有限合伙企業(yè)模式在特許經(jīng)營項目中的實施要點

有限合伙企業(yè)模式在特許經(jīng)營項目中的實施要點一、充分重視合伙協(xié)議有限合伙企業(yè)的合伙協(xié)議，相當(dāng)于有限公司的章程與股東投資協(xié)議的結(jié)合體。我們經(jīng)常將公司章程形象的比喻為公司中的憲法，但是合伙協(xié)議卻體現(xiàn)了比憲法更重要的作用：一方面，它制定了合伙企業(yè)最重要的、根本性的制度；另一方面，它也是更多的對合伙事務(wù)、各合伙人之間的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行了明確約定，甚至可以細(xì)化到多少限額內(nèi)的資金由誰支配、出現(xiàn)某一個違約行為該具體承擔(dān)何種違約責(zé)任。因此，合伙協(xié)議是保障合伙企業(yè)正常、可持續(xù)運行的核心制度，同時也是合伙企業(yè)出現(xiàn)各種特殊情況時的處理準(zhǔn)則。如果將合伙協(xié)議等同兒戲，像公司章程一樣采用拿來主義，那將為未來的項目留下巨大隱患，無異于玩火自焚。關(guān)于合伙協(xié)議的具體內(nèi)容構(gòu)成，礙于篇幅，本文不再闡述。這里僅說明幾個特殊問題：第一，常規(guī)情況下，合伙協(xié)議應(yīng)由普通合伙人起草，但是可能部分特許經(jīng)營項目的普通合伙人是被社會資本方指定的角色，其未來在合伙企業(yè)中的行為絕大部分情況下受有限合伙人的支配，因此，合伙協(xié)議可能由有限合伙人來完成的；第二，合伙協(xié)議將影響到特許經(jīng)營項目未來幾十年的經(jīng)營發(fā)展，而如此長期限的運營，將可能在技術(shù)、模式、市場等方面出現(xiàn)重大變化，因此，必須要使合伙協(xié)議具備前瞻性，制訂出未來可能出現(xiàn)調(diào)整經(jīng)營內(nèi)容、運作模式等方面的制度修改機制（也就是說，在簽訂合伙協(xié)議之時可能無法預(yù)見到未來出現(xiàn)的一些特殊情況，但是，應(yīng)明確未來如果出現(xiàn)了某種情況時，該由哪個合伙人來修改和制定新規(guī)則，如何對新規(guī)則進(jìn)行表決，以避免未來出現(xiàn)僵局）；第三，鑒于特許經(jīng)營項目的長周期的性質(zhì)，若有限合伙企業(yè)的普通合伙人為民營企業(yè)，應(yīng)充分考慮到一旦該民營企業(yè)自身出現(xiàn)危機時，合伙企業(yè)該如何做出風(fēng)險防范和投資結(jié)構(gòu)、管理與決策機制等調(diào)整。這并不是對民營企業(yè)的歧視，而是基于我國民營企業(yè)的壽命普遍較短，并且很多公司的最終實際控制人為少數(shù)自然人，核心人物將對公司未來發(fā)展產(chǎn)生核心作用。二、何種情況下需要采用基金形式我們在前文中明確闡述了有限合伙企業(yè)并不一定非要以有限合伙制基金形式體現(xiàn)，但是，在某些情形下，基金卻是項目具有合規(guī)性和落地性的重要保障基礎(chǔ)，因此，我們需要了解在什么情況下需要設(shè)立有限合伙制基金。1.在項目未來需要募集資金時募集資金是基金的核心作用，如果項目未來需要向不特定人募集資金，只有以基金的形式方為合法。當(dāng)然，通常的特許經(jīng)營項目對外募集資金的可能性相對有限，但是也不乏個別項目存在著這種需求。例如，在某些文旅、農(nóng)業(yè)項目中，幾十年的經(jīng)營期限內(nèi)，隨著科技水平、經(jīng)營模式、消費者觀念等影響，在未來項目進(jìn)入到運營期后可能會涉及到一些設(shè)施的改擴建、設(shè)備的更新，那么項目公司將不得不另謀資金，而政府方和社會資本方可能出于各種原因不愿追加投資，此時如果采用對外募集資金的方式有可能解決這個現(xiàn)實問題。