多源流理論視角下歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策的變遷分析

摘要：繼續(xù)教育與培訓(xùn)是歐盟社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和教育改革的重要組成部分，致力于提高歐盟公民的教育水平、競爭力和創(chuàng)新能力。多源流理論對探究政策的創(chuàng)建過程和內(nèi)在機(jī)理具有較強(qiáng)的適切性，為解讀歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策的設(shè)置提供了較為契合的分析框架。研究發(fā)現(xiàn)，人員自由流動受阻、結(jié)構(gòu)性失業(yè)頻發(fā)、社會融合受限、生育率降低與老齡化加快、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型陷入困境等問題得到歐盟政策制定者的重點關(guān)注，構(gòu)成了歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策出臺的問題源流。在政策源流中，各層級政策企業(yè)家的推動、輔助性與相稱性原則和開放協(xié)調(diào)原則等治理方式的完善助推了政策制定的頂層設(shè)計。就政治源流而言，法律法規(guī)的推進(jìn)及兼顧公平與效率的價值導(dǎo)向是推動政策制定進(jìn)程的利益訴求。在三大源流的互動、醞釀、交織中，政策之窗得以開啟，促成了歐盟推進(jìn)繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策的新一輪改革與創(chuàng)新。關(guān)鍵詞：多源流理論；歐盟；繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策在歐盟，繼續(xù)教育與培訓(xùn)被視為終身學(xué)習(xí)體系的關(guān)鍵組成部分。根據(jù)歐洲職業(yè)培訓(xùn)發(fā)展中心的定義，繼續(xù)教育與培訓(xùn)是指學(xué)習(xí)者在完成中等職業(yè)教育與培訓(xùn)后或進(jìn)入工作世界后進(jìn)行的職業(yè)教育與培訓(xùn)，以工作為基礎(chǔ)，旨在提升學(xué)習(xí)者的知識水平、技術(shù)水平和職業(yè)能力，并通過再培訓(xùn)促進(jìn)他們的專業(yè)化發(fā)展[1]。與維護(hù)主權(quán)的普通教育不同，歐洲共同體從成立起就對繼續(xù)教育與培訓(xùn)合作持開放態(tài)度。自20世紀(jì)50年代以來，歐洲國家一直致力于建立一個單一的共同市場，采取的行動包括消除公民自由流動的障礙。1951年4月，法國、比利時、聯(lián)邦德國、意大利、盧森堡和荷蘭簽訂了《巴黎條約》，倡導(dǎo)各成員國在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)行合作，并表明歐洲共同體擁有部分政策的制定權(quán)，打破了先前只在各獨(dú)立主權(quán)國家合作的傳統(tǒng)做法[2]。此后多項繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策陸續(xù)被頒布并取得顯著成效，極大地改善了歐盟的就業(yè)狀況，并對歐盟各國繼續(xù)教育與培訓(xùn)的發(fā)展方向產(chǎn)生了潛移默化的影響。2019年7月，歐盟對成員國、冰島和挪威的4萬多名25歲以上人群進(jìn)行了民意調(diào)查，結(jié)果顯示，幾乎所有人都認(rèn)識到接受繼續(xù)教育與培訓(xùn)、學(xué)習(xí)新技能的必要性和好處[3]。學(xué)界對歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策的發(fā)展極為關(guān)注，且取得了顯著的階段性研究成果。如有學(xué)者以歐盟的具體項目“伊拉斯謨計劃”為例，探討了繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策在歐盟一體化中所發(fā)揮的作用[4]。還有學(xué)者介紹了歐盟的教育與培訓(xùn)技術(shù)行動項目，指出該項目推動了成員國密切合作和高技能工人在歐洲內(nèi)部的流動[5]。就歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)的治理而言，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)采用“多層級治理”的方法[6]，堅持“多元一體”[7]，并從政策協(xié)調(diào)機(jī)制、教育行動計劃和政策工具體系等方面進(jìn)行實踐[8]?？偟膩碚f，雖然相關(guān)研究取得一定進(jìn)展，但存在一定不足，如缺少對歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)這一行動本身生成邏輯的研究，且對政策措施最新動態(tài)的跟進(jìn)研究不夠。歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)是如何進(jìn)入決策者的視野與政策話語體系的？推動其成為超國家層面行動的相關(guān)政治、經(jīng)濟(jì)、社會等影響因素有哪些？多源流理論可為解釋和分析公共政策的制定和變遷提供強(qiáng)有力的解釋，對研究歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策的議程具有適切性?