部署、提出工作要求。

目前，本市尚未制定出臺市級層面統(tǒng)一的系統(tǒng)規(guī)范救助管理

服務工作的標準文件，制定《生活無著的流浪乞討人員救助服務

與管理指南》，是統(tǒng)一規(guī)范全市救助管理機構(gòu)硬件設置、服務流

程、服務標準和內(nèi)部管理，提升救助管理服務質(zhì)量的客觀需要，

也能夠為構(gòu)建國家層面的救助管理服務標準規(guī)范提供上海經(jīng)驗、

上海做法。

三、編制過程

本標準從立項伊始，市民政局即聯(lián)合項目承擔單位成立了標

準起草小組，開展了標準的編制工作，具體過程如下：

（一）立項階段

2022年7月初－8月中旬，標準（草案）和項目建議書、立

項說明在市救助管理站內(nèi)開展了３輪征求意見，并向市救助管理

二站、各區(qū)救助管理站征求意見，共收集到28條修改意見，工

作專班先后召開了8次專題會議討論修改立項申請材料。之后，

立項申請材料報市民政局社會救助處審核。9月初，修改后的立

項申請材料報市民政局政策法規(guī)處，經(jīng)市民政局專家審查、局領

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導同意后，提交市市場監(jiān)督管理局審批，并于2022年12月成功

立項。

（二）起草階段

2022年12月至2023年6月，根據(jù)地方標準的制定程序規(guī)定，

工作組著手開展調(diào)研及查閱資料工作，將標準（草案）同民政部

等上級最新要求進行對標，修改形成《生活無著的流浪乞討人員

救助服務與管理指南》（工作組討論稿）。

2023年7月至11月，為增強標準的科學性、規(guī)范性和可操

作性，工作組兩次邀請在救助管理和服務工作上具有典型代表的

區(qū)救助管理機構(gòu)開展專題討論，聽取其相關(guān)建議和意見，進一步

完善標準。

四、編制原則

（一）科學性原則

標準制訂過程中，吸收國家、民政部以及本市有關(guān)生活無著

的流浪乞討人員救助管理等標準和文件的要求，對于部分服務要

求有沖突的地方，起草小組在查閱了大量資料的同時也開展專題

會進行研討，確保既符合國家和地方政策的同時，也能夠體現(xiàn)上

海救助管理服務的特色和亮點。

（二）實踐性原則

標準制訂過程中，起草組成員開展了廣泛調(diào)研和意見征詢，

征集救助管理機構(gòu)相關(guān)意見，對標準內(nèi)容不斷優(yōu)化，使標準具備

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可操作性。

（三）適用性原則

標準編寫充分考慮了上海18家救助管理機構(gòu)的實際，既要保

持技術(shù)上的先進性，同時也考慮到各區(qū)救助管理機構(gòu)的工作實際，

體現(xiàn)標準的可操作性。

五、標準的主要技術(shù)內(nèi)容

（一）標準結(jié)構(gòu)