當(dāng)然，這里有一個重要的前提是募資后能夠盡快形成經(jīng)濟(jì)效益，以使這部分投資人能夠在合理的容忍期內(nèi)（目前基本以5年為基本期限）實現(xiàn)投資收益，若存在收益不足，項目公司有相應(yīng)的資金能夠給予補足。2.有私募基金管理人參與的情形下為了規(guī)范基金行業(yè)發(fā)展、保護(hù)投資者權(quán)益，私募基金管理人的經(jīng)營活動在我國一直受到嚴(yán)格的監(jiān)管。根據(jù)政策指導(dǎo)精神（目前雖未有政策明確規(guī)定，但已經(jīng)屬于行業(yè)共識），私募基金管理人如果參與有限合伙企業(yè)，則該有限合伙企業(yè)就同樣需要向中國證券投資基金業(yè)協(xié)會（簡稱“中基協(xié)”）辦理備案，也就是說這個有限合伙企業(yè)必須就是基金。如果私募基金管理人參與設(shè)立的有限合伙企業(yè)不參與備案，則很可能遭受到相關(guān)部門的處罰。這個問題是具有一定現(xiàn)實意義的，例如，如果有限合伙人為金融機構(gòu)（例如信托、銀行理財公司等），通常會要求普通合伙人為經(jīng)過備案的私募基金管理人。另外，很多央企根據(jù)內(nèi)部制度規(guī)定，也會指定央企內(nèi)部的私募基金管理人作為有限合伙企業(yè)的普通合伙人。除以上兩種情形外，大部分情況下，有限合伙企業(yè)并不需要必須以基金形式體現(xiàn)。當(dāng)特許經(jīng)營項目不需要對外募集資金時，采用基金形式徒增煩惱。三、關(guān)于有限合伙企業(yè)中的投標(biāo)人確定如果在傳統(tǒng)的公司制形式下，社會資本聯(lián)合體共同參與投標(biāo)，并在中標(biāo)后組成項目公司，這種流程與結(jié)構(gòu)十分清晰。但是對于有限合伙企業(yè)來說，情況卻復(fù)雜得多。我們需要根據(jù)不同的情況分別闡述。1.如果各合伙人均為投標(biāo)人例如，建筑商與運營商組成了社會資本聯(lián)合體參與投標(biāo)，中標(biāo)后，運營商作為普通合伙人（即管理人），建筑商作為有限合伙人。此種情況屬于合規(guī)的操作方式，由于其結(jié)構(gòu)比較容易理解，我們不再闡述。2.如果投標(biāo)人只做有限合伙人有限合伙企業(yè)將由沒有參與投標(biāo)的新企業(yè)來控制，進(jìn)而對項目公司和項目享有了控制權(quán)。即便是這個新企業(yè)為有限合伙人的關(guān)聯(lián)企業(yè)，但是從法律層面上其也是一個單獨的經(jīng)濟(jì)主體，況且，實踐中也并不能就此認(rèn)定其與相關(guān)的有限合伙人始終屬于一致行動人。因此，此種情況實際上等于中標(biāo)人獲得項目后，將項目轉(zhuǎn)讓給了第三方，與我國的招標(biāo)投標(biāo)法明顯相悖。因此，如果社會資本聯(lián)合體中標(biāo)后都體現(xiàn)為有限合伙人，存在法律上的較大瑕疵。我們建議，社會資本聯(lián)合體應(yīng)在投標(biāo)前就明確中標(biāo)后的組織形式，將未來擔(dān)任普通合伙人的企業(yè)同樣作為聯(lián)合體參與投標(biāo)。3.如果普通合伙人中標(biāo)后引入有限合伙人這里可能分成兩種情況：一是中標(biāo)人是單獨的普通合伙人，二是中標(biāo)人是普通合伙人和一部分有限合伙人組成的聯(lián)合體。這是一個比較特殊的情況，但是確實有可能發(fā)生。有觀點認(rèn)為此種方式并沒有違反法律規(guī)定，畢竟中標(biāo)人未來仍然掌控項目，而沒有轉(zhuǎn)讓項目。但是，我們認(rèn)為此觀點存在一定的瑕疵。誠然，從中標(biāo)人角度看，確實在中標(biāo)后作為普通合伙人仍然是項目的控制人，但是，特許經(jīng)營項目屬于公益性項目，盡管未參與投標(biāo)的有限合伙人2并不管理有限合伙企業(yè)，但是，未經(jīng)過投標(biāo)環(huán)節(jié)而由中標(biāo)人任意指定，將有悖于公平原則，輕易讓市場主體獲得了公共領(lǐng)域的商業(yè)機會。同時，該有限合伙人2若沒有完成自己的既定任務(wù)，也將會影響到特許經(jīng)營項目的有效實施。