；诖耍疚牟捎枚嘣戳骼碚摰姆治隹蚣?，試圖對以上問題進(jìn)行研究，以期探究歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策制定背后的內(nèi)在機(jī)理，并為學(xué)界深入了解歐盟繼續(xù)教育政策發(fā)展的復(fù)雜性與動態(tài)性提供適切的角度。一、多源流理論概述在第二次世界大戰(zhàn)之后，學(xué)界對政策科學(xué)，如公共政策制定和執(zhí)行過程的研究更加關(guān)注。在約翰·W·金登提出多源流理論之前，政治學(xué)家們并未足夠重視政策議程的建立，更多的是簡單、淺顯地對相關(guān)概念進(jìn)行界定，而對影響政策制定前期的內(nèi)在機(jī)理缺乏深入、系統(tǒng)的挖掘。1984年，美國著名政策學(xué)家約翰·W·金登依據(jù)有限理性的原則，基于科恩等人的垃圾桶模型，首次提出了多源流理論（TheMultiple-StreamsTheory）[9]。金登認(rèn)為，政策議程的建立過程受問題源流、政策源流和政治源流的影響。問題源流是指問題本身如何被選擇，重點關(guān)注某個時期決策者計劃解決或需要重視的實踐性問題，包括焦點事件、數(shù)據(jù)指標(biāo)、反饋評價、負(fù)載等要素。政策源流是針對問題解決的政策集合，反映了在經(jīng)過反復(fù)論證、修改、篩選之后，眾多政策方案在范圍上被縮小并最后受到重視的過程。政治源流主要闡釋政黨意識、政權(quán)變換、國民情緒、利益集團(tuán)等因素對政策議程設(shè)置的影響[10]。在特定時刻，問題源流、政策源流和政治源流會交匯并產(chǎn)生耦合效應(yīng)，這意味著特定問題、政策主張與政治形勢之間進(jìn)行了有機(jī)結(jié)合，加之政策企業(yè)家的協(xié)調(diào)和活動，最終促成提案被提上議程。決策者一般會綜合考慮社會群體的利益、政策方案的技術(shù)可行性和價值可接受性等因素，選擇合理恰當(dāng)?shù)恼呓ㄗh作為備選方案，開啟政策之窗，使新的政策與制度得以制定與實施，甚至還有可能產(chǎn)生溢出效應(yīng)，推動后續(xù)配套政策措施的制定。多源流理論主要是分析模糊狀態(tài)下公共政策的制定，解決的是“決策的系統(tǒng)動態(tài)非平衡狀態(tài)”，因其強(qiáng)大的解釋力受到國內(nèi)外學(xué)術(shù)界的認(rèn)可，從某種程度上彌補(bǔ)了公共政策研究領(lǐng)域的不足。多源流理論的內(nèi)涵和分析框架被不斷完善，其豐富的理論內(nèi)涵與實踐意義影響深遠(yuǎn)，廣泛應(yīng)用于企業(yè)管理、民族政策、政治改革、教育政策等多個領(lǐng)域。正因為如此，本文運(yùn)用多源流理論來分析在復(fù)雜、模糊的社會背景下歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)相關(guān)政策議程的設(shè)立，以期能夠更科學(xué)地解釋政策的產(chǎn)生過程。從政策產(chǎn)生的環(huán)境來看，歐盟是由多個成員國組成的兼具民主性與開放性的區(qū)域組織，所處的社會背景較為復(fù)雜，涉及多方利益，其政策制定是一個考慮多種因素、協(xié)調(diào)統(tǒng)籌多方意見的過程。隨著各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的不斷優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷升級、人才需求規(guī)格的不斷轉(zhuǎn)變，歐盟對繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策必然要作出相應(yīng)調(diào)整。從政策參與度與關(guān)注度的前提來看，繼續(xù)教育與培訓(xùn)關(guān)系到歐盟公民能否接受平等、高質(zhì)量的教育，而教育問題是人發(fā)展的核心問題。歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策的制定歷來備受重視，其參與者涉及歐盟三大權(quán)力機(jī)構(gòu)、歐盟其他職能機(jī)構(gòu)、成員國政府、學(xué)術(shù)界、行業(yè)、企業(yè)、非政府組織等。多源流理論對三大源流的劃分，能夠在政策議程的確立過程中對利益共同體的意見進(jìn)行有效歸類，能夠從經(jīng)濟(jì)社會和政策發(fā)展的角度解釋歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策發(fā)展的動因。二、歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策的變遷軌跡任何一項重大發(fā)展戰(zhàn)略的提出都有其特定的背景，其實施和推進(jìn)也有一個由淺入深、由局部向全面逐漸深化和拓展的過程，歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策的發(fā)展也是如此。歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策的發(fā)展是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，研究歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策的變遷軌跡不僅僅是描述歷史事實，更是在對這一歷史事實進(jìn)行追溯和敘述的過程中發(fā)現(xiàn)意義的邏輯進(jìn)路。