環(huán)境行政公益訴訟中行政不作為司法認(rèn)定的多維審視與實(shí)踐進(jìn)路

一、引言1.1研究背景與意義1.1.1研究背景隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加速，環(huán)境問(wèn)題日益嚴(yán)峻，成為全球關(guān)注的焦點(diǎn)。大氣污染、水污染、土壤污染等各類(lèi)環(huán)境問(wèn)題不僅威脅著生態(tài)平衡，更對(duì)人類(lèi)的健康和生存發(fā)展構(gòu)成了嚴(yán)重挑戰(zhàn)。如近年來(lái)頻繁出現(xiàn)的霧霾天氣，對(duì)居民的呼吸系統(tǒng)造成極大危害，引發(fā)了一系列呼吸道疾?。徊糠值貐^(qū)的河流、湖泊遭受?chē)?yán)重污染，導(dǎo)致水生生物大量死亡，水資源短缺問(wèn)題加劇。在應(yīng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題的過(guò)程中，環(huán)境行政公益訴訟作為一種重要的法律手段應(yīng)運(yùn)而生。它賦予了特定主體提起訴訟的權(quán)利，以維護(hù)社會(huì)公共環(huán)境利益，彌補(bǔ)了傳統(tǒng)訴訟在保護(hù)環(huán)境公益方面的不足。當(dāng)行政機(jī)關(guān)在環(huán)境保護(hù)中存在不作為等違法情形時(shí)，環(huán)境行政公益訴訟能夠發(fā)揮監(jiān)督和制約作用，促使行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境的保護(hù)和管理。然而，在實(shí)踐中，行政不作為的現(xiàn)象在環(huán)境領(lǐng)域?qū)乙?jiàn)不鮮。一些行政機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境污染和生態(tài)破壞問(wèn)題視而不見(jiàn)，對(duì)群眾的舉報(bào)和投訴敷衍塞責(zé)，或者在接到檢察建議后仍不積極履行職責(zé)。例如，在某些地區(qū)，企業(yè)長(zhǎng)期違法排放污水，嚴(yán)重污染周邊水體，群眾多次向當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門(mén)反映，但環(huán)保部門(mén)未采取有效措施制止違法行為，導(dǎo)致污染問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決，社會(huì)公共利益持續(xù)受損。這些行政不作為行為不僅損害了公眾對(duì)行政機(jī)關(guān)的信任，也阻礙了環(huán)境治理工作的有效推進(jìn)。準(zhǔn)確認(rèn)定行政不作為對(duì)于環(huán)境行政公益訴訟的有效開(kāi)展至關(guān)重要。只有明確判斷標(biāo)準(zhǔn)，才能準(zhǔn)確識(shí)別行政機(jī)關(guān)的不作為行為，進(jìn)而通過(guò)司法途徑追究其責(zé)任，督促其履行職責(zé)。當(dāng)前，在環(huán)境行政公益訴訟中行政不作為的司法認(rèn)定方面，存在著諸多問(wèn)題和爭(zhēng)議。相關(guān)法律法規(guī)對(duì)行政不作為的界定不夠清晰，導(dǎo)致司法實(shí)踐中缺乏統(tǒng)一的判斷標(biāo)準(zhǔn)，不同地區(qū)、不同法院的裁判結(jié)果存在差異。對(duì)于行政機(jī)關(guān)是否履行了法定職責(zé)，如何判斷其行為是否達(dá)到了法律要求的標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題，缺乏明確的規(guī)則和指引，這給司法實(shí)踐帶來(lái)了很大的困難。因此，深入研究環(huán)境行政公益訴訟中行政不作為的司法認(rèn)定具有迫切的現(xiàn)實(shí)必要性。1.1.2研究意義從理論層面來(lái)看，深入研究環(huán)境行政公益訴訟中行政不作為的司法認(rèn)定，有助于完善行政不作為的司法認(rèn)定理論。傳統(tǒng)的行政不作為理論在環(huán)境領(lǐng)域的應(yīng)用存在一定的局限性，通過(guò)對(duì)環(huán)境行政公益訴訟中行政不作為的研究，可以進(jìn)一步豐富和拓展行政不作為的理論內(nèi)涵，明確其在環(huán)境領(lǐng)域的特殊表現(xiàn)形式和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。例如，探討環(huán)境行政機(jī)關(guān)在面對(duì)復(fù)雜的環(huán)境問(wèn)題時(shí)，其不作為的判斷標(biāo)準(zhǔn)與其他領(lǐng)域行政機(jī)關(guān)不作為的判斷標(biāo)準(zhǔn)有何不同，從而為行政法學(xué)理論的發(fā)展提供新的視角和思路。對(duì)環(huán)境行政公益訴訟制度的完善也具有重要意義。環(huán)境行政公益訴訟制度是我國(guó)環(huán)境保護(hù)法律體系的重要組成部分，而行政不作為的司法認(rèn)定是該制度的核心內(nèi)容之一。通過(guò)研究，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前制度在行政不作為認(rèn)定方面存在的缺陷和不足，提出針對(duì)性的改進(jìn)建議，如完善相關(guān)法律法規(guī)、明確訴訟程序等，從而推動(dòng)環(huán)境行政公益訴訟制度的不斷完善，使其更好地發(fā)揮保護(hù)環(huán)境公益的作用。在實(shí)踐層面，為司法裁判提供明確的參考依據(jù)是本研究的重要意義之一。在司法實(shí)踐中，法官在判斷行政機(jī)關(guān)是否存在不作為行為時(shí)，往往缺乏明確的法律依據(jù)和統(tǒng)一的判斷標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致裁判結(jié)果的不確定性。本研究通過(guò)對(duì)行政不作為司法認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的深入分析和探討，為法官提供具體、可操作的裁判指引，有助于提高司法裁判的公正性和權(quán)威性，確保環(huán)境行政公益訴訟案件得到公正、合理的處理。有助于推動(dòng)環(huán)境治理的法治化進(jìn)程。通過(guò)對(duì)行政不作為的司法認(rèn)定，能夠強(qiáng)化對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督和制約，促使其依法履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為的打擊力度。這將有助于提高環(huán)境治理的效率和效果，推動(dòng)環(huán)境治理工作朝著法治化、規(guī)范化的方向發(fā)展，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共生。1.2國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀1.2.1國(guó)外研究現(xiàn)狀在國(guó)外，環(huán)境行政公益訴訟及行政不作為司法認(rèn)定方面的研究和實(shí)踐起步較早，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)和理論成果。美國(guó)作為環(huán)境公益訴訟制度較為成熟的國(guó)家，其環(huán)境公民訴訟制度具有代表性。自20世紀(jì)70年代起，美國(guó)在《清潔空氣法》《清潔水法》等一系列環(huán)境法規(guī)中明確規(guī)定了公民訴訟條款，賦予“任何人”對(duì)違反環(huán)境法律的行為提起訴訟的權(quán)利。在行政不作為的司法認(rèn)定上，美國(guó)法院通過(guò)一系列判例確立了相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。例如，在判斷行政機(jī)關(guān)是否存在不作為時(shí)，會(huì)考量行政機(jī)關(guān)是否有法定職責(zé)、是否合理行使自由裁量權(quán)等因素。若行政機(jī)關(guān)未履行法律明確規(guī)定的職責(zé)，或者在行使自由裁量權(quán)時(shí)存在明顯不合理的情形，法院可能認(rèn)定其構(gòu)成行政不作為。英國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度也獨(dú)具特色，公民可借助檢舉人訴訟制度尋求對(duì)環(huán)境等社會(huì)公益的司法救濟(jì)。在英國(guó)，只有檢察官（檢察總長(zhǎng)）能作為公益訴訟的代表提起訴訟，若檢察總長(zhǎng)拒絕行使職權(quán)，個(gè)人可請(qǐng)求其允許自己督促訴訟。對(duì)于行政不作為的司法審查，英國(guó)法院注重審查行政機(jī)關(guān)的行為是否符合法律規(guī)定和程序要求，若行政機(jī)關(guān)未遵循法定程序履行職責(zé)，或者對(duì)明顯的環(huán)境違法行為未采取適當(dāng)措施，可能被認(rèn)定為行政不作為。在大陸法系國(guó)家中，德國(guó)通過(guò)建立“公益代表人制度”和賦予環(huán)境保護(hù)團(tuán)體訴訟權(quán)能來(lái)實(shí)現(xiàn)環(huán)境行政公益訴訟。德國(guó)的《行政法院法》規(guī)定了聯(lián)邦行政法院檢察官和公益代表人，他們可維護(hù)公益參加案件審理。在行政不作為的認(rèn)定方面，德國(guó)強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)對(duì)法定職責(zé)的履行義務(wù)，若行政機(jī)關(guān)無(wú)正當(dāng)理由未履行法定職責(zé)，導(dǎo)致環(huán)境公共利益受損，將被認(rèn)定為行政不作為。法國(guó)的越權(quán)之訴著眼于公共利益，性質(zhì)上屬于客觀訴訟。當(dāng)事人利益因行政機(jī)關(guān)決定受到侵害時(shí)，可請(qǐng)求行政法院審查該項(xiàng)決定的合法性并撤銷(xiāo)違法行政決定。對(duì)于行政機(jī)關(guān)在環(huán)境監(jiān)管中的不作為行為，法國(guó)法院通過(guò)越權(quán)之訴進(jìn)行審查，判斷行政機(jī)關(guān)是否存在應(yīng)作為而未作為的情形，若存在則認(rèn)定其違法。1.2.2國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀國(guó)內(nèi)對(duì)環(huán)境行政公益訴訟中行政不作為的研究隨著相關(guān)制度的發(fā)展而逐漸深入。學(xué)者們圍繞行政不作為的概念、構(gòu)成要件、司法認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)等方面展開(kāi)了廣泛探討。在概念界定上，普遍認(rèn)為環(huán)境行政公益訴訟中的行政不作為是指行政機(jī)關(guān)負(fù)有保護(hù)環(huán)境的法定職責(zé)，卻未履行或未有效履行該職責(zé)，導(dǎo)致社會(huì)公共環(huán)境利益受到損害的行為。在構(gòu)成要件方面，學(xué)者們指出，行政機(jī)關(guān)須有法定的環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，這是判斷行政不作為的前提；行政機(jī)關(guān)存在未履行或未正確履行職責(zé)的行為，包括拒絕履行、不予答復(fù)、拖延履行等表現(xiàn)形式；該不作為行為與環(huán)境公共利益受損之間存在因果關(guān)系。關(guān)于司法認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，有學(xué)者主張從職權(quán)依據(jù)、法定職責(zé)履行情況、主觀狀態(tài)、因果關(guān)系等方面進(jìn)行綜合判斷。行政機(jī)關(guān)是否具有相應(yīng)的法定職權(quán)，即是否負(fù)有保護(hù)環(huán)境、防治污染、監(jiān)管違法行為等方面的直接或間接職責(zé)，以及這些職責(zé)的具體內(nèi)容和邊界，是判斷的重要依據(jù)。考察行政機(jī)關(guān)在接收到環(huán)境問(wèn)題舉報(bào)、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)異常、公益訴訟起訴狀等觸發(fā)因素后，是否及時(shí)啟動(dòng)調(diào)查程序，采取有效措施防止環(huán)境損害擴(kuò)大，并在法定期限內(nèi)作出處理決定或反饋結(jié)果，以此判斷其法定職責(zé)履行情況。探究行政機(jī)關(guān)是否存在怠于行使職權(quán)的故意或過(guò)失，包括對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的忽視、對(duì)法定程序的違反、對(duì)公眾訴求的冷漠等表現(xiàn)，以判斷其不作為行為的主觀過(guò)錯(cuò)程度。論證行政機(jī)關(guān)的不作為與特定環(huán)境損害結(jié)果之間的因果關(guān)聯(lián)，考量若行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，是否可能避免或減輕損害的發(fā)生。當(dāng)前研究也存在一些不足之處。在法律法規(guī)層面，雖然我國(guó)已建立了環(huán)境行政公益訴訟制度，但相關(guān)法律規(guī)定仍較為原則，對(duì)行政不作為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)缺乏明確、具體的細(xì)則，導(dǎo)致司法實(shí)踐中存在理解和適用的差異。在理論研究方面，對(duì)于行政不作為的判斷標(biāo)準(zhǔn)和方法，尚未形成統(tǒng)一、完善的理論體系，不同學(xué)者的觀點(diǎn)存在一定分歧，在實(shí)際應(yīng)用中難以提供明確的指導(dǎo)。在實(shí)踐操作中，由于環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性和專(zhuān)業(yè)性，以及行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制不夠完善，導(dǎo)致在認(rèn)定行政不作為時(shí)面臨諸多困難，影響了環(huán)境行政公益訴訟的有效開(kāi)展。1.3研究方法與創(chuàng)新點(diǎn)1.3.1研究方法本研究綜合運(yùn)用多種研究方法，以確保研究的全面性、深入性和科學(xué)性。案例分析法是本研究的重要方法之一。通過(guò)收集和整理大量的環(huán)境行政公益訴訟案例，深入分析其中涉及行政不作為的具體情形，包括行政機(jī)關(guān)的行為表現(xiàn)、案件的處理結(jié)果以及法院的裁判理由等。例如，對(duì)“河北省保定市蓮池區(qū)人民檢察院訴保定市生態(tài)環(huán)境局蓮池區(qū)分局行政公益訴訟案”進(jìn)行詳細(xì)剖析，研究行政機(jī)關(guān)在面對(duì)醫(yī)院無(wú)排污許可證排放醫(yī)療污水問(wèn)題時(shí)的履職情況，以及法院如何依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定和證據(jù)材料，對(duì)行政機(jī)關(guān)是否構(gòu)成行政不作為進(jìn)行認(rèn)定。通過(guò)對(duì)多個(gè)類(lèi)似案例的分析，總結(jié)出司法實(shí)踐中認(rèn)定行政不作為的常見(jiàn)標(biāo)準(zhǔn)、難點(diǎn)問(wèn)題以及存在的爭(zhēng)議，為后續(xù)研究提供實(shí)際案例支撐。文獻(xiàn)研究法貫穿于整個(gè)研究過(guò)程。