因此，我們認(rèn)為這種方式仍然在法律上存在瑕疵。我們建議，要么有限合伙人2參與聯(lián)合體投標(biāo)，要么中標(biāo)聯(lián)合體再次通過招投標(biāo)方式選擇有限合伙人2（對于此時誰應(yīng)為招標(biāo)人，本文不再討論）。四、普通合伙人和管理人的選擇普通合伙人和管理人是有限合伙企業(yè)的掌控人，進(jìn)而成為特許經(jīng)營項目的實際控制者，對其選擇的正確與否關(guān)乎到全局的興衰成敗。因此，需要我們格外慎重。1.普通合伙人與管理人的選擇應(yīng)采用“突出主導(dǎo)、兼顧制衡”的原則具體來說，我們建議以運營商作為有限合伙企業(yè)的管理人，最終主導(dǎo)項目運營；并由投資人和/或建筑商指定的企業(yè)作為非管理人的普通合伙人（簡稱“非管理人GP”），實施必要的監(jiān)管。采用此種原則的原因，一方面是PPP新機制下的特許經(jīng)營項目聚焦使用者付費，運營商在項目進(jìn)入運營期后處于核心地位，因此，其作為有限合伙企業(yè)的管理人是當(dāng)仁不讓的。另一方面，作為提供大量資金和承擔(dān)重要建設(shè)任務(wù)的投資人和建筑商，也不可能將如此大投資規(guī)模的項目經(jīng)營完全放手給運營商，一定程度上的監(jiān)督和制衡是不必可少的。當(dāng)投資人和建筑商為國有資本時，這種監(jiān)管權(quán)更是國資監(jiān)管的明確要求。因此，未來特許經(jīng)營項目的有限合伙企業(yè)將可能出現(xiàn)以下情況：一是雙GP局面，投資人和建筑商共同指定一個非管理人GP。這種情況是普遍存在的，當(dāng)前很多項目均為某央企投資公司作為牽頭人，帶領(lǐng)若干工程局組成央企聯(lián)合體；二是多GP局面，在投資人與建筑商（或有其他方存在）并沒有關(guān)聯(lián)性和足夠信任度時，各方出于各自風(fēng)控要求，都可能指派一個關(guān)聯(lián)企業(yè)作為非管理人GP。對于多GP的情況，市場中出現(xiàn)較少，但其邏輯仍然符合以上分析，我們也無須另行討論。2.盡量避免由私募基金管理人擔(dān)任普通合伙人和管理人一旦有限合伙企業(yè)當(dāng)中出現(xiàn)了經(jīng)過備案的私募基金管理人（目前很多央企和金融機構(gòu)作為LP時，其指定的GP往往都是如此），那么該有限合伙企業(yè)將被要求強制以私募股權(quán)投資基金的名義進(jìn)行備案，并接受中基協(xié)的監(jiān)督管理以及要遵守私募基金的各項規(guī)定。因此，為了促進(jìn)項目的盡快落地，避免私募基金管理的諸多不必要的限制，我們建議盡量不指定在中基協(xié)備案的私募基金管理人作為普通合伙人。除非是如前文所述，本項目確實未來某一時刻需要對外募集資金，則以基金形式存在方可實現(xiàn)這一目的。但即便是這樣，在將來需要募集資金之前引入私募基金管理人并進(jìn)行基金備案也為時不晚。3.明確普通合伙人與管理人的退出問題普通合伙人和管理人在有限合伙企業(yè)和項目公司中處于核心地位，未來其是否可以從合伙企業(yè)中退出，需要嚴(yán)謹(jǐn)對待。地方政府不僅要在特許經(jīng)營協(xié)議中明確擁有批準(zhǔn)權(quán)，而且更要在協(xié)議中設(shè)定退出程序、退出過程中的職責(zé)、退出后的配合與追責(zé)機制。