本文將繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策的變遷與歐盟自身的發(fā)展歷程結(jié)合起來，以重要條約為參照點，輔之以具體的政策行動，將歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策的發(fā)展劃分為四個階段。（一）注重職業(yè)培訓(xùn)的初始合作期（20世紀(jì)50年代初至60年代末）歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策的初始合作期是20世紀(jì)50年代初到60年代末。在此期間，歐洲共同體注重職業(yè)培訓(xùn)，開始嘗試通過簽訂法律法規(guī)來指導(dǎo)繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策的制定，以此促進(jìn)各成員國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。1951年4月，法國、比利時、聯(lián)邦德國、意大利、盧森堡和荷蘭（以下簡稱“六國”）簽訂了《巴黎條約》，明確指出了各成員國在技術(shù)工人的生活、工作和就業(yè)等方面的相關(guān)合作任務(wù)，比如“任何成員國都應(yīng)為來自其他成員國的煤鋼工人提供重新就業(yè)的便利”，相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)他國政府的請求，“給予一項無償援助，以用來為轉(zhuǎn)業(yè)工人的職業(yè)再教育提供資金”，力求解決因共同體引進(jìn)新的技術(shù)工藝等造成剩余勞動力再就業(yè)難的問題。1957年3月，六國簽訂《羅馬條約》，宣布成立歐洲經(jīng)濟(jì)共同體（以下簡稱“歐共體”），并對教育與培訓(xùn)的發(fā)展目標(biāo)、服務(wù)范圍、經(jīng)費(fèi)安排等作出了更加全面的規(guī)定，明確了各國應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。1963年4月，歐共體發(fā)布了《關(guān)于實施共同職業(yè)培訓(xùn)政策的基本原則的決議》，建議各成員國實施“共同的職業(yè)培訓(xùn)政策”，并初步規(guī)定了總體目標(biāo)、實施方式和權(quán)責(zé)分配細(xì)則等。這些事實表明歐共體已經(jīng)把制定和實施共同的教育與培訓(xùn)政策提上議事日程，以保障政策的科學(xué)性、穩(wěn)定性和共同認(rèn)可度，折射出歐共體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和繼續(xù)教育與培訓(xùn)的緊密關(guān)系。（二）開展深入交流的共同探索期（20世紀(jì)70年代初至80年代末）開展深入交流的共同探索期主要指20世紀(jì)70年代初到80年代末。在這一時期，美蘇冷戰(zhàn)持續(xù)，歐洲一體化在艱難中曲折前進(jìn)。隨著成員國數(shù)量不斷增加，歐共體成立了歐洲經(jīng)濟(jì)貨幣聯(lián)盟，形成了歐洲貨幣體系，建立了關(guān)稅同盟，逐步擺脫了美元的控制與影響，為共同體在繼續(xù)教育與培訓(xùn)領(lǐng)域取得成果打下了基礎(chǔ)。1971年，歐共體六國總理就教育與培訓(xùn)問題進(jìn)行會晤，首次提出要以“行動計劃”的方式促使各國加強(qiáng)教育合作，并通過了在職業(yè)培訓(xùn)領(lǐng)域制定行動計劃的大綱。1974年6月，歐共體成員國教育部長通過重要決議，確定了歐共體教育合作的原則，如教育合作必須有具體的目標(biāo)和要求；不能僅僅把教育視為經(jīng)濟(jì)生活的一個組成部分；必須尊重各國的傳統(tǒng)文化及教育體系的多樣性；不同體系或政策的相互融合并不意味著其終結(jié)等[11]。為了鼓勵各成員國開展合作，歐共體先后成立了超國家層面的教育委員會，負(fù)責(zé)制定與執(zhí)行共同的教育與培訓(xùn)政策，將教育與培訓(xùn)作為一個政策領(lǐng)域納入其職能范圍。20世紀(jì)80年代以來，為推動各國的交流與溝通，歐共體先后成立了歐洲教育信息網(wǎng)和國家學(xué)術(shù)認(rèn)證信息中心網(wǎng)絡(luò)。1986年2月，《單一歐洲法案》提出了“歐洲維度”的理念，表明教育與培訓(xùn)不是經(jīng)濟(jì)一體化的副產(chǎn)品，而是推動經(jīng)濟(jì)一體化的重要前提?？傮w上看，這一時期的繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策呈現(xiàn)出單一、虛化的特征，與20世紀(jì)90年代以后呈現(xiàn)出的多樣化和具體化的特征形成鮮明對比。（三）強(qiáng)調(diào)質(zhì)量提升的共享發(fā)展期（20世紀(jì)90年代至21世紀(jì)初）強(qiáng)調(diào)質(zhì)量提升的共享發(fā)展期是指20世紀(jì)90年代至21世紀(jì)初。在這一階段，歐盟接納了更多的成員國，更加強(qiáng)調(diào)繼續(xù)教育與培訓(xùn)的公平性與高質(zhì)量發(fā)展，并通過多種方式來促進(jìn)各國共享教育與培訓(xùn)資源，推動繼續(xù)教育的發(fā)展。步入20世紀(jì)90年代，歐共體發(fā)布的最重要的政策之一是1991年12月發(fā)布的《馬斯特里赫特條約》，把教育政策制定的目標(biāo)與原則寫進(jìn)聯(lián)盟的法律文件中，擴(kuò)大了歐共體在教育中的作用。