廣泛查閱國(guó)內(nèi)外相關(guān)的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)、法律法規(guī)、政策文件以及研究報(bào)告等資料，全面了解環(huán)境行政公益訴訟中行政不作為司法認(rèn)定的理論研究現(xiàn)狀和實(shí)踐發(fā)展動(dòng)態(tài)。梳理國(guó)內(nèi)外學(xué)者在該領(lǐng)域的研究成果，分析不同觀點(diǎn)的差異和共同點(diǎn)，借鑒已有的研究方法和思路，為構(gòu)建本研究的理論框架和分析體系提供理論基礎(chǔ)。同時(shí)，關(guān)注國(guó)家和地方出臺(tái)的與環(huán)境行政公益訴訟相關(guān)的法律法規(guī)和政策文件，及時(shí)掌握法律規(guī)定的變化和政策導(dǎo)向，確保研究?jī)?nèi)容的合法性和時(shí)效性。為深入了解環(huán)境行政公益訴訟中行政不作為司法認(rèn)定的實(shí)際情況，本研究采用實(shí)證研究法。通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、實(shí)地訪談等方式，收集司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、環(huán)保組織以及相關(guān)專(zhuān)家學(xué)者等不同主體對(duì)該問(wèn)題的看法和意見(jiàn)。設(shè)計(jì)針對(duì)司法人員的調(diào)查問(wèn)卷，了解他們?cè)趯徖憝h(huán)境行政公益訴訟案件時(shí)，對(duì)行政不作為的判斷標(biāo)準(zhǔn)、證據(jù)采信規(guī)則以及遇到的困難和挑戰(zhàn)等；對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行訪談，了解他們?cè)诼男协h(huán)境監(jiān)管職責(zé)過(guò)程中，對(duì)自身職責(zé)的理解、面臨的壓力以及與司法機(jī)關(guān)的溝通協(xié)作情況；與環(huán)保組織交流，了解他們?cè)谕苿?dòng)環(huán)境行政公益訴訟過(guò)程中，所關(guān)注的行政不作為問(wèn)題以及提出的建議。通過(guò)對(duì)這些實(shí)證數(shù)據(jù)的分析和整理，為研究提供真實(shí)、客觀的第一手資料，使研究結(jié)論更具現(xiàn)實(shí)針對(duì)性和實(shí)踐指導(dǎo)意義。1.3.2創(chuàng)新點(diǎn)本研究在多個(gè)方面力求創(chuàng)新，以期為環(huán)境行政公益訴訟中行政不作為的司法認(rèn)定提供新的思路和方法。從多維度構(gòu)建行政不作為的司法認(rèn)定體系是本研究的一大創(chuàng)新點(diǎn)。以往的研究大多從單一維度或少數(shù)幾個(gè)方面對(duì)行政不作為進(jìn)行認(rèn)定，難以全面、準(zhǔn)確地判斷行政機(jī)關(guān)的行為是否構(gòu)成不作為。本研究將從職權(quán)依據(jù)、法定職責(zé)履行情況、主觀狀態(tài)、因果關(guān)系等多個(gè)維度進(jìn)行綜合考量，構(gòu)建一個(gè)全面、系統(tǒng)的司法認(rèn)定體系。在職權(quán)依據(jù)方面，不僅明確行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)范圍，還深入分析其職責(zé)的來(lái)源、依據(jù)以及與其他行政機(jī)關(guān)的職責(zé)劃分；在法定職責(zé)履行情況方面，詳細(xì)考察行政機(jī)關(guān)在接到環(huán)境問(wèn)題線索后的一系列行為，包括是否及時(shí)啟動(dòng)調(diào)查程序、采取的措施是否有效、是否在法定期限內(nèi)作出處理決定等；在主觀狀態(tài)方面，探究行政機(jī)關(guān)是否存在故意或過(guò)失怠于行使職權(quán)的情形；在因果關(guān)系方面，運(yùn)用科學(xué)的方法論證行政機(jī)關(guān)的不作為與環(huán)境損害結(jié)果之間的因果關(guān)聯(lián)。通過(guò)這種多維度的分析方法，能夠更全面、準(zhǔn)確地認(rèn)定行政不作為，提高司法裁判的公正性和權(quán)威性。本研究將新發(fā)展理念融入環(huán)境行政公益訴訟中行政不作為的司法認(rèn)定，為研究注入新的內(nèi)涵。新發(fā)展理念強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享，與環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展密切相關(guān)。在司法認(rèn)定過(guò)程中，充分考慮新發(fā)展理念的要求，將其作為判斷行政機(jī)關(guān)行為是否合法、合理的重要依據(jù)。在判斷行政機(jī)關(guān)的環(huán)境監(jiān)管措施是否有效時(shí)，不僅關(guān)注其是否符合現(xiàn)有法律法規(guī)的規(guī)定，還從創(chuàng)新和綠色發(fā)展的角度，考察其措施是否具有創(chuàng)新性、是否有利于推動(dòng)環(huán)境治理的技術(shù)創(chuàng)新和綠色轉(zhuǎn)型；在考量行政機(jī)關(guān)與其他相關(guān)部門(mén)的協(xié)作配合時(shí)，從協(xié)調(diào)發(fā)展的角度，分析其是否形成了有效的協(xié)同治理機(jī)制，共同推動(dòng)環(huán)境問(wèn)題的解決；在評(píng)估行政不作為對(duì)社會(huì)公共利益的影響時(shí)，從共享發(fā)展的角度，考慮其是否損害了公眾對(duì)良好環(huán)境的共享權(quán)益。通過(guò)將新發(fā)展理念融入司法認(rèn)定，使環(huán)境行政公益訴訟更好地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。二、環(huán)境行政公益訴訟中行政不作為司法認(rèn)定的理論基石2.1環(huán)境行政公益訴訟概述2.1.1概念與特征環(huán)境行政公益訴訟是指當(dāng)環(huán)境行政機(jī)關(guān)的違法行為或不作為對(duì)公眾環(huán)境權(quán)益造成侵害或有侵害可能時(shí)，法院允許無(wú)直接利害關(guān)系人為維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益而提起行政訴訟，要求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)或糾正、停止其侵害行為的制度。它是一種特殊的行政訴訟，立足于現(xiàn)有的行政公益訴訟制度，旨在保護(hù)社會(huì)公共環(huán)境利益。環(huán)境行政公益訴訟具有鮮明的公益性特征。與傳統(tǒng)訴訟主要維護(hù)個(gè)人私益不同，其訴訟目的是維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公眾的環(huán)境利益。在某化工企業(yè)長(zhǎng)期違規(guī)排放污水，導(dǎo)致周邊河流嚴(yán)重污染，影響居民生活用水安全和生態(tài)平衡的案例中，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟，督促環(huán)保部門(mén)依法履行監(jiān)管職責(zé)，其目的并非為了特定個(gè)人的利益，而是為了保護(hù)受污染河流周邊廣大居民的環(huán)境權(quán)益以及整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的平衡，體現(xiàn)了對(duì)社會(huì)公共環(huán)境利益的維護(hù)。監(jiān)督性也是其重要特征之一。該訴訟制度賦予了特定主體對(duì)環(huán)境行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)力，當(dāng)行政機(jī)關(guān)在環(huán)境監(jiān)管中存在不作為、亂作為等違法情形時(shí)，通過(guò)司法程序促使行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，糾正違法行為，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力的有效監(jiān)督和制約。例如，當(dāng)環(huán)保部門(mén)對(duì)群眾舉報(bào)的企業(yè)違法排污行為置之不理，未采取任何調(diào)查和處理措施時(shí)，相關(guān)主體可通過(guò)環(huán)境行政公益訴訟，要求法院審查環(huán)保部門(mén)的不作為行為，并責(zé)令其依法履職，這充分體現(xiàn)了環(huán)境行政公益訴訟對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用。環(huán)境行政公益訴訟還具有預(yù)防性。其提起及最終裁決并不要求一定有實(shí)際損害事實(shí)發(fā)生，只要根據(jù)有關(guān)情況合理判斷出可能使社會(huì)公益受到侵害，即可提起訴訟，由違法行為人承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。在某地區(qū)計(jì)劃建設(shè)大型化工項(xiàng)目，雖尚未開(kāi)工建設(shè)，但經(jīng)專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估，該項(xiàng)目一旦建成投產(chǎn)，可能會(huì)對(duì)周邊的生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞，如影響空氣質(zhì)量、污染土壤和水源等。此時(shí)，環(huán)保組織可依據(jù)評(píng)估報(bào)告等相關(guān)證據(jù)，提起環(huán)境行政公益訴訟，要求相關(guān)行政機(jī)關(guān)重新審查該項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，采取必要的預(yù)防措施，以阻止可能發(fā)生的環(huán)境損害，將環(huán)境破壞的風(fēng)險(xiǎn)消除在萌芽狀態(tài)。2.1.2制度價(jià)值環(huán)境行政公益訴訟在保護(hù)環(huán)境公共利益方面具有不可替代的價(jià)值。隨著工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展，環(huán)境污染和生態(tài)破壞問(wèn)題日益嚴(yán)重，對(duì)公眾的生活質(zhì)量和健康構(gòu)成了巨大威脅。由于環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性和公共性，單純依靠行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管難以全面、有效地保護(hù)公共環(huán)境利益。環(huán)境行政公益訴訟制度為維護(hù)環(huán)境公共利益提供了一種有效的司法救濟(jì)途徑，當(dāng)行政機(jī)關(guān)未能充分履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，導(dǎo)致環(huán)境公共利益受損時(shí)，通過(guò)訴訟可以促使行政機(jī)關(guān)積極作為，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境違法行為的打擊力度，從而保護(hù)生態(tài)環(huán)境的平衡和穩(wěn)定，保障公眾享有良好環(huán)境的權(quán)利。在監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政方面，該制度發(fā)揮著關(guān)鍵作用。行政機(jī)關(guān)在環(huán)境管理中擁有廣泛的權(quán)力，若缺乏有效的監(jiān)督和制約，權(quán)力容易被濫用或怠于行使。環(huán)境行政公益訴訟通過(guò)司法審查，對(duì)行政機(jī)關(guān)的環(huán)境監(jiān)管行為進(jìn)行監(jiān)督，促使行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照法律規(guī)定履行職責(zé)，確保行政權(quán)力在法治軌道上運(yùn)行。這不僅有助于提高行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法水平和效率，增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的責(zé)任意識(shí)，也有利于維護(hù)法律的權(quán)威和尊嚴(yán)，推動(dòng)法治政府建設(shè)。從社會(huì)層面來(lái)看，環(huán)境行政公益訴訟促進(jìn)了公眾參與環(huán)境保護(hù)。它打破了傳統(tǒng)訴訟中原告需與案件有直接利害關(guān)系的限制，賦予了公眾更廣泛的參與權(quán)，使公眾能夠通過(guò)司法途徑表達(dá)對(duì)環(huán)境問(wèn)題的關(guān)切，參與到環(huán)境保護(hù)事務(wù)中來(lái)。這不僅增強(qiáng)了公眾的環(huán)保意識(shí)和責(zé)任感，也激發(fā)了公眾參與環(huán)境保護(hù)的積極性和主動(dòng)性，形成全社會(huì)共同參與環(huán)境保護(hù)的良好氛圍，推動(dòng)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。2.2行政不作為的內(nèi)涵與構(gòu)成要件2.2.1內(nèi)涵界定在環(huán)境行政公益訴訟語(yǔ)境下，行政不作為是指環(huán)境行政機(jī)關(guān)負(fù)有法定的保護(hù)環(huán)境、監(jiān)管環(huán)境違法行為等職責(zé)，卻在能夠履行的情況下，未履行或未有效履行該職責(zé)，從而導(dǎo)致社會(huì)公共環(huán)境利益受到損害或面臨損害風(fēng)險(xiǎn)的行為。從行政法學(xué)的基本理論來(lái)看，行政機(jī)關(guān)的職責(zé)是基于法律規(guī)定而產(chǎn)生的，其目的在于維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序。在環(huán)境領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)的職責(zé)尤為重要，因?yàn)榄h(huán)境資源具有公共物品的屬性，其保護(hù)關(guān)系到全體社會(huì)成員的利益。例如，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定了環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)對(duì)本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理的職責(zé)，包括對(duì)環(huán)境污染和生態(tài)破壞的防治、對(duì)環(huán)境違法行為的查處等。當(dāng)行政機(jī)關(guān)未能按照法律規(guī)定履行這些職責(zé)時(shí)，就可能構(gòu)成行政不作為。在實(shí)踐中，行政不作為的表現(xiàn)形式多種多樣。一些地方的環(huán)保部門(mén)對(duì)企業(yè)長(zhǎng)期違法排放污染物的行為視而不見(jiàn)，既不進(jìn)行調(diào)查取證，也不依法作出處罰決定，導(dǎo)致周邊環(huán)境持續(xù)惡化，居民的生活質(zhì)量受到嚴(yán)重影響。這是典型的行政機(jī)關(guān)未履行法定監(jiān)管職責(zé)的不作為行為。