若缺少這種制度設(shè)計，未來將容易在退出時出現(xiàn)僵局，最終影響項目的實施（對于退出制度，本文在下部分仍然有所闡述）。4.關(guān)于國有企業(yè)擔(dān)任普通合伙人的問題從法律層面看，我國《合伙企業(yè)法》明確規(guī)定了，“國有獨資公司、國有企業(yè)、上市公司、公益性事業(yè)單位、社會團(tuán)隊不得擔(dān)任合伙企業(yè)的普通合伙人”。此規(guī)定的目的主要在于普通合伙人對有限合伙企業(yè)承擔(dān)無限連帶責(zé)任，如果國有企業(yè)擔(dān)任普通合伙人將可能給國有資產(chǎn)的安全帶來隱患。但是實際上，上述機構(gòu)也都是獨立法人，如果對外發(fā)生債務(wù)則僅以其注冊資本為限承擔(dān)有限責(zé)任，這其實已經(jīng)形成了一層法律風(fēng)險隔離，不會使國有資本無限制的用于償債。因此，《合伙企業(yè)法》關(guān)于國有企業(yè)不得作為普通合伙人的規(guī)定在實踐中并沒有太大意義?！逗匣锲髽I(yè)法》誕生于2006年，至今已有18年歷史了，有些規(guī)定確實并不適合今天的經(jīng)濟(jì)發(fā)展了。從實踐看，一方面，中基協(xié)關(guān)于私募投資基金管理人登記和基金的相關(guān)政策并沒有明確禁止國有企業(yè)不得作為基金管理人；另一方面，我國很多實體類央企、金融機構(gòu)、地方政府都設(shè)立了國有全資的私募基金管理公司，并已經(jīng)在市場上運行多年?？梢?，當(dāng)前我國基金主管部門并沒有對國有企業(yè)擔(dān)任基金管理人給予任何的限制。如此嚴(yán)格的私募基金管理人尚且如此，作為普通有限合伙企業(yè)的普通合伙人就更沒有限制國有企業(yè)擔(dān)任的必要了。因此，我們認(rèn)為在特許經(jīng)營項目中，國有企業(yè)擔(dān)任普通合伙人盡管與《合伙企業(yè)法》的規(guī)定相矛盾，但是也并不需要過多擔(dān)心。五、有限合伙人的優(yōu)先級與劣后級制度安排針對新建與改擴建的特許經(jīng)營項目來說，有限合伙人主要由投資人、建筑商、運營商、設(shè)備商等社會資本方組成。每個有限合伙人在特許經(jīng)營項目中開展的工作和體現(xiàn)的功能不同，因而在收益期望值和風(fēng)控容忍度方面也各自有不同的追求。優(yōu)先級與劣后級的制度安排，即是為了解決這種不同價值取向的有限合伙人如何相融于一體的問題。1.優(yōu)先級與劣后級的概念優(yōu)先級與劣后級機制是有限合伙企業(yè)內(nèi)部的一種結(jié)構(gòu)化設(shè)計，相應(yīng)的有限合伙人稱為優(yōu)先級合伙人（簡稱“優(yōu)先級LP”）與劣后級合伙人（簡稱“劣后級LP”）。所謂優(yōu)先級，是指享有優(yōu)先獲得投資收益的權(quán)利，同時在合伙企業(yè)出現(xiàn)虧損時承擔(dān)較小的風(fēng)險。相應(yīng)的，劣后級投資者，則是指在優(yōu)先級合伙人獲得收益后再由其享有剩余部分的收益，并在合伙企業(yè)出現(xiàn)虧損時需要承擔(dān)較大的風(fēng)險。優(yōu)先級與劣后級并不一定僅存在兩個層級，中間還可以存在一個或者多個層級，市場中通常稱為“中間級LP”或“夾層LP”。但是，從政策規(guī)定看，“中間級”或“夾層”均視為優(yōu)先級。2.優(yōu)先級與劣后級的結(jié)構(gòu)化設(shè)計這種優(yōu)先級與劣后級的制度安排，能夠很大限度的包容不同風(fēng)險喜好和收益要求的有限合伙人。根據(jù)行業(yè)慣例及特許經(jīng)營的項目特點，我們可以做出如下級別安排：優(yōu)先級LP主要為投資人，劣后級LP主要為建筑商；如果存在運營商作為LP，則可以按照投資人、建筑商、運營商的順序來確定優(yōu)先劣后級。