1997年10月，歐盟15個成員國簽署了《阿姆斯特丹條約》，鼓勵成員國為“基礎(chǔ)和高級職業(yè)培訓(xùn)”等領(lǐng)域的合作提供便利。為應(yīng)對全球金融危機(jī)的沖擊，歐盟委員會于2000年3月推出了《里斯本戰(zhàn)略》，力求促進(jìn)歐盟經(jīng)濟(jì)和社會改革、提高歐洲競爭力、創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會和加強(qiáng)歐盟社會融合，鼓勵各國開展合作[12]，推動歐共體的教育與培訓(xùn)政策進(jìn)入了新的歷史時期。2002年11月，歐盟發(fā)布了《哥本哈根宣言》，該宣言指出，希望各國執(zhí)行促進(jìn)教育與培訓(xùn)領(lǐng)域合作的計劃，提升技能、能力和資格框架的透明度；提高教育與培訓(xùn)的質(zhì)量和吸引力等[13]。為進(jìn)一步促進(jìn)繼續(xù)教育與培訓(xùn)領(lǐng)域的合作，歐盟發(fā)布了《馬斯特里赫特公報》（2004）、《赫爾辛基公報》（2006）和《波爾多公報》（2008）等一系列公報，梳理和總結(jié)了歐盟在繼續(xù)教育與培訓(xùn)領(lǐng)域所取得的階段性成果，展望了未來的發(fā)展方向。在這一時期，歐盟開始制定了更為具體和多樣化的階段性任務(wù)，通過制定和推行共同的繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策工具和方案來促進(jìn)歐盟不同層級間的合作，但多以鼓勵、協(xié)調(diào)和補(bǔ)充為主。（四）關(guān)注可持續(xù)發(fā)展的縱深推進(jìn)期（2010年至今）自2010年起，歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策的發(fā)展進(jìn)入了關(guān)注可持續(xù)發(fā)展的縱深推進(jìn)期。在經(jīng)濟(jì)危機(jī)的沖擊下，面對技術(shù)短缺、人口老齡化、全球激烈競爭等挑戰(zhàn)，歐盟再次強(qiáng)調(diào)各成員國必須進(jìn)行深度交流與學(xué)習(xí)才能解決共同的困難。為應(yīng)對上述多重挑戰(zhàn)，2010年6月，歐盟委員會批準(zhǔn)了《歐洲2020戰(zhàn)略》，倡導(dǎo)通過知識和創(chuàng)新實現(xiàn)智能、包容性和可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長，對就業(yè)、教育與培訓(xùn)基準(zhǔn)設(shè)置了一定的標(biāo)準(zhǔn)[14]。同年12月，歐盟發(fā)布了《布魯日公報》，總結(jié)了“哥本哈根進(jìn)程”的成就，為2011—2020年歐洲職業(yè)教育與培訓(xùn)合作制定了長遠(yuǎn)目標(biāo)，規(guī)定了國家層面的具體行動[15]。2015年6月，歐盟發(fā)布《2015里加總結(jié)》，希望在“哥本哈根進(jìn)程”的背景下提高職業(yè)教育與培訓(xùn)的整體質(zhì)量和地位，支持更廣泛的歐洲經(jīng)濟(jì)增長和就業(yè)議程[16]。為了使歐盟更具競爭力、凝聚力和復(fù)蘇力，2018年12月，歐盟職業(yè)培訓(xùn)咨詢委員會在《職業(yè)教育與培訓(xùn)崗位2020未來展望》中提出了未來歐盟教育系統(tǒng)的愿景，再次強(qiáng)調(diào)了職業(yè)教育與培訓(xùn)應(yīng)具有包容性。2020年11月，歐盟發(fā)布了《奧斯納布呂克宣言》，建議各方進(jìn)一步加強(qiáng)在歐洲職業(yè)教育與培訓(xùn)領(lǐng)域的合作，支持?jǐn)?shù)字化和綠色轉(zhuǎn)型，提高就業(yè)能力和競爭力，從而刺激經(jīng)濟(jì)增長[17]，決定繼續(xù)推動歐洲教育區(qū)的建設(shè)和實施“國際維度”的繼續(xù)教育與培訓(xùn)，為哥本哈根進(jìn)程提供了新的動力，并將框定當(dāng)前的政策周期。在這一階段，歐盟各層級的利益相關(guān)主體更加注重教育的可持續(xù)發(fā)展和終身學(xué)習(xí)的開展，逐漸認(rèn)同繼續(xù)教育對維系社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的價值，歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)進(jìn)入了更加深入、全面的發(fā)展階段。三、多源流理論下的歐盟繼續(xù)教育政策發(fā)展軌跡分析由歐盟繼續(xù)教育政策的發(fā)展軌跡可以看出，歐盟始終圍繞促進(jìn)各國交流與合作、提升繼續(xù)教育與培訓(xùn)質(zhì)量、構(gòu)建歐洲教育區(qū)開展活動。為系統(tǒng)地考察影響歐盟繼續(xù)教育政策發(fā)展軌跡的多重因素，本研究構(gòu)建了歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策演進(jìn)的多源流理論模型（見圖1），以多源流理論作為分析框架，力求揭示歐盟推進(jìn)繼續(xù)教育的原因和相關(guān)政策執(zhí)行的前期基礎(chǔ)問題，以期為隨后政策之窗的開啟奠定基礎(chǔ)。（一）問題源流：時代的發(fā)展與待解決問題的變化問題源流是問題進(jìn)入決策者視野的途徑或方式，主要包括重要指數(shù)的變化、焦點事件、對政策執(zhí)行效果的反饋等。隨著一體化的推進(jìn)，破解人員流動難題、降低結(jié)構(gòu)性失業(yè)率、緩解人口老齡化問題成為歐盟需要著重解決的問題。