還有些行政機(jī)關(guān)在接到群眾的環(huán)境投訴舉報(bào)后，未及時(shí)進(jìn)行處理，或者只是敷衍了事，沒(méi)有采取實(shí)質(zhì)性的措施解決問(wèn)題，這也屬于行政不作為的范疇。需要注意的是，環(huán)境行政公益訴訟中的行政不作為與一般行政訴訟中的行政不作為存在一定的區(qū)別。在一般行政訴訟中，行政不作為通常是指行政機(jī)關(guān)對(duì)特定相對(duì)人的申請(qǐng)未予答復(fù)或拒絕履行，其損害的主要是特定相對(duì)人的個(gè)體利益。而在環(huán)境行政公益訴訟中，行政不作為損害的是社會(huì)公共環(huán)境利益，涉及的是不特定多數(shù)人的利益，具有更強(qiáng)的公益性和社會(huì)性。例如，某化工企業(yè)違規(guī)排放有毒有害氣體，對(duì)周邊居民的健康造成潛在威脅，環(huán)保部門(mén)未對(duì)該企業(yè)進(jìn)行有效監(jiān)管，此時(shí)受到損害的不僅僅是周邊個(gè)別居民的利益，而是整個(gè)區(qū)域內(nèi)不特定多數(shù)居民的環(huán)境權(quán)益以及生態(tài)系統(tǒng)的平衡，這種情況下的行政不作為就屬于環(huán)境行政公益訴訟的范疇。2.2.2構(gòu)成要件法定職責(zé)是判斷行政不作為的首要前提。環(huán)境行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)來(lái)源于相關(guān)法律法規(guī)的明確規(guī)定?！吨腥A人民共和國(guó)大氣污染防治法》賦予生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)對(duì)大氣污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理的職責(zé)，包括對(duì)工業(yè)污染源、機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣排放等進(jìn)行監(jiān)管，督促企業(yè)采取有效措施減少大氣污染物排放。若生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)對(duì)企業(yè)違法排放大氣污染物的行為置之不理，未依法履行監(jiān)管職責(zé)，就可能構(gòu)成行政不作為。此外，一些規(guī)范性文件、“三定”方案、權(quán)責(zé)清單等也進(jìn)一步明確和細(xì)化了行政機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍，這些都可作為判斷行政機(jī)關(guān)是否具有法定職責(zé)的重要依據(jù)。行政機(jī)關(guān)在主觀上存在故意或過(guò)失的狀態(tài)，是構(gòu)成行政不作為的主觀要件。故意是指行政機(jī)關(guān)明知自己負(fù)有法定職責(zé)，卻故意不履行，如某環(huán)保部門(mén)明知某企業(yè)長(zhǎng)期違法排污，卻因與企業(yè)存在利益關(guān)聯(lián)，故意對(duì)其違法行為視而不見(jiàn)，不進(jìn)行查處。過(guò)失則是指行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)預(yù)見(jiàn)自己不履行職責(zé)可能會(huì)導(dǎo)致環(huán)境公共利益受損，但由于疏忽大意而沒(méi)有預(yù)見(jiàn)，或者雖然預(yù)見(jiàn)但輕信能夠避免。某環(huán)保部門(mén)在接到群眾舉報(bào)某企業(yè)違法排污后，由于工作人員的疏忽，未及時(shí)對(duì)舉報(bào)內(nèi)容進(jìn)行核實(shí)和處理，導(dǎo)致污染問(wèn)題進(jìn)一步惡化，這就屬于因過(guò)失導(dǎo)致的行政不作為。從客觀行為上看，行政機(jī)關(guān)存在未履行或未正確履行職責(zé)的行為。未履行職責(zé)表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)對(duì)法定職責(zé)完全不實(shí)施任何行為，如對(duì)企業(yè)的環(huán)境違法行為不立案、不調(diào)查、不處理；不予答復(fù)，對(duì)群眾的環(huán)境投訴舉報(bào)或其他相關(guān)主體的詢問(wèn)等不予回應(yīng)；拖延履行，在法定期限內(nèi)未作出處理決定，或者雖作出決定但長(zhǎng)期不執(zhí)行等。未正確履行職責(zé)則是指行政機(jī)關(guān)雖然實(shí)施了一定的行為，但該行為不符合法律規(guī)定的要求，如對(duì)違法企業(yè)的處罰過(guò)輕，不足以起到懲戒和制止違法行為的作用；在處理環(huán)境問(wèn)題時(shí)，采取的措施不具有針對(duì)性和有效性，無(wú)法解決實(shí)際問(wèn)題等。2.3司法認(rèn)定的理論基礎(chǔ)2.3.1權(quán)力制衡理論權(quán)力制衡理論是現(xiàn)代法治國(guó)家的重要理論基石，其核心要義在于通過(guò)權(quán)力之間的相互制約和平衡，防止權(quán)力的濫用和專(zhuān)斷，保障公民權(quán)利和社會(huì)公共利益。在環(huán)境行政公益訴訟中，司法認(rèn)定行政不作為體現(xiàn)了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的制衡，對(duì)于維護(hù)環(huán)境法治秩序、保障環(huán)境公共利益具有重要意義。行政權(quán)力在環(huán)境管理領(lǐng)域具有廣泛的職權(quán)，負(fù)責(zé)制定環(huán)境政策、執(zhí)行環(huán)境法規(guī)、監(jiān)管環(huán)境違法行為等。由于行政權(quán)力的擴(kuò)張性和自由裁量性，在缺乏有效監(jiān)督和制約的情況下，容易出現(xiàn)行政不作為、亂作為等違法現(xiàn)象。一些地方行政機(jī)關(guān)為了追求短期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)企業(yè)的違法排污行為視而不見(jiàn)，或者在接到群眾的環(huán)境投訴后，拖延處理，甚至敷衍了事。這些行為不僅損害了公眾的環(huán)境權(quán)益，也破壞了環(huán)境法治秩序。司法權(quán)作為一種獨(dú)立的國(guó)家權(quán)力，具有中立性、公正性和權(quán)威性的特點(diǎn)。在環(huán)境行政公益訴訟中，司法機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)行政不作為的司法認(rèn)定，對(duì)行政機(jī)關(guān)的環(huán)境監(jiān)管行為進(jìn)行審查和監(jiān)督。當(dāng)行政機(jī)關(guān)被認(rèn)定存在行政不作為時(shí)，司法機(jī)關(guān)可以責(zé)令其履行法定職責(zé)，糾正違法行為，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力的制約。在某環(huán)境行政公益訴訟案件中，法院經(jīng)審理查明，當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門(mén)對(duì)某企業(yè)長(zhǎng)期違法排放污水的行為未采取有效監(jiān)管措施，構(gòu)成行政不作為。法院依法判決環(huán)保部門(mén)履行監(jiān)管職責(zé)，對(duì)該企業(yè)的違法行為進(jìn)行查處，并采取措施治理被污染的水體。這一判決不僅督促了環(huán)保部門(mén)依法履職，也對(duì)其他行政機(jī)關(guān)起到了警示作用，有效遏制了行政不作為現(xiàn)象的發(fā)生。司法認(rèn)定行政不作為還可以促進(jìn)行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間的良性互動(dòng)和協(xié)作。通過(guò)司法審查，行政機(jī)關(guān)可以更加明確自身的法定職責(zé)和行為邊界，提高依法行政的意識(shí)和能力。司法機(jī)關(guān)在審理案件過(guò)程中，也可以了解行政機(jī)關(guān)在環(huán)境管理中面臨的實(shí)際困難和問(wèn)題，為制定相關(guān)政策和法律提供參考依據(jù)。這種互動(dòng)和協(xié)作有助于形成環(huán)境治理的合力，共同推動(dòng)環(huán)境法治建設(shè)。2.3.2公共信托理論公共信托理論起源于羅馬法，最初是指政府為了公共利益而管理和保護(hù)公共財(cái)產(chǎn)的信托關(guān)系。在現(xiàn)代社會(huì)，該理論被廣泛應(yīng)用于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，認(rèn)為環(huán)境資源是人類(lèi)共同的財(cái)產(chǎn)，政府作為受托人，負(fù)有保護(hù)和管理環(huán)境資源的職責(zé)，以確保公眾能夠平等地享有良好的環(huán)境權(quán)益。在環(huán)境行政公益訴訟中，公共信托理論為司法對(duì)行政機(jī)關(guān)保護(hù)公共環(huán)境職責(zé)的監(jiān)督提供了重要的理論依據(jù)。當(dāng)行政機(jī)關(guān)未能履行其作為受托人的職責(zé)，導(dǎo)致環(huán)境公共利益受到損害時(shí)，司法機(jī)關(guān)可以依據(jù)公共信托理論，對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行審查和監(jiān)督。在某濕地保護(hù)案件中，行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)了一項(xiàng)在濕地范圍內(nèi)的開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，該項(xiàng)目嚴(yán)重破壞了濕地的生態(tài)功能，損害了公眾對(duì)濕地生態(tài)環(huán)境的享用權(quán)益。根據(jù)公共信托理論，濕地作為公共環(huán)境資源，行政機(jī)關(guān)有責(zé)任保護(hù)其生態(tài)完整性。在這起案件中，行政機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)行為違反了其保護(hù)濕地的職責(zé)，司法機(jī)關(guān)可以通過(guò)環(huán)境行政公益訴訟，對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行審查，判定其行為違法，并要求行政機(jī)關(guān)采取措施恢復(fù)濕地的生態(tài)功能。從公共信托理論的角度來(lái)看，行政機(jī)關(guān)在環(huán)境管理中具有多重義務(wù)。行政機(jī)關(guān)負(fù)有積極保護(hù)公共環(huán)境資源的義務(wù)，包括制定和實(shí)施有效的環(huán)境保護(hù)政策、規(guī)劃，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管，預(yù)防和減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞等。在大氣污染防治方面，行政機(jī)關(guān)應(yīng)制定嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)工業(yè)污染源、機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣排放等的監(jiān)管，采取措施減少大氣污染物的排放，保護(hù)公眾的呼吸健康。行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行環(huán)境決策時(shí)，應(yīng)充分考慮公共利益，遵循公開(kāi)、公平、公正的原則，保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在審批建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，廣泛征求公眾意見(jiàn)，確保項(xiàng)目的建設(shè)不會(huì)對(duì)環(huán)境造成重大不利影響。行政機(jī)關(guān)還應(yīng)承擔(dān)對(duì)受損環(huán)境進(jìn)行修復(fù)和治理的義務(wù)，當(dāng)發(fā)生環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)采取措施進(jìn)行修復(fù)，恢復(fù)環(huán)境的生態(tài)功能。2.3.3可持續(xù)發(fā)展理論可持續(xù)發(fā)展理論強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，追求滿足當(dāng)代人的需求，又不損害后代人滿足其自身需求的能力。在環(huán)境行政公益訴訟中，行政不作為的司法認(rèn)定對(duì)推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展具有重要作用。當(dāng)行政機(jī)關(guān)存在行政不作為時(shí)，可能導(dǎo)致環(huán)境污染和生態(tài)破壞問(wèn)題得不到及時(shí)解決，從而影響經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。在一些地區(qū)，由于環(huán)保部門(mén)對(duì)企業(yè)的違法排污行為監(jiān)管不力，導(dǎo)致河流、土壤等受到嚴(yán)重污染，這不僅影響了當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)和居民生活，也制約了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期發(fā)展。通過(guò)司法認(rèn)定行政不作為，督促行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境違法行為的打擊力度，可以有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境，為經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展提供良好的基礎(chǔ)。司法認(rèn)定行政不作為有助于保障社會(huì)公平正義，促進(jìn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。環(huán)境問(wèn)題往往對(duì)弱勢(shì)群體的影響更為嚴(yán)重，如貧困地區(qū)的居民、低收入群體等。當(dāng)行政機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境問(wèn)題不作為時(shí)，這些弱勢(shì)群體的環(huán)境權(quán)益更容易受到侵害。在一些污染嚴(yán)重的地區(qū)，貧困居民由于缺乏搬遷能力，不得不長(zhǎng)期忍受惡劣的環(huán)境，其健康和生活質(zhì)量受到極大影響。通過(guò)環(huán)境行政公益訴訟，追究行政機(jī)關(guān)的不作為責(zé)任，保障公眾的環(huán)境權(quán)益，有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。司法機(jī)關(guān)在認(rèn)定行政不作為時(shí)，會(huì)考慮行政機(jī)關(guān)的行為是否符合可持續(xù)發(fā)展的要求。在判斷行政機(jī)關(guān)的環(huán)境監(jiān)管措施是否有效時(shí)，會(huì)綜合考慮其對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的影響，要求行政機(jī)關(guān)采取的措施不僅要解決當(dāng)前的環(huán)境問(wèn)題，還要有利于長(zhǎng)期的可持續(xù)發(fā)展。