這種順序設(shè)計主要考慮到項目的控制人歸屬，一般來說，投資人對項目不具有控制力，因此作為優(yōu)先級；建筑商主要關(guān)系到施工進(jìn)度與質(zhì)量但并不涉及到運營，因此順序次于投資人；運營商則是項目運營的關(guān)鍵主體，因此順序位居最后。關(guān)于優(yōu)先劣后的投資比例與收益分配，我們需要區(qū)分闡述：第一，對于一般性的有限合伙企業(yè)并沒有特殊要求，社會資本方可以根據(jù)該特許經(jīng)營項目的特點和聯(lián)合體內(nèi)部的訴求來確定投資和收益的相關(guān)要素。但是，如果運營商在有限合伙人中的出資額度很?。ɡ绮怀^10%），那么這個劣后級所起到的作用就十分有限了，此時建筑商雖然從順序上屬于“中間級”，但是其本質(zhì)上已經(jīng)起到了劣后級的作用。第二，對于有限合伙制基金和合伙企業(yè)中存在資產(chǎn)管理產(chǎn)品（資產(chǎn)管理產(chǎn)品包括但不限于銀行非保本理財產(chǎn)品，資金信托，證券公司、證券公司子公司、基金管理公司、基金管理子公司、期貨公司、期貨公司子公司、保險資產(chǎn)管理機構(gòu)、金融資產(chǎn)投資公司發(fā)行的資產(chǎn)管理產(chǎn)品）兩種情形，則政策法規(guī)有明確的規(guī)定，我們將其核心內(nèi)容做以介紹，該內(nèi)容也可以適當(dāng)作為我們在結(jié)構(gòu)化安排時的參考依據(jù)。一是2018年的《關(guān)于規(guī)范金融機構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見》（銀發(fā)〔2018〕106號）規(guī)定，權(quán)益類產(chǎn)品的優(yōu)先級與劣后級分級比例不得超過1：1（中間級份額計入優(yōu)先級份額），分級資產(chǎn)管理產(chǎn)品不得直接或者間接對優(yōu)先級份額認(rèn)購者提供保本保收益安排。二是中基協(xié)2023年9月發(fā)布的《私募投資基金備案指引第2號——私募股權(quán)、創(chuàng)業(yè)投資基金》中規(guī)定，優(yōu)先級與劣后級的比例不得超過1:1，優(yōu)先級份額投資者獲取收益或者承擔(dān)虧損的比例不得低于30%，劣后級份額投資者獲取收益或者承擔(dān)虧損的比例不得高于70%（中間級份額應(yīng)當(dāng)計入優(yōu)先級份額）。六、關(guān)于合伙人退伙制度的安排特許經(jīng)營項目可能存續(xù)數(shù)十年，強迫社會資本方將其投資款固定在項目中實非明智之舉。況且，我國當(dāng)前正在大力推廣盤活存量資產(chǎn)，以使投資人能夠盡早回收投資款項用于新項目，從而促進(jìn)整個國民經(jīng)濟(jì)的運轉(zhuǎn)。因此，為合伙人設(shè)置出科學(xué)可行的退出機制，既是為了支持社會資本方的經(jīng)營發(fā)展、促進(jìn)資本的流動性，也更是順應(yīng)國家戰(zhàn)略、支持國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。1.關(guān)于退伙是否違反政策與法律的問題在闡述退伙制度之前，我們需要首先討論一下關(guān)于社會資本方在本項目的存續(xù)期間的政策法律要求。（1）特許經(jīng)營政策的規(guī)定國家發(fā)改委發(fā)布的《政府和社會資本合作項目特許經(jīng)營方案編寫大綱（2024年試行版）》（簡稱“《編制大綱》”）中描述為，“明確正常運營情形下，特許經(jīng)營者不得轉(zhuǎn)讓項目公司股權(quán)的最短期限限制?！