1.人員跨境流動呼吁更靈活的繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策。人員自由流動是衡量歐洲單一市場的重要維度，也是平衡歐洲勞動力市場供給與需求的重要方式之一。在成立初期，歐洲共同體就已經(jīng)意識到人員的自由流動能夠帶動資本與服務(wù)的流動、加速建立單一市場的步伐。隨著成員國數(shù)量的增多和歐盟一體化進(jìn)程的加快，各國紛紛尋求培養(yǎng)、留住和爭奪優(yōu)秀人才的渠道。為了規(guī)范各國技術(shù)人員的跨國自由流動，歐共體于1965年4月在《歐共體條約》第三十九條中規(guī)定，歐共體應(yīng)保障勞動者在歐共體范圍內(nèi)自由流動的權(quán)利，廢除相關(guān)的歧視規(guī)定。隨著歐盟的東擴(kuò)，大量中東歐工人被高工資和高福利吸引，他們更傾向到發(fā)達(dá)國家就業(yè)，這在某種程度上加劇了發(fā)達(dá)國家的失業(yè)情況。這些移民也面臨著語言、生活技能等諸多問題，而且往往對當(dāng)?shù)貏趧恿κ袌霾惶私?。社會學(xué)家RosarioScandurra曾對歐盟青年勞動力市場一體化進(jìn)行了研究，認(rèn)為青年流動的跨地區(qū)差異還歸因于就業(yè)條件、技能供給和技術(shù)資源[18]。但由于各國繼續(xù)教育與培訓(xùn)體系之間不具備兼容性，歐盟的人員流動面臨著一系列障礙，比如缺乏職位空缺信息、職業(yè)資格的不可轉(zhuǎn)移性、無法認(rèn)證現(xiàn)有技能和接受技能再培訓(xùn)、各國繼續(xù)教育與培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的信息難以共享、語言和社會文化差異、公共當(dāng)局缺乏合作意愿等，導(dǎo)致勞動者不必要的重復(fù)學(xué)習(xí)以及資金與人員的浪費(fèi)。2.經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型對勞動力技能提出更高要求。亞當(dāng)·斯密在分工與絕對利益理論中提出經(jīng)濟(jì)相互依賴的觀點。歐盟的經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展與經(jīng)濟(jì)全球化緊密相連，全球經(jīng)濟(jì)社會的重大變化必然影響到歐盟各國。2008年，全球金融危機(jī)爆發(fā)后，歐洲經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷，在競爭力、發(fā)展?jié)摿Φ确矫婷媾R不少阻力，歐洲鋼鐵和造船等行業(yè)受到了第三國產(chǎn)能過剩相關(guān)的“傾銷”進(jìn)口產(chǎn)品的沖擊。2009年，歐盟27國的經(jīng)濟(jì)同比萎縮4.2%，各成員國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)都處于不斷調(diào)整之中，中小企業(yè)（雇員在250人以下的企業(yè)）面臨著前所未有的困難和挑戰(zhàn)。歐盟的中小企業(yè)占所有企業(yè)的99.7%，雇傭了歐盟93%的勞動力，占?xì)W盟各國經(jīng)濟(jì)總增加值的三分之二。2010年，在歐盟27國中，約三分之二的中小企業(yè)為員工提供了職業(yè)培訓(xùn)[19]。盡管大多數(shù)中小企業(yè)轉(zhuǎn)向了技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，但提供的繼續(xù)教育與培訓(xùn)質(zhì)量參差不齊。受經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響，歐盟各國失業(yè)率持續(xù)上升，而且區(qū)域差異較為明顯。2012年，歐盟的平均失業(yè)率達(dá)到了10.2%，僅9月份的失業(yè)總?cè)藬?shù)就接近2580萬，而且失業(yè)大軍中的人口主要是青年[20]。大量青壯年人口失業(yè)會造成該地區(qū)社會勞動力資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，進(jìn)而影響整個區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會穩(wěn)定。歐盟各國的失業(yè)問題輕重不一，但都具有明顯的結(jié)構(gòu)性特點，即“人才瓶頸”與“技能短板”同時存在。3.勞動力短缺需要開發(fā)老年人力資源。自20世紀(jì)中期開始，歐盟的人均預(yù)期壽命不斷延長，但人口生育率卻持續(xù)下降。從1960年到l995年，歐盟男性的人均預(yù)期壽命延長了8歲，女性延長了7歲。根據(jù)歐盟統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，發(fā)達(dá)國家維持人口數(shù)量需保持2.1%的生育率。但到20世紀(jì)末，歐盟所有國家都低于這個水平，法國的生育率為1.92%，為歐盟最高，隨后依次為瑞典（1.8%）、愛爾蘭（1.81%），以及丹麥和英國（1.79%），西班牙和意大利生育率最低，均為1.34%，大多數(shù)國家人口老齡化的形勢嚴(yán)峻。歐盟統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)表明，2020年，歐洲65歲以上人口的比例已達(dá)到20.6%，到2080年，這一比例將上升至28.7%[21]。