在處理某化工企業(yè)的污染問(wèn)題時(shí)，司法機(jī)關(guān)可能要求行政機(jī)關(guān)不僅要責(zé)令企業(yè)停止違法排污行為，還要督促企業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造，采用環(huán)保生產(chǎn)工藝，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的雙贏。這種司法認(rèn)定方式能夠引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)樹(shù)立可持續(xù)發(fā)展的理念，在環(huán)境管理中更加注重長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。三、環(huán)境行政公益訴訟中行政不作為的實(shí)踐類(lèi)型與認(rèn)定困境3.1實(shí)踐類(lèi)型3.1.1不立案型在環(huán)境行政公益訴訟實(shí)踐中，不立案型行政不作為較為常見(jiàn)。行政機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境違法行為線索視而不見(jiàn)，未依法啟動(dòng)立案程序，使得違法行為得不到及時(shí)查處，環(huán)境公共利益持續(xù)受損。在某化工園區(qū)，多家企業(yè)長(zhǎng)期違規(guī)排放含有重金屬的污水，周邊河流、土壤受到嚴(yán)重污染，居民健康面臨威脅。當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門(mén)接到群眾舉報(bào)后，未對(duì)這些企業(yè)的違法行為進(jìn)行立案調(diào)查，既未收集相關(guān)證據(jù)，也未對(duì)企業(yè)的排污情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)和評(píng)估。這種不立案的行為，導(dǎo)致企業(yè)的違法排污行為長(zhǎng)期得不到制止，污染范圍不斷擴(kuò)大，河流中的魚(yú)類(lèi)大量死亡，土壤肥力下降，農(nóng)作物減產(chǎn)，給當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境和居民生活帶來(lái)了嚴(yán)重影響。不立案型行政不作為的危害是多方面的。它使得環(huán)境違法行為得不到及時(shí)糾正，違法者得不到應(yīng)有的懲戒，從而助長(zhǎng)了違法者的囂張氣焰，導(dǎo)致更多企業(yè)效仿，破壞了環(huán)境法治秩序。由于違法行為未得到有效制止，環(huán)境污染和生態(tài)破壞問(wèn)題會(huì)不斷加劇，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的平衡和穩(wěn)定造成嚴(yán)重破壞，影響生物多樣性，威脅到整個(gè)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。這種行為嚴(yán)重?fù)p害了公眾對(duì)行政機(jī)關(guān)的信任，降低了政府的公信力，引發(fā)公眾對(duì)環(huán)境問(wèn)題的不滿和擔(dān)憂，甚至可能引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定因素。3.1.2立案不作處理型立案不作處理型行政不作為是指行政機(jī)關(guān)雖對(duì)環(huán)境違法行為立案，但立案后未采取任何實(shí)質(zhì)性處理措施，導(dǎo)致環(huán)境問(wèn)題懸而未決。在某起案件中，某縣環(huán)保部門(mén)接到群眾舉報(bào)，稱(chēng)一家水泥廠在生產(chǎn)過(guò)程中長(zhǎng)期超標(biāo)排放粉塵，對(duì)周邊居民的生活和健康造成嚴(yán)重影響。環(huán)保部門(mén)隨即對(duì)該水泥廠的違法行為進(jìn)行立案，但立案后卻長(zhǎng)時(shí)間未進(jìn)行調(diào)查取證，也未依法對(duì)水泥廠作出任何處罰決定。在這段時(shí)間里，水泥廠的超標(biāo)排污行為依舊持續(xù)，周邊居民每天都生活在粉塵彌漫的環(huán)境中，呼吸道疾病發(fā)病率明顯上升，農(nóng)作物也因粉塵污染而減產(chǎn)。這種類(lèi)型的行政不作為，使得立案程序流于形式，無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境違法行為的有效打擊和對(duì)環(huán)境公共利益的保護(hù)。行政機(jī)關(guān)的不作為行為，不僅浪費(fèi)了行政資源，也讓公眾對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法能力和責(zé)任心產(chǎn)生質(zhì)疑，損害了政府的形象和公信力。在環(huán)境問(wèn)題日益嚴(yán)峻的當(dāng)下，這種不作為行為還可能導(dǎo)致環(huán)境問(wèn)題進(jìn)一步惡化，引發(fā)更大范圍的生態(tài)破壞和社會(huì)問(wèn)題。3.1.3立案刑事移送型在環(huán)境執(zhí)法中，部分行政機(jī)關(guān)存在以移送刑事司法為由，對(duì)環(huán)境違法行為不進(jìn)行行政處理的不當(dāng)做法。在某起非法傾倒危險(xiǎn)廢物案件中，行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)某企業(yè)非法傾倒大量危險(xiǎn)廢物，對(duì)周邊土壤和水源造成嚴(yán)重污染。行政機(jī)關(guān)在立案后，僅將案件移送至公安機(jī)關(guān)，以等待刑事處理為由，未對(duì)該企業(yè)的違法行為采取任何行政措施，如責(zé)令停止違法行為、責(zé)令清理污染場(chǎng)地、罰款等。即使在公安機(jī)關(guān)偵查期間，該企業(yè)仍未受到任何行政約束，其違法傾倒行為對(duì)環(huán)境的危害持續(xù)存在。這種做法存在諸多弊端。雖然刑事處罰能夠?qū)?yán)重的環(huán)境違法行為起到威懾作用，但行政處罰具有其獨(dú)特的功能，如及時(shí)制止違法行為、責(zé)令整改、恢復(fù)環(huán)境原狀等，這些是刑事處罰無(wú)法替代的。行政機(jī)關(guān)不履行行政處理職責(zé)，可能導(dǎo)致環(huán)境違法行為得不到及時(shí)糾正，污染繼續(xù)擴(kuò)大，環(huán)境損害進(jìn)一步加劇。行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)在職責(zé)和程序上存在差異，單純依靠刑事司法程序，可能會(huì)導(dǎo)致環(huán)境問(wèn)題的處理周期過(guò)長(zhǎng)，無(wú)法及時(shí)有效地保護(hù)公共環(huán)境利益。在刑事訴訟過(guò)程中，由于證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、訴訟程序等因素的影響，可能會(huì)出現(xiàn)案件久拖不決的情況，在此期間，環(huán)境損害可能會(huì)持續(xù)加重。3.1.4立案但處理不力型立案但處理不力型行政不作為表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)雖對(duì)環(huán)境違法行為立案并作出處理決定，但該決定未達(dá)到法定職責(zé)要求，未能有效解決環(huán)境問(wèn)題。在某化工企業(yè)污染案件中，環(huán)保部門(mén)對(duì)該企業(yè)違法排放有毒有害氣體的行為立案查處，并作出了罰款的處罰決定。然而，罰款金額遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于企業(yè)違法所得，且未責(zé)令企業(yè)采取有效措施整改污染問(wèn)題，如安裝先進(jìn)的廢氣處理設(shè)備、改進(jìn)生產(chǎn)工藝等。該企業(yè)在繳納罰款后，依舊我行我素，繼續(xù)違法排污，周邊空氣質(zhì)量并未得到改善，居民的健康仍然受到嚴(yán)重威脅。這種處理不力的行為，使得行政處理決定無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有的懲戒和制止違法行為的作用，環(huán)境問(wèn)題得不到實(shí)質(zhì)性解決。行政機(jī)關(guān)的這種不作為行為，不僅損害了法律的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，也讓公眾對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法能力和公正性產(chǎn)生懷疑，影響了公眾對(duì)環(huán)境治理的信心。處理不力還可能導(dǎo)致企業(yè)對(duì)環(huán)境法律法規(guī)的漠視，認(rèn)為違法成本低廉，從而繼續(xù)實(shí)施違法行為，破壞環(huán)境法治秩序。3.1.5立案并處理但執(zhí)行不力型行政機(jī)關(guān)立案并作出處理決定后，若執(zhí)行不到位，同樣會(huì)影響環(huán)境治理效果，構(gòu)成行政不作為。在某礦山生態(tài)修復(fù)案件中，自然資源部門(mén)對(duì)某礦山企業(yè)在開(kāi)采過(guò)程中破壞生態(tài)環(huán)境的行為立案查處，并作出了責(zé)令企業(yè)進(jìn)行生態(tài)修復(fù)的處理決定。然而，企業(yè)在規(guī)定的期限內(nèi)并未按照要求進(jìn)行生態(tài)修復(fù)，自然資源部門(mén)也未采取有效措施督促企業(yè)執(zhí)行，如依法申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行、對(duì)企業(yè)采取進(jìn)一步的處罰措施等。隨著時(shí)間的推移，礦山生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化，水土流失嚴(yán)重，山體滑坡風(fēng)險(xiǎn)增加，周邊生態(tài)系統(tǒng)遭到嚴(yán)重破壞。執(zhí)行不力使得行政處理決定成為一紙空文，無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境的有效保護(hù)和修復(fù)。這種行為不僅損害了環(huán)境公共利益，也浪費(fèi)了行政資源和司法資源，降低了行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行力和公信力。執(zhí)行不力還可能引發(fā)公眾對(duì)法律的不信任，削弱法律在環(huán)境治理中的引導(dǎo)和規(guī)范作用，不利于環(huán)境法治建設(shè)的推進(jìn)。3.2司法認(rèn)定困境3.2.1不同行政機(jī)關(guān)監(jiān)管職責(zé)區(qū)分困難在環(huán)境管理領(lǐng)域，職能交叉的現(xiàn)象較為普遍，這給不同行政機(jī)關(guān)監(jiān)管職責(zé)的區(qū)分帶來(lái)了極大的困難。在礦山環(huán)境治理中，涉及自然資源、生態(tài)環(huán)境、應(yīng)急管理等多個(gè)部門(mén)。自然資源部門(mén)負(fù)責(zé)礦產(chǎn)資源的勘查、開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)，對(duì)礦山的開(kāi)采規(guī)劃、資源儲(chǔ)量管理等方面負(fù)有職責(zé)；生態(tài)環(huán)境部門(mén)主要負(fù)責(zé)礦山開(kāi)采過(guò)程中的環(huán)境污染防治，包括對(duì)廢氣、廢水、廢渣排放的監(jiān)管，以及礦山生態(tài)破壞后的環(huán)境修復(fù)監(jiān)督；應(yīng)急管理部門(mén)則側(cè)重于礦山安全生產(chǎn)方面的監(jiān)管，預(yù)防和應(yīng)對(duì)礦山開(kāi)采過(guò)程中可能發(fā)生的安全事故。由于相關(guān)法律法規(guī)對(duì)各部門(mén)職責(zé)的劃分不夠清晰明確，在實(shí)際工作中，常常出現(xiàn)職責(zé)不清、推諉扯皮的情況。在某礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目中，對(duì)于修復(fù)責(zé)任的認(rèn)定和修復(fù)工作的實(shí)施，自然資源部門(mén)認(rèn)為生態(tài)環(huán)境部門(mén)應(yīng)負(fù)責(zé)污染治理方面的監(jiān)管，而生態(tài)環(huán)境部門(mén)則認(rèn)為自然資源部門(mén)應(yīng)主導(dǎo)整個(gè)修復(fù)工作，導(dǎo)致修復(fù)工作進(jìn)展緩慢，礦山生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化。在司法實(shí)踐中，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟，要求某一行政機(jī)關(guān)履行監(jiān)管職責(zé)時(shí)，法院很難準(zhǔn)確判斷該行政機(jī)關(guān)的具體職責(zé)范圍，以及其他相關(guān)行政機(jī)關(guān)是否也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。這不僅影響了案件的審理效率，也使得行政機(jī)關(guān)的不作為行為難以得到準(zhǔn)確認(rèn)定和有效糾正。3.2.2未履行法定職責(zé)原因考量差異大在實(shí)踐中，對(duì)于行政機(jī)關(guān)未履行法定職責(zé)的原因，不同地區(qū)、不同法院的考量標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異。這一差異主要體現(xiàn)在對(duì)行政機(jī)關(guān)遲延履行等情況的判斷上。在一些案件中，法院會(huì)充分考慮行政機(jī)關(guān)遲延履行的合理性。某地區(qū)環(huán)保部門(mén)在接到群眾舉報(bào)某企業(yè)違法排污后，由于當(dāng)?shù)卦庥鰳O端天氣，導(dǎo)致交通癱瘓，執(zhí)法人員無(wú)法及時(shí)前往現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查取證，從而遲延履行了監(jiān)管職責(zé)。法院在審理該案件時(shí)，認(rèn)為環(huán)保部門(mén)的遲延履行是由于不可抗力等客觀因素導(dǎo)致，并非主觀上的故意或過(guò)失，因此對(duì)其遲延履行行為予以理解，未認(rèn)定其構(gòu)成行政不作為。在另一些案件中，法院對(duì)行政機(jī)關(guān)遲延履行的合理性考量不足。某環(huán)保部門(mén)在接到檢察建議后，雖聲稱(chēng)由于內(nèi)部人員調(diào)整、工作任務(wù)繁重等原因，未能在規(guī)定時(shí)間內(nèi)履行職責(zé)，但法院認(rèn)為這些理由不能成為其遲延履行的正當(dāng)借口，認(rèn)定其構(gòu)成行政不作為。這種考量標(biāo)準(zhǔn)的差異，使得行政機(jī)關(guān)在面對(duì)類(lèi)似情況時(shí)，難以預(yù)測(cè)自己的行為是否會(huì)被認(rèn)定為行政不作為，也給司法裁判的統(tǒng)一性和公正性帶來(lái)了挑戰(zhàn)。不同的考量標(biāo)準(zhǔn)可能導(dǎo)致相似案件的判決結(jié)果截然不同，影響了法律的權(quán)威性和公信力，也不利于督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)。3.2.3實(shí)質(zhì)履行法定職責(zé)認(rèn)定難判斷行政機(jī)關(guān)是否實(shí)質(zhì)履行了法定職責(zé)，是環(huán)境行政公益訴訟中行政不作為司法認(rèn)定的一大難點(diǎn)。