庇纱丝梢姡壳皣野l(fā)改委對于社會資本方在項目中的存續(xù)期的基本要求是需要項目進(jìn)入正常運營階段，即在建設(shè)期內(nèi)社會資本方不應(yīng)轉(zhuǎn)讓股權(quán)。（2）招標(biāo)投標(biāo)法的規(guī)定我國《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定了，“中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)按照合同約定履行義務(wù)，完成中標(biāo)項目。中標(biāo)人不得向他人轉(zhuǎn)讓中標(biāo)項目，也不得將中標(biāo)項目肢解后分別向他人轉(zhuǎn)讓。”從招標(biāo)投標(biāo)法原理出發(fā)，如果合伙人中標(biāo)后將其自身合伙人身份轉(zhuǎn)讓給他人是否屬于轉(zhuǎn)讓項目，這是一個十分復(fù)雜的問題，礙于篇幅，本文不能（且沒必要）對此展開討論。鑒于招投標(biāo)活動和特許經(jīng)營項目都由國家發(fā)改委主管，我們認(rèn)為按照前述第一項要求執(zhí)行即可，即特許經(jīng)營者在建設(shè)期內(nèi)不應(yīng)轉(zhuǎn)讓投資額，在進(jìn)入運營期內(nèi)可以不受此限制。當(dāng)然，由于特許經(jīng)營模式的性質(zhì)，這種轉(zhuǎn)讓必然需要經(jīng)過政府的同意（即便是在沒有政府出資代表參與的情形下，也應(yīng)如此）以及國有產(chǎn)權(quán)交易的規(guī)定。2.設(shè)計退伙制度時應(yīng)關(guān)注的問題退伙制度的設(shè)計既要保障合伙人的合理退出權(quán)利，更要保障特許經(jīng)營項目的平穩(wěn)發(fā)展，對制度設(shè)計者的專業(yè)能力提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。實踐中每個特許經(jīng)營項目都有其自身的特點，即便是同類型的項目在不同區(qū)域內(nèi)也都表現(xiàn)出了不同的形態(tài)，因此，退伙制度務(wù)必要結(jié)合自身特點、因地制宜的設(shè)計，而不能盲目的照搬照抄。（1）原則上投資人、建筑商、設(shè)備商可以在項目進(jìn)入運營期后轉(zhuǎn)讓投資份額，主要原因是，投資人主要起到的是充實資本金的作用，在項目已經(jīng)落地實施后，其主要任務(wù)已經(jīng)完成，繼續(xù)存在于有限合伙企業(yè)中，不利于其有效盤活投資款；而建筑商、設(shè)備商的工程施工和設(shè)備供應(yīng)任務(wù)也已完后，運營期內(nèi)的維養(yǎng)工作可以由其他同類企業(yè)完成。即便是某些專有工程項目或設(shè)備必須由該企業(yè)繼續(xù)承擔(dān)維養(yǎng)任務(wù)，也可以通過合同約定實現(xiàn)，沒有必要捆綁其投資。（2）如果投資人和建筑商指定了普通合伙人，那么當(dāng)其退伙時，應(yīng)妥善處理普通合伙人是否繼續(xù)存在于合伙企業(yè)，避免普通合伙人（甚至是管理人）與新入伙的有限合伙人產(chǎn)生矛盾。必要時，該普通合伙人也須一并從合伙企業(yè)中退出。（3）運營商由于屬于項目運營的“操盤者”，其去留問題對項目的后續(xù)發(fā)展將產(chǎn)生重大影響，因此，應(yīng)設(shè)定更為嚴(yán)格的退出機制。在此我們建議：除非新加入的運營商明顯比原運營商更具有專業(yè)性和能夠很快適應(yīng)本項目（實際上這兩點并不好判斷），否則，應(yīng)使其退出時付出更大的代價（例如強制要求其將一部分投資轉(zhuǎn)讓收益留存在項目公司，要求其留一部分保證金以在項目未來出現(xiàn)經(jīng)營下滑時彌補損失）。