而早在1999年，歐盟委員會就發(fā)布了《面向所有年齡的歐洲通報》，指出促進(jìn)老年人就業(yè)是成功應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)的關(guān)鍵?！独锼贡緫?zhàn)略》（2000）也表明，老年工人在勞動力市場上的參與不足是歐盟的主要弱點之一，設(shè)定到2010年，55—64歲年齡段人口就業(yè)參與率達(dá)到50%的目標(biāo)。人口結(jié)構(gòu)的變化直接導(dǎo)致歐盟勞動力數(shù)量的縮減，歐盟勞動力的有效供給不足，使得歐盟的經(jīng)濟(jì)發(fā)展越來越倚重包括老年人在內(nèi)的現(xiàn)有勞動力群體。在大多數(shù)國家的勞動力市場，50歲以上老年人的就業(yè)率整體偏低且失業(yè)風(fēng)險較高。老年工人的職業(yè)生涯發(fā)展也面臨著更為復(fù)雜的挑戰(zhàn)，如健康問題、技能過時和個人優(yōu)先事項的改變等。（二）政策源流：多主體的推動與治理方式的完善政策源流是政策共同體對意見、主張、政策建議或政策方案進(jìn)行討論、重視和采用，最終促進(jìn)政策議程的標(biāo)準(zhǔn)化形成。就發(fā)展軌跡來看，多主體的推動與治理方式的完善是影響歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策變遷的政策源流。1.多主體的推動。鑒于歐盟獨(dú)特的發(fā)展歷程以及各民族國家強(qiáng)烈的主權(quán)意識，除歐盟委員會、歐盟理事會、歐洲議會三大權(quán)力機(jī)構(gòu)之外，歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)領(lǐng)域的利益相關(guān)主體還包括歐盟教育與培訓(xùn)職能機(jī)構(gòu)、各成員國政府及相關(guān)職能機(jī)構(gòu)、教育與培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、國際合作組織、行業(yè)、企業(yè)、非政府組織等。多元主體的推動有助于政策扎根本土實踐、形成多元化組織形態(tài)，是歐盟教育與培訓(xùn)政策得以順利推進(jìn)的可靠保障[22]。雖然各主體所代表的利益群體不盡相同，但他們能夠通過談判和合作的方式交換信息和資源，并在協(xié)商中最終達(dá)成符合各方利益的繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策。一是歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)職能機(jī)構(gòu)的全力支持。此處的繼續(xù)教育與培訓(xùn)職能機(jī)構(gòu)主要指歐洲職業(yè)培訓(xùn)發(fā)展中心和歐洲培訓(xùn)基金會。歐洲職業(yè)培訓(xùn)發(fā)展中心定期向歐盟委員會提供歐盟及其27個成員國、英國、歐洲自由貿(mào)易區(qū)和候選國家的7個國家（冰島、挪威、瑞士、北馬其頓、黑山、塞爾維亞和土耳其）的現(xiàn)有數(shù)據(jù)[23]。在每一輪教育與培訓(xùn)政策改革之前，歐盟決策層都會委托歐洲職業(yè)培訓(xùn)發(fā)展中心的內(nèi)部專家和學(xué)者圍繞歐盟教育與培訓(xùn)制度、政策和實踐等問題開展深入研究，鼓勵他們提出新的政策建議，這些新的政策建議與舊有的政策問題共同推動了新政策的形成和發(fā)展。歐洲職業(yè)培訓(xùn)發(fā)展中心不僅為快速變化的職場趨勢提供了高質(zhì)量的證據(jù)，如推出歐洲技能指數(shù)、技能預(yù)測和技能全景等信息平臺[24]，還為各簽約國的決策者、公司和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等提供歐洲勞動力市場當(dāng)前和未來技能需求的信息，從而更好地匹配整個歐盟技術(shù)工人的技能供需。歐洲培訓(xùn)基金會支持各成員國的教育發(fā)展和改革，對人力資本開發(fā)和歐盟相關(guān)繼續(xù)教育與培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的改革做出了貢獻(xiàn)。除此之外，歐盟還成立了職業(yè)培訓(xùn)咨詢委員會、教育視聽與文化執(zhí)行署等機(jī)構(gòu)，搭建了歐洲信息中心網(wǎng)絡(luò)、國家學(xué)術(shù)認(rèn)證信息中心、歐洲培訓(xùn)村、歐洲通行證等信息網(wǎng)絡(luò)平臺，促進(jìn)了歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策的執(zhí)行和各成員國之間的合作。二是成員國的積極配合。根據(jù)《歐盟運(yùn)行條約》第一百六十六條，歐盟認(rèn)可成員國負(fù)責(zé)設(shè)定國家教育與培訓(xùn)的內(nèi)容和組織安排，而歐盟主要起補(bǔ)充作用。在歐盟有關(guān)繼續(xù)教育與培訓(xùn)的指令、決定或者建議頒布之后，成員國政府此時的關(guān)鍵任務(wù)是協(xié)調(diào)國內(nèi)各利益主體的關(guān)系。各國的繼續(xù)教育與培訓(xùn)管理機(jī)構(gòu)、職業(yè)院校、繼續(xù)教育與培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和專家都會參與到協(xié)商過程中，他們參照歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策，制定適合本國的繼續(xù)教育與培訓(xùn)計劃運(yùn)行框架、具體的資助辦法以及職責(zé)分配規(guī)定等，還負(fù)責(zé)監(jiān)測與反饋歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策在本國的實施效果，為歐盟調(diào)整繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策提供依據(jù)。