在實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)往往存在形式主義履職的情況，即雖然實(shí)施了一定的行為，但并未真正解決環(huán)境問(wèn)題，未達(dá)到法律規(guī)定的職責(zé)要求。在某河流污染治理案件中，環(huán)保部門(mén)對(duì)污染企業(yè)下達(dá)了整改通知，要求其限期整改排污設(shè)施。企業(yè)在整改期限內(nèi)進(jìn)行了一些表面上的整改，如更換了部分老化的管道，但并未從根本上解決污染問(wèn)題，排放的污水仍超標(biāo)。環(huán)保部門(mén)在未進(jìn)行嚴(yán)格檢測(cè)和評(píng)估的情況下，就認(rèn)定企業(yè)已完成整改，未進(jìn)一步采取措施督促企業(yè)徹底整改。在這種情況下，很難判斷環(huán)保部門(mén)是否實(shí)質(zhì)履行了法定職責(zé)。從形式上看，環(huán)保部門(mén)下達(dá)了整改通知，企業(yè)也進(jìn)行了整改，似乎環(huán)保部門(mén)已經(jīng)履行了職責(zé)。但從實(shí)質(zhì)效果來(lái)看，河流污染問(wèn)題并未得到有效解決，社會(huì)公共環(huán)境利益仍然受到損害。法院在認(rèn)定時(shí)，需要綜合考慮多種因素，如行政機(jī)關(guān)采取的措施是否具有針對(duì)性和有效性、是否能夠從根本上解決環(huán)境問(wèn)題、是否達(dá)到了法律規(guī)定的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等。這需要法院具備專(zhuān)業(yè)的環(huán)境知識(shí)和判斷能力，對(duì)行政機(jī)關(guān)的履職行為進(jìn)行深入審查，以避免行政機(jī)關(guān)通過(guò)形式主義履職逃避責(zé)任。四、環(huán)境行政公益訴訟中行政不作為的司法審查要點(diǎn)4.1審查內(nèi)容4.1.1是否具有法定職責(zé)準(zhǔn)確判斷行政機(jī)關(guān)是否具有法定職責(zé)，是認(rèn)定行政不作為的首要前提。相關(guān)法律法規(guī)是確定行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)的核心依據(jù)，這些法律法規(guī)明確規(guī)定了行政機(jī)關(guān)在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的具體職責(zé)和權(quán)限范圍。《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)，對(duì)本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，包括對(duì)各類(lèi)污染源的監(jiān)管、環(huán)境違法行為的查處以及環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)測(cè)等職責(zé)。在某化工企業(yè)違法排放污水案件中，當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門(mén)依據(jù)該法規(guī)定，負(fù)有對(duì)企業(yè)排污行為進(jìn)行監(jiān)管的法定職責(zé)。若環(huán)保部門(mén)對(duì)企業(yè)的違法排污行為未采取任何監(jiān)管措施，就可能構(gòu)成行政不作為。除法律法規(guī)外，規(guī)范性文件、“三定”方案以及權(quán)責(zé)清單等也是判斷行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)的重要參考。規(guī)范性文件通常對(duì)法律法規(guī)的實(shí)施作出具體規(guī)定，進(jìn)一步細(xì)化行政機(jī)關(guān)的職責(zé)。某省出臺(tái)的關(guān)于加強(qiáng)水污染防治的規(guī)范性文件，明確規(guī)定了環(huán)保部門(mén)對(duì)轄區(qū)內(nèi)河流、湖泊等水體的污染防治監(jiān)管職責(zé)，包括定期監(jiān)測(cè)水質(zhì)、排查污染源以及督促企業(yè)整改等具體任務(wù)?！叭ā狈桨讣炊毮?、定機(jī)構(gòu)、定編制，詳細(xì)規(guī)定了行政機(jī)關(guān)的職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制，明確了其職責(zé)范圍和工作任務(wù)。例如，某縣生態(tài)環(huán)境局的“三定”方案規(guī)定，其負(fù)責(zé)全縣環(huán)境污染防治的監(jiān)督管理，具體包括大氣、水、土壤等污染防治工作，以及對(duì)各類(lèi)環(huán)境污染事故的調(diào)查處理等職責(zé)。權(quán)責(zé)清單則以清單形式明確列出行政機(jī)關(guān)的權(quán)力和責(zé)任，使行政機(jī)關(guān)的職責(zé)更加清晰透明。通過(guò)查閱某市政府公布的生態(tài)環(huán)境部門(mén)權(quán)責(zé)清單，可以了解到該部門(mén)在環(huán)境監(jiān)管方面的具體職責(zé)，如對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的審批、對(duì)企業(yè)排污許可證的核發(fā)與管理等。在實(shí)踐中，由于環(huán)境管理工作的復(fù)雜性和專(zhuān)業(yè)性，不同行政機(jī)關(guān)之間可能存在職能交叉和職責(zé)不清的情況。在某礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目中，自然資源部門(mén)和生態(tài)環(huán)境部門(mén)在修復(fù)責(zé)任的認(rèn)定和修復(fù)工作的實(shí)施上存在爭(zhēng)議。自然資源部門(mén)認(rèn)為生態(tài)環(huán)境部門(mén)應(yīng)負(fù)責(zé)污染治理方面的監(jiān)管，而生態(tài)環(huán)境部門(mén)則認(rèn)為自然資源部門(mén)應(yīng)主導(dǎo)整個(gè)修復(fù)工作。此時(shí)，需要依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)范性文件以及“三定”方案等，對(duì)各部門(mén)的職責(zé)進(jìn)行準(zhǔn)確梳理和界定。若無(wú)法明確界定，可依據(jù)“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”“誰(shuí)審批、誰(shuí)負(fù)責(zé)”等原則，結(jié)合具體案件事實(shí)，判斷行政機(jī)關(guān)是否具有相應(yīng)的法定職責(zé)。同時(shí)，還可參考上級(jí)行政機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)意見(jiàn)、行業(yè)慣例以及以往類(lèi)似案件的處理經(jīng)驗(yàn)等，確保對(duì)行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)的判斷準(zhǔn)確合理，避免因職責(zé)推諉導(dǎo)致環(huán)境問(wèn)題得不到有效解決。4.1.2是否有效履行法定職責(zé)判斷行政機(jī)關(guān)是否有效履行法定職責(zé)，需從多個(gè)方面進(jìn)行審查。在程序方面，行政機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格遵循法律法規(guī)規(guī)定的程序履行職責(zé)。在對(duì)環(huán)境違法行為進(jìn)行查處時(shí)，應(yīng)按照《中華人民共和國(guó)行政處罰法》和《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》等規(guī)定的程序進(jìn)行操作。某環(huán)保部門(mén)在對(duì)某企業(yè)違法排放大氣污染物的行為進(jìn)行處罰時(shí)，必須先立案，然后進(jìn)行調(diào)查取證，制作調(diào)查筆錄，收集相關(guān)證據(jù)材料，如監(jiān)測(cè)報(bào)告、現(xiàn)場(chǎng)照片等。在作出處罰決定前，要依法告知企業(yè)擬作出的處罰內(nèi)容、事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知企業(yè)享有陳述、申辯和聽(tīng)證的權(quán)利。若環(huán)保部門(mén)未按照這些法定程序進(jìn)行操作，如未立案就直接作出處罰決定，或者未告知企業(yè)陳述、申辯和聽(tīng)證的權(quán)利，就屬于程序違法，可認(rèn)定其未有效履行法定職責(zé)。實(shí)體方面，行政機(jī)關(guān)采取的措施應(yīng)具有合法性和合理性，能夠切實(shí)解決環(huán)境問(wèn)題。在某河流污染治理案件中，環(huán)保部門(mén)對(duì)污染企業(yè)下達(dá)的整改通知，要求企業(yè)整改的措施應(yīng)符合相關(guān)法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的要求。企業(yè)排放的污水中含有大量化學(xué)需氧量（COD）和氨氮等污染物，環(huán)保部門(mén)應(yīng)根據(jù)相關(guān)的水污染排放標(biāo)準(zhǔn)，要求企業(yè)采取有效的污水處理措施，如建設(shè)污水處理設(shè)施、改進(jìn)生產(chǎn)工藝等，使排放的污水達(dá)到規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)。若環(huán)保部門(mén)下達(dá)的整改措施不符合法律規(guī)定，或者不具有可行性和有效性，無(wú)法解決河流污染問(wèn)題，就可認(rèn)定其在實(shí)體上未有效履行法定職責(zé)。全面性也是審查的重要內(nèi)容。行政機(jī)關(guān)應(yīng)全面履行其法定職責(zé)，對(duì)涉及環(huán)境問(wèn)題的各個(gè)方面進(jìn)行綜合考慮和處理。在某工業(yè)園區(qū)的環(huán)境監(jiān)管中，環(huán)保部門(mén)不僅要關(guān)注企業(yè)的廢氣、廢水排放情況，還要對(duì)企業(yè)的固體廢物處理、噪聲污染防治等方面進(jìn)行監(jiān)管。若環(huán)保部門(mén)只對(duì)企業(yè)的廢氣排放進(jìn)行了監(jiān)管，而忽視了廢水、固體廢物和噪聲污染等問(wèn)題，就屬于履職不全面，未有效履行法定職責(zé)。行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)還應(yīng)具有及時(shí)性。在接到環(huán)境問(wèn)題舉報(bào)或發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法行為后，應(yīng)及時(shí)采取措施進(jìn)行處理，避免因拖延導(dǎo)致環(huán)境損害擴(kuò)大。某環(huán)保部門(mén)在接到群眾舉報(bào)某企業(yè)違法傾倒危險(xiǎn)廢物后，應(yīng)立即組織執(zhí)法人員前往現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行調(diào)查取證，及時(shí)制止企業(yè)的違法行為，并對(duì)危險(xiǎn)廢物進(jìn)行妥善處置。若環(huán)保部門(mén)拖延處理，導(dǎo)致危險(xiǎn)廢物長(zhǎng)時(shí)間暴露在環(huán)境中，對(duì)土壤、水源等造成嚴(yán)重污染，就可認(rèn)定其未及時(shí)履行法定職責(zé)，構(gòu)成行政不作為。4.1.3未有效履行法定職責(zé)是否存在正當(dāng)阻卻事由在判斷行政機(jī)關(guān)未有效履行法定職責(zé)是否構(gòu)成行政不作為時(shí)，需考慮是否存在正當(dāng)阻卻事由。不可抗力是常見(jiàn)的正當(dāng)理由之一，指不能預(yù)見(jiàn)、不能避免并不能克服的客觀情況。在某地區(qū)發(fā)生特大山洪災(zāi)害，導(dǎo)致交通、通信中斷，環(huán)保部門(mén)無(wú)法及時(shí)對(duì)轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的環(huán)境違法行為進(jìn)行查處。這種情況下，由于山洪災(zāi)害屬于不可抗力因素，環(huán)保部門(mén)因客觀條件限制無(wú)法履行職責(zé)，不應(yīng)認(rèn)定其構(gòu)成行政不作為。政策調(diào)整也可能成為正當(dāng)阻卻事由。當(dāng)國(guó)家或地方出臺(tái)新的環(huán)境政策，對(duì)行政機(jī)關(guān)的職責(zé)和工作要求進(jìn)行調(diào)整時(shí)，行政機(jī)關(guān)可能需要一定時(shí)間來(lái)適應(yīng)和落實(shí)新政策，導(dǎo)致在短期內(nèi)未能有效履行原有的法定職責(zé)。在國(guó)家推行新的排污許可制度時(shí)，環(huán)保部門(mén)需要對(duì)轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)重新進(jìn)行排污許可的審核和發(fā)放工作。由于新制度的實(shí)施涉及大量的企業(yè)信息核實(shí)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整等工作，環(huán)保部門(mén)在一定時(shí)期內(nèi)可能無(wú)法及時(shí)完成對(duì)所有企業(yè)的排污許可監(jiān)管工作。若環(huán)保部門(mén)能夠證明其是因積極落實(shí)新政策而導(dǎo)致未能有效履行原職責(zé)，且在合理期限內(nèi)采取了積極的補(bǔ)救措施，可考慮將政策調(diào)整作為其未有效履行法定職責(zé)的正當(dāng)阻卻事由。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理問(wèn)題，如人員調(diào)配困難、工作任務(wù)繁重等，一般不能作為正當(dāng)阻卻事由。這些問(wèn)題屬于行政機(jī)關(guān)自身可以克服和解決的范疇，不能成為其不履行法定職責(zé)的借口。某環(huán)保部門(mén)以近期工作任務(wù)繁重、人員不足為由，對(duì)群眾舉報(bào)的企業(yè)違法排污行為拖延處理，這種理由不能被認(rèn)定為正當(dāng)阻卻事由，應(yīng)認(rèn)定其構(gòu)成行政不作為。只有當(dāng)行政機(jī)關(guān)能夠證明其內(nèi)部管理問(wèn)題是由于不可抗力或其他不可預(yù)見(jiàn)、不可避免的原因?qū)е拢以趩?wèn)題發(fā)生后采取了積極有效的應(yīng)對(duì)措施，才可能考慮將其作為正當(dāng)阻卻事由的考量因素之一。4.2審查順序在環(huán)境行政公益訴訟中，對(duì)行政不作為進(jìn)行司法審查時(shí)，遵循科學(xué)合理的審查順序至關(guān)重要。這不僅有助于提高司法審查的效率，確保審查結(jié)果的準(zhǔn)確性和公正性，還能使司法審查過(guò)程更加規(guī)范、有序。一般而言，審查順序?yàn)橄葘彶樾姓C(jī)關(guān)是否具有法定職責(zé)，再審查其是否有效履行法定職責(zé)，最后審查未有效履行法定職責(zé)是否存在正當(dāng)阻卻事由。法定職責(zé)是判斷行政不作為的邏輯起點(diǎn)。只有明確行政機(jī)關(guān)是否具有法定職責(zé)，才能進(jìn)一步判斷其行為是否構(gòu)成不作為。