（4）“舊人”退伙也同時意味著“新人”入伙。新舊交接將會面臨著兩個流程：一是需要經(jīng)過政府方的認(rèn)可，二是如果退伙人為國有資本，還需要經(jīng)過國有產(chǎn)權(quán)交易流程。同時更重要的是，如何能夠在新舊更替之際以及后續(xù)的適當(dāng)期限內(nèi)保持項目的平穩(wěn)發(fā)展。（5）前述四項是在假設(shè)各社會資本方經(jīng)營狀況良好、未出現(xiàn)違約行為時的協(xié)商退伙，若某一個社會資本方出現(xiàn)了經(jīng)營困境、嚴(yán)重違法違約行為或者項目出現(xiàn)重大危機時，退伙的基本邏輯與前述四項完全不同，這屬于常規(guī)合伙企業(yè)的法律范疇，我們不再討論。七、關(guān)于本地國有企業(yè)是否可以進(jìn)入有限合伙企業(yè)本地國有企業(yè)進(jìn)入有限合伙企業(yè)，在過去PPP模式中也偶有嘗試。這是一種比較復(fù)雜的問題，我們需要根據(jù)本地國有企業(yè)在特許經(jīng)營項目中的身份與作用不同，進(jìn)行不同的討論。1.本地國有企業(yè)作為政府出資人代表從目前政策看，本地國有企業(yè)作為政府出資人代表并沒有被要求必須以股東身份與社會資本方成立項目公司。因此從理論上看，本地國有企業(yè)也可以與社會資本方共同成立有限合伙企業(yè)，而后再由合伙企業(yè)成立項目公司，只要沒有喪失其作為政府出資人代表的權(quán)利義務(wù)即可。但是這種情況下有幾點需要說明（為了表達(dá)清晰，我們將此時的本地國有企業(yè)直接稱為“政府出資人代表”）：（1）政府出資人代表作為普通合伙人此種情況下，理論上具有可行性，作為普通合伙人身份，政府出資人代表可以在合伙協(xié)議中約定與項目公司章程中相同的權(quán)利義務(wù)，從而在項目落地后充分體現(xiàn)政府的意志。但是此時，有限合伙企業(yè)中既包含了政府出資人代表，又包含了社會資本方，那么，這個有限合伙企業(yè)似乎沒有意義（也沒有機會）和其他方共同設(shè)立項目公司，而是可以直接成立一人有限公司了。這種模式的必要性存在很大疑問，與其這樣莫不如政府出資人代表和社會資本方自己設(shè)立的有限合伙企業(yè)共同組建項目。另外說明一點，在新2024年《公司法》實施之前，這種有限合伙企業(yè)是不能單獨設(shè)立有限責(zé)任公司的，但是新《公司法》取消了關(guān)于一人有限公司的限制，這種模式在理論上并不違法，只是沒有實際意義。（2）政府出資代表不能作為有限合伙人這主要是因為政府出資代表需要代表政府行使股東的權(quán)利義務(wù)，如果作為有限合伙人，其不具有普通合伙人的權(quán)利，當(dāng)然也就無法實現(xiàn)與公司股東一樣的作用。2.本地國有企業(yè)以自己投資的身份是否可以進(jìn)入有限合伙企業(yè)根據(jù)《編制大綱》的規(guī)定，“除作為政府出資人代表參與地方政府通過資本金注入方式給予投資支持的項目外，地方本級國有獨資或國有控股企業(yè)（含其獨資或控股的子公司）不得以任何方式作為本級政府和社會資本合作新建（含改擴建）項目的投標(biāo)方、聯(lián)合投標(biāo)方或項目公司股東”。但是實際上，有些項目本地國有企業(yè)確實想“搭便車，多分一杯羹”，這既可能是出于企業(yè)自身的意愿，也可能是地方政府的要求。曾經(jīng)有人嘗試采用有限合伙的方式，即本地國有企業(yè)不直接作為項目公司的股東，而是在社會資本聯(lián)合體中標(biāo)后，在組成有限合伙企業(yè)之際或以后的某一個時刻作為普通合伙人或者有限合伙人加盟，從而間接成為了項目公司的股東。這樣做從表面上看并沒有違反《編制大綱》的規(guī)定，但是，本質(zhì)