三是社會力量的廣泛參與。社會力量包括民間團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會、非政府組織等，它們在歐盟教育與培訓(xùn)一體化發(fā)展中扮演著重要角色，代表超越單個國家范圍的廣泛的公眾利益，有助于解決市場失靈和政府失靈等問題，從而推動官方和民眾達(dá)成區(qū)域教育與培訓(xùn)發(fā)展的共識，為歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策的發(fā)展帶來新的管理思路、經(jīng)驗和資金。比如，歐盟一直與聯(lián)合國教科文組織保持緊密合作，建立了約300個聯(lián)合國教科文組織國際職業(yè)技術(shù)教育培訓(xùn)中心，為推動歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)的跨國合作提供了渠道。2.治理方式的完善。為了高效地協(xié)調(diào)繼續(xù)教育與培訓(xùn)領(lǐng)域多層級行為主體之間的權(quán)能配置，歐盟采用了輔助性原則與相稱性原則來推動歐盟繼續(xù)教育的發(fā)展進(jìn)程。為提高政策落實的效率，歐盟又采取了開放協(xié)調(diào)原則，緩解歐盟一體化與成員國多元化的矛盾。一是輔助性與相稱性原則。輔助性原則能夠有效地限制共同體權(quán)力的過度膨脹，從而維護(hù)成員國獨(dú)立的地位。相稱性原則主要是指建議提出的行動與追求的目標(biāo)應(yīng)相稱，即擬議的行動應(yīng)尊重成員國的做法和制度的多樣性。1991年的《馬斯特里赫特條約》正式將輔助性原則確定為歐洲共同體建設(shè)的基本原則之一[25]。1997年6月，《阿姆斯特丹條約》明確了輔助性原則和相稱性原則的適用條件，準(zhǔn)確定義了應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)，確保所有機(jī)構(gòu)都能嚴(yán)格遵守，指出輔助性原則與歐盟基礎(chǔ)條約賦予歐洲共同體的權(quán)力并不沖突[26]，歐盟無權(quán)干涉成員國的國家政策，只能起到“輔助”的作用。在繼續(xù)教育與培訓(xùn)領(lǐng)域，歐盟各成員國可依據(jù)輔助性原則，以自愿或半自愿的方式參照或關(guān)聯(lián)歐盟層面的政策，并進(jìn)行靈活的變動。當(dāng)各國在政策合作與執(zhí)行產(chǎn)生分歧時，歐盟不得不設(shè)法做出一些差異性安排和彈性策略，使歐盟與簽約成員國可以在不需要所有成員國同意的情況下進(jìn)行合作[27]。根據(jù)相稱性原則，歐盟力求在政策執(zhí)行中充分考慮成員國不同的經(jīng)濟(jì)社會狀況和勞動力市場條件，并從超國家層面為各成員國提供強(qiáng)有力的政治合作基礎(chǔ)，從而激發(fā)成員國在教育與培訓(xùn)領(lǐng)域的潛力和活力。二是開放協(xié)調(diào)原則。開放協(xié)調(diào)原則的形成最初源于歐盟對失業(yè)問題的解決。在教育與培訓(xùn)領(lǐng)域，開放協(xié)調(diào)原則旨在推廣不同國家和地區(qū)的優(yōu)秀做法和成功經(jīng)驗，逐步實現(xiàn)歐盟在繼續(xù)教育與培訓(xùn)領(lǐng)域所制定的階段性目標(biāo)，以有效地緩解歐盟一體化與多元化之間的矛盾。開放協(xié)調(diào)原則的形成最初源于歐盟對失業(yè)問題的解決。在歐盟現(xiàn)有的制度框架下，教育與培訓(xùn)政策仍然只是“軟政策”，并不足以與其經(jīng)濟(jì)權(quán)限相比。從歐盟兼具超國家性質(zhì)和政府間合作的特點來看，這種差異性發(fā)展也是必然的。開放協(xié)調(diào)原則旨在促進(jìn)成員國就不同的繼續(xù)教育與培訓(xùn)系統(tǒng)進(jìn)行更深層次的交流、合作和理解，由歐盟的超國家機(jī)構(gòu)推動成員國就教育政策、經(jīng)驗和想法進(jìn)行持續(xù)的比較，在此基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)各國的繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策，給各國的教育體系注入“歐洲維度”的內(nèi)容，即“制定行動綱領(lǐng)—提供指標(biāo)參照—形成國家行動報告—實施評價監(jiān)督”四個階段，形成政策制定、政策目標(biāo)分解、監(jiān)督和績效評價等政策過程的完整周期。從實質(zhì)上看，歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)治理方式的完善不僅僅是為獲取數(shù)據(jù)和構(gòu)建進(jìn)一步的政策建議提供分析基礎(chǔ)，還可以作為打破僵局的工具，推動歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策措施在各國落實生效。（三）政治源流：立法的推進(jìn)與價值導(dǎo)向的形成政治源流是指影響政策問題上升為政策議程的政治事件和活動，公眾情緒、政府更迭、執(zhí)政理念、利益集團(tuán)、國家相關(guān)戰(zhàn)略、公眾輿論等因素對議程設(shè)置有明顯的促進(jìn)或抑制作用。