在“某省檢察院訴某市生態(tài)環(huán)境局行政公益訴訟案”中，法院首先依據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》以及該市生態(tài)環(huán)境局的“三定”方案，明確其對(duì)轄區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)、環(huán)境污染防治等負(fù)有法定職責(zé)。若不先確定行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，就無(wú)法判斷其后續(xù)行為是否符合職責(zé)要求，可能導(dǎo)致審查方向的偏差。只有先確定行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，才能為后續(xù)審查提供明確的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。若行政機(jī)關(guān)根本不具有相應(yīng)的法定職責(zé)，那么就不存在行政不作為的問(wèn)題，無(wú)需再進(jìn)行后續(xù)審查。在明確行政機(jī)關(guān)具有法定職責(zé)后，應(yīng)審查其是否有效履行法定職責(zé)。這是審查行政不作為的核心環(huán)節(jié)。在某化工企業(yè)違法排放廢氣案件中，法院在確定當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門(mén)具有監(jiān)管職責(zé)后，重點(diǎn)審查其是否按照《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》和《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》等規(guī)定的程序，對(duì)企業(yè)的違法排放行為進(jìn)行立案、調(diào)查取證、作出處罰決定等。同時(shí)，審查環(huán)保部門(mén)采取的措施是否能夠有效解決企業(yè)違法排放廢氣問(wèn)題，如是否責(zé)令企業(yè)停產(chǎn)整頓、安裝有效的廢氣處理設(shè)備等。只有通過(guò)對(duì)法定職責(zé)履行情況的審查，才能判斷行政機(jī)關(guān)是否積極、有效地履行了其應(yīng)盡的義務(wù)，是否存在不作為的行為。在審查行政機(jī)關(guān)未有效履行法定職責(zé)時(shí)，需審查是否存在正當(dāng)阻卻事由。若存在正當(dāng)阻卻事由，行政機(jī)關(guān)的行為可能不構(gòu)成行政不作為。在某地區(qū)突發(fā)重大自然災(zāi)害，導(dǎo)致交通、通信中斷，環(huán)保部門(mén)無(wú)法及時(shí)對(duì)企業(yè)的環(huán)境違法行為進(jìn)行查處的案例中，法院在審查時(shí)，考慮到自然災(zāi)害屬于不可抗力因素，是環(huán)保部門(mén)無(wú)法預(yù)見(jiàn)、無(wú)法避免且無(wú)法克服的客觀情況，因此認(rèn)定環(huán)保部門(mén)未有效履行法定職責(zé)存在正當(dāng)阻卻事由，不構(gòu)成行政不作為。只有在排除正當(dāng)阻卻事由后，才能最終認(rèn)定行政機(jī)關(guān)的行為構(gòu)成行政不作為。4.3審查要素4.3.1履職依據(jù)行政機(jī)關(guān)的履職依據(jù)是判斷其是否存在行政不作為的重要前提。在環(huán)境行政公益訴訟中，行政機(jī)關(guān)的履職依據(jù)主要包括法律法規(guī)、規(guī)范性文件以及“三定”方案等。法律法規(guī)是行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的核心依據(jù)，具有最高的法律效力。《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定了各級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)對(duì)本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理的職責(zé)，包括對(duì)各類(lèi)污染源的監(jiān)管、環(huán)境違法行為的查處以及環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)測(cè)等。在大氣污染防治方面，《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》進(jìn)一步細(xì)化了環(huán)保部門(mén)的職責(zé)，如對(duì)工業(yè)污染源、機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣排放等進(jìn)行監(jiān)管，制定和實(shí)施大氣污染防治規(guī)劃和措施等。這些法律法規(guī)為行政機(jī)關(guān)履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)提供了明確的法律依據(jù)，若行政機(jī)關(guān)違反這些規(guī)定，未履行相應(yīng)職責(zé)，就可能構(gòu)成行政不作為。規(guī)范性文件是對(duì)法律法規(guī)的進(jìn)一步細(xì)化和補(bǔ)充，在行政機(jī)關(guān)的履職中也發(fā)揮著重要作用。地方政府或相關(guān)部門(mén)根據(jù)法律法規(guī)制定的實(shí)施細(xì)則、管理辦法等規(guī)范性文件，明確了行政機(jī)關(guān)在具體工作中的職責(zé)和工作流程。某省出臺(tái)的《水污染防治實(shí)施細(xì)則》，對(duì)該省環(huán)保部門(mén)在水污染防治方面的職責(zé)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，包括對(duì)河流、湖泊等水體的水質(zhì)監(jiān)測(cè)頻率、監(jiān)測(cè)指標(biāo)，以及對(duì)水污染違法行為的處罰標(biāo)準(zhǔn)和程序等。這些規(guī)范性文件使行政機(jī)關(guān)的履職更加具體、可操作，也是判斷行政機(jī)關(guān)是否履行職責(zé)的重要依據(jù)?！叭ā狈桨讣炊毮?、定機(jī)構(gòu)、定編制，明確了行政機(jī)關(guān)的職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制，進(jìn)一步確定了行政機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍。通過(guò)“三定”方案，可以清晰地了解行政機(jī)關(guān)的主要職責(zé)、具體工作任務(wù)以及與其他部門(mén)的職責(zé)分工。某縣生態(tài)環(huán)境局的“三定”方案規(guī)定，其負(fù)責(zé)全縣環(huán)境污染防治的監(jiān)督管理，包括對(duì)大氣、水、土壤等污染防治工作的組織實(shí)施，以及對(duì)各類(lèi)環(huán)境污染事故的調(diào)查處理等職責(zé)。在判斷該縣生態(tài)環(huán)境局是否存在行政不作為時(shí)，“三定”方案是重要的參考依據(jù)。在適用這些履職依據(jù)時(shí)，應(yīng)遵循上位法優(yōu)于下位法、新法優(yōu)于舊法、特別法優(yōu)于一般法的原則。當(dāng)法律法規(guī)與規(guī)范性文件發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)以法律法規(guī)為準(zhǔn)；當(dāng)新的法律法規(guī)出臺(tái)后，應(yīng)適用新的規(guī)定；當(dāng)特別法對(duì)某一事項(xiàng)有特別規(guī)定時(shí)，應(yīng)優(yōu)先適用特別法。在某起環(huán)境行政公益訴訟案件中，對(duì)于某企業(yè)違法排放污水的行為，既有《中華人民共和國(guó)水污染防治法》的一般性規(guī)定，又有當(dāng)?shù)爻雠_(tái)的關(guān)于水污染防治的特別規(guī)定，此時(shí)應(yīng)優(yōu)先適用特別規(guī)定來(lái)判斷行政機(jī)關(guān)的履職情況。4.3.2履職時(shí)點(diǎn)明確履職時(shí)點(diǎn)對(duì)于判斷行政機(jī)關(guān)是否存在行政不作為至關(guān)重要。在環(huán)境行政公益訴訟中，履職時(shí)點(diǎn)應(yīng)綜合考慮行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)、法律規(guī)定的期限以及實(shí)際情況等因素。對(duì)于有明確法律規(guī)定履職期限的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)在規(guī)定期限內(nèi)履行職責(zé)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法行為后，應(yīng)在一定期限內(nèi)立案調(diào)查，并在規(guī)定期限內(nèi)作出行政處罰決定。在某化工企業(yè)違法排放廢氣案件中，環(huán)保部門(mén)在接到群眾舉報(bào)后，按照法律規(guī)定應(yīng)在7個(gè)工作日內(nèi)立案。若環(huán)保部門(mén)超過(guò)該期限未立案，且無(wú)正當(dāng)理由，就可認(rèn)定其在履職時(shí)點(diǎn)上存在問(wèn)題，可能構(gòu)成行政不作為。在一些情況下，法律可能未明確規(guī)定具體的履職期限，此時(shí)應(yīng)根據(jù)合理期限原則來(lái)判斷。行政機(jī)關(guān)應(yīng)在合理的時(shí)間內(nèi)采取行動(dòng)，履行其法定職責(zé)。在某河流污染治理項(xiàng)目中，環(huán)保部門(mén)接到污染報(bào)告后，雖無(wú)明確法律規(guī)定其應(yīng)在多長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)采取治理措施，但應(yīng)根據(jù)河流污染的嚴(yán)重程度、治理的難易程度等因素，在合理期限內(nèi)制定治理方案并組織實(shí)施。若環(huán)保部門(mén)拖延數(shù)月仍未采取任何實(shí)質(zhì)性措施，就可認(rèn)定其未在合理期限內(nèi)履職，構(gòu)成行政不作為。在判斷履職及時(shí)性時(shí)，還應(yīng)考慮行政機(jī)關(guān)履行后續(xù)執(zhí)行義務(wù)的時(shí)點(diǎn)。行政機(jī)關(guān)作出處理決定后，應(yīng)及時(shí)督促相對(duì)人履行義務(wù)，并對(duì)執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤和監(jiān)督。在某企業(yè)被責(zé)令限期整改污染問(wèn)題的案件中，行政機(jī)關(guān)在規(guī)定的整改期限到期后，應(yīng)及時(shí)檢查企業(yè)的整改情況。若企業(yè)未按時(shí)完成整改，行政機(jī)關(guān)應(yīng)依法采取進(jìn)一步的措施，如加大處罰力度、責(zé)令停產(chǎn)整頓等。若行政機(jī)關(guān)未及時(shí)檢查和督促整改，導(dǎo)致污染問(wèn)題持續(xù)存在，就可認(rèn)定其在履行后續(xù)執(zhí)行義務(wù)的時(shí)點(diǎn)上存在問(wèn)題，構(gòu)成行政不作為。4.3.3履職效果履職效果是判斷行政機(jī)關(guān)是否有效履行法定職責(zé)的關(guān)鍵要素，它強(qiáng)調(diào)以實(shí)質(zhì)效果而非形式行為來(lái)衡量行政機(jī)關(guān)的履職成效。在環(huán)境行政公益訴訟中，不能僅僅依據(jù)行政機(jī)關(guān)是否實(shí)施了某些行為來(lái)判斷其是否履行了職責(zé)，更重要的是看這些行為是否真正解決了環(huán)境問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了保護(hù)環(huán)境公共利益的目的。在某河流污染治理案件中，環(huán)保部門(mén)對(duì)污染企業(yè)下達(dá)了整改通知，并要求企業(yè)在規(guī)定期限內(nèi)安裝污水處理設(shè)備。從形式上看，環(huán)保部門(mén)實(shí)施了監(jiān)管行為，履行了一定的職責(zé)。若企業(yè)在整改期限內(nèi)雖安裝了設(shè)備，但設(shè)備運(yùn)行不正常，污水仍超標(biāo)排放，河流污染問(wèn)題并未得到有效解決，那么就不能認(rèn)定環(huán)保部門(mén)有效履行了職責(zé)。因?yàn)閺穆穆毿Ч麃?lái)看，環(huán)境公共利益仍然受到損害，環(huán)保部門(mén)的行為未達(dá)到實(shí)質(zhì)性的治理效果。在判斷履職效果時(shí)，需要綜合考慮多個(gè)方面的因素。要考察行政機(jī)關(guān)采取的措施是否具有針對(duì)性和有效性。對(duì)于大氣污染問(wèn)題，行政機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)污染的來(lái)源、類(lèi)型和程度，采取針對(duì)性的治理措施，如對(duì)工業(yè)污染源進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，要求企業(yè)安裝高效的廢氣處理設(shè)備；對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣排放進(jìn)行管控，推廣清潔能源汽車(chē)等。若行政機(jī)關(guān)采取的措施與實(shí)際問(wèn)題不匹配，無(wú)法有效解決污染問(wèn)題，就不能認(rèn)定其履職有效。還要考慮環(huán)境問(wèn)題的解決程度和可持續(xù)性。行政機(jī)關(guān)的履職不僅要解決當(dāng)前的環(huán)境問(wèn)題，還要確保環(huán)境質(zhì)量的長(zhǎng)期穩(wěn)定和改善。在某礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目中，行政機(jī)關(guān)督促礦山企業(yè)進(jìn)行了生態(tài)修復(fù)，短期內(nèi)植被得到了一定恢復(fù)，但由于未建立長(zhǎng)效的監(jiān)管機(jī)制，企業(yè)在修復(fù)后又出現(xiàn)了新的破壞行為，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境再次惡化。這種情況下，雖然行政機(jī)關(guān)在短期內(nèi)采取了修復(fù)措施，但從長(zhǎng)期來(lái)看，其履職效果不佳，未實(shí)現(xiàn)環(huán)境問(wèn)題的可持續(xù)解決。判斷履職效果還應(yīng)關(guān)注公眾的感受和評(píng)價(jià)。環(huán)境問(wèn)題涉及公眾的切身利益，公眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量的改善有著最直接的感受。在某區(qū)域的環(huán)境整治項(xiàng)目中，行政機(jī)關(guān)雖然實(shí)施了一系列整治措施，但周邊居民仍然反映環(huán)境問(wèn)題未得到有效解決，生活質(zhì)量未得到明顯改善。此時(shí)，應(yīng)充分考慮公眾的意見(jiàn)，對(duì)行政機(jī)關(guān)的履職效果進(jìn)行重新評(píng)估，若確實(shí)存在履職不到位的情況，應(yīng)督促行政機(jī)關(guān)進(jìn)一步改進(jìn)工作，提高履職效果。4.3.4是否存在正當(dāng)阻卻事由在判斷行政機(jī)關(guān)是否構(gòu)成行政不作為時(shí)，需要區(qū)分行政不作為與行政不能行為，準(zhǔn)確認(rèn)定是否存在正當(dāng)阻卻事由。