本標準由主體部分和一個附錄構(gòu)成。

主體部分給出了生活無著的流浪乞討人員救助管理服務工

作的基本原則、基礎設施建設要求、服務內(nèi)容、管理要求、服務

質(zhì)量評價與改進等指引。

附錄為：救助工作流程（規(guī)范性）。

（二）標準的部分內(nèi)容說明

1.關(guān)于“3術(shù)語和定義”的說明。3.2流浪乞討人員的定義

來自于民政部文件。3.5接收、3.6在站服務、3.7離站、3.8護

送，均由工作組提出。

2.關(guān)于“4基本原則”的說明。依據(jù)中共中央辦公廳、國務

院辦公廳2020年8月印發(fā)的《關(guān)于改革完善社會救助制度的意

見》以及救助管理工作基本原則提出。

3.關(guān)于“6.4在站服務”的說明。結(jié)合上海救助管理工作特

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點：

（１）在尋親服務方面，提出了救助尋親服務的十二種途徑，

包括：辨別口音特征、辨別相貌特征、語言引導、分析地理環(huán)境

特征、實地尋蹤、人臉識別、DNA比對、查閱檔案資料、與媒體

合作、站際協(xié)作、部門協(xié)查和尋親信息精準推送。

（２）在流浪未成年人救助保護方面，提出了“五導”特色

服務：思想引導、心理疏導、文化輔導、生活指導、行為督導。

（３）在家暴庇護方面，強調(diào)了通過與社會工作機構(gòu)、心理

咨詢機構(gòu)和法律援助機構(gòu)等專業(yè)力量合作，為家庭暴力受害者提

供轉(zhuǎn)介服務。

４.關(guān)于“7.1人員管理”的說明。提出了工作人員除需掌握

救助管理政策法規(guī)，還應了解社會工作和心理學等專業(yè)知識。工

作人員應對受助人員的個人信息予以保護，除履行尋親服務等職

責需要外不得公開受助人員個人信息。

５.關(guān)于“7.3信息管理”的說明。在電話錄音和視頻錄像方

面，提出了在醒目位置設置標識或由工作人員主動告知，確保求

助人員或受助人員及其親屬等有關(guān)來電、來訪人員知曉其相關(guān)活

動正在被錄音或錄像。

６.關(guān)于“8服務質(zhì)量評價與改進”的說明。為如實反映救助

管理服務工作質(zhì)量，建議引入第三方機構(gòu)或社會力量實施質(zhì)量監(jiān)

測及滿意度測評工作。

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六、與國內(nèi)外同類標準技術(shù)內(nèi)容的對比情況

目前尚未檢索到國外的相關(guān)服務標準。

近5年國內(nèi)同類標準情況如表1所示。與本標準進行對比，除

DB3212/T1069-2021《流浪乞討人員救助管理服務規(guī)范》以外，

其余地方標準所描述的服務和管理事項均少于本標準，且不成體

系。本標準對救助管理服務工作的新任務新要求做出了更有針對

性的回應，故本標準在國內(nèi)處于較高水平。

表1國內(nèi)同類標準情況對比

序號標準號標準名稱省市區(qū)批準日期實施日期

救助管理機

DB3212/T

1構(gòu)管理績效泰州市2023-01-302023-01-30

11262022

評估規(guī)范

救助管理機

廣西壯

DB45/T構(gòu)受助人員

2族自治2022-12-012022-12-30

2616-2022站內(nèi)救助服

區(qū)

務規(guī)范

救助管理機

DB37/T

3構(gòu)尋親服務山東省2022-09-152022-10-15

45442022

規(guī)范

4DB37/T救助管理機山東省2022-09-152022-10-15

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4543-2022構(gòu)護送服務

規(guī)范

救助管理機

DB34/T構(gòu)受助人員

5安徽省2022-06-292022-07-29

4181-2022心理援助服

務指南

流浪乞討人

DB3212/T

6員救助管理泰州市2021-10-292021-10-29

1069-2021

服務規(guī)范

救助管理機

DB3401/T

7構(gòu)街面巡查合肥市2021-12-022021-12-02

2362021

救助規(guī)范

救助管理機

DB34/T構(gòu)受助人員

8安徽省2021-09-302021-10-30

4035-2021生活照料服

務指南

救助管理機

DB3305/T

9構(gòu)傳染病防湖州市2020-12-282021-01-01

184-2020

控服務規(guī)范

七、與有關(guān)法律、行政法規(guī)及相關(guān)標準的關(guān)系

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本標準按照GB/T1.1—2020《標準化工作導則第1部分：標

準化文件的結(jié)構(gòu)和起草規(guī)則》的要求進行編寫。

本標準的術(shù)語和定義，部分引用GB/T23245-2009《流浪乞

討人員社會救助基本術(shù)語》或參考其進行了改寫。

本標準的技術(shù)要求參考了GB/T28223-2011《救助管理站服

務》，結(jié)合民政部等上級最新要求和本市救助管理機構(gòu)的現(xiàn)有做

法，經(jīng)過提煉后將其