影響歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策發(fā)展的政治源流包括立法的推進(jìn)和價值導(dǎo)向的形成。1.立法的推進(jìn)。立法能夠在體現(xiàn)規(guī)制性要素特征的基礎(chǔ)上，對組織起到制約和規(guī)范作用[28]。歐盟是建立于法治基礎(chǔ)之上的超國家組織，其各項活動均是以民主和法治原則為基礎(chǔ)。歐盟先后簽署了《羅馬條約》《單一歐洲法案》《馬斯特里赫特條約》和《里斯本條約》等基礎(chǔ)條約，明確了歐盟及其各成員國的責(zé)任，為負(fù)責(zé)啟動、制定和實施繼續(xù)教育與培訓(xùn)安排的個人和機(jī)構(gòu)提供咨詢意見，是歐盟一切行動的基礎(chǔ)。歐盟基礎(chǔ)條約所規(guī)定的目標(biāo)一般是通過二級立法等法規(guī)形式來實現(xiàn)的，根據(jù)決策的目的和內(nèi)容，二級立法主要包括條例、指令、決定、建議與意見等。在繼續(xù)教育與培訓(xùn)領(lǐng)域，最常見的就是“建議”和“意見”這種軟法形態(tài)的使用。二者雖然只具有指導(dǎo)作用，對成員國也不具有法律約束力，但代表了歐盟的態(tài)度與立場，可對指向的對象產(chǎn)生無形的壓力，迫使對方采取措施達(dá)到歐盟的要求或與歐盟的要求趨于一致。三級立法的保障也對繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策的執(zhí)行起了保障作用，三級立法主要指歐洲法院的判例。根據(jù)《歐洲聯(lián)盟條約》的有關(guān)規(guī)定，歐洲法院對歐盟機(jī)構(gòu)行為的法律形式享有否決權(quán)（或稱宣告無效權(quán)），對界定歐盟法和歐盟機(jī)構(gòu)的行為享有解釋權(quán)，對其管轄權(quán)范圍內(nèi)的案件享有裁決權(quán)，對實施歐盟法具有強(qiáng)制權(quán)，并通過在具體案件中行使司法解釋權(quán)來發(fā)揮其立法功能。歐盟層級分明的法律法規(guī)為歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)一體化發(fā)展提供了合法性基礎(chǔ)，使繼續(xù)教育與培訓(xùn)利益相關(guān)者的所有活動都處于法律監(jiān)督范圍內(nèi)，為確定各國的權(quán)利和義務(wù)、解決各種沖突與糾紛提供了法律依據(jù)。2.堅持公平與效率相統(tǒng)一的價值導(dǎo)向。鑒于歐盟特殊的發(fā)展歷程和形成模式，公平與效率相統(tǒng)一的價值導(dǎo)向符合各成員國共同進(jìn)步的現(xiàn)實需求，確保各國受益于歐盟為其繼續(xù)教育與培訓(xùn)發(fā)展所提供的培訓(xùn)和支持。一方面，以公平為重點?！读_馬條約》提及通過實施共同的政策，向技術(shù)人才提供繼續(xù)教育與培訓(xùn)，這充分體現(xiàn)了歐共體對歐洲公民接受公平的繼續(xù)教育與培訓(xùn)及公民個人發(fā)展的關(guān)注。此外，《單一歐洲法案》《尼斯條約》《馬斯特里赫特條約》《里斯本條約》等眾多基礎(chǔ)條約的簽署，也為保障歐盟公民能夠更容易、更公平地獲得技能提供了法律依據(jù)。另一方面，以效率為驅(qū)動。教育與培訓(xùn)的效率是指通過合理落實與推進(jìn)繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策措施，勞動者得到充分就業(yè)的同時，社會經(jīng)濟(jì)也得到發(fā)展。2006年9月，歐盟委員會向歐洲議會和歐盟理事會提交了《歐洲教育與培訓(xùn)體系的效率和公平》的通報，旨在提高繼續(xù)教育與培訓(xùn)領(lǐng)域的效率，指出歐盟及各成員國應(yīng)重視繼續(xù)教育與培訓(xùn)對抑制犯罪、促進(jìn)融合等方面的價值，并最大限度地發(fā)揮繼續(xù)教育與培訓(xùn)的經(jīng)濟(jì)和社會潛力。若無效率，則無法形成高質(zhì)量的繼續(xù)教育與培訓(xùn)，公平性也失去其應(yīng)有價值[29]。各成員國繼續(xù)教育與培訓(xùn)體系邁向現(xiàn)代化的進(jìn)程，也是由尋求更高的效率和成本效益所驅(qū)動的。（四）三源流匯聚與政策之窗的開啟多源流理論認(rèn)為，三大源流既相對獨(dú)立，又存在著前因后果、相互作用的關(guān)系。在某個特定的關(guān)鍵時期，三大源流匯聚并在合適的時機(jī)耦合，這意味著特定問題、政策主張與政治形勢之間進(jìn)行了有機(jī)結(jié)合，加上政策企業(yè)家的外部推動，最終促使政府部門重視相關(guān)問題，有關(guān)促進(jìn)繼續(xù)教育與培訓(xùn)的相關(guān)問題及其備選方案就會被提上政策議程。問題源流是政策議程設(shè)置的動力源流，對待解決問題的明晰是歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)政策議程設(shè)置的基礎(chǔ)和前提。從影響發(fā)展軌跡的多重因素來看，歐盟繼續(xù)教育與培訓(xùn)具有明確的問題驅(qū)動性。歐盟最主要的困難在于各國技術(shù)人才的規(guī)格難以滿足單一勞動力市場的需求，這些問題更是制約了歐盟社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深度。政策源流是共同體產(chǎn)生的備選方案和政策建議。當(dāng)問題源流被識別并引發(fā)社會廣泛關(guān)注，三大