行政不能行為是指行政機(jī)關(guān)由于客觀原因，如不可抗力、政策調(diào)整等，無(wú)法履行法定職責(zé)的行為，它與行政不作為有著本質(zhì)的區(qū)別。行政不作為是行政機(jī)關(guān)能夠履行職責(zé)而故意不履行或怠于履行，而行政不能行為是由于不可預(yù)見(jiàn)、不可避免的客觀因素導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)無(wú)法履行職責(zé)。不可抗力是常見(jiàn)的正當(dāng)阻卻事由之一。在某地區(qū)發(fā)生特大地震，導(dǎo)致交通、通信中斷，環(huán)保部門(mén)無(wú)法及時(shí)對(duì)企業(yè)的環(huán)境違法行為進(jìn)行查處。由于地震屬于不可抗力因素，環(huán)保部門(mén)因客觀條件限制無(wú)法履行職責(zé)，這種情況下不應(yīng)認(rèn)定其構(gòu)成行政不作為。但行政機(jī)關(guān)應(yīng)在不可抗力事件消除后，及時(shí)采取措施，履行其法定職責(zé)，如在交通、通信恢復(fù)后，盡快對(duì)企業(yè)的違法行為進(jìn)行調(diào)查和處理。政策調(diào)整也可能成為正當(dāng)阻卻事由。當(dāng)國(guó)家或地方出臺(tái)新的環(huán)境政策，對(duì)行政機(jī)關(guān)的職責(zé)和工作要求進(jìn)行調(diào)整時(shí)，行政機(jī)關(guān)可能需要一定時(shí)間來(lái)適應(yīng)和落實(shí)新政策，導(dǎo)致在短期內(nèi)未能有效履行原有的法定職責(zé)。在國(guó)家推行新的排污許可制度時(shí)，環(huán)保部門(mén)需要對(duì)轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)重新進(jìn)行排污許可的審核和發(fā)放工作。由于新制度的實(shí)施涉及大量的企業(yè)信息核實(shí)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整等工作，環(huán)保部門(mén)在一定時(shí)期內(nèi)可能無(wú)法及時(shí)完成對(duì)所有企業(yè)的排污許可監(jiān)管工作。若環(huán)保部門(mén)能夠證明其是因積極落實(shí)新政策而導(dǎo)致未能有效履行原職責(zé)，且在合理期限內(nèi)采取了積極的補(bǔ)救措施，可考慮將政策調(diào)整作為其未有效履行法定職責(zé)的正當(dāng)阻卻事由。除了不可抗力和政策調(diào)整外，其他一些客觀因素，如行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法力量嚴(yán)重不足、相關(guān)技術(shù)手段受限等，在特定情況下也可能被視為正當(dāng)阻卻事由。但行政機(jī)關(guān)應(yīng)提供充分的證據(jù)證明這些客觀因素的存在，以及其為克服這些困難所采取的積極措施。某偏遠(yuǎn)地區(qū)的環(huán)保部門(mén)，由于人員編制少、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員匱乏，在面對(duì)復(fù)雜的環(huán)境違法案件時(shí)，確實(shí)難以在短時(shí)間內(nèi)進(jìn)行全面、深入的調(diào)查和處理。若環(huán)保部門(mén)能夠證明其已向上級(jí)部門(mén)申請(qǐng)?jiān)黾尤藛T和技術(shù)支持，且在現(xiàn)有條件下已盡最大努力履行職責(zé)，可根據(jù)具體情況判斷其是否構(gòu)成行政不作為。只有準(zhǔn)確區(qū)分行政不作為與行政不能行為，合理認(rèn)定是否存在正當(dāng)阻卻事由，才能確保環(huán)境行政公益訴訟中行政不作為的司法認(rèn)定準(zhǔn)確、公正。五、環(huán)境行政公益訴訟中行政不作為司法認(rèn)定的案例分析5.1案例選取與基本案情為深入剖析環(huán)境行政公益訴訟中行政不作為的司法認(rèn)定問(wèn)題，選取具有代表性的“江蘇省睢寧縣人民檢察院訴睢寧縣環(huán)境保護(hù)局行政公益訴訟案”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“睢寧油泥案”）進(jìn)行詳細(xì)分析。該案具有典型性，其涉及危險(xiǎn)廢物處置過(guò)程中行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管職責(zé)履行情況，對(duì)研究環(huán)境行政公益訴訟中行政不作為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、難點(diǎn)及解決路徑具有重要參考價(jià)值。2017年10月，馮某某等人在無(wú)危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可證的情況下，將浙江省舟山市某清艙有限公司在清理油輪船艙過(guò)程中收集的油泥運(yùn)輸至江蘇省睢寧縣嵐山鎮(zhèn)某磚瓦廠內(nèi)進(jìn)行非法傾倒，準(zhǔn)備煉油，被睢寧縣公安機(jī)關(guān)當(dāng)場(chǎng)查獲。案件發(fā)生后，睢寧縣嵐山鎮(zhèn)人民政府組織人員進(jìn)行應(yīng)急處置，將非法傾倒的37.22噸油泥及其污染物清理轉(zhuǎn)移至睢寧縣鴻運(yùn)危險(xiǎn)品運(yùn)輸有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)鴻運(yùn)公司）的停車(chē)場(chǎng)內(nèi)貯存。經(jīng)江蘇省環(huán)境科學(xué)研究院鑒定，上述油泥系危險(xiǎn)廢物，危險(xiǎn)特性為毒性和易燃性。2019年4月，睢寧縣人民檢察院在刑事案件審查過(guò)程中獲知該案有損害環(huán)境公共利益的線索并展開(kāi)調(diào)查。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，涉案油泥及其污染物一直未移交有危險(xiǎn)廢物處置資質(zhì)的單位處置，貯存油泥現(xiàn)場(chǎng)未設(shè)置危險(xiǎn)廢物識(shí)別標(biāo)志，貯存油泥的塑料桶隨意堆放，現(xiàn)場(chǎng)未采取防揚(yáng)散、防流失、防滲漏等防污措施，已有部分油泥滲漏造成二次污染。2019年5月27日，睢寧縣人民檢察院向睢寧縣環(huán)境保護(hù)局發(fā)出訴前檢察建議，督促該局依法履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，將涉案危險(xiǎn)廢物依法貯存并盡快移交有危險(xiǎn)廢物處置資質(zhì)的單位進(jìn)行合法處置。2019年7月2日，睢寧縣環(huán)境保護(hù)局回復(fù)稱(chēng)，該局對(duì)涉案油泥清理、運(yùn)輸及貯存進(jìn)行全程監(jiān)管，涉案油泥的處置完全符合危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移、貯存的規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)，該局雖然具有對(duì)本行政區(qū)域固體廢物污染防治監(jiān)管職責(zé)，但是沒(méi)有對(duì)固體廢物處置的職責(zé)；貯存現(xiàn)場(chǎng)未設(shè)置危險(xiǎn)廢物標(biāo)識(shí)標(biāo)志，沒(méi)有采取防揚(yáng)散、防流失、防滲漏等措施，是因?yàn)槲ｋU(xiǎn)品運(yùn)輸公司屬于運(yùn)輸機(jī)構(gòu)，不屬于危險(xiǎn)廢物貯存、處置機(jī)構(gòu)；涉案油泥是馮某某等人污染環(huán)境罪刑事案件的重要證據(jù)，該局已經(jīng)多次催促公安機(jī)關(guān)抓緊對(duì)涉案危險(xiǎn)廢物進(jìn)行處置，公安機(jī)關(guān)以刑事案件正在辦理過(guò)程中為由不予處置。因此，睢寧縣環(huán)境保護(hù)局拒絕履職。2019年7月19日，睢寧縣人民檢察院就睢寧縣環(huán)境保護(hù)局不履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政監(jiān)管職責(zé)向徐州鐵路運(yùn)輸法院提起行政公益訴訟，訴請(qǐng)確認(rèn)被告對(duì)涉案危險(xiǎn)廢物的貯存情況不履行監(jiān)管職責(zé)行為違法，并判決被告盡快將涉案危險(xiǎn)廢物移交有處置危險(xiǎn)廢物物品資質(zhì)的單位依法處置。本案審理期間，睢寧縣環(huán)境保護(hù)局通過(guò)招標(biāo)方式對(duì)相關(guān)油泥及其污染物進(jìn)行了專(zhuān)業(yè)化處理。2019年11月11日，睢寧縣人民檢察院將訴訟請(qǐng)求變更為“依法確認(rèn)睢寧縣環(huán)境保護(hù)局對(duì)涉案危險(xiǎn)廢物的貯存情況不履行監(jiān)管職責(zé)的行為違法”。2019年11月15日，徐州鐵路運(yùn)輸法院作出一審判決，確認(rèn)被告睢寧縣環(huán)境保護(hù)局對(duì)危險(xiǎn)廢物的貯存未全面及時(shí)履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政監(jiān)管職責(zé)的行為違法。一審判決后，當(dāng)事人均未提出上訴，判決生效。5.2司法認(rèn)定過(guò)程與結(jié)果在“睢寧油泥案”中，法院對(duì)行政機(jī)關(guān)是否構(gòu)成行政不作為進(jìn)行了嚴(yán)格的司法認(rèn)定。法院首先依據(jù)《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》以及睢寧縣環(huán)境保護(hù)局的“三定”方案，明確其對(duì)轄區(qū)內(nèi)固體廢物污染環(huán)境防治工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理的法定職責(zé)。該法規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)固體廢物污染環(huán)境的防治工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，包括對(duì)危險(xiǎn)廢物的收集、貯存、運(yùn)輸、處置等環(huán)節(jié)的監(jiān)管。睢寧縣環(huán)境保護(hù)局作為當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)，對(duì)涉案危險(xiǎn)廢物的相關(guān)環(huán)節(jié)具有不可推卸的監(jiān)管職責(zé)。在認(rèn)定睢寧縣環(huán)境保護(hù)局是否有效履行法定職責(zé)時(shí)，法院進(jìn)行了多方面的審查。在程序方面，睢寧縣環(huán)境保護(hù)局在接到檢察建議后，未按照合理的程序積極采取措施解決問(wèn)題。在實(shí)體方面，涉案油泥及其污染物未移交有資質(zhì)單位處置，貯存現(xiàn)場(chǎng)未設(shè)置危險(xiǎn)廢物識(shí)別標(biāo)志，未采取防揚(yáng)散、防流失、防滲漏等防污措施，導(dǎo)致部分油泥滲漏造成二次污染，說(shuō)明睢寧縣環(huán)境保護(hù)局采取的措施不具有合法性和有效性，未能切實(shí)解決危險(xiǎn)廢物處置不當(dāng)?shù)膯?wèn)題。睢寧縣環(huán)境保護(hù)局在履職過(guò)程中，既未全面履行對(duì)危險(xiǎn)廢物貯存環(huán)節(jié)的監(jiān)管職責(zé)，也未及時(shí)采取措施防止污染擴(kuò)大，在接到檢察建議后仍拒絕履職，存在嚴(yán)重的履職不全面和不及時(shí)的問(wèn)題。對(duì)于睢寧縣環(huán)境保護(hù)局提出的未有效履行法定職責(zé)的理由，法院進(jìn)行了細(xì)致審查，判斷是否存在正當(dāng)阻卻事由。睢寧縣環(huán)境保護(hù)局稱(chēng)其對(duì)涉案油泥清理、運(yùn)輸及貯存進(jìn)行全程監(jiān)管，涉案油泥的處置符合規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)，但實(shí)際情況是貯存現(xiàn)場(chǎng)存在諸多問(wèn)題，這一說(shuō)法與事實(shí)不符。其以危險(xiǎn)品運(yùn)輸公司不屬于危險(xiǎn)廢物貯存、處置機(jī)構(gòu)為由，解釋貯存現(xiàn)場(chǎng)未采取相關(guān)防污措施的原因，這一理由不能成為其不履行監(jiān)管職責(zé)的正當(dāng)理由，因?yàn)槠渥鳛楸O(jiān)管部門(mén)，有責(zé)任督促相關(guān)單位采取必要的防污措施。睢寧縣環(huán)境保護(hù)局提出涉案油泥是刑事案件重要證據(jù)，已多次催促公安機(jī)關(guān)處置，但公安機(jī)關(guān)未予處置，這也不能成為其不履行職責(zé)的正當(dāng)理由。因?yàn)榧词褂湍嗍切淌掳讣C據(jù)，睢寧縣環(huán)境保護(hù)局也有責(zé)任對(duì)其進(jìn)行妥善監(jiān)管，防止污染發(fā)生，且在危險(xiǎn)廢物處置方面，其具有法定的監(jiān)管職責(zé)，不能因刑事案件辦理而免除。經(jīng)過(guò)全面審查，徐州鐵路運(yùn)輸法院一審判決確認(rèn)被告睢寧縣環(huán)境保護(hù)局對(duì)危險(xiǎn)廢物的貯存未全面及時(shí)履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政監(jiān)管職責(zé)的行為違法。這一判決結(jié)果具有重要意義，它明確了行政機(jī)關(guān)在危險(xiǎn)廢物監(jiān)管方面的職責(zé)和義務(wù)，當(dāng)行政機(jī)關(guān)未能有效履行這些職責(zé)時(shí)，將承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。該判決也為其他類(lèi)似案件的審理提供了參考范例，對(duì)于推動(dòng)環(huán)境行政公益訴訟的發(fā)展，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境公共利益的保護(hù)，具有積極的示范作用。5.3案例啟示與反思“睢寧油泥案”為環(huán)境行政公益訴訟中行政不作為的司法認(rèn)定提供了諸多寶貴啟示。在司法認(rèn)定行政不作為時(shí)，明確法定職責(zé)是關(guān)鍵。通過(guò)對(duì)相關(guān)法律法規(guī)和“三定”方案的準(zhǔn)確解讀，能夠清晰界定行政機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍，避免職責(zé)推諉。在本案中，法院依據(jù)《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》以及睢寧縣環(huán)境保護(hù)局的“三定”方案，明確其對(duì)涉案危險(xiǎn)廢物的監(jiān)管職責(zé)，為后續(xù)的司法認(rèn)定奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。這啟示我們，在其他類(lèi)似案件中，應(yīng)高度重視對(duì)行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)的審查，確保判斷準(zhǔn)確無(wú)誤。注重履職的全面性和有效性也是重要啟示之一。行政機(jī)關(guān)不僅要在程序上有所作為，更要在實(shí)體上采取切實(shí)有效的措施，解決實(shí)際的環(huán)境問(wèn)題。睢寧縣環(huán)境保護(hù)局雖聲稱(chēng)對(duì)涉案油泥的處置進(jìn)行了監(jiān)管，但在貯存現(xiàn)場(chǎng)存在諸多問(wèn)題，如未設(shè)置危險(xiǎn)廢物識(shí)別標(biāo)志、未采取防污措施等，導(dǎo)致部分油泥滲漏造成二次污染，這表明其履職存在嚴(yán)重不足。在今后的司法實(shí)踐中，應(yīng)更加關(guān)注行政機(jī)關(guān)履職的實(shí)際效果，以實(shí)質(zhì)效果而非形式行為來(lái)判斷其是否履行了法定職責(zé)。對(duì)正當(dāng)阻卻事由的審查應(yīng)嚴(yán)格且謹(jǐn)慎。行政機(jī)關(guān)不能以不合理的理由推脫責(zé)任，法院在審查時(shí)應(yīng)依據(jù)事實(shí)和法律，準(zhǔn)確判斷行政機(jī)關(guān)未有效履行法定職責(zé)是否存在正當(dāng)理由。在本案中，睢寧縣環(huán)境保護(hù)局提出的未履職理由均不成立，法院對(duì)其進(jìn)行了嚴(yán)格審查，最終認(rèn)定其構(gòu)成行政不作為。這提示我們，在司法實(shí)踐中，要嚴(yán)格審查行政機(jī)關(guān)提出的正當(dāng)阻卻事由，防止行政機(jī)關(guān)逃避責(zé)任。反思當(dāng)前司法實(shí)踐，在行政不作為的司法認(rèn)定方面仍存在一些問(wèn)題。不同地區(qū)、不同法院對(duì)行政不作為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)存在差異，導(dǎo)致類(lèi)似案件的判決結(jié)果不一致，影響了司法的權(quán)威性和公正性。在判斷行政機(jī)關(guān)是否具有法定職責(zé)時(shí)，部分法院對(duì)法律法規(guī)和規(guī)范性文件的理解和適用存在偏差，導(dǎo)致職責(zé)認(rèn)定不準(zhǔn)確。在審查行政機(jī)關(guān)履職效果時(shí)，缺乏統(tǒng)一的判斷標(biāo)準(zhǔn)和方法，難以準(zhǔn)確衡量行政機(jī)關(guān)的履職成效。為改進(jìn)這些問(wèn)題，應(yīng)進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)，明確行政不作為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和程序，減少法律適用的模糊性。加強(qiáng)對(duì)司法人員的培訓(xùn)，提高其專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)和業(yè)務(wù)能力，使其能夠準(zhǔn)確理解和適用法律法規(guī)，統(tǒng)一司法裁判尺度。建立案例指導(dǎo)制度，通過(guò)發(fā)布典型案例，為司法實(shí)踐提供參考和指導(dǎo)，促進(jìn)司法裁判的一致性和公正性。加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間的溝通協(xié)作，建立健全信息共享、協(xié)調(diào)配合機(jī)制，共同推動(dòng)環(huán)境行政公益訴訟的有效開(kāi)展，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境公共利益的保護(hù)。六、完善環(huán)境行政公益訴訟中行政不作為司法認(rèn)定的建議6.1明確不同行政機(jī)關(guān)監(jiān)管職責(zé)邊界6.1.1完善法律法規(guī)修訂相關(guān)法律法規(guī)是明確行政機(jī)關(guān)監(jiān)管職責(zé)的關(guān)鍵舉措。當(dāng)前，環(huán)境管理領(lǐng)域法律法規(guī)中關(guān)于各部門(mén)職責(zé)的規(guī)定存在模糊不清、交叉重疊的問(wèn)題，這給行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)的認(rèn)定帶來(lái)了極大困擾。應(yīng)全面梳理現(xiàn)有環(huán)境法律法規(guī)，對(duì)涉及不同行政機(jī)關(guān)監(jiān)管職責(zé)的條款進(jìn)行修訂和完善。在《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》中，進(jìn)一步細(xì)化生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)與其他相關(guān)部門(mén)在環(huán)境監(jiān)管中的職責(zé)分工，明確規(guī)定各部門(mén)在大氣污染防治、水污染防治、土壤污染防治等方面的具體職責(zé)范圍和工作要求。對(duì)于生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)，應(yīng)明確其在環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境審批等方面的核心職責(zé)，以及與其他部門(mén)在聯(lián)合執(zhí)法、信息共享等方面的協(xié)作機(jī)制。在制定新的環(huán)境法律法規(guī)時(shí)，應(yīng)充分考慮環(huán)境管理的實(shí)際需求和各部門(mén)的職能特點(diǎn)，科學(xué)合理地劃分監(jiān)管職責(zé)。在制定關(guān)于新興環(huán)境問(wèn)題的法律法規(guī)時(shí)，如關(guān)于新能源汽車(chē)電池回收利用、人工智能技術(shù)應(yīng)用中的環(huán)境影響等方面的法規(guī)，明確規(guī)定相關(guān)部門(mén)的監(jiān)管職責(zé)，避免出現(xiàn)職責(zé)空白或模糊地帶。同時(shí)，注重法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，避免不同法律法規(guī)之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定相互矛盾或沖突，確保行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)時(shí)有明確、統(tǒng)一的法律依據(jù)。6.1.2建立協(xié)調(diào)機(jī)制建立部門(mén)間協(xié)調(diào)機(jī)制是解決行政機(jī)關(guān)職責(zé)交叉、加強(qiáng)協(xié)作配合的重要途徑。應(yīng)建立跨部門(mén)的環(huán)境監(jiān)管協(xié)調(diào)小組，由生態(tài)環(huán)境、自然資源、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等相關(guān)部門(mén)的負(fù)責(zé)人組成，定期召開(kāi)會(huì)議，研究解決環(huán)境監(jiān)管中的重大問(wèn)題和職責(zé)爭(zhēng)議。在某河流污染治理項(xiàng)目中，涉及生態(tài)環(huán)境部門(mén)、水利部門(mén)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)的職責(zé)，通過(guò)協(xié)調(diào)小組的組織和協(xié)調(diào)，各部門(mén)可以明確各自的職責(zé)和任務(wù)，共同制定治理方案，形成治理合力。完善信息共享平臺(tái)也是建立協(xié)調(diào)機(jī)制的重要內(nèi)容。利用現(xiàn)代信息技術(shù)，搭建統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)各部門(mén)之間環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、執(zhí)法信息、審批信息等的實(shí)時(shí)共享。生態(tài)環(huán)境部門(mén)可以將企業(yè)的環(huán)境違法信息及時(shí)共享給市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)，市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)在對(duì)企業(yè)進(jìn)行資質(zhì)審核、信用評(píng)價(jià)等工作時(shí)，可參考這些信息，對(duì)企業(yè)進(jìn)行更嚴(yán)格的監(jiān)管。通過(guò)信息共享，各部門(mén)可以及時(shí)了解環(huán)境問(wèn)題的全貌，避免因信息不對(duì)稱(chēng)導(dǎo)致的職責(zé)推諉和監(jiān)管漏洞。在職責(zé)爭(zhēng)議解決方面，應(yīng)建立明確的爭(zhēng)議解決程序。當(dāng)不同行政機(jī)關(guān)之間出現(xiàn)職責(zé)爭(zhēng)議時(shí)，首先由爭(zhēng)議雙方進(jìn)行協(xié)商，若協(xié)商不成，可提交協(xié)調(diào)小組進(jìn)行調(diào)解。若調(diào)解仍無(wú)法解決爭(zhēng)議，可由上級(jí)行政機(jī)關(guān)或有權(quán)機(jī)關(guān)根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和實(shí)際情況作出裁決。在裁決過(guò)程中，應(yīng)充分聽(tīng)取各方意見(jiàn)，確保裁決結(jié)果的公正、合理。6.2統(tǒng)一未履行法定職責(zé)原因的考量標(biāo)準(zhǔn)6.2.1制定指導(dǎo)意見(jiàn)為解決當(dāng)前環(huán)境行政公益訴訟中對(duì)行政機(jī)關(guān)未履行法定職責(zé)原因考量標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問(wèn)題，亟需由最高人民法院、最高人民檢察院等相關(guān)部門(mén)聯(lián)合出臺(tái)指導(dǎo)意見(jiàn)。該指導(dǎo)意見(jiàn)應(yīng)全面、系統(tǒng)地規(guī)范對(duì)行政機(jī)關(guān)遲延履行、拒絕履行等行為的原因考量標(biāo)準(zhǔn)。在判斷行政機(jī)關(guān)遲延履行是否具有正當(dāng)性時(shí)，應(yīng)明確規(guī)定不可抗力、政策調(diào)整等客觀因素可作為正當(dāng)理由，但行政機(jī)關(guān)需提供充分的證據(jù)證明這些因素的存在及其對(duì)履行職責(zé)的實(shí)際影響。若行政機(jī)關(guān)因突發(fā)自然災(zāi)害導(dǎo)致交通中斷，無(wú)法及時(shí)對(duì)企業(yè)的環(huán)境違法行為進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查，應(yīng)在災(zāi)害發(fā)生后及時(shí)向上級(jí)部門(mén)報(bào)告，并在交通恢復(fù)后盡快開(kāi)展相關(guān)工作，同時(shí)提供災(zāi)害發(fā)生的證明材料以及工作安排調(diào)整的記錄等，以證明其遲延履行具有正當(dāng)性。對(duì)于因行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理問(wèn)題導(dǎo)致的未履行法定職責(zé)，如人員調(diào)配不合理、工作流程混亂等，指導(dǎo)意見(jiàn)應(yīng)明確規(guī)定一般不能作為正當(dāng)理由。但如果行政機(jī)關(guān)能夠證明內(nèi)部管理問(wèn)題是由于不可預(yù)見(jiàn)、不可避免的特殊情況導(dǎo)致，且在問(wèn)題發(fā)生后采取了積極有效的應(yīng)對(duì)措施，可根據(jù)具體情況進(jìn)行綜合考量。某行政機(jī)關(guān)因上級(jí)部門(mén)突然下達(dá)緊急任務(wù)，導(dǎo)致原有的環(huán)境執(zhí)法人員被大量抽調(diào)，從而影響了對(duì)某環(huán)境案件的處理進(jìn)度。該行政機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)向上級(jí)部門(mén)反映情況，并在自身能力范圍內(nèi)采取臨時(shí)調(diào)配其他人員、延長(zhǎng)工作時(shí)間等措施，以減少對(duì)環(huán)境執(zhí)法工作的影響。若能證明其已盡最大努力應(yīng)對(duì)，可適當(dāng)考慮其未履行職責(zé)的原因具有一定的合理性。指導(dǎo)意見(jiàn)還應(yīng)明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)在未履行法定職責(zé)時(shí)的說(shuō)明義務(wù)。當(dāng)行政機(jī)關(guān)被質(zhì)疑未履行法定職責(zé)時(shí)，應(yīng)及時(shí)、主動(dòng)地向檢察機(jī)關(guān)、法院等相關(guān)主體說(shuō)明原因，并提供相應(yīng)的證據(jù)材料。若行政機(jī)關(guān)未能履行說(shuō)明義務(wù)，或者提供的說(shuō)明和證據(jù)不能令人信服，將承擔(dān)不利的法律后果。6.2.2加強(qiáng)案例指導(dǎo)最高人民法院和最高人民檢察院應(yīng)高度重視案例指導(dǎo)工作，定期篩選、發(fā)布具有典型性、代表性的環(huán)境行政公益訴訟案例，特別是針對(duì)行政機(jī)關(guān)未履行法定職責(zé)原因認(rèn)定的案例。通過(guò)這些指導(dǎo)性案例，明確不同情況下行政機(jī)關(guān)未履行法定職責(zé)的原因是否構(gòu)成正當(dāng)阻卻事由，為司法實(shí)踐提供具體、可操作的參考范例。在發(fā)布的指導(dǎo)性案例中，應(yīng)詳細(xì)闡述案件的基本事實(shí)、爭(zhēng)議焦點(diǎn)、法院的裁判理由和結(jié)果。在某案例中，行政機(jī)關(guān)以企業(yè)整改難度大、資金短缺為由，對(duì)企業(yè)的環(huán)境違法行為拖延處理。法院在判決中明確指出，企業(yè)整改難度大、資金短缺并非行政機(jī)關(guān)遲延履行職責(zé)的正當(dāng)理由，行政機(jī)關(guān)應(yīng)積極履行監(jiān)管職責(zé)，督促企業(yè)采取有效措施整改，必要時(shí)可依法采取強(qiáng)制手段。通過(guò)這樣的案例，為其他法院在審理類(lèi)似案件時(shí)提供了明確的裁判指引，使法官能夠更加準(zhǔn)確地判斷行政機(jī)關(guān)未履行法定職責(zé)的原因是否合理。建立案例檢索和參考機(jī)制也是加強(qiáng)案例指導(dǎo)的重要舉措。司法人員在審理環(huán)境行政公益訴訟案件時(shí)，應(yīng)充分利用案例檢索系統(tǒng)，查詢相關(guān)的指導(dǎo)性案例和類(lèi)似案例，參考其裁判思路和標(biāo)準(zhǔn)，確保裁判尺度的統(tǒng)一。鼓勵(lì)學(xué)者、專(zhuān)家對(duì)指導(dǎo)性案例進(jìn)行深入研究和解讀，通過(guò)學(xué)術(shù)論文、研討會(huì)等形式，傳播案例的裁判理念和方法，促進(jìn)司法實(shí)踐中對(duì)行政機(jī)關(guān)未履行法定職責(zé)原因認(rèn)定的準(zhǔn)確性和一致性。6.3構(gòu)建實(shí)質(zhì)履行法定職責(zé)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)體系6.3.1結(jié)果導(dǎo)向標(biāo)準(zhǔn)結(jié)果導(dǎo)向標(biāo)準(zhǔn)是認(rèn)定行政機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)履行法定職責(zé)的核心標(biāo)準(zhǔn)，其強(qiáng)調(diào)以環(huán)境問(wèn)題是否得到有效解決作為判斷行政機(jī)關(guān)履職成效的關(guān)鍵依據(jù)。在環(huán)境行政公益訴訟中，行政機(jī)關(guān)的職責(zé)不僅僅是實(shí)施一系列的監(jiān)管行為